LEGGE DI

BILANCIO 2019

Legge 30 dicembre 2018, n. 145

Volume IV

Stati di previsione –
Analisi del bilancio dello Stato

 

29 gennaio 2019

 

 

 

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Dossier n. 78/9 Volume IV

 

 

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Progetti di legge n. 58/9 Volume IV

 

 

 

 

 

Il presente dossier è articolato in quattro volumi:

§  Volume I - Articolo 1, commi 1 – 401;

§  Volume II - Articolo 1, commi 402 – 801;

§  Volume III - Articolo 1, comma 802 – Articolo 19;

§  Volume IV – Stati di previsione.

 

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

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INDICE VOLUME IV

 

 

1. La disciplina contabile della sezione II. 3

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2019-2021. 11

§  2.1. Le previsioni di entrata e di spesa per il 2019 e per gli anni successivi, in termini di competenza. 12

-     2.1.1 Analisi delle entrate finali 17

-     2.1.2 Analisi delle spese finali 22

-     2.1.3 Analisi delle variazioni apportate con la Sezione II 26

§  2.2. Analisi delle spese per Missioni 34

§  2.3. Analisi delle spese per Ministeri 40

3. Gli stati di previsione dei Ministeri 42

§  Stato di previsione dell’entrata.. 43

§  Ministero dell’economia e delle finanze.. 48

§  Ministero dello sviluppo economico.. 64

§  Ministero del lavoro e delle politiche sociali 76

§  Ministero della Giustizia.. 81

§  Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale   89

§  Ministero dell’istruzione, dell’universita’ e della ricerca   95

§  Ministero dell’Interno.. 100

§  Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare   111

§  Ministero delle infrastrutture e trasporti 114

§  Ministero della Difesa.. 125

§  Ministero delle politiche agricole alimentarie forestali 135

§  Ministero per i beni e le attività culturali 143

§  Ministero della Salute.. 148

APPENDICE – Rapporto annuale sulle spese fiscali (2018). 153

 

 

1. La disciplina contabile della sezione II

La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative.

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma operata nel 2016, la parte contabile del bilancio – che nella passata concezione del bilancio come legge meramente formale si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare^[1] - contenuta nella Sezione II è venuta ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente - attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni - sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente, ed integrando nelle sue poste contabili gli effetti delle disposizioni della prima sezione^[2].

L’articolo 21, comma 1-sexies, della legge n. 196/2009 stabilisce che le previsioni di entrata e di spesa contenute nella Sezione II:

§  sono formate sulla base della legislazione vigente, la quale tiene conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e di fabbisogno e delle rimodulazioni che interessano anche i fattori legislativi^[3];

§  evidenziano, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione. In tal modo, la Sezione II fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni c.d. “integrate” riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa, che costituiscono l’unità di voto.

 

La presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio è stabilita entro il termine del 20 ottobre di ogni anno (art. 7, L. n. 196).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

1. Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile (art. 21, co. 7, L. 196), le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi è volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica. A tal fine, la riforma ha stabilito anche una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con la previsione dell’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, essa deve indicare:

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

Le spese del bilancio dello Stato sono classificate – superata la precedente ripartizione in "rimodulabili" e "non rimodulabili" - a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, e precisamente in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La quota delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

La distinzione della spesa nelle tre categorie consente di individuare il livello di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio (cfr. paragrafo seguente).

2. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio da fattore legislativo

Con la c.d. flessibilità di bilancio si è data la possibilità alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi - anche in via non compensativa, purché all’interno di ciascuno stato di previsione - per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

In particolare, l’articolo 23, comma 3, consente, con la Sezione II, in ciascuno stato di previsione, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:

a)    la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative a fattori legislativi anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).

Rientrano nelle rimodulazioni compensative quelle effettuate sulle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale ai sensi di quanto previsto dall'articolo 30, comma 2, della legge n. 196 (rimodulazione delle quote annuali nel rispetto del vincolo finanziario complessivo ovvero reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio, cfr. successivo Box), nonché per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa al Cronoprogramma dei pagamenti (c.d. rimodulazione orizzontale): si tratta delle rimodulazioni che coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento;

b)    il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale^[4].

È prevista esplicita evidenza contabile delle variazioni relative ai fattori legislativi di spesa, in appositi allegati conoscitivi ai singoli stati di previsione della spesa del bilancio, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

 

In relazione alle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, l’articolo 30 commi 1 e 2 della legge di contabilità (come da ultimo modificati dal D.Lgs. n. 116/2018, che ha completato la riforma della struttura del bilancio dello Stato in attuazione dell’articolo 40, comma 1, della legge n. 196/2009) consente, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio:

a)      la facoltà di rimodulazione delle quote annuali ai sensi dell’articolo 23, comma 1-ter, fermo restando l’ammontare complessivo autorizzato dalla legge, o, nel caso di spese a carattere permanente, di quelli autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento del bilancio di previsione, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli effettivi pagamenti.    

-     Le autorizzazioni in ordine alle quali è esercitabile tale facoltà sono soltanto quelle individuate con riferimento alle autorizzazioni di spesa pluriennali in conto capitale oggetto di monitoraggio e di rendicontazione ai fini dell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF;

b)      per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente, la facoltà della reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio.

-       La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile dall’Amministrazione anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, della legge di contabilità.

In apposito allegato al ddl di bilancio viene data esplicita evidenza delle rimodulazioni orizzontali proposte delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale e delle reiscrizioni nella competenza degli esercizi successivi delle somme stanziate e non impegnate risultanti dall’ultimo Rendiconto.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa), entrato in vigore dal 1° gennaio 2017, stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza in ciascun anno si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

3. Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)  titoli, a secondo della loro natura:

-  titolo I: entrate tributarie;

-  titolo II: entrate extra-tributarie;

-  titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

-  titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)  ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad alcuni esercizi;

c)   tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)  categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)   unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)  missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)  programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni;

c)   unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).

Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.

Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.

 

Le azioni - individuate con il D.P.C.M. 14 ottobre 2016 ed adottate a partire dall’esercizio finanziario 2017 in via sperimentale per valutarne l'efficacia e per consentire l'adeguamento dei sistemi informativi - sono destinate, in prospettiva, a costituire le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio.

Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in base agli esiti di una Relazione sull'efficacia delle azioni, predisposta annualmente dalla Ragioneria generale dello Stato, sentita la Corte dei Conti. La Prima Relazione è stata presentata al Parlamento il 12 ottobre 2018 (Doc. XXVII, n. 2). Con successivo D.P.C.M. sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno le unità elementari del bilancio.

Fino ad allora, le unità elementari di bilancio continueranno ad essere rappresentate dai capitoli, secondo l’oggetto della spesa; ed i programmi di spesa manterranno la suddivisione in macroaggregati per spese di funzionamento (interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente o in conto capitale).

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione. È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

4. La struttura della Sezione II del bilancio di previsione

La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita da:

§  lo stato di previsione dell’entrata;

§  gli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri;

§  il quadro generale riassuntivo, con riferimento al triennio.

Ciascuno stato di previsione della spesa, riporta i seguenti Allegati:

§  Rimodulazioni compensative di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a);

§  Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b);

§  Dettaglio oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4);

§  Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2).

 

L’articolo 21 dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.

 

Ciascuno stato di previsione della spesa è inoltre corredato, nelle singole Tabelle allegate al ddl di bilancio, dei seguenti elementi informativi:

§  la nota integrativa, che contiene gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese, il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle azioni sottostanti, indicando per ciascuna azione le risorse finanziarie per il triennio con riguardo alle categorie economiche di spesa, i relativi riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni; il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi, con riferimento;

§  per ogni programma, l'elenco delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti;

§  per ogni programma un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§  il budget dei costi della relativa amministrazione.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio.

L’art. 5, comma 1, lett. c), della legge 163/2016 (che ha aggiunto il comma 4-octies nell'art. 33 della legge di contabilità) ha previsto l’aggiornamento del budget dei costi anche sulla base del disegno di legge di assestamento.

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti.

 

L’articolo 21 dispone inoltre:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (I e II sezione) nel corso della discussione parlamentare;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva, iscritti nell’ambito del MEF: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Si ricorda, infine, che alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2019-2021

I prospetti deliberativi del bilancio 2019-2021 sono impostati secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, con l’indicazione sotto ciascun Programma, a titolo meramente conoscitivo, delle azioni che lo compongono.

Le azioni sono anche rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo solo conoscitivo, il bilancio per Missione, Programma e Azione dell’intero bilancio dello Stato.

Nel complesso, il bilancio per il 2019 conferma la struttura dello scorso esercizio, con 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 176 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare, con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa^[5].

Le azioni sottostanti i programmi di spesa sono 713, ovvero 574 al netto di quelle che rappresentano le spese per il personale del programma.

 

Rispetto alla legge di bilancio 2018, il bilancio 2019-2021 tiene conto del riordino delle attribuzioni in materia di turismo disposto con il D.L. 12 luglio 2018, n. 86, che trasferisce a partire dal 2019 le competenze sulle politiche del turismo e le relative funzioni precedentemente esercitate dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (ora Ministero per i beni e le attività culturali) al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (ora Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo).

 

Di seguito si fornisce un'analisi delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato, in termini di competenza, per il 2019 e per gli anni successivi (§ 2.1), distinguendo in dettaglio l'analisi delle entrate (§ 2.1.1) e delle spese (§ 2.1.2); viene poi fornita un'illustrazione delle spese finali per Missioni (§ 2.2) e per Ministeri (§ 2.3).

 

2.1. Le previsioni di entrata e di spesa per il 2019 e per gli anni successivi, in termini di competenza

Le previsioni di entrata e di spesa della legge di bilancio 2019-2021 sono costituite a partire dalla legislazione vigente, comprensiva, si rammenta, delle rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni in sede di formazione del bilancio, sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente di cui all’articolo 23, comma 3, lettera a), della legge di contabilità,  relative ai fattori legislativi nonché per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (rimodulazioni verticali ed orizzontali) per finalità di efficientamento della spesa.

 

 

Le rimodulazioni

In sede di formazione degli stati di previsione del bilancio 2019, la flessibilità è stata esercitata in misura più estesa rispetto al passato, ma comunque in misura limitata rispetto al totale della spesa potenzialmente interessata (circa il 4% delle dotazioni finanziarie previste per i fattori legislativi a legislazione vigente).

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ossia le variazioni compensative nell’anno tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi), hanno determinato una riallocazione complessiva della spesa pari a 1,9 milioni di euro nel 2019 che ha interessato principalmente il Ministero dei beni culturali (per 1,4 milioni, pari all’80% delle variazioni effettuate) per consentire il ripiano dei pignoramenti di alcuni conti di tesoreria a seguito di esecuzione di sentenze contro l’amministrazione e per spese di restauro.

Tabella 1 - Rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi per Ministero (art. 23, co 3, lett. a)

(importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 1334, Tomo I, pag. 31.

 

Le rimodulazioni in senso “orizzontale” ovvero tra esercizi finanziari diversi, hanno avuto un impatto più rilevante, soprattutto sugli stanziamenti in conto capitale per effetto degli adeguamenti al cronoprogramma. La rimodulazione pluriennale degli stanziamenti è stata di 2,2 miliardi di euro che sono stati posticipati dal 2019 agli esercizi finanziari successivi e, in particolare, al 2020 (+534 milioni) e al 2021 (+1,9 miliardi). Una quota significativa delle rimodulazioni orizzontali ha interessato il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che ha spostato in avanti circa 1,8 miliardi di stanziamenti di competenza del Fondo per gli investimenti dell'ANAS dal 2019 agli anni 2020 e 2021, per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma).

Tabella 2 - Flessibilità orizzontale (inclusi adeguamenti al cronoprogramma e rimodulazioni di leggi pluriennali) (art. 23, co 3, lett. a, art. 30, co. 2)

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.C. 1334, Tomo I, pag. 31.

 

Le restanti rimodulazioni di tipo orizzontale, sono state effettuate:

-   dal Ministero dell’economia e finanze, che ha rimodulato gli oneri derivanti dalla partecipazione dell'Italia a istituzioni finanziarie internazionali per la cancellazione del debito dei paesi poveri anticipando una quota di risorse finanziarie pari a circa 57 milioni nel 2019 e spostando risorse finanziarie per circa 1,4 miliardi di euro dal 2020 al 2021 in materia di edilizia sanitaria pubblica per adeguare le previsioni di spesa agli effettivi fabbisogni finanziari manifestati dalle regioni;

-   -dal Ministero dello sviluppo economico, che ha previsto un anticipo dei contributi relativi al programma FREMM al 2020 (58 milioni) e al 2021 (114 milioni) ed altri interventi minori;

-   dal Ministero della giustizia, che ha rimodulato in avanti (oltre il triennio 2019-2021) 10 milioni di spese del 2019 relative alla progettazione, alla ristrutturazione, all'ampliamento ed alla messa in sicurezza delle strutture giudiziarie ubicate nelle regioni Campania, Puglia, Calabria e Sicilia;

-   dal Ministero dell’interno, che ha operato un posticipo dal 2019 al 2020 di alcune spese prevalentemente in conto capitale riguardanti caserme, questure ed altre sedi demaniali nonché alcuni interventi in materia di digitalizzazione dei sistemi di controllo, telecomunicazione e gestione dei dispositivi strumentali di soccorso in mobilità;

-   dal Ministero della difesa, che ha posticipato al 2020 e negli anni successivi interventi per spese di investimento nel settore della difesa per complessivi 170 milioni di euro;

-   dal Ministero della salute, che ha rimodulato le spese di ricerca finalizzata in campo biomedico e sanitario nel triennio 2019-2021 per complessivi 120 milioni di euro.

 

In sede di formazione del bilancio per il 2019-2021, le amministrazioni centrali hanno altresì potuto esercitare, per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale non permanenti, la facoltà di reiscrizione in bilancio delle somme stanziate annualmente, non impegnate alla chiusura dell'esercizio, nella competenza degli esercizi finanziari successivi, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2, legge n. 196/2009). L’esercizio di questa nuova facoltà, esercitata soltanto da 6 Ministeri, ha prodotto 65,5 milioni di euro di stanziamenti non impegnati in conto competenza 2018 che sono stati reiscritti per la maggior parte nella competenza dell’esercizio 2019.

Le autorizzazioni legislative per le quali è stata esercitata tale facoltà ovvero la facoltà di rimodulazione verticale ed orizzontale sono evidenziate in apposito allegato a ciascuno stato di previsione.

 

Le previsioni di entrata e di spesa esposte nel bilancio 2019-2021 come approvato dalla legge n. 145/2018 ricomprendono gli effetti finanziari della manovra disposta con la legge di bilancio medesima per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, attuata con le innovazioni normative contenute nella Sezione I della legge e con le variazioni contabili (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) disposte nella Sezione II.

Si ricorda inoltre che hanno concorso al conseguimento degli obiettivi finanziari e al finanziamento degli interventi disposti con la manovra le disposizioni del D.L. n. 119 del 2018 recante “Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria”, i cui effetti sono stati contabilizzati nell’ambito della Sezione II del bilancio 2019-2021. Si segnala che nel bilancio 2019-2021 sono contabilizzati soltanto gli effetti del testo originario del D.L. n. 119/2018, in quanto le variazioni intervenute in sede di conversione del medesimo decreto saranno registrate in bilancio nel corso dell’esercizio 2019.

Impatto della manovra

La manovra iniziale, nel testo presentato dal Governo (A.C. 1334), fissava l’obiettivo di indebitamento netto ad un livello pari al -2,4 per cento del PIL nel 2019, al -2,1 per cento del PIL per il 2020 e a -1,8 per cento del PIL per il 2021. In coerenza con tali obiettivi programmatici di deficit, il saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato è stato determinato nel limite massimo di -68,2 miliardi nel 2019, -55,3 miliardi nel 2020 e -43,9 miliardi nel 2021, in termini di competenza.

Rispetto alla legislazione vigente, i provvedimenti iniziali di manovra (ddl di bilancio e D.L. n. 119/2018, nel testo iniziale) comportavano un peggioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di quasi 28 miliardi nel 2019, di 26,3 miliardi nel 2020 e di 30 miliardi nel 2021.

Ciò era dovuto al fatto che, per effetto delle disposizioni adottate, era attesa una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente nel triennio di circa 8 miliardi nel 2019, 6,8 miliardi nel 2020 e di 4 miliardi nel 2021. Le spese, invece, erano previste in forte aumento rispetto all’andamento tendenziale del triennio: oltre 20 miliardi nel 2019, circa 19,4 miliardi nel 2020 e 26,1 miliardi nel 2021.

Nel corso dell’esame parlamentare, tuttavia, gli obiettivi programmatici sono stati rivisti, a seguito degli accordi intervenuti tra il Governo e la Commissione europea.

La manovra di bilancio è stata conseguentemente modificata, secondo le linee concordate dal Governo con la Commissione europea[6], e con l’approvazione del maxiemendamento 1.9000 del Governo al Senato sono state apportate consistenti variazioni nell’entità delle entrate e delle spese, finalizzate a riportare il livello del saldo netto da finanziare - e dell’indebitamento netto - in linea con quanto concordato a livello europeo.

In termini di indebitamento netto, l’obiettivo programmatico è stato ridimensionato per il 2019 dal 2,4 al 2,04 per cento del PIL (con una riduzione del saldo della manovra di circa 10 miliardi nel 2019, di 12 miliardi nel 2020 e di 16 miliardi nel 2021).

In termini di saldo netto da finanziare, l’impatto complessivo della manovra si è ridotto di 8,5 miliardi nel 2019, di quasi 12 miliardi nel 2020 e di 15,7 miliardi nel 2021 rispetto al disegno originario.

Rispetto alla legislazione vigente, i provvedimenti della manovra come risultanti a seguito delle suddette modifiche (legge di bilancio 2019 e decreto n. 119/2018[7]), determinano, dunque, un peggioramento più contenuto del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato rispetto alla manovra iniziale, pari a 19,5 miliardi nel 2019 (rispetto ai 28 mld previsti inizialmente) e di 14,3 miliardi sia nel 2020 che nel 2021.

L’impatto della manovra è esposto nella tavola che segue.

Tabella 3 – Effetti della manovra

(dati di competenza - valori in milioni di euro)

(*)  Il prospetto, si sottolinea, tiene conto del testo originario del D.L. n. 119/2018, in quanto le variazioni intervenute in sede di conversione del medesimo decreto saranno registrate in bilancio nel corso del 2019 -

Fonte:   per i dati del BLV: ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 6 e pag. 24); per i dati del bilancio 2019-2021: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

Il peggioramento del saldo netto da finanziare è dovuto al fatto che, per effetto delle disposizioni adottate, è attesa una riduzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente nel 2019 di circa 7,5 miliardi. Un incremento si attende per gli anni successivi (di circa 3,2 miliardi nel 2010 e di circa 9,7 miliardi nel 2021).

Le spese, invece, sono attese in aumento rispetto all’andamento tendenziale in tutto il triennio: di circa 12 miliardi nel 2019, 17,5 miliardi nel 2020 e 24 miliardi nel 2021.

Nella Tavola seguente sono esposte le previsioni di entrata e di spesa della legge di bilancio per il 2019-2021, poste a raffronto con le previsioni a legislazione vigente per il 2019, al fine di dar conto dell’entità della manovra attuata con la legge di bilancio e con il D.L. n. 119, nonché con le previsioni del bilancio per il 2018, iniziali ed assestate.

I dati sono esposti in termini di competenza.

Tabella 4 - Previsioni delle entrate e delle spese – anni 2019-2021

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte:   Bilancio e Assestamento 2018 e BLV 2019: 2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 6); previsioni 2019- 2021: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

Per il 2019, come già detto, i provvedimenti di manovra comportano un peggioramento del saldo netto da finanziare rispetto alla legislazione vigente di 19,5 miliardi, passando da -39,9 a -59,4 miliardi, in termini di competenza. Il peggioramento è pari a 14,3 miliardi negli anni successivi.

Analizzando l’andamento delle poste di bilancio nel triennio, in termini di competenza, si evidenzia un progressivo miglioramento del saldo netto da finanziare derivante dalla manovra di bilancio, che passa da -59,3 miliardi del 2019 a -43 miliardi nel 2020 per arrivare a -27,9 miliardi nel 2021.

Tale risultato deriva dal progressivo incremento nel triennio delle entrate finali che, integrate con gli effetti finanziari della manovra, passano dai 578,6 miliardi nel 2019 per arrivare a 617,2 miliardi nel 2021.

Le spese finali presentano un andamento in crescita nei primi due anni, aumentando da 638 miliardi nel 2019 a 648 miliardi del 2020, per poi scendere nel 2021 a 645,1 miliardi, mantenendosi, tuttavia, ad un livello molto superiore rispetto al dato di assestato 2018 (622,3 miliardi).

Nel triennio, si evidenzia altresì il progressivo miglioramento del risparmio pubblico, che passa da un valore negativo di -11,9 miliardi del 2019 a d un valore positivo di 18,2 miliardi alla fine del triennio.

2.1.1 Analisi delle entrate finali

Per quanto riguarda le entrate – le cui previsioni sono state elaborate secondo i criteri indicati nella Nota integrativa allo Stato di previsione dell’entrata - la tabella seguente espone il valore delle entrate finali per il triennio, disaggregate per titolo, a confronto con il dato a legislazione vigente. Vengono riportati, per ogni anno, gli effetti del D.L. n. 119/2018 e della legge di bilancio.

Tabella 5 - Entrate finali. Previsioni 2019-2021

(valori in milioni di euro)

Fonte:   per BLV e D.L. 119/2018 ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 14 ); per Effetti Sez. I-II: Seconda nota di variazioni (A.C. 1334/II); per le previsioni 2019- 2021: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

Nel bilancio a legislazione vigente, in termini di competenza, le previsioni relative alle entrate finali del bilancio dello Stato ammontavano a 586,2 miliardi nel 2019, a 601,7 miliardi nel 2020 e a 607,4 miliardi nell’ultimo anno del triennio di previsione.

Rispetto al bilancio a legislazione vigente, il D.L. n. 119/2018 e la manovra di bilancio, cumulativamente, hanno determinato, per le entrate finali, una riduzione per un importo pari a circa 7,5 miliardi nel 2019 e un incremento di circa 3,2 miliardi nel 2020 e di 9,7 miliardi nel 2021.

Le previsioni di competenza delle entrate finali per il 2019 risultano pari a 578,6 miliardi, così ripartite:

§  513,2 miliardi per le entrate tributarie,

§  63,1 miliardi per le entrate extra-tributarie,

§  2,3 miliardi per le entrate da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

 

Il D.L. n. 119/2018 comporta maggiori entrate tributarie per tutto il triennio, in relazione soprattutto alle disposizioni che prevedono l’obbligo della trasmissione telematica dei corrispettivi all’agenzia delle entrate (si stimano maggiori entrate pari a 336 milioni per il 2019, 1.356 milioni per il 2020 e 1.912 milioni per il 2021) e alla definizione agevolata dei processi verbali di constatazione e delle controversie tributarie (con effetti positivi di gettito pari a 126 milioni per il 2019 e a 168 milioni in ciascuno degli anni 2020 e 2021).

Si ricorda peraltro che gli effetti del D.L. n. 119 che sono al momento contabilizzati nel bilancio 2019-2021 solo quelli risultanti dal testo originario del D.L. n. 119/2018, in quanto le variazioni intervenute in sede di conversione del medesimo decreto saranno, infatti, registrate in bilancio nel corso dell’esercizio 2019.

La manovra attuata con le disposizioni introdotte dalla legge di bilancio in Sezione I, come risultante a seguito dell’esame parlamentare comporta invece minori entrate, sia tributarie che extratributarie di oltre 7,9 miliardi nel 2019. Per gli anni successivi, a fronte di una ulteriore riduzione delle entrate extratributarie nel 2020 (+2,5 miliardi), si prevede, invece un recupero delle entrate tributarie, previste in aumento sia nel 2020 (+4,2 miliardi) sia nel 2021 (+7,7 miliardi).

Per quanto concerne le entrate tributarie, si segnalano in particolare le seguenti disposizioni della legge di bilancio con effetti negativi sul gettito:

§  l’integrale sterilizzazione per il 2019 dell’aumento delle aliquote IVA e delle accise sui carburanti (che determina una perdita di gettito pari a circa -12.472 milioni nel medesimo esercizio). A tale riduzione fa riscontro un aumento di ulteriori 0,3 punti percentuali del già previsto incremento dell’aliquota IVA ordinaria per il 2020 (dal 22 al 25,2%) e di 1,5 punti percentuali a decorrere dal 1° gennaio 2021 (comma 2) e l’incremento dell’aumento delle accise su benzina e gasolio a decorrere dall’anno 2020 (comma 5) per complessive maggiori entrate pari a 3,9 miliardi nel 2020 e di 9,2 miliardi nel 2021;

§  l’estensione del regime fiscale forfetario agevolato con imposta sostitutiva unica al 15 per cento introdotto dalla legge di stabilità 2015, che comporta una perdita di gettito attesa per -331,5 milioni nel 2019, 1.821 milioni nel 2020 e 1374 milioni nel 2021 (commi 9-10);

§  l’estensione del regime dell’imposta sostitutiva per imprese e professionisti con ricavi o compensi non superiori a 100.000 euro, con effetti negativi per 109,2 milioni nel 2020 e 1.131,4 milioni nel 2021 (commi 12-22);

§  tassazione agevolata degli utili reinvestiti per l'acquisizione di beni materiali strumentali e per l'incremento dell'occupazione, per minori entrate pari a -1.947,7 milioni nel 2020 e a -1.808,2 milioni nel 2021, (commi 28-34);

§  la proroga delle detrazioni fiscali per le spese relative ad interventi di ristrutturazioni edilizie, di riqualificazione energetica, per l’acquisto di mobili, nonché per interventi di sistemazione a verde con effetti finanziari positivi nel 2019 per circa 45,2 milioni, negativi per circa 583,3 milioni nel 2020 e 848,3 milioni nel 2021 (comma 67);

§  l’estensione della cedolare secca sul reddito da locazione di immobili ad uso commerciale, da cui si stimano minori entrate, considerando anche l’imposta di bollo, pari a -260,8 milioni per il 2019 (comma 59);

§  la proroga e sospensione di termini in materia di adempimenti e versamenti tributari e contributivi nelle zone colpite dal sisma del Centro Italia del 2016 (-33,5 milioni nel 2019 e -23,6 milioni sia nel 2020 che nel 2021), comma 991;

 

La diminuzione del gettito derivante dalle citate disposizioni è in parte contenuta da altre norme della prima sezione che comportano effetti positivi sul gettito tributario, quali:

§  l’istituzione dell’imposta sui servizi digitali (+150 milioni nel 2019 e 600 milioni sia nel 2020 e nel 2021) (commi 35-50);

§  l’abrogazione dell’aliquota ridotta IRES, con effetti positivi pari a 118,4 milioni per il 2019 e a 157,9 milioni sia nel 2020 che nel 2021 (commi 51-52);

§  le modifiche alla disciplina del credito d’imposta per attività di ricerca e sviluppo (+300 milioni nel 2019) (commi 70 e 72);

§  l’aumento del PREU, prelievo erariale unico sugli apparecchi da divertimento (+616,9 milioni nel 2019 e +614,9 milioni dal 2020) (comma 1051);

§  l’aumento dell’imposta unica giochi a distanza e scommesse (+80 milioni dal 2019) (comma 1052);

§  la proroga della rideterminazione del valore di acquisto dei terreni e delle partecipazioni, che determinano complessivamente maggiori entrate per 456,5 milioni nel 2019 e 247,6 milioni dal 2020 (commi 1053 e 1054);

§  abrogazione IRI, che determina maggiori entrate per 1.986,6 milioni nel 2019, 1.238,1 milioni nel 2020 e 1.263,6 milioni nel 2021 (comma 1055);

§  la rideterminazione dell’acconto dell’imposta sulle assicurazioni, che determina maggiori entrate per 832 milioni nel 2019, minori entrate per 320 milioni per il 2020 e di nuovo maggiori entrate per 320 milioni nel 2021 (comma 1066);

§  deducibilità delle perdite su crediti in sede di prima applicazione dell’IFRS 9, che determina maggiori entrate per +1.170 milioni nel 2019 e minori entrate paria a130 milioni dal 2020 (commi 1067-1069);

§  disposizioni in materia di tassazione dei tabacchi lavorati (+134,6 milioni dl 2019) (commi 1074-1078);

§  deducibilità delle quote di ammortamento del valore dell’avviamento e di altri beni immateriali (+1.045 milioni nel 2019, +746,5 milioni nel 2020 e +533,2 milioni nel 2021), comma 1079;

 

Per le entrate extra-tributarie, gli interventi principali di Sezione I riguardano:

§  la ridefinizione delle modalità di realizzazione del concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica da parte delle regioni a statuto ordinario, che determinano minori versamenti in entrata, stimati in milioni 2.496 in ciascuno degli anni 2019 e 2020 (comma 841);

§  nel 2019, il versamento all’entrata del bilancio dello Stato delle risorse, pari a 500 milioni, per la parziale dotazione del Fondo di ristoro per i risparmiatori danneggiati dalle recenti crisi bancarie (comma 493);

§  le disposizioni in materia di giochi, che determinano co maggiori entrate per 70,8 milioni nel 2019 per l'assegnazione delle nuove concessioni per il gioco del Bingo per la proroga delle concessioni in materia di scommesse ippiche e sportive, (commi 1096 e 1097).

 

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia come, con riferimento alle entrate tributarie, la variazione negativa rispetto alle previsioni a legislazione vigente per il 2019 sia dovuta in gran parte alle prospettive di diminuzione degli introiti connessi a tasse e imposte sugli affari (-11,2 miliardi), mitigate dalle previsioni di aumento

del gettito per le imposte sul patrimonio e sul reddito (+4,8 miliardi circa), in entrambi i casi attribuibili ad interventi di Sezione I della legge di bilancio per il 2019.

 

Tabella 6 - Entrate finali per categorie

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per il BLV e il D.L. n. 119/2018 ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 14 e Tomo II pagg. 307-309); per le previsioni 2019-2021: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

 

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2019 integrato con gli effetti della manovra, il gettito IRPEF viene indicato in quasi 200 miliardi per il 2019 (-6,3 miliardi rispetto alle previsioni a legislazione vigente), il gettito IRES in 41 miliardi (+2,9 miliardi), mentre quello IVA è indicato in 156 miliardi (-12,2 miliardi, a causa dello sblocco delle clausole di salvaguardia).

 

Tabella 7 - Previsioni delle principali imposte

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per il BLV 2019: ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo III, Stato di previsione dell’entrata, pagg. 5-8); per le previsioni 2019: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

2.1.2 Analisi delle spese finali

Per quanto concerne le spese finali, esse si mantengono, nel triennio di riferimento, ad un livello complessivamente superiore rispetto al dato di bilancio 2018 (624,5 miliardi) assestandosi a 638 miliardi nel 2019, a circa 648 miliardi nel 2020, per scendere nell’ultimo anno del triennio a 645 miliardi.

La manovra ha determinato un aumento del livello della spesa nel triennio 2019-2021 rispetto ai dati del bilancio a legislazione vigente, che ha riguardato sia le spese correnti che quelle in conto capitale.

La tabella che segue presenta l’andamento nel triennio 2019-2021 delle spese finali del bilancio a raffronto con il bilancio a legislazione vigente, evidenziando gli effetti della manovra operata con le innovazioni legislative della Sezione I e con le variazioni della Sezione II della legge di bilancio e con il D.L. n. 119/2018.

Tabella 8 - Spese finali. Previsioni 2019-2021

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per BLV: ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 18 e pag. 314 (Allegato 3) e Tomo II pagg. 281-290); per le previsioni 2019-2021: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

Per l’esercizio finanziario 2019, gli effetti finanziari della manovra determinano un aumento delle spese finali di competenza di circa 12 miliardi rispetto agli stanziamenti a legislazione vigente.

Nel complesso, la manovra ha inciso soprattutto sulle spese correnti, per un importo aggiuntivo di circa 9,3 miliardi, ma anche sulle spese in conto capitale, con un incremento di 2,7 miliardi.

Anche nei due anni successivi, si registra, rispetto ai dati a legislazione vigente, un forte incremento delle spese finali, di 17,6 miliardi nel 2020 e di oltre 24 miliardi nel 2021, che interessa soprattutto le spese correnti (16,1 miliardi nel 2020 e +14,3 miliardi nel 2021).

 

Nel triennio, infatti, le spese correnti presentano un andamento crescente; partendo dal dato di bilancio 2018 (575,5 miliardi) salgono a 588,3 miliardi di euro per l’anno 2019, a 595,9 miliardi per il 2020, per arrivare a 596,8 miliardi per il 2021 (+21,3 miliardi nel triennio).

Quelle in conto capitale, dopo una crescita nel biennio (da 49,7 miliardi nel 2019 a 52,1 miliardi nel 2020), scendono a 48,3 miliardi nel 2021, al di sotto del dato di bilancio 2018.

 

Nell’ambito della spesa corrente, tra i principali interventi della Sezione I della legge di bilancio vi rientrano quelli in materia di lavoro, previdenza e assistenza. In particolare, si prevede l’istituzione di un fondo finalizzato all’introduzione delle pensioni e del reddito di cittadinanza (articolo 1, comma 255), con una dotazione pari a 7,1 miliardi di euro per il 2019, 8,055 miliardi per il 2020 e di 8,317 miliardi a decorrere dal 2021, per circa 2,2 miliardi finanziata mediante riduzione del fondo per la lotta alla povertà.

Un ulteriore fondo, con una dotazione di 3,968 miliardi per il 2019, 8,336 miliardi per il 2020, 8,684 miliardi per il 2021, 8,153 miliardi per l’anno 2022, 6,999 miliardi per l’anno 2023 e di 7 miliardi a decorrere dall’anno 2024, è destinato a finanziare l’introduzione di ulteriori modalità di pensionamento anticipato (comma 256).

In ambito sociale, si segnalano il rifinanziamento, in Sezione II, del Fondo per le non autosufficienze (per 100 milioni dal 2019), del Fondo per le politiche sociali (per 120 milioni dal 2019) e dell’assistenza agli alunni disabili (per 75 milioni dal 2019).

Nel settore del pubblico impiego, sono stanziate nuove risorse per i rinnovi contrattuali del triennio 2019-2021 del personale dipendente delle amministrazioni statali (comma 436), con circa 0,8 miliardi nel 2019, 1 miliardo nel 2020 e 1,3 miliardi a decorrere dal 2021, e per le assunzioni di personale del settore statale (comma 298), con 130,7 milioni nel 2019, 328,4 milioni nel 2020 e 433,9 milioni nel 2021

Sono rifinanziate, in Sezione II, per il 2020, le missioni internazionali di pace (1,45 miliardi).

 

Sul versante della spesa in conto capitale si segnalano le risorse destinate al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato, una dotazione complessiva di circa 49,7 miliardi di euro per gli anni dal 2019 al 2033 (nel triennio, 740 milioni nel 2019, 1.260 milioni per il 2020, 1.600 milioni per il 2021) (comma 95) e degli enti territoriali, con risorse a regime ed un profilo finanziario, nel triennio, pari a 2.780 milioni per il 2019, 3.180,2 milioni per il 2020 e di 1.255 milioni per il 2021 (comma 122). Si rileva, peraltro, che il fondo investimenti enti territoriali è stato utilizzato a copertura di molte disposizioni introdotte dalla legge di bilancio medesima - tra cui lo “sblocco” degli avanzi di amministrazione ai fini del computo del pareggio e l’azzeramento del concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario – che ne hanno ridotto la dotazione ad importi esigui (nel triennio, residuano 33,8 milioni per il 2019, 30 milioni per il 2020, 194 milioni per il 2021).

Numerosi contributi riguardano la messa in sicurezza del territorio, tra i quali:

§  400 milioni ai piccoli comuni per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale (comma 107),

§  100 milioni annuali nel periodo dal 2019 al 2028 per l’attuazione di un primo stralcio del Piano nazionale di interventi nel settore idrico, di cui 60 milioni annui per la sezione «invasi» (comma 155);

§  contributo alle Province delle Regioni a Statuto ordinario di 250 milioni annui dal 2019 al 2033 per il finanziamento di piani di sicurezza per la manutenzione di strade e scuole (comma 889);

§  190 milioni annui dal 2019 al 2033 ai comuni, quale ristoro del minor gettito TASI, da destinare al finanziamento di piani di sicurezza finalizzati alla manutenzione di strade, scuole ed altre strutture di proprietà comunale (comma 892);

§  incremento di 20,2 milioni del Fondo per interventi urgenti di messa in sicurezza e bonifica (comma 800);

§  800 milioni per il 2019 e 900 milioni per ciascuno degli anni 2020 e 2021, per la realizzazione di investimenti finalizzati alla mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico (commi 1028-1029).

 

Tra gli altri interventi, si segnalano:

§  l’incremento di 100 milioni per l’anno 2019 e di 50 milioni per l’anno 2020 del Fondo crescita sostenibile per il finanziamento degli interventi di riconversione e riqualificazione produttiva delle aree di crisi industriale complessa e non complessa (comma 204);

§  il rifinanziamento del Fondo per il ristoro dei risparmiatori per 525 milioni in ciascun anno del triennio (comma 493),

§  la spesa di 150 milioni di euro per il 2019 e 100 milioni per ciascuno degli anni 2020 e 2021, per l’implementazione e l’ammodernamento delle infrastrutture tecnologiche relative ai sistemi di prenotazione elettronica per l’accesso alle strutture sanitarie, finalizzati alla riduzione delle liste d'attesa delle prestazioni sanitarie (comma 510)

 

Altri interventi riguardano: il rifinanziamento in Sezione II del Fondo emergenze nazionali (60 milioni nel 2019 e 100 milioni dal 2020) e per la prevenzione del rischio sismico (50 milioni dal 2019), nonché del Fondo per lo sviluppo e la coesione (800 milioni annui dal 2019 al 2023).

Per quanto riguarda, in particolare, la manovra effettuata con la Sezione II della legge di bilancio, si evidenzia che sono stati effettuati:

§  rifinanziamenti delle dotazioni di bilancio per 2,6 miliardi nel 2018, 4,2 miliardi nel 2020 e 1,7 miliardi nel 2021,

§  definanziamenti per 1,7 miliardi nel 2019, 0,8 miliardi per il 2020 e 0,6 miliardi per il 2021.

§  riprogrammazioni che incidono in senso negativo sulle spese per 2,2 miliardi nel 2019, 4,2 miliardi nel 2020 e in senso positivo nel 2021 per 4,2 miliardi.

Tra i definanziamenti operati con la Sezione II sono ricomprese le misure di razionalizzazione della spesa (spending review), operate riducendo di oltre 0,4 miliardi la spesa corrente annua, e di oltre 0,2 miliardi la spesa annua in conto capitale.

Per una analisi dettagliata dei rifinanziamenti e definanziamenti disposti con la sezione II si rinvia al successivo paragrafo.

La tavola che segue illustra le spese finali del bilancio dello Stato per il 2019, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando gli effetti della manovra rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 9 - Spese finali per categorie

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per BLV ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 18 e Tomo II pag. 298, 302, 306); per le previsioni 2019-2021: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

2.1.3 Analisi delle variazioni apportate con la Sezione II

Alle autorizzazioni legislative di spesa che vengono modificate con la Sezione II è data evidenza contabile in appositi allegati al disegno di legge di bilancio, in ciascun stato di previsione dei Ministeri, per ciascun programma, con i corrispondenti importi, nonché riepilogate nell’apposito allegato conoscitivo alla Relazione tecnica.

Nelle successive tavole sono riportate le voci di spesa oggetto di rifinanziamento, definanziamento o riprogrammazione, suddivise per Ministero, considerate nella Sezione II del disegno di legge. I definanziamenti effettuati per il conseguimento degli obiettivi di spending review sono esposti sotto un’unica voce complessiva.

Tabella 10 - Rifinanziamenti

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: Rielaborazione su dati ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 –Tomo I, Allegato, pag. 315 e seg.) e Note di variazioni.

 

Come risulta evidente dalla Tabella, i rifinanziamenti di maggiore impatto riguardano tre autorizzazioni di spesa:

§  1 miliardo sia per il 2019 che per il 2020 per la partecipazione a banche e fondi di organismi internazionali, autorizzata dall’articolo 1, comma 170, della legge  n. 228 del 2012 (legge di stabilità 2013);

§  30 miliardi per il 2022 e annualità successive (fino al 2026) al Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie (c.d. Fondo IGRUE), le cui risorse sono destinate al cofinanziamento degli interventi comunitari nelle aree obiettivo dei fondi strutturali. Contestualmente viene operata anche una riprogrammazione delle risorse (cfr ultra la tabella sule riprogrammazioni);

§  4 miliardi, nella misura di 800 milioni per ciascuna annualità dal 2019 al 2023, in dotazione al Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC).

 

Tabella 11 – Definanziamenti (di importo non inferiore a 1.000.000 di euro)

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: Rielaborazione su dati ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 –Tomo I, Allegato, pag. 315 e seg.) e Note di variazioni

 

Nella tabella sono riportati i definanziamenti di importo non inferiore a 1 milione di euro.

Per quelli di importo inferiore al milione di euro (in alcuni casi si tratta di importi pari anche a 51-52 euro) si rinvia agli allegati conoscitivi dei singoli stati di previsione.

Tra i definanziamenti – che per il 2019 ammontano a 1.758 milioni, di cui 1.277 milioni relativi alla spesa in conto capitale – rileva la riduzione di 600 milioni dei trasferimenti alle Ferrovie dello Stato, di 204 milioni del credito d'imposta per l'acquisto di beni strumentali nuovi e di 100 milioni del Fondo per il capitale immateriale.

 

Una ulteriore quota di riduzioni, pari a 658 milioni, (di cui 435 milioni di parte corrente e 223 milioni in conto capitale) incide sulla spesa dei ministeri, per interventi di spending review.

La spending review incide sui singoli Ministeri nella seguente misura: Economia e finanze per 290,8 milioni; Sviluppo economico per 42,9 milioni; Lavoro per 17,2 milioni; Giustizia per 47,2 milioni; Istruzione per 30,1 milioni; Interno per 50 milioni; Ambiente per 7 milioni; Infrastrutture e trasporti per 126,7 milioni; Politiche agricole per 9,5 milioni; Salute per 37 milioni.

Tabella 12 - Riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: Rielaborazione su dati ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 –Tomo I, Allegato, pag. 315 e seg.) e Note di variazioni

 

Per quanto riguarda le riprogrammazioni si osserva quanto segue:

§  per il Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie (c.d. Fondo IGRUE), il d.dl. originario aveva disposto una riduzione di 4.950 milioni nel 2020, con riferimento alla quota prevista a legislazione vigente per tale anno, che risulta spostata per 4 miliardi al 2021 e per 950 milioni al 2022. Nel corso dell’esame al Senato è stata introdotta una ulteriore riprogrammazione delle risorse che ha determinato una  riduzione di 850 milioni per l'anno 2019 e un successivo incremento di 150 milioni per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024 e di 100 milioni per l'anno 2025. Si ricorda peraltro che su tale voce è altresì effettuato un rifinanziamento di 30 miliardi per il 2022 e annualità successive;

§  per quel che concerne i contributi alle Ferrovie dello Stato S.p.A., è disposta la riprogrammazione di 600 milioni autorizzati per il 2019 ai sensi dal D.L. n. 185 del 2008 (cap. 7122/PG 1), che sono posticipati per 300 milioni al 2020 e per altri 300 milioni al 2021, nonché di 840 milioni autorizzati dall’articolo 1, comma 86, della legge n. 266/2005 (cap. 7122/PG 2) che vengono trasferiti per 300 milioni al 2020, per 140 milioni al 2021 e per 400 milioni al 2022. Una ulteriore riprogrammazione riguarda le risorse di RFI, che ha determinato una  riduzione complessiva di 300 milioni per l'anno 2019 (cap. 7122/PG 7) che sono state spostate al 2022 e annualità successive. Per tale autorizzazione di spesa viene altresì disposto un definanziamento di 600 milioni per il 2019, come evidenziato nella tabella dei definanziamenti (che insiste sul cap. 1541/PG 1);

§  per gli interventi di ricostruzione conseguenti al sisma che ha colpito il Centro Italia vengono anticipati al 2019 350 milioni stanziati per il 2021.

 

 

2.2. Analisi delle spese per Missioni

La legge di bilancio 2019-2021 conferma l’articolazione in 34 missioni della struttura contabile (invariata dal 2008) e in 175 programmi che si ricorda costituiscono le unità di voto parlamentare.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni iscritte nel bilancio per il 2019, sia a legislazione vigente (BLV) che a legge di bilancio, a raffronto con gli stanziamenti previsti nella legge di bilancio per il 2018. La tabella evidenzia altresì gli effetti della manovra per singola missione, effettuata con la legge di bilancio.

Tabella 13 - Spese complessive del bilancio dello Stato per Missioni

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: per BLV ddl di bilancio 2019-2021 (A.C. 1334 – Tomo I, pag. 16); per previsioni di bilancio 2019: legge n. 145/2018 (pag. 322 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

In termini di composizione del bilancio si evidenzia come la sola missione “Debito pubblico” assorba circa un terzo della spesa statale (34,9 per cento delle spese complessive).

Al netto di tale missione, la parte restante della spesa complessiva dello Stato (566.449 milioni di euro) risulta principalmente allocata su 8 missioni principali: la Missione “3 – Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali" (20,8%), la Missione "25 – Politiche previdenziali" (17,3%), la Missione "29 – Politiche economico-finanziarie e di bilancio" (15,7%), la Missione "22 - Istruzione scolastica" (8,4%), la Missione "24 - Diritti sociali e famiglia" (7,3%), la Missione "4 - L'Italia in Europa e nel mondo" (4,5%), la Missione “11 - Competitività e sviluppo delle imprese” (4,4%) e la Missione “5 – Difesa  e sicurezza del territorio” (3,6%).

Le altre missioni hanno un’incidenza percentuale sulla spesa complessiva inferiore al 3 per cento.

 

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione al netto della missione Debito pubblico della legge di bilancio per il 2019.

 

 

* Non è stata considerata la Missione "34. Debito pubblico".

Fonte: elaborazione su legge di bilancio 2019 (legge n. 145/2018- Allegato D: Bilancio per azioni, pag. 347 e segg., G.U. n. 302 del 31/12/2018).

 

Tra le missioni su cui insistono, per l'anno 2019, gli effetti di maggiore rilievo, in termini assoluti, tra gli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente e quelli del bilancio integrato, nonché rispetto al dato 2018, si segnalano:

§  la Missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”. Tale missione evidenziava già un aumento significativo rispetto al 2018 a legislazione vigente di 1,2 miliardi, relativo – illustra la Relazione al ddl - ai rimborsi della quota capitale per i mutui assunti a carico dello Stato da Infrastrutture S.p.A. per il finanziamento degli investimenti per la realizzazione della linea ferroviaria ad alta velocità "Torino- Milano-Napoli" (+930 milioni) e al concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria, per il ripiano dei sospesi della Tesoreria nei confronti delle Regioni a statuto ordinario, per la compartecipazione all’IVA (circa 900 milioni in più rispetto alle previsioni iniziali e assestate 2018). Su tale missione, la manovra determina un ulteriore aumento di 961 milioni;

§  la Missione 8 “Soccorso Civile”. Tale missione presenta con la manovra un aumento di 1.743 milioni (+19% rispetto al 2018), connesso, principalmente, all’anticipo al 2019 di 350 milioni delle risorse previste per il 2021 relative alla ricostruzione pubblica nei territori interessati dal sisma del 24 agosto 2016; al rifinanziamento di 50 milioni per il fondo per la prevenzione del rischio (art. 1, co. 985); al rifinanziamento di 60 milioni del fondo per le emergenze nazionali, allo stanziamento di 360 milioni per la proroga al 31 dicembre 2019 dello stato di emergenza per i territori colpiti dagli eventi sismici verificatisi dall'agosto del 2016 (co. 988) nonché stanziamento di 800 milioni di euro per investimenti strutturali e infrastrutturali urgenti per la mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico, disposte dall’art. 1, comma 1029, legge di bilancio 2019;

§  la Missione 13 “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” presenta in manovra riduzioni per oltre 2 miliardi per il 2019 (-15% rispetto al 2018), quale effetto dei definanziamenti e riprogrammazione delle risorse destinate agli investimenti di Ferrovie dello Stato (-2,3 miliardi nel 2019, di cui 1,7 riprogrammati per gli anni successivi), compensate da un finanziamento di 100 milioni a Ferrovie per l’esercizio dell’infrastruttura e l’obbligo di servizio pubblico via mare (quota di parte corrente);;

§  la Missione 14 “Infrastrutture pubbliche e logistica”. Tale missione evidenzia una riduzione di 2,4 miliardi rispetto al 2018 (-40%), relativo al Fondo per gli investimenti dell’ANAS. Su tale fondo è intervenuta tra l’altro una rimodulazione compensativa che, in base agli aggiornamenti sul cronoprogramma degli interventi nuovi e già previsti, sposta circa 1,5 miliardi dal 2019 al 2020;

§  la Missione 20 “Tutela della salute”, che risulta ridotta in manovra di 846 milioni. Tale riduzione, tuttavia, è interamente frutto del trasferimento dell’iscrizione contabile allo stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, determinato da un intervento di Sez. I (comma 550) della legge di bilancio 2019, dei Fondi per i medicinali innovati e oncologici innovativi, pur rimanendo al Ministero della salute la competenza al riparto di tali fondi alle regioni in proporzione alla spesa sostenuta dalle medesime per l'acquisto di tali medicinali, in base al disposto del comma 405. Al netto di tale operazione squisitamente contabile, le risorse della Missione sono aumentate di 150 milioni, come disposto dai commi 510-512, art. 1, della legge di bilancio 2019, infrastrutture tecnologiche volte alla riduzione dei tempi di attesa delle prestazioni sanitarie, nell’ambito del programma Sistemi informativi per la tutela della salute;

§  la Missione 22 “Istruzione scolastica” vede un aumento di 1,7 miliardi degli stanziamenti di competenza rispetto al 2018 (+3,8%), dovuto alla legislazione vigente. In particolare, l’aumento riguarda principalmente il Programma 22.1 “Programmazione e coordinamento dell'istruzione scolastica” in relazione alle risorse stanziate sul Fondo per l’autonomia scolastica (+100 milioni rispetto al 2018) e sul Fondo per il miglioramento dell'offerta formativa (circa 700 milioni);

§  la Missione 24 “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” – che registrava a legislazione vigente un aumento di 1 miliardo (+3%) rispetto alle previsioni 2018 - vede aumentare gli stanziamenti anche in manovra di 5,3 miliardi a seguito dell’istituzione del Fondo per il reddito di cittadinanza (7 miliardi) (comma 255), a cui si contrappone una diminuzione del Fondo povertà (-2,2 miliardi);

§  la Missione 25 “Politiche previdenziali” risulta incrementata dalla manovra di circa 3,7 miliardi, riferibili al nuovo Fondo per la revisione del sistema pensionistico attraverso l’introduzione di ulteriori forme di pensionamento anticipato e misure per incentivare l’assunzione di lavoratori giovani (comma 256);

§  la Missione 28 “Sviluppo e riequilibrio territoriale” presenta in manovra un incremento di 800 milioni del Fondo per lo sviluppo e la coesione (nell’ambito di un rifinanziamento di 4 miliardi fino al 2023);

§  la Missione 29 “Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica”, che già presentava già a legislazione vigente un aumento di 1,5 miliardi rispetto al 2018, derivante per 1,4 miliardi dai maggiori interessi sui conti di tesoreria – registra in manovra un ulteriore aumento di 568 milioni;

§  la Missione 32 “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche”, comune a tutti i Ministeri, vede una diminuzione di circa il 27% rispetto al 2018 (-1,2 miliardi). Ciò riflette principalmente il fatto che alcuni fondi hanno ricevuto risorse in sede di assestamento, in particolare il Fondo alimentato dalle risorse derivanti dal riaccertamento dei residui passivi perenti del Ministero dell’interno (500 milioni) e il Fondo da ripartire per provvedere alle maggiori esigenze per acquisto di beni e servizi del Ministero della difesa (circa 300 milioni). Vengono meno, inoltre, anche le somme stanziate in assestamento per il ripianamento dei debito pregressi per le forniture eseguite dall'Istituto poligrafico e zecca dello Stato (-500 milioni). Al netto delle variazioni di assestamento, la Missione incrementa i propri stanziamenti del 6 per cento circa, principalmente in relazione alle quantificazione delle risorse rinvenienti dal riaccertamento dei residui passivi perenti, a seguito della verifica della sussistenza delle relative partite debitorie, da ripartire in corso d’esercizio tra i programmi di spesa dell'amministrazione.

§  La Missione 33 “Fondi da ripartire” presenta, in manovra, un incremento di risorse di circa 2 miliardi conseguenti sia alle misure di II sezione, per 403 milioni, sia di quelle contenute nell’articolato quali in particolare, l’aumento del Fondo da ripartire per l'attuazione dei contratti del personale delle amministrazioni statali, ivi compreso il personale militare e quello dei Corpi di polizia, che dispone per il 2019 di maggiori risorse nette pari a 811 milioni (comma 436 e ss.), del Fondo da ripartire per il finanziamento del rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e per lo sviluppo del paese  previsto dall’articolo 1, comma 95; con una dotazione di 740 milioni per il 2019 (il fondo presenta risorse sino al 2033); del Fondo da ripartire per fronteggiare le spese derivanti dalle assunzioni di personale a tempo indeterminato per le Amministrazioni dello Stato, incrementato di 130 milioni nel 2019, di 328 milioni nel 2020 e di 434 milioni nel 2021, ai sensi dell’articolo 1, commi 298-300.

 

2.3. Analisi delle spese per Ministeri

Nella tabella seguente è illustrato l’impatto complessivo della manovra per il 2019 sugli stati di previsione dei Ministeri.

Tabella 14 - Analisi delle spese finali per Ministero

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Per il 2019, l’incremento delle spese finali determinato dalla manovra è stato complessivamente di circa 12 miliardi.

Rispetto alle previsioni di spesa a legislazione vigente, per il 2019 le spese finali aumentano per quasi tutti i Ministeri, fatta eccezione per alcuni che scontano riduzioni: il Ministero della giustizia (-13 milioni), degli affari esteri (-12 milioni), dell’ambiente (-3 milioni), della difesa (-78 milioni), dei beni e attività culturali (-8 milioni) e della salute (-864 milioni). Per tale ultimo Ministero - come già ricordato nel paragrafo precedente relativo all’analisi delle missioni di spesa – la riduzione riguarda è interamente frutto del trasferimento dell’iscrizione contabile allo stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, determinato da un intervento di Sez. I (comma 550), dei Fondi per i medicinali innovati e oncologici innovativi, pur rimanendo al Ministero della salute la competenza al riparto di tali fondi alle regioni in proporzione alla spesa sostenuta dalle medesime per l'acquisto di tali medicinali, in base al disposto del comma 405 (per approfondimenti si rinvia al § successivo, alla scheda relativa al Ministero della salute).

La gran parte delle variazioni sono riconducibili agli effetti derivanti dalle disposizioni introdotte con l’articolato della legge di bilancio 2019. Molte variazioni sono tuttavia dovute a modifiche della legislazione vigente effettuate direttamente negli stati di previsione dei Ministri, tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di autorizzazioni legislative di spesa preesistenti nella Sezione II.

Per una analisi delle spese dei Ministeri, si rinvia alle successive schede di lettura contenute al §. 3, relative a ciascuno stato di previsione.