Pacchetto "Pronti per il 55%": la revisione della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia 12 aprile 2022 |
|
Finalità/Motivazione
La
proposta di revisione della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia rientra nelle iniziative del
pacchetto "Pronti per il 55 %" (Fit for 55), che è stato presentato dalla Commissione europea per allineare la normativa dell'Unione in materia di clima ed energia all'obiettivo della riduzione delle emissioni nette di gas ad effetto serra di almeno il 55% entro il 2030 (rispetto ai livelli del 1990), nella prospettiva del conseguimento della neutralità climatica entro il 2050.
In questo contesto, l'obiettivo principale della revisione è la
riduzione delle
emissioni di
gas a effetto serra degli edifici, al fine di ottenere un
parco immobiliare a emissioni zero entro il 2050. Pertanto, la proposta della Commissione si prefigge di aumentare il tasso e la profondità delle ristrutturazioni degli edifici, nonché migliorare le informazioni in materia di prestazione energetica e la sostenibilità degli edifici.
In particolare, viene introdotta la definizione di
"edificio a emissioni zero", un edificio ad altissima prestazione energetica, in cui la quantità molto bassa di energia è interamente coperta da energia da fonti rinnovabili a livello di edificio, di quartiere o di comunità. Gli edifici a emissioni zero diventeranno il nuovo standard per gli
edifici di nuova costruzione, a partire
dal 2027 per quelli occupati da enti
pubblici o di proprietà di questi ultimi, e a partire
dal 2030 per tutti gli altri edifici di nuova costruzione. Fino all'applicazione dei requisiti prescritti per gli edifici a emissioni zero, tutti gli edifici di nuova costruzione dovranno essere "almeno a energia quasi zero", come attualmente previsto nella normativa vigente.
Quanto agli edifici esistenti, le attuali disposizioni in materia di ristrutturazioni importanti sono integrate con nuove
norme minime di prestazione energetica a livello dell'UE, in virtù delle quali gli
edifici e le unità immobiliari
pubblici e non residenziali dovranno essere ristrutturati e migliorati
almeno fino alla classe di prestazione energetica F al più tardi dopo il 1° gennaio
2027, e
almeno fino alla classe E al più tardi dopo il 1° gennaio
2030, mentre gli
edifici e le unità immobiliari
residenziali dovranno conseguire almeno la classe F entro il 2030 e almeno la classe E entro il 2033.
Per il conseguimento dei più ambiziosi obiettivi di ristrutturazione del parco edilizio europeo gli Stati membri potranno prevedere
incentivi finanziari di varia natura anche a valere sulle risorse disponibili stabilite a livello dell'UE, quali tra l'altro il Fondo sociale per il clima, il dispositivo per la ripresa e la resilienza e i fondi della politica di coesione.
La revisione della direttiva provvede, inoltre, a rendere più operativi gli strumenti di pianificazione, i
piani nazionali di ristrutturazione degli edifici, precedentemente denominati strategie di ristrutturazione a lungo termine, per i quali si dispone un rafforzamento del quadro di monitoraggio attraverso l'introduzione di una valutazione dei progetti dei piani da parte della Commissione europea e della facoltà di formulare raccomandazioni agli Stati membri.
Attraverso l'introduzione di
passaporti
di ristrutturazione la proposta mira, poi, a consentire ai proprietari degli edifici di pianificarne una ristrutturazione a tappe, sulla base di criteri che saranno sviluppati dalla Commissione entro la fine del 2023.
La proposta di direttiva prevede anche una
revisione della disciplina riguardante gli
attestati di prestazione energetica, che si baserà su una nuova classificazione armonizzata a livello europeo nella quale la
classe A corrisponderà alla nuova categoria di "
edificio a emissioni zero" e la
classe G al
15% degli edifici con le prestazioni peggiori.
Ulteriori disposizioni sono volte a promuovere la realizzazione di infrastrutture per lo sviluppo della mobilità sostenibile, rafforzare il mercato dei servizi per l'edilizia intelligente, nonché garantire la qualità e l'affidabilità delle ristrutturazioni o dei nuovi lavori di costruzione attraverso sistemi di ispezione o misure alternative.
|
Contesto
Secondo i
dati della Commissione europea gli edifici sono responsabili a livello dell'UE di circa il
40% del
consumo energetico e del
36% delle
emissioni dirette e indirette di gas a effetto serra legate al consumo di energia. I dati sono riferiti al complesso degli edifici che, secondo la relazione sullo
Stato dell'Unione dell'energia del 2021, è per il
65% ad uso residenziale. Il riscaldamento e il raffrescamento degli ambienti e l'acqua calda per uso domestico rappresentano l'
80% dell'energia consumata dalle famiglie. Il
35% del parco immobiliare dell'UE ha
più di 50 anni e quasi il
75% è
inefficiente dal punto di vista energetico, mentre il
tasso di ristrutturazione annua è di circa l'
1%.
Fin dalla presentazione del
Green Deal nel dicembre 2019 e della successiva comunicazione "
Un'ondata di ristrutturazioni per l'Europa: inverdire gli edifici, creare posti di lavoro e migliorare la vita" nel 2020, la Commissione europea si è prefissa almeno di raddoppiare il tasso di ristrutturazione annuo degli immobili entro il 2030 a fini di
efficientamento energetico. La strategia sulle ristrutturazioni preannunciava la revisione della direttiva
2010/31/UE sulla prestazione energetica degli edifici al fine di introdurre
norme minime obbligatorie di prestazione energetica per tutti i tipi di edifici, di operare una
revisione del quadro degli attestati di prestazione energetica e di istituire i
passaporti di ristrutturazione edilizia.
L'
Agenzia europea dell'Ambiente sottolinea in un rapporto del 2021 che le emissioni di gas serra del settore edilizio dell'UE registrano dal 2005 una tendenza alla diminuzione grazie all'introduzione di standard più elevati per i nuovi edifici, misure per l'efficientamento energetico (ad esempio attraverso sistemi di riscaldamento e isolamento termico più efficienti) e per decarbonizzare il settore elettrico, ma anche grazie a temperature medie più elevate. Le riduzioni appaiono comunque in parte compensate dall'aumento delle abitazioni e da una maggiore metratura media degli immobili. Si segnala che il settore dovrebbe ridurre le proprie emissioni del
60% per raggiungere l'obiettivo di riduzione complessiva di almeno il 55% entro il 2030, come previsto dalla
Comunicazione sull'ondata di ristrutturazioni.
Nel grafico che segue sono illustrate le
emissioni derivanti dai consumi degli immobili nell'UE. In giallo vengono indicate le emissioni prodotte dal consumo di combustibili fossili e in blu quelle prodotte da elettricità e riscaldamento. Di fianco, due traiettorie indicano le riduzioni attese con le misure esistenti (linea blu) e con le misure addizionali previste (linea grigia).
Emissioni di gas ad effetto serra derivanti dall'uso di energia negli edifici nell'UE
Fonte:
Agenzia europea per l'Ambiente
, 2021
Il grafico seguente, tratto dallo stesso rapporto, registra la
riduzione percentuale nei singoli
Stati membri tra il 2005 e il 2019. In questo periodo le
emissioni degli edifici in
Italia si sono
ridotte del 16% e le proiezioni fino al 2030 prospettano un'ulteriore riduzione del 12% con le misure esistenti e del 24% con misure addizionali. La
Germania ha registrato una riduzione del
19%, la
Francia del 32% e la
Spagna del
16%.
Emissioni di gas ad effetto serra derivanti dall'uso di energia negli edifici negli Stati membri dell'UE (2005-2019) e prospettive di riduzione entro il 2030
Fonte:
Agenzia europea per l'Ambiente
, 2021
Secondo la relazione sulla
valutazione d'impatto che accompagna la proposta, ogni anno in Europa vengono costruiti circa
85 milioni di mq di
edifici residenziali e
40 milioni di mq di
edifici di servizio, ma i requisiti fissati dalla direttiva vigente sulla prestazione energetica degli edifici non sarebbero sufficienti a garantire che i nuovi immobili siano pienamente "decarbonizzati" o pronti per la neutralità climatica. Da qui, dunque, sorge l'esigenza di rivedere la normativa.
Nella stessa
valutazione d'impatto si sottolinea che l'attuale livello dei tassi di ristrutturazione annui registra una prevalenza di interventi di ristrutturazione edilizia "leggeri" con un limitato impatto sotto il profilo del risparmio energetico primario, senza prevedere interventi di ristrutturazione più profondi e strutturali. Secondo i dati della Commissione europea, solo una quota residuale degli interventi edilizi mira a realizzare
ristrutturazioni energetiche medie e profonde, che consentono un
risparmio di energia primaria di oltre il 40% e il 60%. Il grafico che segue illustra i
risparmi energetici corrispondenti al tipo di ristrutturazione edilizia effettuato.
Tasso annuale di ristrutturazioni e risparmio energetico
(Fonte: Commissione europea)
Nella prospettiva della Commissione, gli investimenti nella riqualificazione energetica dovrebbero costituire anche
un'opportunità per l'economia e in particolare
per il settore edile, che rappresenta circa il
9% del
PIL europeo ed impiega
25 milioni di posti di lavoro, in circa
5 milioni di imprese, in prevalenza PMI.
|
Complementarietà con altre proposte del pacchetto "Pronti per il 55%"
La revisione della direttiva è strettamente collegata con le restanti iniziative legislative del pacchetto "Pronti per il 55%"
("Fit for 55%"), in particolar modo con la revisione delle direttive sulla promozione dell'energia da
fonti rinnovabili (
renewable energy directive - RED II) e sull'
efficienza energetica (
energy efficiency directive - EED).
La prima proposta (
COM(2021)557
) si prefigge di incrementare entro il 2030 la quota delle energie
rinnovabili nel sistema energetico dell'Unione, portandola ad almeno il 40% del consumo finale lordo di energia (contro il 32% attualmente previsto). Tale proposta prevede l'introduzione di un
obiettivo indicativo collettivo a
livello dell'UE di utilizzo delle
rinnovabili
negli edifici, che dovrebbe arrivare al
49% del consumo di energia finale dell'Unione, e che gli Stati membri fissino un coerente obiettivo nazionale indicativo.
La seconda proposta (
COM(2021)558
) è volta a innalzare l'obiettivo di risparmio energetico per il 2030 (attualmente fissato al 32,5%) portandolo a
-39% per il consumo di energia primaria e
-36% per il consumo di energia finale rispetto al 2007. Si ricorda che la proposta introduce, tra l'altro:
a) l'obbligo per gli Stati membri di
ristrutturare ogni anno almeno il
3% degli edifici pubblici per farli divenire a
"energia quasi zero";
b) obblighi di
riduzione dei consumi complessivi (-1,7% annuo)
del settore pubblico nel suo complesso (tra cui gli edifici).
Le tre proposte dovrebbero contribuire sinergicamente al conseguimento degli obiettivi di riduzione assegnati agli Stati membri dal regolamento sulla c.d.
condivisione degli sforzi (
effort sharing - ESR), anch'esso oggetto di revisione (
COM(2021)555
), che disciplina le
emissioni degli edifici, oltre a quelle di altri settori. Si ricorda che, nel progetto della Commissione, le emissioni degli edifici dovrebbero essere assoggettate ad un nuovo apposito sistema di scambio di quote di emissioni, c.d. "
ETS 2", istituito dalla riforma del sistema ETS (
COM(2021)551
). Tali emissioni continueranno, però, ad essere conteggiate anche ai fini del raggiungimento dei
target nazionali fissati dal regolamento sulla "condivisione degli sforzi".
Infine, la maggiore diffusione dei punti di ricarica negli immobili dovrebbe integrare l'
infrastruttura per i combustibili alternativi per la cui realizzazione la Commissione ha presentato una proposta di regolamento (
COM(2021)559
) che fissa obiettivi nazionali vincolanti.
|
Contenuto
La proposta apporta modifiche sostanziali alla direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia n. 2010/31/UE (
directive on the energy performance of buildings - EPBD), configurandosi pertanto come una rifusione. La direttiva EPBD rappresenta il principale strumento legislativo per la promozione del rendimento energetico degli edifici, unitamente alla direttiva EED, ed è stata già modificata nel 2018 con la direttiva 2018/844/UE. In conseguenza della rifusione della direttiva esistente, il nuovo atto sostituirà e abrogherà la direttiva 2010/31/UE.
La proposta di rifusione, come ricordato, fa parte del pacchetto "Pronti per il 55%" (Fit for 55), presentato per adeguare la normativa dell'Unione ai nuovi e più ambiziosi obiettivi climatici fissati dal regolamento europeo sul clima (regolamento
2021/1119/UE).
Nella relazione trasmessa dal Governo alle Camere ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge n. 234 del 2012, si segnala la necessità che le proposte del pacchetto "Fit for 55" avanzino nel negoziato in modo congiunto, in modo da poter valutare e analizzare le numerose interconnessioni fra le stesse e da garantire il raggiungimento dell'obiettivo in termini di riduzione delle emissioni con politiche bilanciate, lasciando le necessarie flessibilità agli Stati membri di adottare le politiche più efficaci in termini di risultato.
Nel perseguimento di tali più ambiziosi obiettivi, la proposta modifica e
amplia l'
oggetto della direttiva 2010/31/UE – attraverso l'introduzione di nuovi istituti quali le
norme minime di prestazione energetica, i
passaporti di ristrutturazione e i
piani nazionali di ristrutturazione degli edifici, e la promozione di strumenti già esistenti, quali le
infrastrutture per la mobilità sostenibile e gli
edifici intelligenti –, nonché il novero delle
definizioni nella medesima contenute.
|
Definizione di "edificio a emissioni zero" (art. 2, punto 2, e allegato III)
Tra le nuove definizioni introdotte dalla proposta di direttiva, particolare rilevanza riveste quella di
edificio a emissioni zero (zero-emission building - ZEB), che viene descritto come un "edificio ad altissima prestazione energetica, determinata conformemente all'allegato I, nel quale il
fabbisogno molto basso di energia è
interamente
coperto da fonti rinnovabili generate in loco da una comunità di energia rinnovabile ai sensi della direttiva (UE) 2018/2001 o da un sistema di
teleriscaldamento e teleraffrescamento, conformemente alle prescrizioni di cui all'allegato III".
L'allegato I reca il quadro generale comune per il calcolo della prestazione energetica degli edifici sulla base del quale gli Stati membri applicano una metodologia, che è adottata a livello nazionale o regionale come previsto dalla normativa vigente. La prestazione energetica di un edificio è espressa in kWh (kilowattora)/(m2.a – metro quadro all'anno) da un indicatore numerico del consumo di energia primaria per unità di superficie coperta di riferimento all'anno, ai fini della certificazione della prestazione energetica e della conformità ai requisiti minimi di prestazione energetica.
Secondo le prescrizioni elencate nell'
allegato
III, un edificio è "a zero emissioni" quando il
consumo totale annuo di energia primaria rispetta le
soglie massime, i cui valori numerici sono differenti per tre diverse tipologie di edifici (residenziali, uffici e altri edifici non residenziali) e per le quattro aree climatiche in cui è suddivisa l'UE (mediterranea, oceanica, continentale e nordica).
Per gli edifici residenziali e per gli uffici la soglia massima dovrebbe essere inferiore ad un certo valore di kilowattora per metro quadrato di superficie all'anno.
Nella
zona mediterranea, in cui è ricompresa l'
Italia, affinché un edificio di nuova costruzione possa dirsi a emissioni zero, il suo consumo totale annuo di energia non deve superare i 60kWh/(m2.a), nel caso in cui si tratti di un edificio residenziale, ovvero i 70kWh/(m2.a) laddove si tratti di uffici. Tali limiti sono fissati a un livello più alto con riferimento alle altre zone. I valori massimi più alti sono indicati con riguardo alla zona nordica.
Oltre a fissare soglie massime, l'allegato III prevede che il
consumo totale annuo di energia primaria di un edificio a zero emissioni, nuovo o ristrutturato, debba essere
interamente coperto da energia rinnovabile in loco, da quella fornita da una comunità di energia rinnovabile, nonché dall'energia rinnovabile e dal calore di scarto provenienti da un sistema efficiente di teleriscaldamento e teleraffrescamento. Si precisa, inoltre, che il consumo totale annuo di energia primario può essere
coperto anche dall'energia proveniente dalla rete solo nei casi in cui non sia tecnicamente fattibile soddisfare i predetti requisiti e che un edificio a emissioni zero non genera emissioni in loco di carbonio da combustibili fossili.
Potrebbe essere utile un approfondimento sui valori indicati all'allegato III e sulla loro differenziazione per area climatica, nonché sulle prescrizioni ivi contenute, tenuto conto dell'obiettivo comune di decarbonizzazione del settore edilizio al 2050 e delle diverse caratteristiche del parco immobiliare negli Stati membri.
Si valuti, in proposito, se non sia opportuna una maggiore flessibilità nel determinare le modalità di definizione delle fonti energetiche rinnovabili per gli edifici a emissioni zero, eventualmente tenendo conto anche dell'energia rinnovabile proveniente dalla rete elettrica. Si segnala, in proposito, che il Comitato economico e sociale, nel parere adottato sulla proposta di direttiva, propone, tra l'altro, di includere l'energia elettrica prodotta esternamente da fonti di energia rinnovabili, ponendola su un piano di parità con la produzione di energia elettrica in loco per gli edifici a emissioni zero.
Si segnala, inoltre, l'opportunità di una modifica di carattere formale, al fine di allineare il testo in italiano e quello in inglese della definizione di "edificio a emissioni zero", laddove nel testo in italiano non si riporta la virgola tra le parole "in loco" e "da una comunità di energia rinnovabile".
|
Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici (art. 3)
L'articolo 3 richiede agli Stati membri di adottare, in luogo della strategia di ristrutturazione a lungo termine attualmente prevista dalla direttiva 2010/31/UE, un
piano nazionale di ristrutturazione degli edifici, la cui predisposizione passa attraverso un processo scandito da periodiche interlocuzioni tra gli Stati stessi e la Commissione europea.
In particolare, la disposizione prevede che,
ogni cinque anni, ciascuno Stato membro elabori e trasmetta alla Commissione una
proposta di piano
nell'ambito della proposta di
piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC), da predisporre conformemente al modello definito all'allegato II, che contempla indicatori obbligatori e indicatori facoltativi.
Prima della presentazione alla Commissione, la proposta di Piano deve essere sottoposta ad una
consultazione pubblica alla quale, tra gli altri, sono chiamate a partecipare le autorità locali e regionali.
La Commissione, dopo aver valutato le proposte ricevute e consultato il comitato istituito dall'articolo 30,
può rivolgere delle raccomandazioni specifiche per paese agli Stati membri, i quali sono chiamati a tenerle in debita considerazione nella predisposizione del Piano definitivo, salvo poter motivare l'eventuale decisione di non dargli seguito.
L'articolo 30 della direttiva vigente prevede che la Commissione europea sia assistita da un comitato istituito nell'ambito della procedura di comitatologia e composto da rappresentanti degli Stati membri nell'ambito della procedura di comitatologia (disciplinata dal regolamento 182/2011/UE) e composto da rappresentanti degli Stati membri.
La
prima proposta di piano dovrà essere presentata alla Commissione
entro il
30 giugno 2024 e la Commissione dovrà, a sua volta, rivolgere agli Stati le proprie raccomandazioni entro i sei mesi successivi alla presentazione.
Il
primo piano definitivo dovrà essere presentato alla Commissione
entro il 30 giugno 2025.
Il nuovo piano, a differenza della strategia di ristrutturazione a lungo termine, deve garantire la ristrutturazione del parco nazionale degli edifici esistenti nel quadro degli obiettivi di decarbonizzazione al 2050, nel perseguimento di un
obiettivo ultimo che non è più quello della loro trasformazione in edifici a energia quasi zero, bensì in
edifici a emissioni zero.
Oltre a una rassegna del parco immobiliare nazionale per tipi di edifici, epoche di costruzione e zone climatiche, fondata, se del caso, oltre che su campionamenti statistici, anche sulla banca dati nazionale degli attestati di prestazione energetica, il piano deve prevedere:
La proposta prevede che ogni Stato membro renda informazioni sull'
attuazione del
piano di ristrutturazione edilizia nazionale nelle
relazioni intermedie biennali che devono essere trasmesse alla Commissione europea e che dovrebbero comprendere informazioni in merito:
La citata relazione del Governo, nel ricordare che a livello nazionale è attualmente in corso un'analisi approfondita dell'intero pacchetto "Fit for 55%", segnala che le disposizioni proposte nella direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia dovranno essere considerate ed integrate nelle analisi in corso di svolgimento, che sono volte, tra l'altro, ad aggiornare gli scenari su cui è stato basato il Piano Nazionale Integrato Energia e Clima, al fine di valutare l'impatto nazionale delle nuove proposte della Commissione europea.
|
Requisiti minimi di prestazione energetica (artt. 5, 6 e 8)
All'articolo 5 la proposta modifica la disciplina che attribuisce agli Stati membri il compito di adottare le misure necessarie a fissare i requisiti minimi di prestazione energetica per gli edifici o le unità immobiliari, specificando che l'attività di
fissazione di tali requisiti venga finalizzata a raggiungere "
almeno" livelli ottimali in funzione dei costi.
I requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici, già previsti nelle versioni anteriori della direttiva, sono fissati dagli Stati membri in modo da conseguire un equilibrio ottimale in funzione dei costi tra gli investimenti necessari e i risparmi energetici realizzati nel ciclo di vita di un edificio.
Il livello ottimale in funzione dei costi è, secondo la definizione riportata nel paragrafo 31 dell'articolo 2, il livello di prestazione energetica che comporta il costo più basso durante il ciclo di vita economico stimato.
Oltre a poter decidere – come attualmente previsto dalla direttiva 2010/31/UE – di non fissare o di non applicare i requisiti in questione a determinate categorie edilizie, alla luce delle modifiche recate dalla proposta in esame gli Stati membri possono decidere di
adattarli agli
edifici ufficialmente protetti perché appartenenti a
determinate aree o per il loro
particolare valore architettonico o storico, nella misura in cui il rispetto di quelli possa implicare una inaccettabile alterazione del loro carattere o aspetto. Si prevede pertanto per tali edifici un adattamento dei requisiti in luogo dell'esenzione attualmente prevista.
Ai sensi della disciplina vigente, gli Stati membri sono tenuti ad effettuare il calcolo dei livelli ottimali in funzione dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici e degli elementi edilizi, tra l'altro, avvalendosi di un
quadro metodologico comparativo, che la Commissione europea dovrà
rivedere
entro il 30 giugno 2026, al fine di determinare la prestazione in termini di energia e di emissioni e di tenere conto anche delle esternalità ambientali e sanitarie derivanti dal consumo energetico (art. 6 e allegato VII).
Le attuali disposizioni sulla
ristrutturazione importante, in base alle quali gli Stati membri devono adottare le misure necessarie a garantire che la
prestazione energetica degli edifici esistenti (o di loro parti) venga
migliorata per il soddisfacimento dei
requisiti minimi di prestazione energetica, sono integrate al fine di considerare anche le questioni dell'
adattamento ai cambiamenti climatici, dell'eliminazione delle sostanze pericolose tra cui l'amianto, nonché l'accessibilit
à
per le persone con disabilit
à (art. 8).
Stando alla definizione contenuta all'articolo 2, paragrafo 21, della proposta, si ha una ristrutturazione importante di un edificio quando: "a) il costo complessivo della ristrutturazione per quanto riguarda l'involucro dell'edificio o i sistemi tecnici per l'edilizia supera il 25% del valore dell'edificio, escluso il valore del terreno sul quale è situato; b) la ristrutturazione riguarda più del 25 % della superficie dell'involucro dell'edificio". Gli Stati membri possono scegliere di applicare l'opzione di cui alla lettera a) o quella di cui alla lettera b).
|
Edifici di nuova costruzione (art. 7)
In virtù delle modifiche introdotte dalla proposta in esame, gli edifici a emissioni zero diventano lo standard per gli edifici di nuova costruzione, il livello da conseguire mediante una ristrutturazione profonda (vale a dire trasformativa di un edificio o di una unità immobiliare) a partire dal 2030, nonché la visione per il parco immobiliare nel 2050. Conseguentemente, la proposta in esame interviene – abrogandolo – sull'articolo 9 della direttiva vigente, ai sensi del quale gli Stati membri sono tenuti a provvedere affinché, entro determinati termini, tutti gli edifici di nuova costruzione siano edifici a energia quasi zero.
In particolare, l'articolo 7 stabilisce i termini a partire dai quali gli Stati membri sono chiamati a provvedere affinché i nuovi edifici, per un verso, siano a
emissioni zero (conformemente all'allegato III) e, per l'altro, si dotino di un
attestato di prestazione energetica (APE) che indichi il
potenziale di riscaldamento globale (
Global Warming Potential - GWP)
del ciclo di vita, vale a dire l'indicatore che quantifica il contributo potenziale che un edificio dà (nell'arco del suo ciclo di vita completo) al riscaldamento globale.
Le emissioni dell'intero ciclo di vita sono particolarmente rilevanti per gli edifici di grandi dimensioni, motivo per cui l'obbligo di calcolarle si applica già a decorrere dal 2027 per tali edifici.
Fino alle scadenze citate, gli Stati membri devono provvedere affinché
tutti gli edifici di nuova costruzione siano
almeno a energia quasi
zero (
Nearly Zero Energy Building - nZEB) e rispettino i requisiti minimi di prestazione energetica di cui all'articolo 5. L'edificio "a energia quasi zero" resta pertanto lo standard per le nuove costruzioni fino all'applicazione dello standard edilizio a emissioni zero ed il livello da raggiungere entro il 1° gennaio 2030 tramite una ristrutturazione profonda.
Secondo la definizione contenuta dall'articolo 2, paragrafo 3, della proposta, l'
edificio a energia quasi zero è un "edificio ad altissima prestazione energetica, determinata conformemente all'allegato I, che non può essere inferiore al livello ottimale in funzione dei costi per il 2023 comunicato dagli Stati membri conformemente all'articolo 6, paragrafo 2, nel quale il fabbisogno energetico molto basso o quasi nullo è coperto in misura molto significativa da energia da fonti rinnovabili, compresa l'energia da fonti rinnovabili prodotta in loco o nelle vicinanze".
Per quanto concerne gli edifici nuovi, la Commissione europea precisa che una ristrutturazione profonda realizzata a fini di prestazione energetica è un'opportunità da cogliere per riuscire ad affrontare anche altre questioni, come il benessere termoigrometrico degli ambienti interni, l'adattamento ai cambiamenti climatici, la
sicurezza antincendio, i
rischi connessi ad un'attività sismica intensa e
l'accessibilità
per le persone con disabilità, nonché gli assorbimenti di carbonio associati allo stoccaggio del carbonio negli o sugli edifici.
Alla
Commissione è attribuito
per un periodo di tempo indeterminato a decorrere dalla data di entrata in vigore della direttiva medesima il potere di adottare
atti delegati, i quali integrino la direttiva per adeguare l'allegato III al progresso tecnologico e all'innovazione, nonché per fissare le soglie massime di prestazione energetica di cui all'allegato III agli edifici ristrutturati ed adattarle per gli edifici a zero emissioni.
|
Norme minime di prestazione energetica a livello UE (art. 9)
Dando seguito a quanto preannunciato dalla strategia in materia di ristrutturazioni, la proposta di direttiva introduce un nuovo strumento normativo, reputato essenziale per incentivare la ristrutturazione degli edifici esistenti su larga scala e affrontare i principali ostacoli alla ristrutturazione. Si tratta delle
norme minime di prestazione energetica, che dovrebbero
applicarsi agli
edifici con le prestazioni peggiori e contribuire al miglioramento del parco immobiliare nazionale, nella prospettiva di conseguire un parco immobiliare decarbonizzato entro il 2050.
Le norme minime di prestazione energetica a livello dell'Unione si basano su classi di prestazione energetica armonizzate, che dovrebbero essere rinnovate entro la fine del 2025 (come specificato all'articolo 16, paragrafo 2) e in cui la nuova classe
A corrisponderebbe agli
edifici a emissioni zero, mentre
la nuova classe G corrisponderebbe al
15% degli edifici con le prestazioni peggiori del parco immobiliare nazionale.
Gli Stati membri provvedono affinché gli edifici pubblici o non residenziali diversi da questi siano soggetti a ristrutturazione e migliorati fino a raggiungere almeno la classe di prestazione energetica F entro l'inizio del 2027 e almeno la classe di prestazione energetica E entro l'inizio del 2030, e che gli edifici residenziali aventi le prestazioni energetiche peggiori conseguano almeno la classe F entro il 2030 e almeno la classe E entro il 2033, come specificato nella seguente tabella.
Nella citata relazione del Governo, si segnala che sarà necessario verificare se le tempistiche contemplate dalla proposta di rifusione siano conformi a quelle identificate a livello nazionale, in particolare per quanto concerne i nuovi standard previsti per gli edifici nuovi ed esistenti e la riclassificazione delle classi di prestazione energetica. A questo proposito sarà, infatti, necessario garantire che il rapporto tra costi e benefici sia ottimizzato al fine di favorire uno sviluppo sociale ed economico sostenibile nel tempo.
Nella medesima relazione, inoltre, si segnala che il passaggio alle classi energetiche superiori per tutti gli edifici e per quelli non residenziali comporterà la necessità di riqualificare energeticamente la quasi totalità di tali edifici. Per quanto riguarda invece gli edifici residenziali, ciò comporterà la mobilitazione di investimenti ingenti nel settore edilizio.
Il parco immobiliare nazionale, come risulta dalla Strategia nazionale per la riqualificazione energetica, è costituito per la maggior parte da edifici ad uso residenziale (12,42 milioni) aventi più di 45 anni (oltre il 65%) e in prevalenza rientranti nelle classi energetiche F e G (rispettivamente il 25% e il 37,3% degli immobili censiti dal Sistema informativo sugli attestati di prestazione energetica – SIAPE nel periodo 2016-2019, sulla base delle elaborazioni dell'ENEA).
Sarebbe pertanto opportuno acquisire elementi di informazione e di valutazione da parte del Governo in merito alla portata delle nuove norme, nonché al conseguimento
a livello nazionale dei nuovi
target e alla relativa fattibilità, anche tenuto conto degli obiettivi in termini di tasso annuo di riqualificazione attualmente previsti nella citata Strategia nazionale.
Una valutazione delle azioni necessarie al raggiungimento dei nuovi obiettivi potrà essere in ogni caso affinata anche attraverso il monitoraggio nel corso degli anni dei dati relativi al numero di immobili che hanno ottenuto un miglioramento della classe energetica, anche beneficiando delle detrazioni previste a tal fine, tra cui il Superbonus 110%, introdotto con il decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, che presenta come requisito il conseguimento di due classi energetiche più elevate.
Nella
tabella di marcia contenuta nel piano nazionale di ristrutturazione degli edifici, gli Stati membri sono tenuti ad introdurre
scadenze specifiche entro le quali gli edifici dovranno ottenere
classi di prestazione energetica superiori entro il 2040 e il 2050, in linea con il percorso di trasformazione del parco immobiliare nazionale in edifici a emissioni zero.
Oltre alle norme minime di prestazione energetica previste dalla disposizione in esame, ciascuno Stato membro può stabilirne delle
ulteriori. I livelli minimi di prestazione energetica stabiliti a livello dell'Unione si concentrano, cioè, sulla ristrutturazione degli edifici con le prestazioni peggiori, che devono essere ristrutturati in via prioritaria. Per quanto riguarda il resto del parco immobiliare nazionale, gli Stati membri sono liberi di decidere se introdurre norme minime di prestazione energetica concepite a livello nazionale e adattate alle condizioni nazionali.
Gli Stati
possono decidere di esentare dall'obbligo di applicazione delle norme minime di prestazione energetica le seguenti categorie edilizie:
Le disposizioni proposte deferiscono agli stessi Stati il compito di sostenere il rispetto delle norme minime di prestazione energetica attraverso la predisposizione di una serie di
misure, in conformità con quanto prevede l'articolo 15, che contemplano anzitutto il
sostegno finanziario – da rivolgersi in particolare alle famiglie vulnerabili e alle persone in condizioni di povertà energetica o che vivono in alloggi di edilizia popolare –, oltre all'
assistenza tecnica e a meccanismi di monitoraggio.
Il considerando 25) fa inoltre riferimento alla possibilità per gli Stati membri di concedere
aiuti di Stato
alla ristrutturazione di edifici, ai fini della conformità alle norme di prestazione energetica a livello dell'Unione, in particolare per conseguire una determinata classe di prestazione energetica ovvero una classe superiore alla classe minima di prestazione energetica specificata, in linea con le norme rivedute in materia di aiuti di Stato.
La disciplina in materia di
aiuti di Stato a favore del clima, dell'ambiente e dell'energia reca orientamenti per valutare la compatibilità delle misure di aiuto a favore dell'ambiente, del clima e delle politiche energetiche con il mercato interno. Tra gli altri sono stati individuati come compatibili gli aiuti: a) per la riduzione e l'eliminazione delle emissioni di gas a effetto serra, a favore delle energie rinnovabili e dell'efficienza energetica; b) per il miglioramento delle prestazioni energetiche e ambientali nel settore dell'edilizia. Tra gli interventi per cui possono essere concessi aiuti figurano l'installazione negli immobili di impianti integrati per la generazione di energia rinnovabile, per il suo stoccaggio o di un'infrastruttura di ricarica per i veicoli elettrici.
|
Passaporto di ristrutturazione (art. 10)
L'introduzione di passaporti di ristrutturazione – preannunciata dalla strategia europea in materia di ristrutturazioni – risponde all'esigenza di fornire ai proprietari la pianificazione di una ristrutturazione graduale dei propri edifici. Al fine di consentire ai cittadini dell'Unione di avere accesso all'utilizzo di tale strumento, l'articolo 10 prevede che gli Stati membri introducano,
entro il 31 dicembre 2024, un
sistema di passaporti di ristrutturazione basato sul quadro europeo comune che la Commissione è chiamata ad istituire entro il 31 dicembre 2023.
Il passaporto, che viene rilasciato da un
esperto qualificato e certificato previa
visita in loco:
|
Impianti e infrastrutture per la mobilità sostenibile (artt. 11 e 12)
L'articolo 11 si concentra specificamente sui
sistemi tecnici per l'edilizia e, rispetto alla disciplina vigente, interviene introducendo, anzitutto, una chiara base giuridica per i divieti nazionali relativi alle caldaie alimentate da combustibili fossili, consentendo agli Stati membri di stabilire
requisiti per i generatori di calore
relativi alle emissioni di gas a effetto serra o al tipo di combustibile utilizzato, a condizione, però, che tali requisiti non costituiscano un ostacolo ingiustificato al mercato.
La novella, inoltre, richiede agli Stati membri di imporre che gli
edifici a emissioni zero vengano dotati di
dispositivi di misurazione e controllo per il monitoraggio e la regolazione della qualità dell'aria interna. Dispositivi, questi, da installarsi obbligatoriamente (ma pur sempre se l'operazione sia tecnicamente ed economicamente fattibile) anche negli
edifici esistenti laddove vengano sottoposti a una
ristrutturazione importante.
Le modifiche apportate dall'articolo 12 sono finalizzate a
promuovere ulteriormente la realizzazione di infrastrutture utili allo sviluppo della mobilità sostenibile, rafforzando i requisiti attualmente previsti, in coerenza con le altre iniziative del pacchetto "Pronti per il 55%" e, in particolare, con la proposta di regolamento sulla realizzazione di un'infrastruttura per i combustibili alternativi (COM/2021/559).
In sostanza, con riferimento sia agli edifici non residenziali che residenziali nuovi o sottoposti a ristrutturazioni importanti, la proposta rafforza la diffusione di punti di ricarica e di posti bici, nonché l'installazione del
pre-cablaggio per ogni posto auto, al fine di creare le condizioni per una rapida installazione di punti di ricarica, se e quando necessari.
I punti di ricarica da realizzarsi nei casi descritti dalla disposizione devono essere idonei alla ricarica intelligente e, se del caso, alla ricarica bidirezionale, nonché gestiti in modo interoperabile e in base a protocolli e norme di comunicazione comuni e non discriminatori.
La normativa vigente richiama già gli Stati membri a semplificare l'installazione di punti di ricarica negli edifici – sia che siano residenziali o non residenziali, nuovi o esistenti –, eliminando gli ostacoli normativi ad essa frapposti. Per quanto specificamente attiene agli edifici residenziali con posti auto, la proposta interviene sul punto richiamando gli Stati ad
eliminare la necessità di ottenere il consenso del proprietario o dei comproprietari per un punto di ricarica privato ad uso personale.
|
Predisposizione degli edifici all'intelligenza e scambio di dati (artt. 13 e 14)
L'indicatore di predisposizione degli edifici all'intelligenza (
Smart Readiness Indicator - SRI) dovrebbe misurare la capacità degli edifici di usare le tecnologie dell'informazione, della comunicazione e i sistemi elettronici per adeguarne il funzionamento alle esigenze degli occupanti e alla rete, oltre che per migliorarne l'efficienza energetica e la prestazione complessiva.
Siccome il
sistema per valutare la predisposizione all'intelligenza risulta particolarmente vantaggioso per i grandi edifici a elevata domanda di energia, la proposta in esame ne prescrive
l'applicazione – a decorrere dal 2026 – con riferimento a
edifici non residenziali con potenza nominale utile superiore a 290 kW (art. 13).
Inoltre, al fine di agevolare un mercato competitivo e innovativo dei servizi per l'edilizia intelligente che contribuisca all'utilizzo efficiente dell'energia e all'integrazione delle energie rinnovabili negli edifici e sostenga gli investimenti nella ristrutturazione, gli Stati membri sono chiamati a garantire alle parti interessate l'
accesso diretto ai dati relativi ai sistemi edilizi,
senza che, per tale ragione, gli si possano imputare dei
costi aggiuntivi. Per evitare costi amministrativi eccessivi per i terzi, gli Stati membri devono, poi, agevolare la piena interoperabilità dei servizi e dello scambio di dati all'interno dell'Unione (art. 14).
|
Incentivi finanziari e barriere di mercato (art. 15)
Come già precedentemente anticipato, nell'ottica di trasformare i rispettivi parchi immobiliari in edifici a emissioni zero entro il 2050, gli Stati membri sono tenuti a predisporre strumenti – finanziari e normativi – consoni a
rimuovere gli ostacoli – di natura economica e non – che si frappongono
all'esecuzione delle ristrutturazioni energetiche, muovendosi conformemente a quanto previsto dai rispettivi piani nazionali di ristrutturazione edilizia.
Per il perseguimento delle finalità della proposta, la disposizione in esame stabilisce che gli Stati membri, tra l'altro:
Al più tardi
dal 1º gennaio 2027, gli Stati membri
non possono più
offrire incentivi finanziari per l'installazione di caldaie alimentate a combustibili fossili, ad eccezione di quelle selezionate per gli investimenti prima del 2027.
Quanto agli
incentivi finanziari, essi vanno destinati
in via prioritaria alle famiglie vulnerabili, alle persone in
condizioni di povertà energetica e alle persone che vivono in alloggi di edilizia popolare. Laddove tali incentivi vengano destinati ai proprietari di edifici o unità immobiliari per la ristrutturazione di edifici o unità immobiliari affittati,
gli Stati membri devono provvedere affinché vadano a beneficio sia dei proprietari che dei locatari, in particolare fornendo un sostegno locativo oppure imponendo limiti agli aumenti dei canoni di locazione.
|
Nuove norme riguardanti l'attestato di prestazione energetica (artt. 16-19)
Come anticipato nell'ambito della strategia europea sulle ristrutturazioni, la proposta in esame modifica la disciplina degli attestati di prestazione energetica.
Al fine di consentire ai proprietari o ai locatari dell'edificio o dell'unità immobiliare di valutarne e raffrontarne la prestazione energetica, l'attestato deve indicare, oltre alla prestazione energetica dell'edificio, anche dei valori di riferimento quali i requisiti minimi di prestazione energetica, le norme minime di prestazione energetica, i requisiti degli edifici a energia quasi zero e i requisiti degli edifici a emissioni zero.
L'allegato V, introdotto dalla nuova direttiva, reca il
modello a cui gli attestati di prestazione energetica si dovranno conformare entro il
31 dicembre 2025. In base a tale modello, l'attestato dovrà specificare la classe di prestazione energetica dell'edificio su
una scala chiusa che usa solo le lettere da A a G, dove
la lettera A corrisponde
agli
edifici a emissioni zero e
la lettera G corrisponde
al 15% degli edifici con le prestazioni peggiori del parco immobiliare nazionale al momento dell'introduzione della scala.
Gli Stati membri sono chiamati ad assicurare che le restanti classi abbiano una
distribuzione uniforme della larghezza di banda degli indicatori
tra le classi di prestazione energetica. Essi devono altresì garantire che gli attestati vengano rilasciati da esperti indipendenti previa visita in loco.
Le
raccomandazioni contenute nell'attestato devono essere indirizzate, tra l'altro, verso la
riduzione delle emissioni operative di gas a effetto serra dell'edificio, salvo che quest'ultimo non sia già conforme alla pertinente norma in materia di edifici a zero emissioni, e devono fornire una
stima del risparmio energetico e della riduzione delle emissioni attesi.
La
validità massima dell'attestato viene ridotta da dieci a
cinque anni, salvo che per gli edifici con classe di prestazione energetica
A, B o C, per i quali la validità massima dell'attestato resta pari a
dieci anni.
Ai sensi dell'articolo 17 l'attestato digitale viene rilasciato, oltre che in caso di nuova costruzione, vendita o locazione ad un nuovo locatario (come attualmente previsto), anche per gli edifici di
proprietà pubblica, nonché qualora sull'edificio venga realizzata una
ristrutturazione profonda e laddove il
contratto di locazione venga
rinnovato.
Gli Stati membri devono, poi, disporre che anche gli
edifici in vendita o in locazione abbiano un
attestato di prestazione energetica e che l'indicatore e la classe di prestazione energetica siano riportati negli annunci commerciali online e offline, compresi i portali web di ricerca immobiliare. Gli Stati effettuano controlli – anche a campione – per verificare il rispetto di tali previsioni.
All'articolo 19 si dispone, infine, l'istituzione, presso ciascun Stato membro, di una
banca dati nazionale che raccolga i dati sulla prestazione energetica degli edifici e dell'intero parco immobiliare nazionale, relativi ad attestati di prestazione energetica, ispezioni, passaporti di ristrutturazione, indicatori della predisposizione all'intelligenza. Si prevede che la banca dati sia accessibile al pubblico, nel rispetto delle norme dell'Unione e nazionali sulla protezione dei dati, e che in ogni caso gli Stati membri consentano l'accesso all'attestato di prestazione energetica completo a una serie di soggetti, quali i proprietari, i locatari, i gestori degli immobili, nonché i potenziali acquirenti o locatari.
Almeno due volte all'anno, le informazioni che gli Stati membri mettono a disposizione del pubblico – comprese quelle relative alla quota di edifici coperta da attestati di prestazione energetica, oltre a quelle aggregate o anonime riguardanti la prestazione energetica degli edifici interessati – vanno aggiornate. Almeno una volta all'anno, esse vanno trasferite all'Osservatorio europeo del parco immobiliare.
L'Osservatorio europeo del parco immobiliare (BSO) è uno strumento che tiene traccia delle caratteristiche e del rendimento energetico degli edifici nell'UE. Avviato nel 2016, il BSO controlla e valuta i miglioramenti in materia di efficienza energetica nell'edilizia. I risultati sono analizzati e inseriti in una banca dati, in una mappa che raffigura i dati e in schede informative.
Gli Stati membri devono fare in modo che la banca dati in esame venga resa
interoperabile e integrata con altre banche dati amministrative contenenti informazioni sugli edifici, quali il catasto nazionale e il registro digitale degli edifici.
|
Ispezioni, sistema di controllo ed esperti indipendenti (artt. 20, 22, 24)
La manutenzione e l'ispezione regolari degli impianti, eseguite ad opera di esperti indipendenti qualificati o certificati, contribuiscono a garantire la corretta regolazione in base alle specifiche del prodotto e, quindi, una prestazione ottimale sotto il profilo ambientale, energetico e della sicurezza.
Rispetto al
sistema di ispezioni periodiche già disciplinato dalla normativa vigente, la proposta di direttiva – oltre ad estenderlo
anche agli impianti di ventilazione e condizionamento d'aria – prevede che gli Stati istituiscano regimi distinti per i sistemi residenziali e quelli non residenziali, potendo altresì fissare delle frequenze di ispezione diverse in funzione del tipo e della potenza nominale utile dell'impianto. In ogni caso, gli impianti devono essere ispezionati
almeno ogni cinque anni (salvo quelli con potenza nominale utile superiore a 290kW, che devono essere ispezionati almeno ogni due anni).
Oltre a stabilire che, a partire dal 2025, gli edifici residenziali nuovi e quelli sottoposti a ristrutturazioni importanti vengano dotati di determinate funzionalità di monitoraggio finalizzate ad ottimizzarne la gestione e il funzionamento, la proposta abbassa, a decorrere dal 2030, a 70kW la soglia per l'installazione obbligatoria di sistemi di automazione e controllo negli edifici non residenziali.
Per garantire la qualità e l'affidabilità delle ristrutturazioni o dei nuovi lavori di costruzione è prevista, poi, l'istituzione di
regimi nazionali di ispezione o di strumenti alternativi volti a verificare che i lavori di costruzione e ristrutturazione consegnati soddisfino le prestazioni energetiche progettate e aumentino la soddisfazione e la fiducia dei cittadini. Gli Stati membri sono tenuti ad allegare al piano di ristrutturazione degli edifici di cui all'articolo 3 un'analisi sintetica dei sistemi di ispezione utilizzati e dei relativi risultati.
La direttiva inoltre contempla, a carico degli Stati membri, l'obbligo di istituire
sistemi di controllo indipendenti (eventualmente distinti) per gli attestati di prestazione energetica e i rapporti di ispezione degli impianti; controllo che, ai sensi delle modifiche introdotte dalla proposta, viene esteso anche ai passaporti di ristrutturazione e agli indicatori di predisposizione all'intelligenza. Di conseguenza, anche l'attività di certificazione, da effettuarsi ad opera di esperti indipendenti qualificati o certificati, viene estesa alla creazione dei passaporti di ristrutturazione e alla valutazione della predisposizione all'intelligenza.
|
Esercizio della delega (art. 29)
Varie disposizioni della direttiva – quali gli articoli 6 (in merito alla definizione di un quadro metodologico comparativo per calcolare i livelli ottimali in funzione dei costi per i requisiti minimi di prestazione energetica), 7 (in relazione all'adeguamento dell'allegato III, alla fissazione e all'adattamento delle soglie massime di prestazione energetica), 10 (con riferimento all'istituzione di un quadro comune europeo per i passaporti di ristrutturazione), 13 (a proposito della prescrizione dell'applicazione del sistema comune facoltativo a livello di Unione per valutare la predisposizione degli edifici all'intelligenza) e 28 (rispetto all'adeguamento dei punti 4 e 5 dell'allegato I al progresso tecnico) – attribuiscono alla Commissione il potere di adottare
atti delegati.
In virtù di quanto previsto dall'articolo 29, il
potere in questione viene
conferito alla
Commissione per un
periodo di tempo indeterminato a decorrere dalla data di entrata in vigore della direttiva medesima. Viene fatto salvo, in ogni caso, il potere del Parlamento europeo e del Consiglio di revocare la delega in ogni momento, pur senza pregiudizio per gli atti delegati già adottati. All'adozione definitiva dell'atto delegato la Commissione procede, dopo aver consultato gli esperti designati da ciascuno Stato membro, qualora il Parlamento europeo o il Consiglio non abbiano sollevato obiezioni entro il termine di due mesi (prorogabile di altri due) dalla notifica.
L'attribuzione alla Commissione della competenza di adottare atti delegati andrebbe valutata alla luce dell'articolo 290 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, che consente l'adozione di atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati "elementi non essenziali dell'atto legislativo". Al riguardo, appare opportuno acquisire l'avviso del Governo in merito alla natura di "elemento non essenziale" delle
prescrizioni di cui all'allegato III che gli edifici devono soddisfare affinché possano considerarsi a emissioni zero, e pertanto alla sua modificabilità mediante un atto delegato della Commissione.
L'attribuzione alla Commissione di un potere esercitabile a tempo indeterminato, nonostante la previsione di un potere di revoca in capo alle altre due Istituzioni dell'Unione, andrebbe altresì valutata alla luce del disposto del citato articolo 290 del TFUE il quale stabilisce che gli atti legislativi deleganti debbano delimitare esplicitamente non solo gli obiettivi, il contenuto e la portata della delega di potere, ma anche la sua durata.
|
Principi di sussidiarietà e proporzionalità
Come ha evidenziato nella relazione di accompagnamento alla proposta, la
Commissione europea ritiene la proposta in esame
conforme al principio di
sussidiarietà in termini di:
La Commissione europea reputa la proposta
conforme, altresì, al principio di
proporzionalità, dando conto, a tale riguardo, di aver esaminato attentamente i
pareri (negativi)
resi dal comitato per il controllo normativo sul progetto di valutazione d'impatto della proposta, e di essere, in conseguenza, intervenuta per renderla meglio proporzionata agli scopi perseguiti. Secondo quanto riportato nella relazione, le modifiche in questo senso apportate alla proposta hanno, dunque, condotto a un inasprimento graduale e limitato nel tempo delle norme minime di prestazione energetica a livello UE per determinati tipi di edifici, attribuendo poi agli Stati membri la facoltà di stabilire norme minime di prestazione energetica nazionali per tutti gli altri edifici, nonché dandogli un maggior grado di flessibilità nell'elaborazione dei loro piani per il conseguimento di un parco immobiliare a emissioni zero entro il 2050. Le norme minime di prestazione energetica a livello UE per gli edifici che presentano le prestazioni assolutamente peggiori sono state mantenute per garantire uno sforzo iniziale sufficiente da parte di tutti in relazione agli edifici rispetto ai quali è possibile conseguire i guadagni maggiori. Oltre a questo, la Commissione evidenzia che la proposta, così come modificata, prevede tempi più lunghi per l'applicazione delle norme minime di prestazione energetica a livello UE agli edifici residenziali rispetto a quelli non residenziali e di proprietà di enti pubblici, nonché la facoltatività di un numero significativo di elementi degli attestati di prestazione energetica. In ultima analisi, la Commissione ritiene che la proposta lasci un ampio margine di manovra agli Stati membri per adattare le proprie politiche di regolamentazione e finanziamento dell'edilizia alle circostanze nazionali e locali, al fine di soddisfare un'ambizione generale comune.
Il
Governo, nella relazione trasmessa alle Camere ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge n. 234 del 2012, ha riscontrato il
rispetto, da parte della proposta di direttiva, del principio di
sussidiarietà, le modifiche proposte rispecchiando la necessità di aggiornare la normativa vigente al fine di allinearla alla maggiore ambizione degli obiettivi dell'UE in materia di clima ed energia. Anche in punto di
proporzionalità il Governo ritiene che la proposta sia conforme, adducendo a sostegno di tale posizione delle motivazioni che essenzialmente ricalcano quelle illustrate dalla Commissione; il Governo, infatti, fa notare che, prima di essere presentata, la proposta è stata modificata per accogliere i rilievi opposti dal comitato per il controllo normativo nei suoi pareri negativi, a fronte dei quali la Commissione, nella proposta definitiva, ha optato per un inasprimento più graduale delle norme minime di prestazione energetica a livello UE, lasciando agli Stati membri più flessibilità sulle norme minime di prestazione energetica nazionali, ad eccezione degli edifici che presentano le prestazioni assolutamente peggiori, in quanto da questi edifici è possibile conseguire i guadagni maggiori in termini di efficienza energetica, riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e benefici collaterali per la società.
|
Normativa nazionale sulla prestazione energetica degli edifici (a cura del Servizio Studi) |
Il parco immobiliare nazionale nella STREPIN, disciplina sugli NZeb e PNRR
I dati sui
consumi energetici del
parco immobiliare
nazionale italiano sono riportati nella
Strategia di ristrutturazione a lungo termine del parco immobiliare nazionale (
STREPIN
) di marzo 2021, adottata ai sensi della
direttiva Sulla Prestazione Energetica Degli Edifici 2018/844/UE
-
EPBD e dalla relativa normativa nazionale di recepimento, contenuta nel
decreto legislativo 10 giugno 2020, n. 48.
La
STREPIN - che costituisce
parte integrante del Piano nazionale energia e clima (
PNIEC) - evidenzia come il
settore immobiliare civile sia responsabile di circa il
45% percento dei
consumi finali di energia e del
17% delle emissioni dirette di
CO
2 nel nostro Paese. La Strategia conduce una ricognizione dettagliata degli edifici residenziali e non residenziali sul territorio nazionale, richiamata anche da ENEA nell'ultimo
Rapporto Annuale sull'efficienza energetica 2021 (cfr.
box successivo).
|
Il parco immobiliare nazionale
Posto tale quadro, il 1° gennaio 2021 sono entrati in vigore i nuovi requisiti minimi, sempre più stringenti, che prevedono il raggiungimento dello
standard nZEB (Nearly Zero Energy Building) per tutti gli
edifici di nuova costruzione e per le
ristrutturazioni integrali. Ai sensi del decreto-legge n. 63/2013 (l. n. 90/2013), di recepimento della
direttiva 2010/31/UE
,
devono essere
edifici a energia quasi zero (
NZEB)
:
Per «edificio a energia quasi zero-
NZEB» si intende un
edificio ad altissima prestazione energetica, calcolata conformemente alle disposizioni del decreto legislativo n. 192/2005 (come modificato ed integrato dal decreto-legge n. 63/2021), che rispetta i
requisiti di prestazione energetica definiti al decreto legislativo stesso. Il
fabbisogno energetico molto basso o quasi nullo è coperto in misura significativa da energia da
fonti rinnovabili, prodotta
in situ.
I
requisiti di prestazione energetica sono stati
integrati e implementati dal
decreto legislativo n. 48/2020, di recepimento della
EDPD (cfr.
infra e tema dell'attività parlamentare "
Risparmio ed efficienza energetica").
Secondo i dati 2019, la
percentuale di
nZEB rispetto al parco di edifici esistenti non eccede lo
0,03% su base regionale e meno del 10% del totale degli nZEB sono gli edifici esistenti riqualificati in maniera profonda per il raggiungimento di tale
standard, per lo più piccoli edifici mono o bifamiliari e scuole (ENEA, 2019). La cosiddetta "
deep renovation" presenta, infatti, notevoli problematiche realizzative.
Secondo la
STREPIN (par. 5.2), il
tasso virtuale annuo di ristrutturazione
profonda del
parco immobiliare nazionale (stimato a partire dalla media del risparmio energetico in kWh/m2 conseguito nel 2014-2018 e integrato considerando gli interventi di efficientamento realizzati) si attesta intorno allo
0,85%, quindi ancora notevolmente incrementabile, pur tenendo conto dell'elevato costo di investimento iniziale.
Secondo ENEA una avanzata riqualificazione
del parco edilizio che non rientra in interventi di ristrutturazione integrale pone attualmente ancora
non poche criticità, anche e soprattutto in quei
contesti fortemente urbanizzati sottoposti a vincoli, anche dal punto di vista paesaggistico, storico e ambientale. Per contrastare le difficoltà appena descritte, tra i meccanismi di incentivi implementati, il rapporto annuale ENEA richiama il
Superbonus (quanto alle detrazioni fiscali per gli interventi di efficientamento energetico,
si rinvia qui).
Funzionali al raggiungimento degli obiettivi europei sono poi gli interventi contenuti nel
Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) italiano che, recependo gli indirizzi dettati all'interno della
Renovation Wave, facente parte del
Green Deal, prevede una semplificazione e accelerazione delle procedure per la realizzazione di interventi di efficientamento energetico, con una particolare attenzione verso le ristrutturazioni profonde.
|
La direttiva EPBD e il suo recepimento
Il
decreto legislativo 10 giugno 2020, n. 48
, di recepimento della
direttiva EPBD, ha apportato
modifiche e integrazioni (anche nel titolo) al
decreto legislativo n. 192 del 2005, intervenendo su finalità, definizioni e ambito di applicazione del citato decreto.
|
La STREPIN
Sulla base di quanto previsto dalla direttiva EBPD, il
decreto legislativo n. 48/2020 introduce - all'interno del
decreto legislativo n. 192/2005 - la
Strategia di ristrutturazione a lungo termine
del parco immobiliare nazionale, disponendo che essa costituisca parte integrante del
Piano nazionale integrato per l'energia ed il clima.
Per coordinamento, il decreto legislativo abroga le norme del
decreto legislativo n. 102/2014 (articolo 4, commi da 1 a 3), che già disciplinavano l'elaborazione di interventi di medio-lungo termine per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili, nel quadro dei PAEE - piani d'azione nazionali per l'efficienza energetica, ormai superati.
La Strategia deve includere l'individuazione di
modalità per garantire risorse finanziarie adeguate, compreso l'utilizzo di agevolazioni fiscali anche qualora gli interventi siano integralmente realizzati e finanziati da società di servizi energetici o altri soggetti finanziatori e deve prevedere la fissazione di
obiettivi indicativi periodici per il 2030, il
2040 e il
2050, e indicatori di progresso
misurabili, specificandone la funzionalità rispetto agli obiettivi di efficienza energetica stabiliti nel PNIEC.
I contenuti specifici della Strategia ricalcano quelli indicati nella
direttiva 2018/844/UE, inclusa la possibile introduzione del sistema facoltativo di "
passaporto"
di ristrutturazione degli edifici.
A
marzo 2021, l'
Italia ha presentato la propria Strategia (
STREPIN).
Per le strategie degli altri Stati membri,
cfr.
sito istituzionale
Commissione europea.
Meccanismi di sostegno agli investimenti nelle ristrutturazioni
In attuazione delle previsioni della direttiva, il
decreto legislativo n. 48/2020 (articolo 7)
integra e modifica la
disciplina del
decreto legislativo n. 192/2005 e, in particolare:
|
Requisiti minimi di prestazione energetica
Il
decreto legislativo n. 48/2020 (articolo 6) modifica la disciplina sulla
metodologia di
calcolo delle
prestazioni energetiche negli edifici contenuta nel
decreto legislativo n. 192/2005, per
adeguarla alle nuove norme UE (All. I ,
direttiva 2010/31/UE come modificato dalla direttiva EPBD).
Sono inseriti
i seguenti
criteri generali per la
definizione dei
requisiti minimi della
prestazione energetica degli edifici o unità nuovi o oggetto di ristrutturazione importante: prima dei lavori, si deve tener conto della
fattibilità tecnica, ambientale ed economica dei
sistemi alternativi ad alta efficienza (cd. principio dell'
energy efficiency first). Nel caso di sostituzione del generatore di calore, ove possibile tecnicamente, sono necessari
dispositivi autoregolanti della temperatura in ogni vano o zona dell'unità immobiliare. Nel caso di nuova installazione, sostituzione o miglioramento dei
sistemi tecnici per l'edilizia, i requisiti minimi comprendono il
rendimento energetico globale e sistemi adeguati di regolazione e controllo; bisogna poi rispettare i
parametri del
benessere termo-igrometrico degli ambienti interni, la
sicurezza in caso di incendi e i
rischi connessi all'
attività sismica. Ove tecnicamente ed economicamente fattibile, entro il
1° gennaio 2025 gli
edifici non residenziali, dotati di
impianti termici con potenza nominale superiore a 290 kW, devono essere
dotati di sistemi di automazione e controllo.
Il decreto legislativo introduce poi i
criteri generali per l'integrazione negli edifici delle tecnologie di
ricarica dei veicoli elettrici, demandando le modalità operative ad un uno o più
decreti interministeriali.
Entro il 1° gennaio 2025,
negli edifici non residenziali dotati di più di venti posti auto, dovrà essere installato
almeno un punto di ricarica ed il decreto interministeriale ne definirà le modalità (la direttiva fa riferimento ad un "numero minimo" di punti di ricarica entro il 2025).
Un
regolamento governativo opererà l'aggiornamento delle
modalità di esercizio,
controllo, ispezione e manutenzione degli
impianti termici per la
climatizzazione invernale e estiva, e per la preparazione dell'
acqua calda sanitaria, ai sensi delle novità introdotte dalla direttiva EPBD. Vengono fissati specifici criteri per la semplificazione dell'attività di ispezione degli impianti termici di piccola taglia, anche ai fini di identificare la
soglia di potenza, comunque non superiore
a 70 kW, al di sotto della quale non è prevista attività ispettiva, nonché la soglia di potenza oltre la quale è obbligatoria l'ispezione periodica delle parti accessibili dell'impianto.
|
Portale Nazionale sulla prestazione energetica degli edifici
Il
decreto legislativo n. 48/2020 (articolo 8) ha previsto l'istituzione del
Portale Nazionale sulla prestazione energetica degli edifici, il cui scopo è quello di fornire ai cittadini, alle imprese e alla P.A. informazioni sulla prestazione energetica, sulle migliori pratiche per le riqualificazioni energetiche, efficaci in termini di costi, compresa la sostituzione delle caldaie a combustibile fossile con alternative più sostenibili, e sugli APE. Si rinvia alla
STREPIN (pag. 18 e ss.).
|
Attestato di Prestazione Energetica (APE)
Il
decreto legislativo n. 48/2020 (articolo 9)
modifica la
disciplina dell'
APE contenuta nel
decreto legislativo n. 192/2005. In particolare:
È demandato ad un regolamento governativo, non ancora adottato, l'
aggiornamento dei
requisiti professionali e dei
criteri di
accreditamento degli
esperti e organismi cui affidare l'attestazione della prestazione energetica degli edifici.
Al
MITE è demandato il
monitoraggio in
collaborazione con le
regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, per quanto di competenza, sull'attuazione del decreto legislativo,
proponendo eventuali interventi di
adeguamento normativo.
Si rinvia al
Rapporto Annuale ENEA sulla
Certificazione Energetica degli Edifici, relativo all'anno 2021,
disponibile qui.
|
Efficienza energetica nella P.A.
Il
decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102, in attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica (EED), ha stabilito che, dall'anno 2014 e fino al 2020, si dovessero realizzare interventi di riqualificazione energetica sugli immobili occupati dalla
P.A. centrale per almeno
il 3% annuo della
superficie coperta utile climatizzata. A tal fine, ha previsto l'adozione del
Programma di
riqualificazione energetica degli
edifici della
Pubblica Amministrazione centrale (
PREPAC
), da predisporre
ogni anno,
entro il 30 novembre (art. 5).
Con il
decreto legislativo 14 luglio 2020, n. 73
, di recepimento della direttiva 2018/2002/UE (EED II) modificativa della direttiva 2012/27/UE, l'adozione annuale del
PREPAC è stata
estesa fino al 2030. È stata
estesa la
definizione di
P.A. centrale, rilevante ai fini dei finanziamenti dei progetti di riqualificazione nell'ambito del PREPAC, includendovi
gli organi costituzionali. La realizzazione degli interventi di
efficientamento energetico sugli immobili della
Difesa è stata attribuita al
genio del Ministero.
Recentemente, il
decreto legge n. 17/2021 (art. 19) ha attribuito
all'Agenzia del demanio il ruolo di soggetto "
facilitatore" nella fase di
predisposizione delle proposte progettuali del programma
"PREPAC".
|
Esame presso le istituzioni dell'UE
Presso il Parlamento europeo, il 14 febbraio 2022 l'atto è stato assegnato alla Commissione per l'Industria, la Ricerca e l'Energia (ITRE), che ha affidato la relazione all'onorevole Cuffe Ciaràn (Irlanda, Gruppo dei Verdi/Alleanza libera europea). Il termine per la presentazione degli emendamenti risulta attualmente fissato al 7 luglio 2022.
L'atto è all'esame delle Commissioni ENVI (Ambiente, Salute pubblica e Sicurezza alimentare) e TRAN (Turismo e Trasporti) ai fini dell'espressione del parere alla Commissione competente in sede primaria.
La proposta di direttiva è oggetto di discussione nell'ambito del gruppo energia del Consiglio, che ha avviato l'esame del testo a febbraio 2022, come previsto dal
programma della Presidenza francese del Consiglio.
Il 15 dicembre 2021 il
Parlamento europeo ha approvato una
risoluzione sull'attuazione della direttiva vigente sulla prestazione energetica nell'edilizia. La risoluzione invita la Commissione a rafforzare le disposizioni della vigente direttiva al fine di garantire la coerenza delle strategie di ristrutturazione a lungo termine degli Stati membri con gli obiettivi dell'UE in materia di decarbonizzazione. In particolare sottolinea la necessità, per contribuire al conseguimento della neutralità climatica nel 2050, di portare al 3% il tasso di ristrutturazione annuo (a fronte dell'attuale 1%). Si esortano inoltre gli Stati membri a sviluppare un quadro integrato che includa
finanziamenti e
assistenza tecnica,
incentivi specifici per gli
edifici gravati da vincoli tecnici, architettonici, storici o di tutela del patrimonio e a valutare incentivi per sostenere i consumatori vulnerabili nella sostituzione di vecchi impianti a combustibili fossili. Si sostiene, infine, l'impiego di
materiali da costruzione sostenibili, innovativi e non tossici e si sottolinea l'importanza di rafforzare la circolarità dei materiali da costruzione mediante un sistema di etichettatura.
Il 23 marzo 2022 il
Comitato economico e sociale europeo ha adottato un
parere accogliendo favorevolmente la proposta della Commissione, anche in considerazione della brusca impennata dei
prezzi dell'energia e nella prospettiva, almeno nel medio periodo, di prezzi energetici elevati. Nel parere si ricorda che nel
2018 il
6,8% degli abitanti dell'UE (
30,3 milioni) non è stato in grado di pagare regolarmente le bollette, comprese quelle dell'energia, e si osserva che questo dato è destinato ad aumentare. In questa prospettiva, secondo il Comitato, il rafforzamento delle prestazioni energetiche degli edifici può contribuire ad
alleviare la povertà energetica, finalità tanto più urgente in quanto l'aumento dei
costi delle quote di emissioni comporterà un rialzo dei costi per il riscaldamento e il raffrescamento basati su
combustibili fossili.
Nel documento si osserva, tra l'altro, che:
Il Comitato ritiene, inoltre, fondamentale che il quadro e gli strumenti in materia di
finanziamenti siano adeguati agli obiettivi, tenuto presente che molti piccoli proprietari e molte persone in condizioni di povertà energetica non dispongono di risorse per interventi di ristrutturazione.
Da ultimo, raccomanda di anticipare, al più tardi al 2025, il termine previsto dalla proposta – e fissato attualmente al 2027 –, a partire dal quale gli Stati membri dovranno porre fine alla concessione di sovvenzioni per gli impianti a combustibili fossili.
|
Esame presso altri Parlamenti nazionali
In base alle informazioni disponibili sul sito
Ipex, l'esame dell'atto è stato concluso presso il Parlamento finlandese, il Consiglio federale dell'Austria, le
Cortes Generales spagnole e presso entrambe le Camere del Parlamento della Repubblica Ceca. Risulta tuttora in corso presso i parlamenti danese, svedese, lituano, slovacco e irlandese, nonché presso la Camera dei Rappresentanti dei Paesi Bassi, la Camera bassa della Polonia, il Senato francese e quello rumeno.
Il
Parlamento finlandese ha adottato un
parere motivato, segnalando il mancato rispetto, da parte della proposta di direttiva, del principio di sussidiarietà.
Quanto agli atti di
dialogo politico, la Commissione per gli affari europei del
Consiglio federale dell'Austria ha presentato una comunicazione nella quale ha riscontrato che la proposta in esame include delle previsioni – quali quelle che impongono agli Stati membri a prendere in considerazione questioni come il benessere termo-igrometrico degli ambienti interni, l'adattamento ai cambiamenti climatici, la sicurezza antincendio, i rischi connessi all'intensa attività sismica, l'eliminazione delle sostanze pericolose tra cui l'amianto, l'accessibilità per le persone con disabilità – che oltrepassano la sfera di competenza dell'Unione tracciata dall'articolo 194 TFUE. Oltre a questo, il Consiglio federale austriaco ha chiesto alla Commissione europea che, ai fini del raggiungimento dell'obiettivo di rendere gli edifici ad emissioni zero entro i termini previsti dalla proposta, il requisito relativo alla produzione di energia venga esteso alle fonti regionali, riscontrando che in particolare nelle reti su piccola scala esiste un grande potenziale per l'utilizzo delle fonti di energia rinnovabile. Il Consiglio federale ha, infine, rilevato che le suddivisioni per classi energetiche proposte non corrispondono alle effettive differenze attualmente esistenti in termini di "
envelope quality" (qualità dell'involucro). Piuttosto, gli Stati membri dovrebbero essere in grado di determinare essi stessi i limiti delle classi energetiche alla luce delle circostanze nazionali e/o locali, così da poter fornire il miglior supporto possibile alla costruzione di edifici ad alta efficienza energetica.
Pur avendo concluso l'esame dell'atto, il Senato della Repubblica Ceca non ha adottato alcun documento formale.
|
