Articolo 1, comma 1, lettera 0a)
(Politiche migratorie e permessi di soggiorno per motivi di lavoro)
La disposizione, introdotta nel corso dell’esame in sede referente, interviene sulle previsioni del Testo unico immigrazione relative al d.P.C.m. che stabilisce annualmente i flussi di ingresso di stranieri non appartenenti all'Unione europea per motivi di lavoro, subordinato o autonomo. A seguito delle modifiche apportate, si prevede che in caso di mancata pubblicazione del decreto di programmazione annuale, il Presidente del Consiglio dei ministri possa provvedere in via transitoria, con proprio decreto. Sono quindi soppressi il termine del 30 novembre di ciascun anno e il limite delle quote stabilite nell'ultimo decreto emanato, attualmente previsti.
In particolare, la previsione - introdotta in sede referente - novella l'articolo 3 ("Politiche migratorie") del "Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione giuridica dello straniero" (di seguito Testo unico dell'immigrazione), recato dal decreto legislativo n. 286 del 1998.
La novella è interamente soppressiva, relativa ad un profilo attuativo della disciplina delle politiche migratorie.
Non è incisa, dell'articolo 3 del Testo unico, la generale previsione che il Presidente del Consiglio predisponga ogni triennio il "documento programmatico relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato", il quale è approvato dal Governo, trasmesso al Parlamento per il parere delle competenti Commissioni parlamentari ed emanato ("tenendo conto dei pareri ricevuti") con decreto del Presidente della Repubblica (ed il Ministro dell'interno presenta annualmente al Parlamento una relazione sui risultati raggiunti attraverso i provvedimenti attuativi del documento programmatico).
Sulla scorta di quella programmazione 'macro' (la quale pone criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato; delinea gli interventi pubblici volti a favorire le relazioni familiari, l'inserimento sociale e l'integrazione culturale degli stranieri residenti in Italia; prevede "ogni possibile strumento" per un positivo reinserimento nei Paesi di origine), il medesimo articolo 3 del Testo unico dell'immigrazione prevede - al comma 4, qui soppresso dalla novella - che un decreto del Presidente del Consiglio (sentite tra l'altro le competenti Commissioni parlamentari) annualmente definisca le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle misure di protezione temporanea eventualmente disposte.
I visti di ingresso ed i permessi di soggiorno per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, sono rilasciati entro il limite delle quote di ingresso così stabilite.
In caso di mancata pubblicazione del decreto di programmazione annuale, il Presidente del Consiglio dei ministri può provvedere in via transitoria, con proprio decreto, "entro il 30 novembre, nel limite delle quote stabilite nell'ultimo decreto emanato".
La novella sopprime sia il termine del 30 novembre sia il limite delle quote stabilite nell'antecedente d.P.C.m. emanato.
In altri termini, la "transitoria" determinazione numerica delle quote d'ingresso per lavoro subordinato e lavoro autonomo cessa di essere vincolata da quanto statuito nell'anno precedente e non è condizionata ai limiti numerici lì posti.
A seguito delle modifiche apportate, infatti, si prevede che in caso di mancata pubblicazione del decreto di programmazione annuale, il Presidente del Consiglio dei ministri possa provvedere in via transitoria, con proprio decreto.
Per quanto concerne la programmazione triennale, il più recente documento programmatico emanato è il d.P.R. 13 maggio 2005, relativo al triennio 2004-2006.
La programmazione transitoria dei flussi d'ingresso dei lavoratori non comunitari nel territorio dello Stato per l'anno 2020 è stata dettata con il d.P.C.m del 7 luglio 2020.
Esso ha ammesso in Italia, per motivi di lavoro subordinato stagionale e non stagionale e di lavoro autonomo, i cittadini non comunitari entro una quota complessiva massima di 30.850 unità (la medesima prevista dal corrispettivo d.P.C.m. del 12 marzo dell'anno precedente 2019).
L'articolo 1, comma 1, lettera a) prevede che rifiuto o revoca del permesso di soggiorno non possano essere adottati quando ricorrano seri motivi derivanti dal rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato.
La lettera a) concerne il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno.
Novella l'articolo 5, comma 6 del Testo unico dell'immigrazione.
Quell'articolo del Testo unico norma dispone, tra l'altro, circa il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno. Il suo comma 6 prevede che essi possano essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti.
Nella formulazione antecedente il decreto-legge n. 113 del 2018, la disposizione concludeva: "salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano".
Tale inciso è stato abrogato dal decreto-legge n. 113 del 2018, con ciò facendo venir meno l'ambito di discrezionalità nella valutazione dei "seri motivi", attribuita al questore.
Nell'emanare quel decreto-legge, il Presidente della Repubblica inviava una lettera al Presidente del Consiglio dei ministri (in data 4 ottobre 2018) richiamando, in via generale, come restassero "fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato, pur se non espressamente richiamati nel testo normativo, e, in particolare, quanto direttamente disposto dall’art. 10 della Costituzione e quanto discende dagli impegni internazionali assunti dall'Italia".
Il presente decreto-legge in esame ripristina la seguente formulazione: "salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano".
Pertanto la disposizione viene a prevedere: il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano.
Rileva qui l'articolo 10 della Costituzione (circa gli obblighi internazionali, v. infra la scheda relativa al comma 2 dell'articolo 1 del presente decreto-legge).
La Costituzione in quell'articolo - oltre a prescrivere la conformità dell'ordinamento giuridico italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute (primo comma) - si sofferma sulla condizione giuridica dello straniero, prescrivendo per essa (secondo comma) sia una riserva di legge sia la conformità alle norme ed ai trattati internazionali (per quest'ultimo riguardo superando il principio della reciprocità rispetto alla disciplina degli altri Stati, com'era nell'antecedente ordinamento).
Ancora, prevede (al terzo comma) che "lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto all'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge".
E pone il divieto di estradizione dello straniero per reati politici (quarto comma).
Tale novero di previsioni - che formulano la generale garanzia della persona straniera nell'ordinamento italiano - si collocano entro i "Principi fondamentali" della Carta repubblicana.
La riserva di legge affermata dal citato comma 3 dell'articolo 10 per il diritto all'asilo dello straniero non è stata seguita, ad oggi, da una specifica legge attuativa.
Peraltro la giurisprudenza (v. la sentenza n. 4674 del 1997 resa dalla Corte di cassazione a Sezioni unite) ha affermato il carattere precettivo e la conseguente immediata operatività della disposizione costituzionale, la quale con sufficiente chiarezza delinea la fattispecie che fa sorgere in capo allo straniero il diritto di asilo.
Dunque vi è immeditata precettività della disposizione costituzionale.
Asilo costituzionale e rifugio politico non collimano (benché abbiano ambedue, al ricorrerne dei presupposti, natura di diritto soggettivo, i cui correlativi provvedimenti amministrativi o giudiziari si configurano come dichiarativi, non già costitutivi).
Il rifugio politico è nozione più circoscritta. Non è sufficiente che nel Paese di origine siano generalmente conculcate le libertà democratiche: il singolo richiedente deve aver subito, o avere il fondato timore di poter subire, specifici atti di persecuzione.
Per lungo tempo l'Italia ha avuto una disciplina limitata al riconoscimento dello status di rifugiato, a seguito dell'adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, che definisce appunto lo status di rifugiato (ratificata dalla legge n. 722 del 1954; solo con il decreto-legge n. 416 del 1989 veniva però meno la riserva geografica apposta al momento della ratifica). La Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990 è intervenuta sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea (ratificata dalla legge n. 523 del 1992).
A dare impulso ad una maggiore articolazione della disciplina normativa interna è stata l'incidenza delle disposizioni comunitarie.
Si deve rammentare infatti come l'asilo, nelle sue varie articolazioni, sia materia di competenza dell'Unione europea, la quale vi persegue una "politica comune", mediante un "sistema europeo comune di asilo" (articolo 78 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea).
Senza qui soffermarsi su un'evoluzione terminologia (da "asilo" a "protezione internazionale") che il linguaggio normativo dell'Unione europea ormai registra, basta ricordare che la protezione così accordata può essere di tre tipi:
- riconoscimento dello status di rifugiato;
- protezione sussidiaria;
- protezione temporanea.
Le prime due tipologie (status di rifugiato e protezione sussidiaria) sono specificazione di una medesima voce: la "protezione internazionale" (dicitura ricorrente nei recenti atti normativi dell'Unione europea, intesi ad 'avvicinare' la disciplina di siffatte due diverse forme di protezione).
La prima forma di protezione (status di rifugiato) è accordata a chi sia esposto nel proprio Paese ad atti di persecuzione individuale, configuranti una violazione grave dei suoi diritti fondamentali.
La seconda (protezione sussidiaria) è accordata a chi, pur non oggetto di specifici atti individuali di persecuzione, correrebbe il rischio effettivo di subire un grave danno se ritornasse nel Paese di origine.
La terza tipologia (la protezione temporanea) è una procedura di carattere eccezionale che garantisce - nei casi di afflusso massiccio o di imminente afflusso massiccio di sfollati provenienti da Paesi non appartenenti all'Unione europea che non possono rientrare nel loro Paese d'origine - una tutela immediata e temporanea, in particolare qualora sussista il rischio che il sistema d'asilo non possa far fronte a tale afflusso. Fino ad oggi essa non ha ricevuto applicazione: nessuna decisione del Consiglio dei ministri dell'Unione europea ha finora accertato il "massiccio afflusso" di sfollati che ne costituisce il presupposto (nel nuovo "Patto sulla migrazione e l'asilo" presentato a settembre 2020, la Commissione dell'Unione europea propone di abrogare la direttiva 2001/55/CE e sostituirla con un regolamento che disciplini le situazioni di crisi e di forza maggiore). Si noti che è distinta fattispecie dalla "protezione temporanea per motivi umanitari" la quale ha il suo fondamento nell'articolo 20 del Testo unico dell'immigrazione.
I presupposti e i contenuti delle due forme di protezione internazionale – status di rifugiato e protezione sussidiaria – sono stati disciplinati originariamente dalla direttiva 2004/83/CE del 29 aprile 2004 (c.d. direttiva qualifiche), che è stata recepita nel nostro ordinamento con il decreto legislativo n. 251 del 2007 (c.d. decreto qualifiche). La direttiva è stata successivamente modificata dalla direttiva 2011/95/UE, a cui è stata data attuazione con il decreto-legislativo n. 18 del 2014.
Quanto alle procedure ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, la disciplina normativa è posta dal decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato dal decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, di recepimento della direttiva "procedure" n. 32 del 2013 e della direttiva "accoglienza" n. 33 del 2013.
In relazione alla particolare condizione, può essere riconosciuto al cittadino straniero che ne faccia richiesta lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria. La differente tutela attiene ad una serie di parametri oggettivi e soggettivi che si riferiscono alla storia personale dei richiedenti, alle ragioni delle richieste e ai Paesi di provenienza.
Di fonte invece interna all'ordinamento italiano (introdotta dalla legge n. 80 del 1998, cd. legge Turco-Napolitano, indi trasfusa nel Testo unico dell'immigrazione) era la protezione "per motivi umanitari". La Corte di cassazione ebbe ad evidenziare (ad esempio: Sez. I della Cass. Civile, sent. n. 4455 del 23 febbraio 2018) che “il diritto di asilo è interamente attuato e regolato attraverso la disciplina dei tre istituti dello status di rifugiato, dalla protezione sussidiaria e del diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari, ad opera delle esaustive previsioni di cui al decreto legislativo n. 251 del 2007, ed all'articolo 5, comma 6 del Testo unico dell'immigrazione, cosicché non v’è più alcun margine di residuale diretta applicazione" del disposto di cui all'articolo 10, terzo comma della Costituzione.
Successivamente, sulla protezione per motivi umanitari ha inciso il decreto-legge n. 113 del 2018, il quale l'ha soppressa come istituto generale, mantenendone tuttavia alcune enumerate e tipizzate forme di specifica applicazione.
Con sentenza n. 194/2019, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 12 e 13 del decreto-legge n. 113/2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 132/2018, promosse da alcune Regioni, a giudizio delle quali (tra altre ragioni) la sostituzione di un permesso di soggiorno di carattere generale con alcune fattispecie tipizzate avrebbe determinato "una restrizione dell’ambito di applicazione della protezione per motivi umanitari", con conseguente violazione di numerosi parametri costituzionali, europei e internazionali, nonché con ricadute, sia pure indirette, sulle competenze concorrenti e residuali delle Regioni.
Pronunciandosi su tale punto, la Corte ricorda che il sistema della protezione dello straniero in Italia è articolato su tre livelli: il riconoscimento dello status di rifugiato, la protezione sussidiaria e la protezione umanitaria.
Mentre le prime due forme di protezione trovano fonte diretta nelle normative internazionali ed europee (lo status di rifugiato nella Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, ratificata dall'Italia con legge n. 722/1954 e richiamata dalla direttiva 2011/95/UE; la protezione sussidiaria nella medesima direttiva 2011/95/UE), la protezione umanitaria è un istituto riconducibile a previsioni dell’ordinamento interno: l’art. 6, paragrafo 4, della direttiva 115/2008/UE prevede infatti "la possibilità - non già l’obbligo - per gli Stati membri di estendere l’ambito delle forme di protezione tipiche sino a ricomprendere «motivi umanitari, caritatevoli o di altra natura», rilasciando allo scopo un apposito permesso di soggiorno".
Dunque lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria, specificazione della voce «protezione internazionale», sono accordati - in osservanza di obblighi europei e internazionali - il primo per proteggere la persona da atti di persecuzione, la seconda per evitare che questa possa subire un grave danno; la protezione umanitaria è rimessa, invece, in larga misura alla discrezionalità dei singoli Stati, per rispondere a esigenze umanitarie, caritatevoli o di altra natura.
La Corte osserva che, con il decreto-legge n. 113, il legislatore nazionale è intervenuto sull’istituto della protezione umanitaria, senza incidere sulla protezione dovuta in base a obblighi europei e internazionali.
Ricorda altresì come la protezione umanitaria, di cui al previgente art. 5, comma 6, del testo unico delle disposizioni in materia di immigrazione (d. lgs. n. 286/1998), abbia "ricevuto ampia applicazione nella prassi giurisprudenziale, che ne ha via via precisato i contorni".
In particolare, nella sentenza in commento sono menzionate le seguenti pronunce della Cassazione:
§ il permesso di soggiorno per motivi umanitari si collega al diritto di asilo costituzionale, di cui all’art. 10, terzo comma, Cost., oltre che alla «protezione complementare» che la normativa europea consente agli Stati membri di riconoscere, anche per motivi umanitari o caritatevoli, alle persone che non possono rivendicare lo status di rifugiato e neppure beneficiare della protezione sussidiaria, benché siano minacciate nei propri diritti fondamentali in caso di rinvio nel Paese d’origine (così, tra le molte, Cassazione civile, Sezioni unite, sentenze 11 dicembre 2018, n. 32177 e n. 32044);
§ i «seri motivi umanitari» sono tutti accomunati dallo scopo di tutelare situazioni di vulnerabilità attuali o accertate, con giudizio prognostico, come conseguenza discendente dal rimpatrio dello straniero, in presenza di un’esigenza concernente la salvaguardia di diritti umani fondamentali protetti a livello costituzionale e internazionale (Corte di Cassazione, Sezione I civile, ordinanza 12 novembre 2018, n. 28996).
Per effetto del decreto-legge n. 113 del 2018, il permesso di soggiorno per motivi umanitari scompare come istituto generale e atipico e viene sostituito dai seguenti permessi di soggiorno: per casi speciali (vittime di violenza domestica e particolare sfruttamento lavorativo); per cure mediche; per calamità; per motivi di particolare valore civile.
È stato inoltre introdotto un nuovo permesso di soggiorno per «protezione speciale» per i casi in cui non sia stata accolta la domanda di protezione internazionale dello straniero e al contempo ne sia vietata l’espulsione o il respingimento, nell’eventualità che questi «possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione», oppure esistano fondati motivi di ritenere che rischi di essere sottoposto a tortura.
A giudizio della Corte, tale intervento legislativo, incidente sulle qualifiche che danno titolo ai permessi di soggiorno sul territorio nazionale, costituisce esercizio di competenze legislative esclusive dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, Cost. (in particolare, competenze in materia di «immigrazione», ex art. 117, secondo comma, lettera b), e «diritto di asilo», ex art. 117, secondo comma, lettera a)).
La Corte evidenzia che "l’effettiva portata dei nuovi permessi speciali potrà essere valutata solo in fase applicativa, nell’ambito della prassi amministrativa e giurisprudenziale che andrà formandosi, in relazione alle esigenze dei casi concreti e alle singole fattispecie che via via si presenteranno. (...) l’interpretazione e l’applicazione dei nuovi istituti, in sede sia amministrativa che giudiziale, sono necessariamente tenute al rigoroso rispetto della Costituzione e dei vincoli internazionali, nonostante l’avvenuta abrogazione dell’esplicito riferimento agli «obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano» precedentemente contenuto nell’art. 5, comma 6, del t.u. immigrazione".
E tale "doverosa applicazione del dato legislativo in conformità agli obblighi costituzionali e internazionali potrebbe rivelare che il paventato effetto restrittivo rispetto alla disciplina previgente sia contenuto entro margini costituzionalmente accettabili".
Circa, infine, il ruolo delle Regioni, la Corte osserva che, "anche qualora le norme statali impugnate producessero l’effetto di escludere una parte delle persone che in precedenza avrebbe avuto diritto al permesso umanitario dal godimento dei nuovi permessi speciali, non sarebbe comunque impedito oggi alle Regioni di continuare a offrire alle medesime persone le prestazioni in precedenza loro assicurate nell’esercizio delle proprie competenze legislative concorrenti o residuali".
Secondo la giurisprudenza della Corte, infatti, "le Regioni possono erogare prestazioni anche agli stranieri in posizione di irregolarità e possono farlo senza che ciò interferisca in alcun modo con le regole per il rilascio del permesso di soggiorno, che restano riservate alla legge statale sulla base della competenza esclusiva in materia di «immigrazione» e «diritto di asilo»".
Focus: Recenti pronunce (2019-2020) della Corte di Cassazione in materia di protezione internazionale
Il diritto di asilo previsto dall'art. 10, terzo comma, Cost. è attuato e regolato nel nostro ordinamento secondo diverse fattispecie: lo status di rifugiato, la protezione sussidiaria e protezione altra per esigenze umanitarie.
Lo status di rifugiato è disciplinato dall'art. 2, comma 2, lett. e) e f) del decreto legislativo n. 251/2007 (modificato dal decreto legislativo n. 18/2014) e dall’art. 2, comma 1, lett. d) ed e), del decreto legislativo n. 25/2008.
In particolare la lett. e) dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 251 definisce il rifugiato come "cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese, oppure apolide che si trova fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di tale timore, non vuole farvi ritorno, ferme le cause di esclusione di cui all'articolo 10".
Il decreto-legge n. 113/2018 - avvalendosi della facoltà conferita agli Stati membri dall'art. 8 della direttiva n. 2011/95/UE (al pari di quanto già previsto dall'art. 8 della direttiva 2004/83/CE) - ha novellato l'art. 32, comma 1, del decreto legislativo n. 25/2008 per prevedere, come causa di rigetto della domanda di protezione internazionale da parte della Commissione territoriale, la circostanza che - per quanto il pericolo di persecuzione risulti presente nella parte del Paese di provenienza del richiedente - tuttavia tale pericolo non sussista in altra parte del medesimo Paese dove egli ragionevolmente potrebbe trasferirsi (art. 32, comma 1, lett. b-ter).
Sul tema della cd. "settorialità della situazione di rischio" in una parte del Paese di origine del richiedente, la giurisprudenza della Corte di Cassazione si è sempre orientata per non precludere l'accesso alla protezione in ragione della sola possibilità di trasferirsi in altra area o regione del Paese, priva di rischi di persecuzione o di grave danno analoghi a quelli presenti nella regione o area di provenienza interna dello Stato di origine del richiedente asilo (Cass. 10/7/2019 n. 18540, da ultimo richiamata in Cass. Civ., Sez. I, n. 8230/2020).
In tale più recente sentenza si asserisce che "al fine di valutare la sussistenza delle ragioni ostative al rimpatrio, occorre dunque avere riguardo alla zona dove il richiedente potrebbe effettivamente ritornare, per avere ivi la propria origine e/o i propri riferimenti familiari e sociali. Qualora il richiedente abbia vissuto nel Paese di provenienza in più regioni, occorre effettuare un giudizio comparativo, onde privilegiare l'indagine in relazione al territorio di maggiore radicamento al momento dell'eventuale rimpatrio".
Per altro verso, nel caso di rischio di persecuzione concentrato in determinate aree di un Paese, l'ordinanza della Cass. Civ., Sez. 1, n. 18540/2019, esclude che lo straniero possa accedere alla protezione qualora provenga da una regione o area interna sicura del Paese di origine, per il solo fatto che vi siano nello stesso Paese altre aree o regioni invece insicure.
Per quanto concerne i motivi di persecuzione indicati all'art. 8 del decreto legislativo n. 251/2007 (razza, religione, nazionalità, particolare gruppo sociale, opinione politica), l'ordinanza della Cass. Civ., Sez. III, n. 8573/2020, è intervenuta a fornire precisazioni circa la situazione in cui il richiedente asilo alleghi il timore di essere soggetto nel suo Paese di origine a una persecuzione a sfondo religioso o comunque a un trattamento inumano o degradante fondato su motivazioni a sfondo religioso: in tale situazione il giudice deve effettuare una valutazione sulla situazione interna del Paese di origine, indagando espressamente l’esistenza di fenomeni di tensione a contenuto religioso, senza che in direzione contraria assuma decisiva rilevanza il fatto che il richiedente non si sia rivolto alle autorità locali o statuali per invocare tutela, potendo tale scelta derivare, in concreto, proprio dal timore di essere assoggettato a ulteriori trattamenti persecutori o umanamente degradanti (cfr. anche Cass. 28974/2019).
L'art. 7, comma 1, lett. e) del decreto legislativo n. 251/2007 enumera tra gli atti di persecuzione rilevanti ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato "azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza al rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, quando questo comporterebbe la commissione di crimini, reati o atti che rientrano nelle clausole di esclusione di cui all'art. 1, comma 2".
Secondo l'ordinanza della Cass. Civ., Sez. I, n. 30031/2019, ricorrono i presupposti di legge per il riconoscimento dello status di rifugiato qualora - in caso di rientro nel Paese di origine - sia chiaramente fondato il timore di essere arruolato, rischiando pene gravi e sproporzionate per espresso rifiuto all'arruolamento, e di essere inviato a prestare il proprio servizio militare, nell'adempimento del quale sia plausibile che la persona possa essere coinvolta, seppure anche solo indirettamente, nella commissione di crimini di guerra.
Il motivo della persecuzione può essere ravvisato nell'appartenenza del ricorrente al "gruppo sociale" (cfr. art. 8 del decreto legislativo n. 251) dei renitenti alla leva in quanto obiettori di coscienza; la renitenza alla leva del ricorrente, nel caso di specie, è anche espressione di un'"opinione politica" contraria alle scelte del governo ucraino.
L'ordinanza della Cass. Civ., Sez. I, n. 6879/2020 sottolinea che la persecuzione, rilevante per il riconoscimento dello status di rifugiato, può derivare anche da soggetti non statuali, ai sensi dell'art. 5, comma 1, lett. c), del decreto legislativo n. 251, con il conseguente onere del giudice di verificare in concreto se, in presenza di minaccia di danno grave ad opera di un "soggetto non statuale", lo Stato di origine sia in grado di offrire alla persona minacciata adeguata protezione.
Nel caso di specie la Cassazione ha individuato nella narrazione del ricorrente una situazione di riduzione in stato di schiavitù derivante da soggetti non statuali idonea ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato.
Per consolidato orientamento di legittimità, l’orientamento omosessuale del richiedente costituisce fattore di individuazione del «particolare gruppo sociale», l'appartenenza al quale, ai sensi dell’art. 8, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 251, integra ex se una situazione di oggettiva persecuzione, idonea a fondare il riconoscimento dello status di rifugiato.
L'ordinanza della Cass. Civ., Sez. I, n. 11172/2020, ribadisce che, "ai fini della concessione della protezione internazionale, la circostanza per cui l'omosessualità sia considerata un reato dall'ordinamento giuridico del Paese di provenienza è rilevante, costituendo una grave ingerenza nella vita privata dei cittadini omosessuali, che compromette grandemente la loro libertà personale e li pone in una situazione oggettiva di persecuzione, tale da giustificare la concessione della protezione richiesta".
Tuttavia nell'ordinanza della Cass. Civ., Sez. I, n. 9815/2020, si precisa che il mero fatto di qualificare come reato gli atti omosessuali non costituisce, di per sé, un atto di persecuzione, mentre una pena detentiva che sanzioni taluni atti omosessuali e che effettivamente trovi applicazione nel Paese d’origine deve essere considerata sanzione sproporzionata o discriminatoria, costituendo pertanto atto di persecuzione.
La Corte prosegue: "anche in caso di legislazione non esplicitamente omofoba, il soggetto può essere esposto a gravissime minacce provenienti da agenti privati senza che lo Stato sia in grado di proteggerlo (Cass. n. 11176/2019); tra i trattamenti inumani e degradanti lesivi dei diritti fondamentali della persona che si possono subire in conseguenza dell'omosessualità non vi è solo il carcere, ma anche gli abusi medici, i matrimoni forzati, lo stupro. Né è lecito pretendere che la persona tenga un comportamento riservato e nasconda la propria omosessualità per evitare il rischio di persecuzione".
In tema di mutilazioni genitali femminili, Cass. Civ., Sez. I, n. 29836/2019, nel caso in cui il ricorrente alleghi l’effettuazione nel Paese d’origine (nella specie Guinea) dell’infibulazione della figlia minorenne, l’esercizio del potere-dovere di cooperazione istruttoria non può limitarsi alla verifica dell’obbligatorietà del ricorso a tale pratica a livello legale o religioso, ma deve estendersi fino all’acquisizione di informazioni accurate e aggiornate sul costume sociale cogente nel Paese, acquisendole dagli organismi internazionali che si occupano del monitoraggio della pratica dell’infibulazione, in modo da accertare se sussista un condizionamento collettivo in base al quale essa sia comunque percepita come doverosa.
La protezione sussidiaria è disciplinata dall'art. 2, comma 1, lett. g) ed h) del decreto legislativo n. 25172007 e dall'art. 2, comma 1, lett. f) e g) del decreto legislativo n. 25/2008.
All’ambito dei trattamenti inumani o degradanti ai danni del richiedente nel suo Paese di origine, considerati dall’art. 14, comma 1, lett. b), del decreto legislativo n. 251 ai fini del riconoscimento della protezione sussidiaria, sono riconducibili:
§ il danno grave alla persona determinato dalla sottoposizione a trattamenti inumani e degradanti con riferimento alle condizioni carcerarie di un Paese, "e, al riguardo, il giudice è tenuto a fare uso del potere-dovere d'indagine previsto dal D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 8, comma 3, che impone di procedere officiosamente all'integrazione istruttoria necessaria al fine di ottenere informazioni precise sulla attuale condizione generale e specifica del Paese di origine" (Cass. Civ., Sez. VI-1, n. 16411/2019);
§ gli atti di vendetta e ritorsione minacciati o posti in essere da membri di un gruppo familiare che si ritiene leso nel proprio onore a causa di una relazione (nella specie sentimentale) esistente o esistita con un membro della famiglia, in quanto lesivi dei diritti fondamentali sanciti in particolare dagli artt. 2, 3 e 29 Cost. e dall’art. 8 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, da cui la necessità, da parte del giudice, di verificare in concreto se, in presenza di minaccia di danno grave ad opera di soggetti non statuali, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. c), del decreto n. 251, lo Stato di origine del richiedente sia in grado o meno di offrire al soggetto vittima di tali atti un’adeguata protezione (Cass. Civ., Sez. I, n. 1343/2020);
§ la costrizione a un matrimonio non voluto, qualificata anche in termini di grave violazione della dignità, e dunque trattamento degradante che integra un danno grave, la cui minaccia, ai fini del riconoscimento della protezione sussidiaria, può provenire anche da soggetti diversi dallo Stato, qualora le autorità pubbliche o le organizzazioni che controllano lo Stato, o una sua parte consistente, non possano o non vogliano fornire protezione adeguata (in conformità a precedenti pronunce, Cass. Civ., Sez. I, n. 6573/2020).
Con riferimento alla "minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale" - che, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. c), del decreto legislativo n. 251, costituisce danno grave rilevante ai fini del riconoscimento della protezione sussidiaria - Cass. Civ., Sez. VI-1, n. 9090/2019 evidenzia che "l'esistenza di un conflitto armato interno potrà portare alla concessione della protezione sussidiaria solamente nella misura in cui si ritenga eccezionalmente che gli scontri tra le forze governative di uno Stato e uno o più gruppi armati o tra due o più gruppi armati siano all'origine di una minaccia grave e individuale alla vita o alla persona del richiedente la protezione sussidiaria (...), a motivo del fatto che il grado di violenza indiscriminata che li caratterizza raggiunge un livello talmente elevato da far sussistere fondati motivi per ritenere che un civile rinviato nel paese in questione o, se del caso, nella regione in questione correrebbe, per la sua sola presenza sul territorio di questi ultimi, un rischio effettivo di subire la detta minaccia".
La protezione umanitaria è stata soppressa quale istituto generale dal decreto-legge n. 113/2018, il quale le ha sostituito una enumerazione diretta a tipizzare e delimitare le ipotesi umanitarie.
Come statuito da Sez. Unite, n. 29459/2019, lo ius superveniens introdotto con il decreto-legge n. 113, nella parte in cui ha modificato la preesistente disciplina di cui all’art. 5, comma 6, decreto legislativo n. 286/1998, non trova applicazione in relazione a domande di riconoscimento del permesso per motivi umanitari proposte prima dell’entrata in vigore (5 ottobre 2018) del decreto-legge: ciò perché il diritto alla protezione umanitaria - espressione di quello costituzionale di asilo di cui all’art. 10, terzo comma, Cost. - sorge al momento dell’ingresso in Italia in condizioni di vulnerabilità (su cui cfr. supra, Corte cost. n. 194/2019), per rischio di compromissione dei diritti umani fondamentali, sicché la domanda volta ad ottenere il relativo permesso attrae il regime normativo applicabile.
Pertanto, tali domande saranno scrutinate sulla base delle norme in vigore al momento della loro presentazione, ma in tale ipotesi - hanno precisato le Sez. Unite - l’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari, valutata in base alle norme preesistenti, comporterà il rilascio del permesso di soggiorno «per casi speciali», soggetto alla disciplina e all’efficacia temporale prevista dall’art. 1, comma 9, del decreto-legge n. 113.
L'ordinanza della Cass. Civ., Sez. III, n. 8571/2020 ribadisce che:
§ "in tema di concessione del permesso di soggiorno per ragioni umanitarie, la condizione di 'vulnerabilità' del richiedente deve essere verificata caso per caso, all'esito di una valutazione individuale della sua vita privata in Italia, comparata con la situazione personale vissuta prima della partenza ed alla quale si troverebbe esposto in caso di rimpatrio, non potendosi tipizzare le categorie soggettive meritevoli di tale tutela che è invece atipica e residuale, nel senso che copre tutte quelle situazioni in cui, pur non sussistendo i presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria, tuttavia non possa disporsi l'espulsione (cfr. Cass. 13079/2019)";
§ il "diritto al rilascio del permesso di soggiorno per ragioni umanitarie, deve essere frutto di valutazione autonoma, non potendo conseguire automaticamente al rigetto delle altre domande di protezione internazionale, attesa la strutturale diversità dei relativi presupposti (cfr. Cass. 10922/2019)".
In relazione a casi specifici, la Cassazione ha avuto occasione di precisare che:
§ la ratio della protezione umanitaria rimane quella di non esporre i cittadini stranieri al rischio di condizioni di vita non rispettose del nucleo minimo di diritti della persona, come il fondamentale diritto alla salute in caso di patologie gravi (Cass. Civ., Sez. I, n. 2558/2020);
§ situazioni di estrema difficoltà di carattere economico e sociale non sono sufficienti, di per sé, in assenza di specifiche condizioni di vulnerabilità, a giustificare il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari (Cass. Civ., Sez. I, n. 23757/2019);
§ ai fini del riconoscimento della protezione umanitaria, Cass. Civ., Sez. I, n. 18540/2019 specifica che tra i soggetti vulnerabili di cui all’art. 2, comma 1, lett. h-bis, decreto legislativo n. 25/2008, rientrano espressamente anche i genitori singoli con figli minori, sicché, accertata la relativa situazione di fatto, essi hanno diritto di accedere a detta protezione;
§ quanto alle situazioni tipizzate dalla novella del 2018, ove il richiedente il permesso di soggiorno per motivi umanitari affermi di essere emigrato a seguito di eventi calamitosi verificatisi nel Paese di origine, sulla base di Cass. Civ., Sez. I, n. 2563/2020, occorre tener conto che l’art. 20-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998, introdotto dal decreto-legge n. 113, ha espressamente previsto un particolare permesso di soggiorno da concedersi quando nel Paese di origine dello straniero vi sia una situazione di contingente ed eccezionale calamità, così tipizzando una condizione di vulnerabilità già tutelabile; ne consegue, che ai fini della valutazione della vulnerabilità del richiedente, deve ritenersi rilevante anche la sussistenza della menzionata situazione di calamità (nella specie, la Cassazione ha cassato con rinvio il decreto impugnato, poiché, ai fini della concessione della protezione umanitaria, non aveva preso in considerazione la circostanza che il richiedente aveva lasciato il proprio Paese dopo la distruzione della sua abitazione a causa di un’alluvione).
Articolo 1, comma 1, lettera b)
(Convertibilità di alcuni permessi di soggiorno in permessi di lavoro)
L'articolo 1, comma 1, lettera b) dispone, per alcune tipologie di permessi di soggiorno, la convertibilità in permessi di lavoro.
La lettera b) dispone la convertibilità in permessi di soggiorno per motivi di lavoro, di un novero di permessi di soggiorno.
Novella l'articolo 6 del Testo unico dell'immigrazione, introducendovi un comma 1-bis).
Si viene in tal modo ad ammettere - ove ne ricorrano i requisiti - la conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, dei seguenti permessi di soggiorno:
ü per protezione speciale;
ü per calamità;
ü per residenza elettiva;
ü per acquisto della cittadinanza o dello stato di apolide;
ü per attività sportiva;
ü per lavoro di tipo artistico;
ü per motivi religiosi;
ü per assistenza minori;
ü per cure mediche dovute a gravi condizioni psico-fisiche o gravi patologie (voce, quest'ultima, introdotta in sede referente).
La disciplina del permesso di soggiorno per motivi di lavoro è recata nel Testo unico dell'immigrazione dagli articoli da 21 a 27 (nonché dall'articolo 27-quater per lavoratori altamente qualificati, dagli articoli 27-quinquies e sexies per trasferimenti intra-societari).
Vi si prevede una tipologia di permesso differenziata, a seconda si tratti di:
§ lavoro subordinato (ha validità massima di un anno, se si tratti di rapporto di lavoro a tempo determinato; di due anni, se a tempo indeterminato: art. 5, co. 3-bis del Testo unico);
§ lavoro subordinato stagionale (è autorizzato lo svolgimento di attività lavorativa sul territorio nazionale fino ad un massimo di nove mesi in un periodo di dodici mesi; in caso di impieghi stagionali ripetitivi, è ammessa una pluriennalità a titolo stagionale, secondo l'art. 5, co. 3-ter del Testo unico);
§ lavoro autonomo (onde svolgere in Italia attività di lavoro autonomo non occasionale di carattere industriale, professionale, artigianale o commerciale, o per costituire una società di capitali o di persone o per accedere a cariche societarie; sono richiesti i requisiti richiesti dalla legge dello Stato ai cittadini italiani per l'esercizio dello stesso tipo di attività; il relativo permesso di soggiorno per lavoro autonomo non può avere validità superiore ad un periodo di due anni, ai sensi dell'art. 5, co. 3-quater del Testo unico);
§ lavoro in casi particolari, enumerati dall'articolo 27 del Testo unico (dunque fuori della determinazione dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato italiano autorizzati nell'ambito delle quote, valevole invece per le altre tipologie di permesso di lavoro sopra ricordate).
Sulla Gazzetta Ufficiale del 12 ottobre 2020 è pubblicato il decreto del Presidente del Consiglio 7 luglio 2020, recante "Programmazione transitoria dei flussi d'ingresso dei lavoratori non comunitari nel territorio dello Stato per l'anno 2020".
Esso ammette in Italia, per motivi di lavoro subordinato stagionale e non stagionale e di lavoro autonomo, i cittadini non comunitari entro una quota complessiva massima di 30.850 unità.
Di queste, 18.000 sono per lavoratori subordinati stagionali, nel settore agricolo (6.000 unità) e turistico-alberghiero.
12.850 unità sono invece per lavoro subordinato non stagionale (di cui 6.000 per i settori dell'auto-trasporto merci per conto terzi, dell'edilizia e turistico alberghiero) e per lavoro autonomo. Entro tale quota è autorizzata la conversione in permessi di soggiorno per lavoro subordinato di: n. 4.060 permessi di soggiorno per lavoro stagionale; n. 1.500 permessi di soggiorno per studio, tirocinio e/o formazione professionale; n. 200 permessi di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciati ai cittadini di Paesi terzi da altro Stato membro dell'Unione europea. Ed è autorizzata la conversione in permessi di soggiorno per lavoro autonomo di: n. 370 permessi di soggiorno per studio, tirocinio e/o formazione professionale; n. 20 permessi di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, rilasciati ai cittadini di Paesi terzi da altro Stato membro dell'Unione europea.
Nell'enumerazione resa dalla lettera b), figurano dunque alcuni permessi speciali.
Il permesso di soggiorno per protezione speciale - oggetto dell'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008, come riscritto dal decreto-legge n. 113 del 2018 - è accordato nei casi in cui non sia accoglibile (dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) la domanda di protezione internazionale e tuttavia ricorrano i presupposti del divieto di espulsione (di cui all'articolo 19 del Testo unico dell'immigrazione).
In tali casi, gli atti sono restituiti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno annuale che reca la dicitura "protezione speciale" (salvo che possa disporsi l'allontanamento verso uno Stato che provveda ad accordare una protezione analoga).
Tale permesso di soggiorno è rinnovabile (previo parere della Commissione territoriale).
La disposizione del Testo unico prevede espressamente che questo permesso consenta di svolgere attività lavorativa ma che esso non possa essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
La lettera b) in commento dispone in senso contrario (senza però novellare con una formulazione di raccordo l'ultimo periodo del comma 3 dell'articolo 32 del decreto legislativo n. 25 citato).
Beninteso - esplicita la lettera b) - tale convertibilità in permesso di soggiorno lavorativo è esclusa qualora ricorrano le cause di diniego ed esclusione della protezione internazionale, per gravi condotte criminose, pericolosità per la sicurezza dello Stato o l'ordine e la sicurezza pubblica, talché operi l'esclusione o il diniego dal conferimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria (secondo quanto previsto dagli articoli: 10, comma 2; 12, lettere b) e c); 16, del decreto legislativo n. 251 del 2007, il quale reca "Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta").
Una disposizione circa questo tipo di permesso per protezione speciale è contenuta altresì nella lettera e), numero 2, su cui v. la scheda infra.
Il permesso di soggiorno per calamità è disciplinato dall'articolo 20-bis del Testo unico dell'immigrazione.
Poiché quell'articolo è inciso in misura non marginale dalla lettera f) del comma 1 dell'articolo 1 del presente decreto-legge, si rinvia alla correlativa scheda di lettura infra.
Il permesso di soggiorno per residenza elettiva è previsto dall'articolo 11, unico comma, lettera c-quater) del d.P.R. n. 394 del 1999 (il quale reca il regolamento di attuazione del Testo unico dell'immigrazione).
È permesso di soggiorno rilasciato a favore dello straniero titolare di una pensione percepita in Italia (o che comunque dimostri di potersi mantenere in modo autosufficiente senza svolgere attività lavorativa).
Il permesso di soggiorno per acquisto della cittadinanza o dello stato di apolidia è anch'esso menzionato dal d.P.R. n. 394 del 1999 (ancora all'articolo 11: lettera c)).
È accordato a favore dello straniero già in possesso del permesso di soggiorno per altri motivi, per la durata del procedimento di concessione o di riconoscimento.
La lettera b) in commento ne dispone la convertibilità in permesso di lavoro, a condizione che lo straniero non fosse precedentemente in possesso di un permesso per richiesta asilo (quest'ultimo, a sua volta, è rilasciato in attesa della decisione sulla domanda di asilo, se essa non sia adottata entro sei mesi dalla presentazione della domanda ed il ritardo non sia imputabile al richiedente; ha durata di sei mesi, rinnovabile fino a durata del procedimento, e consente di svolgere un'attività lavorativa fino alla conclusione della procedura, senza però poter essere convertito in permesso di lavoro: cfr. articoli 4 e 22 del decreto legislativo n. 142 del 2015; viene rilasciato anche a coloro che propongano ricorso giurisdizionale contro il diniego della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale: cfr. articolo 35, comma 7 del decreto legislativo n. 25 del 2008).
La legge n. 91 del 1992 disciplina il riconoscimento della cittadinanza italiana.
Riguardo l'apolidia, l'Italia ha ratificato e dato esecuzione, con legge n. 306 del 1962, alla Convenzione di New York del 28 settembre 1954, relativa appunto allo statuto degli apolidi.
La legge sulla cittadinanza citata prevede che l'apolide possa richiedere l'acquisto della cittadinanza italiana dopo cinque anni di residenza stabile e legale sul territorio, non dieci anni come richiesto per gli stranieri non cittadini di Stato membro dell'Unione europea (purché il soggetto non costituisca una minaccia per l'ordine pubblico o la pubblica sicurezza).
Il regolamento attuativo della legge sulla cittadinanza (d.P.R. n. 572 del 1993) all'articolo 17 tratta del procedimento per il riconoscimento dello status di apolide.
Le persone con lo status di apolide hanno sostanzialmente i medesimi diritti dei cittadini stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio nazionale con permessi di soggiorno di lunga durata: diritto al lavoro, diritto allo studio, diritto all'iscrizione sanitaria, diritto al ricongiungimento familiare.
Il permesso di soggiorno per attività sportiva è oggetto dell'articolo 27, comma 1, lettera p) del Testo unico dell'immigrazione.
È permesso rilasciato a stranieri il quali siano destinati a svolgere qualsiasi tipo di attività sportiva professionistica (cfr. la legge n. 91 del 1981 recante "Norme in materia di rapporti tra società e sportivi professionisti") o dilettantistica (secondo determinazioni delle Federazioni sportive: ad esempio quella del calcio attribuisce la quota d'ingresso solo al settore professionistico) presso società sportive italiane.
La società sportiva deve ottenere, tramite richiesta alla Federazione nazionale di appartenenza, la dichiarazione nominativa di assenso da parte del CONI, nei limiti delle quote annuali di ingresso degli sportivi stranieri, fissate con d.P.C.m. di programmazione (invero il dettato del comma 5-bis dell'articolo 27 del Testo unico richiederebbe qualche aggiornamento: ad esempio fa riferimento ad un decreto del Ministero per i beni e le attività culturali, per la determinazione delle quote; così come il dettato del comma 1, lettera p), là dove fa riferimento ad attività sportiva solo professionistica).
Il permesso di soggiorno per lavori di tipo artistico oggetto della previsione del presente decreto-legge sopra richiamata, è quello di cui fa menzione l’articolo 27, comma 1 del Testo unico dell’immigrazione alle lettere:
m) per personale artistico e tecnico per spettacoli lirici, teatrali, concertistici o di balletto;
n) per ballerini, artisti e musicisti da impiegare presso locali di intrattenimento;
o) per artisti da impiegare da enti musicali teatrali o cinematografici o da imprese radiofoniche o televisive, pubbliche o private, o da enti pubblici, nell'ambito di manifestazioni culturali o folcloristiche.
Il permesso di soggiorno per motivi religiosi trova menzione nell'articolo 5 del Testo unico dell'immigrazione, là dove prevede che il regolamento di attuazione possa prevedere speciali modalità di rilascio relativamente ai soggiorni brevi per motivi di turismo, di giustizia, di attesa di emigrazione in altro Stato e "per l'esercizio delle funzioni di ministro di culto" nonché ai soggiorni in case di cura, ospedali, istituti civili e religiosi e altre convivenze.
La convertibilità del permesso di soggiorno per motivi religiosi in permesso di soggiorno per motivi di lavoro - innanzi oggetto di contenzioso amministrativo - è stata esclusa dal Consiglio di Stato con parere n. 1048 del 15 luglio 2015, 'recepito' nella circolare del Ministero dell'interno n. 4621 del 27 agosto 2015.
Su tale profilo incide ora la disposizione del decreto-legge in esame.
Le disposizioni applicative prevedono che per richiedere questo tipo di permesso, il religioso debba presentare dichiarazione del responsabile della Comunità religiosa in Italia, attestante la natura dell'incarico ricoperto, l'assunzione dell'onere del vitto e alloggio, vistato dalla Curia vescovile o da equivalente Autorità religiosa presente in Italia; nonché fotocopia della polizza assicurativa, valida nel territorio nazionale per tutto il periodo di validità del permesso di soggiorno richiesto, contro il rischio di malattia e infortuni.
Il permesso di soggiorno per assistenza minori consegue a previsione dell'articolo 31 (al comma 3) del Testo unico dell'immigrazione.
Esso prevede che il Tribunale per i minorenni possa autorizzare l'ingresso o la permanenza del familiare, per un periodo di tempo determinato, anche in deroga alle altre disposizioni del presente Testo unico.
Questo, allorché risultino gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell'età e delle condizioni di salute del minore che si trovi nel territorio italiano.
L'autorizzazione del Tribunale per i minorenni è revocata quando vengano a cessare i gravi motivi che ne giustifichino il rilascio o per attività del familiare incompatibili con le esigenze del minore o con la permanenza in Italia.
Questo permesso di soggiorno consente lo svolgimento di attività lavorativa.
Prima della previsione del presente decreto-legge, non ne era consentita la conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2783 del 15 maggio 2012).
Modifica introdotta in sede referente ha ampliato l'elencazione resa dal decreto-legge di permessi di soggiorno convertibili in permessi di lavoro, sì da ricomprendervi altresì il soggiorno per cure mediche di stranieri che versino in gravi condizioni psico-fisiche o soffrano di gravi patologie.
Per questo riguardo, si rinvia alla scheda infra relativa all'articolo 1, comma 1, lettera e) del decreto-legge.
Articolo 1, comma 1, lettera c)
(Competenza a limitare l'ingresso di navi nel mare territoriale)
L'articolo 1, comma 1, lettera c) sopprime l'attribuzione in capo al Ministro dell'interno della competenza a limitare o vietare l'ingresso, il transito, la sosta di navi nel mare territoriale per motivi di sicurezza pubblica o di contrasto di violazioni delle leggi sull'immigrazione.
La lettera c) del comma 1 dell'articolo 1 del decreto-legge in esame sopprime disposizione introdotta dal decreto-legge n. 53 del 2019 quale articolo 11, comma 1-ter del Testo unico dell'immigrazione.
La disposizione così soppressa prevedeva che il Ministro dell'interno potesse - nel rispetto degli obblighi internazionali dell'Italia - limitare o vietare l'ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale (salvo che si trattasse di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale), per:
ü motivi di ordine e sicurezza pubblica;
ü ovvero quando si concretizzassero - "limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti" - le condizioni di cui all'articolo 19, paragrafo 2, lettera g) della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, resa esecutiva dalla legge n. 689 del 1994), nella quale si considera come "pregiudizievole per la pace, il buon ordine e la sicurezza dello Stato" costiero il passaggio di una nave straniera se, nel mare territoriale, la nave sia impegnata, tra le altre, in un'attività di carico o scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero.
E prevedeva, circa il provvedimento adottato dal Ministro dell'interno, il concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le rispettive competenze, informandone il Presidente del Consiglio dei ministri.
La soppressione qui disposta è correlata alle modifiche e integrazioni disposte dal comma 2.
Si rinvia pertanto alla correlativa scheda infra.
Articolo 1, comma 1, lettera d)
(Soppressione di disposizioni sanzionatorie per il comandante della nave che violi il divieto di ingresso nel mare territoriale nonché relative alla confisca e distruzione delle imbarcazioni)
L'articolo 1, comma 1, lettera d) sopprime le disposizioni sulla multa a seguito della violazione del divieto di ingresso, transito o sosta nelle acque territoriali italiane nonché sulla confisca ed eventuale distruzione dell'imbarcazione, previste dal decreto-legge 113 del 2020.
Sulla materia interviene il comma 2 dell'articolo 1 con modifiche e integrazioni al Codice della navigazione: v. scheda infra.
La lettera d) del comma 1 dell'articolo 1 del decreto-legge in esame sopprime disposizioni introdotte dal decreto-legge n. 53 del 2019 entro l'articolo 12 del Testo unico dell'immigrazione, quali suoi commi 6-bis, 6-ter, 6-quater.
Il citato comma 6-bis prevedeva che in caso di violazione del divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali italiane, e salve le sanzioni penali quando il fatto costituisca reato, si applicasse al comandante della nave la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 150.000 a euro 1.000.000 (con estensione della responsabilità solidale all'armatore della nave).
Altresì prevedeva che fosse sempre disposta la confisca della nave utilizzata per commettere la violazione, procedendosi immediatamente a sequestro cautelare.
A seguito di provvedimento definitivo di confisca, era previsto fossero imputabili all'armatore e al proprietario della nave gli oneri di custodia delle imbarcazioni sottoposte a sequestro cautelare.
Il comma 6-ter disponeva circa la custodia delle navi sequestrate nonché gli oneri relativi alla gestione.
Il comma 6-quater disponeva che quando il provvedimento di confisca fosse divenuto inoppugnabile, la nave fosse acquisita al patrimonio dello Stato e, a richiesta, assegnata all'amministrazione che ne avesse avuto l'uso. La nave per la quale non fosse stata presentata istanza di affidamento o richiesta in assegnazione sarebbe stata, a richiesta, assegnata a pubbliche amministrazioni per fini istituzionali ovvero venduta, anche per parti separate. Le navi non utilmente impiegabili e rimaste invendute nei due anni dal primo tentativo di vendita sarebbero state destinate alla distruzione.
La soppressione qui disposta è correlata alle modifiche e integrazioni disposte dal comma 2.
Si rinvia pertanto alla correlativa scheda infra.
L'articolo 1, comma 1, lettera e) estende l'ambito di applicazione del divieto di respingimento e di espulsione.
La lettera e) concerne il divieto di respingimento e di espulsione.
Riscrive disposizioni recate dall'articolo 19 ("Divieti di espulsione e di respingimento. Disposizioni in materia di categorie vulnerabili") del Testo unico dell'immigrazione.
Le modifiche introdotte estendono l'ambito di applicazione del divieto.
La disposizione del Testo unico pone divieto di respingimento e di espulsione verso Paesi nei quali lo straniero corra un rischio di persecuzione in ragione di finalità discriminatorie (art. 19, comma 1 del Testo unico).
Essa così recita, nel testo fin qui vigente: "in nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione".
E’ stata introdotta in sede referente una modificazione del dettato della disposizione sopra ricordato, in modo da ricomprendervi, tra i motivi della persecuzione, "l'orientamento sessuale" e "l'identità di genere".
La novella dunque estende la fattispecie discriminatoria, cui si riconnette il divieto di refoulement.
"Orientamento sessuale" e "identità di genere" sono, nell'ordinamento italiano, espressioni che, pur senza ricevere una puntuale definizione normativa, ricorrono in talune disposizioni di legge.
Ambedue sono menzionate, da ultimo, in più passaggi dal decreto legislativo n. 123 del 2018, di riforma dell'ordinamento penitenziario (modificativo della legge n. 354 del 1975).
L'orientamento sessuale, inoltre, è menzionato dal decreto legislativo n. 101 del 2018 modificativo del Codice della privacy (recato dal decreto legislativo n. 196 del 2003), là dove esso riscrive, di quest'ultimo, l'articolo 60 (inserendo i dati relativi alla vita sessuale e all'orientamento sessuale della persona, tra i dati il cui trattamento sia consentito solo se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi, sia di rango almeno pari ai diritti dell'interessato, ovvero consista in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale).
Così come ha trovato menzione nel decreto legislativo n. 216 del 2003 - là dove modifica l'articolo 15 ("Atti discriminatori") dello Statuto dei lavoratori (ossia la legge n. 300 del 1970, recante "Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento") - nonché nella legge n. 183 del 2010 - là dove modifica l'articolo 7 ("Gestione delle risorse umane") del decreto legislativo n. 165 del 2001, recante "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche" (per l'assenza di discriminazioni in ordine all'accesso al lavoro, al trattamento e alle condizioni di lavoro, alla formazione professionale, alle promozioni e alla sicurezza sul lavoro).
L'identità di genere (considerata per la prima volta dalla direttiva 2011/95/UE, ai fini di una definizione comune del motivo di persecuzione costituito dalla "appartenenza a un determinato gruppo sociale", per definire il quale sono da tenere in conto gli aspetti connessi al sesso, tra cui l'identità di genere e l'orientamento sessuale, che possono essere legati a determinate tradizioni giuridiche e consuetudini, che comportano ad esempio le mutilazioni genitali, la sterilizzazione forzata o l'aborto coatto, nella misura in cui sono correlati al timore fondato di subire persecuzioni) ha fatto ingresso nell'ordinamento italiano in sede di recepimento di quella direttiva europea, con il decreto legislativo n. 18 del 2014. Esso modifica l'articolo 8 del decreto legislativo n. 251 del 2007, sì da individuare - circa l'attribuzione della qualifica di rifugiato - individua tra i motivi di persecuzione l'appartenenza a un particolare gruppo sociale, per l'individuazione delle caratteristiche del quale "si tiene debito conto delle considerazioni di genere, compresa l'identità di genere".
Per altro riguardo, la Corte costituzionale (con la sentenza n. 221 del 2015, in materia di rettificazione giudiziale dell'attribuzione di sesso) ha affermato che il "diritto all'identità di genere" è "elemento costitutivo del diritto all'identità personale, rientrante a pieno titolo nell'ambito dei diritti fondamentali della persona". E secondo la sentenza n. 180 del 2017 "va ancora una volta rilevato come l'aspirazione del singolo alla corrispondenza del sesso attribuitogli nei registri anagrafici, al momento della nascita, con quello soggettivamente percepito e vissuto costituisca senz'altro espressione del diritto al riconoscimento dell'identità di genere".
Nella presente XVIII legislatura, un disegno di legge volto a modificare il codice penale per alcuni profili (l'aggravante di discriminazione; propaganda e istigazione a delinquere per motivi di discriminazione) è stato approvato dalla Camera dei deputati in prima lettura (il 4 novembre 2019) e trasmesso al Senato, quale A.S. n. 2005.
Le modifiche dettate dal decreto-legge incidono - ampliandone il 'perimetro' - sulla previsione (inserita dalla legge n. 110 del 2017, la quale ha introdotto il delitto di tortura nell'ordinamento italiano) circa il divieto di respingimento o espulsione o estradizione di una persona verso uno Stato, qualora esistano fondati motivi di ritenere che lì rischi di essere sottoposta a tortura - anche alla luce di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani perpetrate in quello Stato (art. 19, comma 1.1 del Testo unico).
Il divieto è ora esteso a fondati motivi che inducano a ravvisare un rischio di trattamenti inumani e degradanti (benché non in misura tale da configurare la tortura, nella definizione resa dall'articolo 613-bis del Codice penale, introdotto dalla citata legge del 2017).
Una modifica approvata in sede referente richiama altresì, circa il divieto di respingimento ed espulsione, il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano, secondo la dicitura che il medesimo decreto-legge (all'articolo 1, comma 1, lettera a)) impiega nel novellare altra disposizione del Testo unico (ossia il suo articolo 5, comma 6).
Il divieto è del pari esteso dal decreto-legge a fondati motivi per ritenere che l'allontanamento dal territorio nazionale comporti una "violazione al diritto al rispetto della propria vita privata e familiare" - a meno che depongano in senso contrario ragioni di sicurezza nazionale, di ordine e sicurezza pubblica, di protezione della salute (menzione, quest'ultima della protezione della salute, introdotta in sede referente, unitamente al richiamo del rispetto della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati e della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea).
Si noti come, in questa estensione del divieto di espulsione, la prospettiva che viene a rilevare sia non già l'approdo in uno Stato altro, ritenuto gravemente pericoloso per la incolumità e dignità personale, bensì "l'allontanamento dal territorio nazionale", ritenuto gravemente lesivo di un radicamento.
Al fine di definire maggiormente questa dimensione (non considerata nel dispositivo del Testo unico dell'immigrazione, ma presente negli orientamenti giurisprudenziali) la nuova norma prevede si tenga conto "della natura e della effettività dei vincoli familiari dell'interessato, del suo effettivo inserimento sociale in Italia, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell'esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese d’origine".
Si richiamano di seguito, in sintesi, i principali orientamenti (non sempre del tutto univoci) emersi nella giurisprudenza circa l'applicazione della protezione umanitaria, prima delle modifiche intercorse con il decreto-legge n. 113 del 2018, in sede di riesame da parte della Corte di Cassazione delle decisioni delle Commissioni territoriale per il riconoscimento della protezione, in modo definitorio dei contorni della tutela umanitaria quale forma di attuazione del diritto d'asilo sancito dall'articolo 10, terzo comma della Costituzione.
In quella sede la giurisprudenza della Corte di Cassazione aveva occasione di richiamare più volte una verifica di ordine comparativo della situazione soggettiva e oggettiva del richiedente con riferimento al Paese d'origine, al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell'esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile costitutivo dello statuto della dignità personale, nonché in correlazione con la situazione d'integrazione raggiunta nel Paese d'accoglienza.
Anche in una sentenza 'restrittiva' (non a caso citata nella circolare del Ministro dell'interno del 4 luglio 2018, diramata ai prefetti e ai presidenti delle Commissioni territoriali, la quale precedeva non di molto l'adozione del decreto-legge n. 113 del 2018) quale la Cass. civ. Sez. I, 23/02/2018, n. 4455, quella Corte menzionava la correlazione con la situazione nel Paese di accoglienza.
Lo faceva, in tale sentenza, peraltro in senso restrittivo, rimarcando che "non è sufficiente l’allegazione di un'esistenza migliore nel paese di accoglienza, sotto il profilo del radicamento affettivo, sociale e/o lavorativo, indicandone genericamente la carenza nel paese d’origine, ma è necessaria una valutazione comparativa che consenta, in concreto, di verificare che ci si è allontanati da una condizione di vulnerabilità effettiva, sotto il profilo specifico della violazione o dell’impedimento all’esercizio dei diritti umani inalienabili. Solo all'interno di questa puntuale indagine comparativa può ed anzi deve essere valutata, come fattore di rilievo concorrente, l'effettività dell'inserimento sociale e lavorativo e/o la significatività dei legami personali e familiari in base alla loro durata nel tempo e stabilità. L'accertamento della situazione oggettiva del Paese d’origine e della condizione soggettiva del richiedente in quel contesto, alla luce delle peculiarità della sua vicenda personale costituiscono il punto di partenza ineludibile dell'accertamento da compiere". "È necessaria, pertanto, una valutazione individuale, caso per caso, della vita privata e familiare del richiedente in Italia, comparata alla situazione personale che egli ha vissuto prima della partenza e cui egli si troverebbe esposto in conseguenza del rimpatrio. I seri motivi di carattere umanitario possono positivamente riscontrarsi nel caso in cui, all'esito di tale giudizio comparativo, risulti un’effettiva ed incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali che costituiscono presupposto indispensabile di una vita dignitosa (art. 2 Cost.)". "Se assunti isolatamente, né il livello di integrazione dello straniero in Italia né il contesto di generale e non specifica compromissione dei diritti umani nel Paese di provenienza integrano, di per sé soli e astrattamente considerati, i seri motivi di carattere umanitario, o derivanti da obblighi internazionali o costituzionali, cui la legge subordina il riconoscimento del diritto alla protezione in questione. Deve, infatti, osservarsi che il diritto al rispetto della vita privata tutelato dall’art. 8 CEDU al pari del diritto al rispetto della familiare può soffrire ingerenze legittime da parte dei pubblici poteri per il perseguimento di interessi statuali contrapposti, quali, tra gli altri, l'applicazione e il rispetto delle leggi in materia di immigrazione (...)".
L'opzione normativa che sottende alla nuova disposizione ora introdotta dal presente decreto-legge nell'articolo 19 del Testo unico dà un diverso bilanciamento, rispetto alla citata sentenza, alla comparazione tra situazione nel Paese d'origine e nel Paese d'accoglienza, ai fini della valutazione della vulnerabilità dello straniero.
Ancora la lettera e) reca ulteriori novelle all'articolo 19 del Testo unico dell'immigrazione, in materia di espulsione.
Essa introduce, in quell'articolo 19, un comma 1.2.
Vi si prevede che lo straniero per il quale valga il divieto di espulsione (di cui ai commi 1 e 1.1. del medesimo articolo 19) ed al quale non sia accordata la protezione internazionale, ottenga un permesso di soggiorno per "protezione speciale".
Il questore rilascia questo permesso, previo parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale.
Questa tipologia di permesso è disciplinato dall'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008. Esso è rinnovabile (previo parere della Commissione territoriale) e consente di svolgere attività lavorativa. Nella previsione antecedente al presente decreto-legge n. 130, esso non poteva essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro: ma è previsione superata, appunto, dal presente decreto-legge (v. supra articolo 1, comma 1, lettera b)).
Può dirsi che la novella valga a porre un raccordo normativo di cerniera tra la previsione del decreto legislativo n. 25 del 2008 ("Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato") ed il Testo unico dell'immigrazione.
Infine la lettera e) novella altra disposizione dell'articolo 19 del Testo unico - contenuta nel suo comma 2, lettera d-bis) - ancora in materia di divieto di espulsione.
Questo si applica - lì si prevede - anche agli stranieri che versino in condizioni di salute "di particolare gravità", recitava la disposizione previgente (introdotta dal decreto-legge n. 113 del 2018: cfr. suo articolo 1, co. 1, lettera g)).
La novella recata dal decreto-legge sostituisce a tale formulazione, altra più estensiva: "gravi condizioni psico-fisiche o derivanti da gravi patologie".
Invariata rimane la previsione dell'accertamento di tali condizioni di salute - tali da determinare un rilevante pregiudizio alla salute della persona, in caso di rientro nel Paese di origine o di provenienza - mediante idonea documentazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale.
In tali ipotesi, il questore rilascia un permesso di soggiorno per cure mediche, per il tempo attestato dalla certificazione sanitaria, comunque non superiore ad un anno, valido solo nel territorio nazionale, rinnovabile finché persistono, debitamente certificate, le condizioni di salute - "di particolare gravità" recitava il testo della norma del Testo unico non incisa dal decreto-legge, pertanto con un 'disallineamento' rispetto alla novella da esso stesso introdotta. A tale proposito interviene la modifica approvata in sede referente, di coordinamento redazionale con la previsione ora introdotta delle "gravi condizioni psico-fisiche o derivanti da gravi patologie" (non più dunque le condizioni di salute "di particolare gravità").
Un’altra modifica introdotta in sede referente ricomprende tale tipologia di permesso di soggiorno per cure mediche tra i permessi di soggiorno di cui sia ammessa la convertibilità in permessi di soggiorno per motivi di lavoro.
Per questo riguardo cfr. supra la scheda relativa all'articolo 1, comma 1, lettera b), relativa appunto alla convertibilità in permessi per motivi di lavoro.
Le lettere in titolo recano disposizioni relative ad alcuni permessi speciali di soggiorno previsti dal Testo unico dell'immigrazione: per calamità; per motivi di lavoro del ricercatore; per minori stranieri non accompagnati al compimento della maggiore età; per cure mediche.
La lettera f) concerne il permesso di soggiorno per calamità.
Novella l'articolo 20-bis del Testo unico dell'immigrazione.
Nel dettato previgente, il permesso di soggiorno era rilasciabile (dal questore, per la durata di sei mesi, rinnovabile per un periodo ulteriore di sei mesi al permanere delle condizioni) quando il Paese, verso il quale lo straniero deve fare ritorno, versi in una situazione di "contingente ed eccezionale" calamità, tale da non consentire il rientro e la permanenza in condizioni di sicurezza.
Quella formulazione è sostituita dalla novella con la previsione di una "grave" calamità.
È altresì soppressa la previsione che tale permesso di soggiorno per calamità non potesse essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
Quest'ultima novella soppressiva è di mero coordinamento, rispetto a quanto statuisce - appunto circa la convertibilità in permessi di soggiorno per motivi di lavoro - l'articolo 1, comma 1, lettera b) del presente decreto-legge (v. supra).
Il permesso di soggiorno per calamità è stato introdotto dal decreto-legge n. 113 del 2018, nel sopprimere l'istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari e correlativamente mantenere fattispecie eccezionali di temporanea tutela dello straniero per esigenze di carattere umanitario, enumerate e tipizzate in permessi di soggiorno speciali (tra i quali, appunto, quello qui considerato).
La lettera g) concerne il permesso per motivi di lavoro del ricercatore il quale abbia ultimato l'attività di ricerca ed abbia un permesso di soggiorno per ricerca giunto a scadenza.
Qui si tratta di stranieri in possesso di un titolo di dottorato (o di un titolo di studio superiore che dia accesso a programmi di dottorato, nel Paese dove è stato conseguito) i quali siano titolari di un permesso di soggiorno per ricerca. Esso è rilasciato dal questore per la durata del programma di ricerca e consente lo svolgimento dell'attività di ricerca - indicata nella convenzione di accoglienza tra l'istituto di ricerca ricevente ed il ricercatore - nelle forme di lavoro subordinato, di lavoro autonomo o borsa di addestramento alla ricerca.
Al termine dell'attività di ricerca ed alla scadenza del permesso di soggiorno per ricerca, lo straniero ricercatore può dichiarare la propria immediata disponibilità allo svolgimento di attività lavorativa ed alla partecipazione alle misure di politica attiva del lavoro presso i servizi per l'impiego, e richiedere un permesso di soggiorno al fine di cercare un'occupazione o avviare un'impresa coerente con l'attività di ricerca completata.
Questo permesso ha durata non inferiore a nove e non superiore a dodici mesi.
Così prevede l'articolo 27-ter del Testo unico dell'immigrazione.
Il suo comma 9-bis prevedeva che per conseguire il permesso, lo straniero ricercatore fosse vincolato ad una condizione - la quale viene soppressa per effetto della novella qui dettata.
Si tratta della disponibilità di un reddito minimo annuo derivante da fonti lecite non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale (aumentato della metà dell'importo dell'assegno sociale per ogni familiare da ricongiungere; per il ricongiungimento di due o più figli di età inferiore agli anni quattordici, un reddito in ogni caso non inferiore al doppio dell'importo annuo dell'assegno sociale; cfr. art. 29, comma 3, lettera b) del Testo unico dell'immigrazione).
Ancora, la norma previgente richiamava, ai fini dell'assistenza sanitaria, il comma 3 dell'articolo 34 del Testo unico, comprensivo di un obbligo per lo straniero ricercatore di assicurarsi contro il rischio di malattie, infortunio e maternità, mediante stipula di apposita polizza assicurativa con un istituto assicurativo italiano o straniero, valida sul territorio nazionale.
L'espunzione di tale richiamo normativo, disposta con la formulazione della novella, fa sì che - si legge nella relazione illustrativa che correda il disegno di legge di conversione - "si applicheranno le regole generali in materia di assistenza sanitaria per gli stranieri regolarmente soggiornanti" di cui all'articolo 34 citato del Testo unico, "che distinguono i casi in cui si applica l'obbligo di iscrizione di cui al Servizio sanitario nazionale da quelli in cui è consentita l'iscrizione volontaria al suddetto Servizio da quelli infine in cui occorre procedere alla stipula di una polizza assicurativa".
Nella formulazione originaria del decreto-legge non era incisa dalla novella il comma 9-ter dell'articolo 27-ter del Testo unico dell'immigrazione (relativa alla presentazione di documentazione), il quale menziona anch'esso il possesso dei requisiti reddituali ed il rispetto dell'obbligo di cui all'articolo 34, comma 3.
Ne sarebbe conseguito un 'disallineamento' tra previsione del comma 9-bis, novellato dal decreto-legge, ed il comma 9-ter, non novellato. A tale proposito interviene la modifica approvata in sede referente, volta ad espungere anche dal comma 9-ter la previsione sia del possesso dei requisiti reddituali sia dell'ottemperanza all'obbligo di assicurarsi contro il rischio di malattie, infortunio e maternità.
La lettera h) concerne il permesso di soggiorno per minori stranieri non accompagnati, al compimento del diciottesimo anno d'età.
Si tratta di permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo.
La novella incide sull'articolo 32 ("Disposizioni concernenti minori affidati al compimento della maggiore età") del Testo unico.
Essa 'ripristina' due ultimi periodi del comma 1-bis di quell'articolo 32, i quali erano stati abrogati dal decreto-legge n. 113 del 2018 (cfr. suo articolo 1, comma 1, lettera n-bis)).
Si viene in tal modo a reintrodurre la previsione che il mancato rilascio del parere da parte del Comitato per i minori stranieri (previsto dall'articolo 33 del Testo unico dell'immigrazione) non possa legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno - nonché la previsione dell'applicazione a tale procedimento del silenzio assenso (mediante il rinvio all'articolo 20, commi 1, 2 e 3 della legge n. 241 del 1990).
L'articolo 32 del Testo unico prevede che - al compimento della maggiore età - ai minori stranieri in affidamento o sottoposti a tutela possa essere rilasciato un permesso di soggiorno (per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura).
Tale permesso di soggiorno è rilasciato previo parere positivo del Comitato per i minori stranieri (su tale riguardo incide la novella sopra ricordata).
Il medesimo permesso di soggiorno può essere rilasciato ai minori stranieri non accompagnati che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto nel registro delle associazioni e degli enti che svolgono attività a favore degli immigrati, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (ai sensi dell'articolo 52 del d.P.R. n. 394 del 1999.
La lettera i) concerne il permesso di soggiorno per cure mediche.
Novella l'articolo 36 ("Ingresso e soggiorno per cure mediche") del Testo unico dell'immigrazione.
Il permesso di soggiorno per cure mediche ha una durata pari alla durata presunta del trattamento terapeutico ed è rinnovabile finché durino le necessità terapeutiche documentate.
Fin qui, nulla si innova rispetto alla disciplina vigente.
La modificazione consiste nella aggiuntiva previsione che questo permesso di soggiorno per cure mediche consenta lo svolgimento di attività lavorativa.
L'articolo 36 del Testo unico prevede - fatte salve le disposizioni in materia di profilassi internazionale - che lo straniero intenzionato a ricevere cure mediche in Italia e l'eventuale accompagnatore possano ottenere uno specifico visto di ingresso ed il relativo permesso di soggiorno. A tale fine gli interessati devono: presentare una dichiarazione della struttura sanitaria italiana prescelta che indichi il tipo di cura, la data di inizio della stessa e la durata presunta del trattamento terapeutico; attestare l'avvenuto deposito di una somma a titolo cauzionale, tenendo conto del costo presumibile delle prestazioni sanitarie richieste, secondo modalità stabilite dal regolamento di attuazione; documentare la disponibilità in Italia di vitto e alloggio per l'accompagnatore e per il periodo di convalescenza dell'interessato. La domanda di rilascio del visto o di rilascio o rinnovo del permesso può anche essere presentata da un familiare o da chiunque altro vi abbia interesse.
Il trasferimento per cure in Italia con rilascio di permesso di soggiorno per cure mediche è altresì consentito nell'ambito di programmi umanitari definiti (in tal caso le aziende sanitarie locali e le aziende ospedaliere, tramite le regioni, sono rimborsate delle spese sostenute che facciano carico al Fondo sanitario nazionale).
Articolo 1, comma 1, lettera i-bis)
(Soggiorni di breve durata di studenti
di filiazioni universitarie straniere)
La nuova lettera i-bis), introdotta nel corso dell’esame in sede referente, dispone in ordine al soggiorno di breve durata di studenti di filiazioni universitarie straniere.
Questa previsione aggiuntiva - introdotta in sede referente - novella il Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998) sia modificandone l'articolo 5 sia introducendo un nuovo articolo 38-bis.
Tale novellazione ha per oggetto il soggiorno di breve durata - intendendosi per tale il soggiorno che si protragga per un periodo non superiore a centocinquanta giorni - degli studenti di uno specifico tipo di struttura educativa.
Si tratta delle filiazioni in Italia di università o istituti superiori di insegnamento a livello universitario aventi sedi nel territorio di Stati esteri ed ivi riconosciuti giuridicamente quali enti senza scopo di lucro - a condizione che: a) abbiano per scopo ed attività lo studio decentrato in Italia di materie che facciano parte di programmi didattici o di ricerca delle rispettive università o istituti superiori; b) gli insegnamenti siano impartiti solo a studenti iscritti alle rispettive università o istituti superiori (così l'articolo 2 della legge n. 4 del 1999, richiamato dalla novella).
Per i soggiorni brevi degli studenti di tali strutture, la novella prevede l'applicazione della legge n. 68 del 2007, la quale disciplina in alcuni profili i soggiorni di breve durata degli stranieri per visita, affari, turismo, studio.
Peraltro, poiché la legge n. 68 del 2007 prevede (all'articolo 1, comma 1) che il permesso di soggiorno non sia richiesto per soggiorni per quei motivi se di durata non superiore a tre mesi, è da tenere presente entro il rinvio normativo, la diversità di durata del soggiorno considerato dalla novella (non superiore a centocinquanta giorni).
Ad ogni modo, il richiamo normativo alla legge n. 68 importa che lo studente straniero - a pena di espulsione - debba dichiarare la sua presenza al momento (salvo ritardo per forza maggiore) dell'ingresso (od in caso di provenienza da Paesi dell'area Schengen, entro otto giorni dall'ingresso) all'autorità di frontiera (o nell'altro caso, al questore della provincia in cui si trovi).
La dichiarazione di presenza deve essere "accompagnata" - ancora prevede la novella - da una dichiarazione di garanzia del legale rappresentante (o suo delegato) della struttura educativa filiata, recante l'impegno a comunicare (entro quarantotto ore, al questore territorialmente competente) ogni variazione relativa alla presenza dello studente durante il soggiorno qui considerato.
L'inadempimento di tale obbligo è colpito da sanzione amministrativa (prevista dall'articolo 7, comma 2-bis del Testo unico dell'immigrazione, per gli obblighi dell'ospitante e del datore di lavoro: consiste nel pagamento di una somma da 160 a 1.100 euro).
Rimane fermo per lo studente - aggiunge ancora la novella - l'obbligo di comunicare al questore competente per territorio, entro i quindici giorni successivi, le eventuali variazioni del proprio domicilio abituale (ai sensi dell'articolo 6, comma 8 del Testo unico).
Queste le previsioni dettate entro un nuovo articolo 38-bis, ora introdotto entro il Testo unico dell'immigrazione.
Altra novella - ora introdotta - figura quale modifica dell'articolo 5 del Testo unico dell'immigrazione (introducendovi un comma 1-bis).
Prevede che gli studenti di filiazioni universitarie straniere possano soggiornare (per il lasso sopra ricordato, di non più di centocinquanta giorni) purché - oltre beninteso ad essere entrati regolarmente nel territorio dello Stato italiano (secondo la disciplina dell'articolo 4 del Testo unico) - siano in possesso del visto per studio rilasciato per l'intera durata del corso nonché della relativa dichiarazione di presenza.
Articolo 1-bis
(Assegnazione ad enti del Terzo settore di beni sequestrati nella lotta all'immigrazione clandestina)
Si prevede l'assegnabilità anche ad enti del Terzo settore di beni sequestrati nel corso di operazioni di polizia di prevenzione e repressione dell'immigrazione clandestina. Se si tratti di imbarcazioni, tali enti procedono allo smaltimento.
Questo articolo aggiuntivo - introdotto in sede referente - novella l'articolo 12 del Testo unico dell'immigrazione.
Tale articolo detta disposizioni repressive dell'immigrazione clandestina, avverso chi promuova, diriga, organizzi, finanzi o effettui il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie altri atti diretti a procurarne illegalmente l'ingresso nel territorio dello Stato.
La disposizione vigente - ossia il comma 8 del citato articolo 12 del Testo unico - prevede che i beni sequestrati nel corso di operazioni di polizia finalizzate alla prevenzione e repressione dei reati lì previsti in ordine all'immigrazione clandestina, siano affidati dall'autorità giudiziaria procedente in custodia giudiziale (salvo che vi ostino esigenze processuali) agli organi di polizia che ne facciano richiesta per l'impiego in attività di polizia ovvero ad altri organi dello Stato o ad altri enti pubblici per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale.
La novella ora introdotta aggiunge, tra i soggetti possibili affidatari dei beni sequestrati, gli enti del Terzo settore (di cui al decreto legislativo n. 117 del 2017, recante appunto il Codice del Terzo settore), i quali ne abbiano fatto espressa richiesta.
La richiesta è formulata da tali enti, per fini di interesse generale o per finalità sociali e culturali.
Aggiunge la novella che gli enti "provvedono con oneri a proprio carico allo smaltimento delle imbarcazioni eventualmente loro affidate", previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria competente.
Parrebbe suscettibile di verifica la collocazione di questa disposizione entro il comma 8 dell'articolo 12 del Testo unico, il quale ha riguardo ad una richiesta per far uso del bene, non già per procedere al suo smaltimento (laddove altri commi, in particolare l'8-quinquies, trattano della distruzione del bene).
La novella richiama - fino alla "operatività del Registro unico nazionale del Terzo settore - previsione transitoria dettata dal Codice del Terzo settore (al suo articolo 104) circa la sua entrata in vigore. Il Codice ha infatti prescritto l'obbligo, per gli enti del Terzo settore, qualificati nello statuto come tali, di iscriversi nel Registro unico nazionale del Terzo settore; ed ha disposto, per il periodo transitorio, che continuasse a valere l'iscrizione ad uno dei registri fin lì previsti dalle normative di settore (il Registro delle associazioni di promozione sociale, il Registro delle organizzazioni di volontariato, Albi regionali delle cooperative sociali). Si ricorda che la disciplina applicativa della previsione codicistica circa l'istituzione del Registro unico nazionale del Terzo settore è stata infine emanata con il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali n. 106 del 15 settembre 2020 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 21 ottobre 2020). L'iscrizione nel Registro ha effetto costitutivo per l'acquisizione della qualifica di ente del Terzo settore nonché per l'acquisizione della personalità giuridica.
La novella altresì incide sul comma 8-quinquies del citato articolo 12 del Testo unico.
Esso affianca alla previsione circa l'assegnazione in uso del bene sequestrato - e per questo riguardo, la novella viene a prevedere che siano assegnatari in via prioritaria i soggetti previsti dalla disposizione quale finora vigente: organi di polizia, altri organi dello Stato, altri enti pubblici per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale (con ciò intendendosi che solo in via successiva e subordinata, assegnatari possano essere gli enti del Terzo settore ora aggiunti) - quella della sua distruzione.
La novella traspone anche in tale comma - si direbbe, con parziale duplicazione - la previsione che gli enti del Terzo settore provvedono con oneri a proprio carico allo smaltimento delle imbarcazioni eventualmente loro affidate, previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria competente.
Articolo 1, comma 2
(Limitazione o divieto di transito e sosta delle navi mercantili nel mare territoriale)
L’articolo 1, comma 2, modificato nel corso dell’esame in sede referente, interviene sulla disciplina relativa alla possibilità di limitazione o divieto di transito e di sosta delle navi mercantili nel mare territoriale quando ricorrano motivi di ordine e sicurezza pubblica, in conformità con le previsioni della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare di Montego Bay del 1982.
La nuova disciplina sostituisce quella introdotta nel TU immigrazione (art. 11) dal decreto-legge n. 53 del 2019 (c.d. decreto sicurezza-bis).
La previsione recata dal comma 2 dell’articolo 1 del decreto-legge in esame, dispone che, fermo restando quanto previsto dall’articolo 83 del Codice della navigazione (regio decreto 30 marzo 1942, n. 327) per motivi di ordine e sicurezza pubblica, in conformità con la Convenzione di Montego Bay del 1982, resa esecutiva dalla legge n. 689 del 1994, il Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, e previa informazione al Presidente del Consiglio dei ministri, può limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale
E’ al contempo disposta l’esclusione per le operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni della competente autorità per la ricerca e soccorso in mare. Le indicazioni sono emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare nonché – come specificato nel corso dell’esame in sede referente – della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo.
Nei casi di inosservanza del divieto o del limite posto la pena della multa è da euro 10.000 ad euro 50.000 (che si aggiunge alla reclusione fino a due anni già prevista per le violazioni all’art. 83 Cod. nav.).
Sono contestualmente oggetto di abrogazione le previsioni inserite dal predetto decreto-legge 53 del 2019 agli articoli 11 e 12 del TU immigrazione che prevedevano, in particolare, una sanzione amministrativa da 150.000 euro a 1.000.000 euro, la responsabilità solidale dell’armatore con il comandante e la confisca obbligatoria della nave utilizzata nel caso di violazione del provvedimento di divieto o limitazione di ingresso, transito o sosta delle navi.
La limitazione o il divieto di transito e sosta delle navi
L’art. 83 del Codice della navigazione (regio decreto 30 marzo 1942, n. 327), richiamato e mantenuto fermo dalla previsione in esame, dispone che il Ministro dei trasporti e della navigazione possa limitare o vietare il transito e la sosta di navi mercantili nel mare territoriale, per motivi di ordine pubblico, di sicurezza della navigazione e, di concerto con il Ministro dell'ambiente, per motivi di protezione dell'ambiente marino.
Tale potere è stato utilizzato per motivi di protezione ambientale:
- con i D.M. 21.02.2003 e 18 aprile 2003, il Ministro dei trasporti, di concerto con quello dell’Ambiente, ha vietato l’accesso ai porti nazionali alle navi cisterna monoscafo per esigenze di protezione ambientale;
- con i D.M. 2 marzo 2012 e. 30 aprile 2012, il Ministro dei trasporti, di concerto con quello dell’Ambiente, a seguito del sinistro della m/n Costa Concordia, ha vietato la navigazione, l’ormeggio e la sosta delle navi mercantili e passeggeri entro certi limiti di distanza dalle aree marine protette nazionali.
La previsione recata dall’art. 1 comma 2 del decreto-legge n. 130 del 2020 in esame prevede, a sua volta, un potere di intervento posto in capo al Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, per motivi di ordine pubblico – previsti anche dal citato art. 83 del Codice della navigazione – nonché per motivi di sicurezza pubblica e in conformità con le previsioni della Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare.
A seguito delle modifiche disposte in sede referente il richiamo è quindi alla conformità con le previsioni della Convenzione sul diritto del mare nel loro complesso, incluse quindi le norme sugli obblighi di soccorso (art. 98 – v. infra) richiamate al successivo periodo del comma 2 che fa riferimento “agli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare”.
Al contempo, con le modifiche in sede referente, è stato soppresso nel testo il riferimento espresso ai motivi dovuti al concretizzarsi delle condizioni di cui all’art. 19, par. 2, lett. g) della Convenzione di Montego Bay (riguardante il passaggio inoffensivo delle navi) limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti.
Si ricorda che l’articolo 19, paragrafo 2, lettera g) della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS), fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, e resa esecutiva dall’Italia con la legge 2 dicembre 1994, n. 689 considera come “pregiudizievole per la pace, il buon ordine e la sicurezza dello Stato” costiero il passaggio di una nave straniera se, nel mare territoriale, la nave è impegnata, tra le altre, in un’attività di carico o scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero.
È inoltre oggetto di abrogazione (da parte dell’art. 1, comma 1, lett. c) del decreto-legge in esame – v. supra) il comma 1-ter dell’art. 11 del TU immigrazione, inserito dal decreto-legge n. 53 del 2019 (sicurezza-bis) che interveniva sul medesimo ambito.
Rispetto alla disposizione abrogata le fattispecie enucleate sono analoghe (“motivi di ordine e sicurezza pubblica”), salvo la soppressione apportata in sede referente alle “condizioni di cui all’art. 19, par. 2, lett. g) della Convenzione di Montego Bay limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti” (richiamando la conformità all’intera Convenzione) così come il procedimento previsto. Viene specificato che l’informazione al Presidente del Consiglio deve essere preventiva (“previa” informazione).
A sua volta, la disposizione abrogata specificava che l’attribuzione di tale facoltà in capo al Ministro dell’interno era intesa in quanto Autorità nazionale di pubblica sicurezza, nell’esercizio delle sue funzioni di coordinamento (di cui al comma 1-bis) e nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia. Su quest’ultimo profilo il successivo periodo richiama espressamente gli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare nonché dello statuto dei rifugiati (v. infra).
Inoltre, diversamente dalla disposizione abrogata il provvedimento di limitazione o divieto può ora riguardare il transito e la sosta delle navi (con una dizione analoga a quella dell’art. 83 del Codice della navigazione), mentre il testo non fa più riferimento all’ingresso delle medesime.
Sempre analogamente al citato art. 83, il comma in esame fa riferimento al transito e la sosta mentre il comma 1-ter dell’art. 11 del TU immigrazione faceva riferimento al transito o la sosta.
Con il comma 2 in commento viene altresì aggiunto che tale previsione non trova applicazione nell’ipotesi di operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni della competente autorità per la ricerca e soccorso in mare, emesse sulla base degli obblighi derivanti, come specificato nel corso dell’esame in sede referente:
a) dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare;
b) dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;
c) dalle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo.
Relativamente alle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare può richiamarsi, in particolare, quanto disposto dalla Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (cosiddetta Convenzione SAR), adottata ad Amburgo il 27 aprile 1979[2] che obbliga gli Stati contraenti a dividere, sulla base di accordi regionali, il mare in zone di propria competenza S.A.R. (soccorso e salvataggio).
A sua volta la Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974[3] (cosiddetta Convenzione SOLAS), adottata a Londra il 12 novembre 1974, obbliga il comandante di una nave - che sia in posizione tale da poter prestare assistenza, avendo ricevuto informazione da qualsiasi fonte circa la presenza di persone in pericolo in mare - a procedere con tutta rapidità alla loro assistenza, se è possibile informando gli interessati o il servizio di ricerca e soccorso del fatto che la nave sta effettuando tale operazione.
La richiamata Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982 dispone inoltre che ogni Stato esiga che il comandante di una nave che batte la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l'equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in pericolo di vita e proceda quanto più velocemente possibile al soccorso delle persone in pericolo qualora sia a conoscenza del loro bisogno di assistenza, nella misura in cui ci si può ragionevolmente aspettare da lui tale iniziativa (art. 98).
Dal 1° luglio 2006 sono inoltre entrati in vigore per l’Italia gli emendamenti alle Convenzioni SOLAS e SAR, adottati dall’Organizzazione marittima mondiale (International Maritime Organization - IMO). Questi impongono agli Stati competenti per la regione SAR di cooperare nelle operazioni di soccorso e di prendersi in carico i naufraghi individuando e fornendo al più presto, la disponibilità di un luogo di sicurezza (Place of Safety - POS) inteso come luogo in cui le operazioni di soccorso si intendono concluse e la sicurezza dei sopravvissuti garantita.
Sono inoltre operative nell’ambito dell’Unione europea specifiche missioni e operazioni nel Mediterraneo.
In particolare, sono attualmente tre le operazioni dell'UE nel Mediterraneo nell’ambito del coordinamento dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) per salvare i migranti a rischio e lottare contro il traffico di migranti:
- l'operazione Themis (ex operazione Triton), che copre il Mediterraneo centrale;
- l'operazione Poseidon, che copre il Mediterraneo orientale;
- l'operazione Indalo, che copre il Mediterraneo occidentale.
Le operazioni UE di pattugliamento del Mediterraneo, oltre al salvataggio dei migranti a rischio, hanno i seguenti obiettivi: sicurezza delle frontiere dell'UE e lotta ai trafficanti di migranti. L'operazione Themis, a sostegno dell’Italia, è stata avviata nel febbraio 2018 in sostituzione dell’operazione Triton (istituita nel 2014). L’area operativa della missione riguarda i flussi provenienti da Algeria, Tunisia, Libia, Egitto, Turchia e Albania. Il personale schierato da Frontex nella missione supporta le autorità italiane anche nella registrazione dei migranti in arrivo.
Il mandato include una componente in materia di sicurezza interna, comprendendo la raccolta di informazioni e altre misure volte a individuare i combattenti stranieri e altre minacce terroristiche alle frontiere esterne. L'agenzia condivide queste informazioni con le autorità italiane ed Europol. Tutti i mezzi impiegati nell'ambito dell'operazione Themis operano sotto il comando del Ministero dell'interno italiano.
Parallelamente, il Consiglio dell'UE ha approvato il 31 marzo 2020, con procedura scritta, la decisione PESC 2020/472 relativa all'istituzione ed avvio a partire dal 1° aprile 2020 della missione militare dell'UE nel Mediterraneo EUNAVFOR MED IRINI ("pace" in greco). Contemporaneamente all'avvio della missione IRINI, il 31 marzo 2020 è terminato il mandato della missione EUNAVFOR MED Sophia, che era stata avviata nel giugno 2015 (si veda scheda di approfondimento).
La Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), firmata nel 1950 dal Consiglio d'Europa, è un trattato internazionale volto a tutelare i diritti umani e le libertà fondamentali in Europa. Tutti i paesi che formano il Consiglio d'Europa, sono parte della convenzione e ne sono parte tutti i membri dell'Unione europea.
La Convenzione ha istituito la Corte europea dei diritti dell'uomo, volta a tutelare le persone dalle violazioni dei diritti umani. Ogni persona i cui diritti sono stati violati nel quadro della convenzione da uno Stato parte può adire alla Corte. Il comitato dei ministri del Consiglio d'Europa vigila sull'esecuzione delle sentenze.
Relativamente agli obblighi previsti dalle “norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo” si ricorda che il diritto di asilo è riconosciuto dall'articolo 10, terzo comma, della Costituzione allo straniero al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione, secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Il riconoscimento dello status di rifugiato è a sua volta entrato nel nostro ordinamento con l'adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 (ratificata con la legge 722/1954) ed è regolato essenzialmente da fonti di rango UE. Il rifugiato è un cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese. Può trattarsi anche di un apolide che si trova fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni e non può o non vuole farvi ritorno.
La normativa UE ha successivamente introdotto l'istituto della protezione internazionale che comprende due distinte categorie giuridiche: i rifugiati, disciplinati come si è detto dalla Convenzione di Ginevra, e le persone ammissibili alla protezione sussidiaria, di cui possono beneficiare i cittadini stranieri privi dei requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato, ossia che non sono in grado di dimostrare di essere oggetto di specifici atti di persecuzione, ma che, tuttavia, se ritornassero nel Paese di origine, correrebbero il rischio effettivo di subire un grave danno e che non possono o (proprio a cagione di tale rischio) non vogliono avvalersi della protezione del Paese di origine. Una ulteriore fattispecie è la protezione temporanea che può essere concessa in caso di afflusso massiccio ed ingente.
Parallelamente, dalla fine degli anni '90 dello scorso secolo, l'Unione europea ha definito un Sistema europeo di asilo finalizzato a garantire un approccio comune degli Stati membri in materia di asilo per garantire elevati standard di protezione per i rifugiati.
Il fondamento giuridico del sistema europeo di asilo è l'articolo 78 del Trattato di Lisbona che attribuisce all'Unione europea lo sviluppo di una politica comune in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea, finalizzata ad offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un Paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il principio di non respingimento; tale politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo 31 gennaio 1967 e agli altri trattati pertinenti.
Altre disposizioni del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea concernono la gestione delle frontiere esterne (articolo 77) e la politica comune dell'immigrazione, «intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l'equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell'immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani» (articolo 79). E l'articolo 80 del Trattato prevede che le politiche dell'Unione relative ai controlli alle frontiere, all'asilo, all'immigrazione, «sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario».
In particolare, è stata adottata la c.d. direttiva qualifiche (2011/95/UE) recante l'individuazione dei requisiti necessari per l'attribuzione dello status di protezione internazionale e il contenuto in cui si sostanzia tale status (protezione dall'espulsione, diritto al permesso di soggiorno), recepita in Italia con il D.Lgs. n. 18/2014, di modifica del D.Lgs. n. 251/2007 (attuativo della prima direttiva qualifiche, la n. 2004/83).
Successivamente, il D.Lgs. n. 142/2015, con le successive modificazioni ed integrazioni, ha provveduto ad attuare sia la c.d. direttiva procedure (2013/32/UE), sia la c.d. direttiva accoglienza (2013/33/UE), recanti, rispettivamente le procedure di esame delle domande di protezione internazionale, e le modalità di accoglienza, immediata e di più lungo periodo, dei richiedenti.
Il recepimento della direttiva 2011/51/UE, che interviene su un aspetto specifico, ossia l'estensione del diritto all'ottenimento del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ai titolari di protezione internazionale, attraverso la modifica della direttiva 2003/109/CE, è stato effettuato con l'emanazione del D.Lgs. n. 12/2014.
Si ricorda inoltre che l’art. 12 comma 2 del TU immigrazione dispone che non costituiscono reato le attività di soccorso e assistenza umanitaria prestate in Italia nei confronti degli stranieri in condizioni di bisogno comunque presenti nel territorio dello Stato.
Resta espressamente fermo quanto previsto dal Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria del 2000, entrato in vigore il 1° gennaio 2004.
Tale Protocollo dispone in particolare, all’articolo 8, misure contro il traffico di migranti via mare prevedendo che nel caso in cui uno Stato abbia ragionevoli motivi per sospettare che una nave che batte la sua bandiera o che vanta l'iscrizione sul suo registro, senza nazionalità, o avendo in realtà la nazionalità dello Stato Parte in questione, sebbene batta bandiera straniera o rifiuti di esibire bandiera, sia coinvolta nel traffico di migranti via mare, può richiedere ad altri Stati Parte assistenza per porre fine all'utilizzo della nave a tal scopo.
Le sanzioni in caso di navigazione in zone vietate
La previsione in commento – ferme restando quanto disposto dall’art. 1102 del Codice della navigazione – interviene sulle sanzioni da applicare in caso di navigazione in zone vietate, disponendo che nei casi di inosservanza del divieto o del limite di navigazione per motivi di ordine e sicurezza pubblica la pena della multa è da euro 10.000 ad euro 50.000.
Tale previsione si aggiunge a quanto attualmente stabilito dall’art. 1102 del Codice della navigazione che – al di fuori da quanto previsto dal codice penale (art. 260) - dispone la reclusione fino a 2 anni e la multa fino a 516 euro per il comandante della nave o del galleggiante, nazionali o stranieri, che non osserva il divieto o il limite di navigazione stabiliti dall’art. 83 (disposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti su cui v supra).
Sono al contempo abrogate (dall’art. 1, comma 1, lett. D) del decreto-legge in esame) le previsioni inserite all’art. 12 del TU immigrazione – i commi 6-bis, 6-ter e 6-quater - dal decreto-legge 53 del 2019 (decreto-sicurezza bis) relative alle sanzioni nei casi di inosservanza del divieto o del limite di navigazione poste in capo al comandante e all’armatore della nave. Per quest’ultimo era stabilita una responsabilità solidale con il comandante che nel testo del decreto-legge in esame non è prevista espressamente, così come la confisca della nave.
Le previsioni oggetto di abrogazione con il decreto-legge in esame (si veda anche la scheda relativa all’art. 1) disponevano, nel dettaglio, che in caso di violazione del divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali italiane (salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato) si applicasse al comandante della nave la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 150.000 a euro 1.000.000 e la responsabilità solidale fosse estesa all'armatore della nave. In base alle norme oggetto di abrogazione inoltre era la confisca della nave utilizzata per commettere la violazione era sempre disposta, procedendosi immediatamente a sequestro cautelare. Si specificava che a seguito di provvedimento definitivo di confisca erano imputabili all'armatore e al proprietario della nave gli oneri di custodia delle imbarcazioni sottoposte a sequestro cautelare.
All'irrogazione delle sanzioni, accertate dagli organi addetti al controllo, provvedeva il prefetto territorialmente competente nel rispetto delle disposizioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689. Ulteriori disposizioni erano stabilite in ordine al provvedimento di confisca.
Si ricorda che nel TU immigrazione è disposta (art. 12, comma 4-ter) la confisca del mezzo di trasporto utilizzato per commettere il reato nei casi di reati di promozione, direzione, organizzazione, finanziamento e trasporto o altri atti diretti a procurare illegalmente l'ingresso nel territorio dello Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente (art. 12, commi 1 - 3).
Al riguardo si ricorda che in sede di promulgazione della legge di conversione di tale decreto-legge (n. 53 del 2019), il Presidente della Repubblica ha contestualmente inviato una lettera ai Presidenti del Senato della Repubblica, della Camera dei Deputati, e al Presidente del Consiglio dei Ministri, evidenziando tra gli altri alcuni aspetti attinenti alle sanzioni per violazione del divieto di ingresso nelle acque territoriali.
Nella lettera si evidenziava in particolare:
“I contenuti del provvedimento appena promulgato sono stati, in sede di conversione, ampiamente modificati dal Parlamento e non sempre in modo del tutto omogeneo rispetto a quelli originari del decreto legge presentato dal Governo. Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al Presidente della Repubblica, non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità.
Per effetto di un emendamento, nel caso di violazione del divieto di ingresso nelle acque territoriali - per motivi di ordine e sicurezza pubblica o per violazione alle norme sull’immigrazione - la sanzione amministrativa pecuniaria applicabile è stata aumentata di 15 volte nel minimo e di 20 volte nel massimo, determinato in un milione di euro, mentre la sanzione amministrativa della confisca obbligatoria della nave non risulta più subordinata alla reiterazione della condotta.
Osservo che, con riferimento alla violazione delle norme sulla immigrazione non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta concretamente posta in essere, alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate. Non appare ragionevole – ai fini della sicurezza dei nostri cittadini e della certezza del diritto – fare a meno di queste indicazioni e affidare alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità.
Devo inoltre sottolineare che la Corte Costituzionale, con la recente sentenza n. 112 del 2019, ha ribadito la necessaria proporzionalità tra sanzioni e comportamenti.
Va anche ricordato che, come correttamente indicato all’articolo 1 del decreto convertito, la limitazione o il divieto di ingresso può essere disposto “nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia”, così come ai sensi dell’art. 2 “il comandante della nave è tenuto ad osservare la normativa internazionale”. Nell’ambito di questa la Convenzione di Montego Bay, richiamata dallo stesso articolo 1 del decreto, prescrive che “ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo”.
(…) Tanto Le rappresento, rimettendo alla valutazione del Parlamento e del Governo l'individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione”.
Articolo 2
(Disposizioni in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale)
L’articolo 2 interviene sulla procedura di esame delle domande di protezione internazionale, sulla relativa decisione e sulle procedure di impugnazione, attraverso alcune modifiche al decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 di attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.
Con una modifica approvata in sede referente si prevede che l'audizione dell'interessato che le commissioni territoriali sono chiamate a svolgere possa essere disposta, ove possibile e con le risorse disponibili, anche mediante collegamenti audiovisivi a distanza, nel rispetto della riservatezza dei dati.
Viene poi modificata la procedura di esame prioritario e di esame accelerato delle domande di riconoscimento della protezione internazionale, prevedendo, tra l’altro, che le domande presentate da richiedenti per i quali è stato disposto il trattenimento in uno hotspot o in un centro di permanenza per i rimpatri e delle domande presentate da cittadini provenienti da un Paese di origine sicuro, fermo restando l’esame con procedura accelerata, non siano più esaminate in via prioritaria. Inoltre, rientrano nella procedura accelerata le domande presentate da persona sottoposta a procedimento penale, o condannato con sentenza anche non definitiva, per gravi reati. I minori stranieri non accompagnati e, come specificato nel corso dell’esame in sede referente, i soggetti portatori di esigenze particolari (quali minori, disabili, anziani, vittime di tratta) sono esclusi dall’applicazione della procedura accelerata delle domande. A quest’ultimi, inoltre, non si applica la disciplina in materia di domande manifestatamente infondate.
In caso di domanda di asilo reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento, questa non viene più considerata automaticamente inammissibile ma è comunque esaminata dalla commissione territoriale entro tre giorni.
Viene portata da uno a due anni la durata del permesso di soggiorno per protezione speciale rilasciato, a determinate condizioni, a coloro cui è stata respinta la domanda di protezione internazionale.
Infine, si interviene sulla disciplina delle controversie sulle decisioni di riconoscimento della protezione internazionale, ed in particolare sulle ipotesi di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, prevedendo, tra l’altro che:
- il provvedimento di sospensione dell’esecuzione della decisione, adottato per gravi motivi, deve essere emanato dal tribunale in composizione collegiale;
- la mancata sospensione dell’efficacia esecutiva nell’ipotesi di reiterazione di identica domanda si applica sono in presenza di una seconda decisione di inammissibilità.
Modalità di svolgimento dell’audizione dell’interessato da parte delle commissioni territoriali
Relativamente all'audizione dell'interessato che le commissioni territoriali sono chiamate a svolgere ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 28 del 2005, con una modifica approvata in sede referente viene previsto che l’audizione possa essere disposta - ove possibile e nel rispetto della riservatezza dei dati che riguardano l’identità e le dichiarazioni del richiedente - anche mediante collegamenti audiovisivi a distanza.
A tale modalità può in ogni caso farsi ricorso utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Resta fermo quanto previsto dagli articoli 13 e 14 che dispongono, in particolare, che il colloquio personale si svolga in seduta non pubblica, senza la presenza dei familiari, a meno che l'autorità decidente non ritenga che un esame adeguato comporti anche la presenza di altri familiari e le relative modalità, incluse quelle per il colloquio con il minore. Inoltre il colloquio è videoregistrato con mezzi audiovisivi e trascritto in lingua italiana con l'ausilio di sistemi automatici di riconoscimento vocale. Della trascrizione del colloquio è data lettura al richiedente in una lingua a lui comprensibile e in ogni caso tramite interprete.
La commissione territoriale adotta idonee misure per garantire la riservatezza dei dati che riguardano l'identità e le dichiarazioni dei richiedenti.
Secondo quanto previsto dall’art. 12 il colloquio si svolge di norma alla presenza del componente funzionario amministrativo con compiti istruttori della domanda di protezione, ove possibile dello stesso sesso del richiedente. Il funzionario istruttore sottopone la proposta di deliberazione alla Commissione che decide. Su determinazione del Presidente, o su richiesta dell'interessato, preventivamente informato, il colloquio si svolge innanzi alla Commissione ovvero è condotto dal Presidente.
La Commissione territoriale può omettere l'audizione del richiedente in determinati casi previsti dal medesimo art. 12.
L’art. 12 prevede inoltre che il colloquio possa essere rinviato qualora le condizioni di salute del cittadino straniero, certificate, non lo rendano possibile, ovvero qualora l'interessato richieda ed ottenga il rinvio per gravi motivi. Se il cittadino straniero benché regolarmente convocato non si presenta al colloquio senza aver chiesto il rinvio, l'autorità decidente decide sulla base della documentazione disponibile. Nel caso la convocazione non sia stata portata a conoscenza del richiedente asilo non ospitato nelle strutture di accoglienza o di trattenimento e non sia già stata emessa nei suoi confronti decisione di accoglimento della relativa istanza, la Commissione territoriale competente o la Commissione nazionale dispone, per una sola volta ed entro dieci giorni dalla cessazione della causa che non ha consentito lo svolgimento del colloquio, una nuova convocazione dell'interessato, al fine della riattivazione della procedura.
Esame prioritario
Il comma 1, lett. a) e b), modifica alcune disposizioni della procedura di esame prioritario e quella di esame accelerato delle domande di riconoscimento della protezione internazionale, recate rispettivamente dagli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs. 25/2008, che vengono entrambi riformulati.
Il comma 1 del nuovo articolo 28 (che riprende la formulazione del previgente comma 1-bis) mantiene in capo del presidente della commissione territoriale competente per l’esame della domanda di asilo il compito di stabilire quali tra le domande presentate debbano essere esaminate prioritariamente e quali con proceduta accelerata.
La disposizione in esame specifica inoltre che:
§ la decisione è presa previo esame preliminare delle domande (e non più sulla base della sola documentazione in atti);
§ il presidente della commissione deve decidere secondo i criteri indicati dal comma 2 dell’articolo 28 e dall’articolo 28-bis (vedi oltre);
§ la commissione deve informare il richiedente della decisione procedurale, ossia di quale procedura adottata: ordinaria, prioritaria o accelerata. Con una modifica approvata in sede referente, è stato stabilito che la commissione informa tempestivamente l’interessato, mentre nella formulazione originale del decreto-legge in esame si prevede che l’informazione è resa al momento del colloquio personale.
Il nuovo comma 2 dell’articolo 28 reca le fattispecie di domande da esaminare in via prioritaria.
Rispetto alla versione previgente (comma 1 dell’articolo 28) viene confermato l’esame prioritario delle domande:
§ “verosimilmente” fondate; la norma previgente si riferisce a domande “palesemente” fondate. Si aggiunge inoltre “ad una prima valutazione”;
§ presentate da un richiedente appartenente a categorie di persone vulnerabili (in particolare da un minore non accompagnato) ovvero che necessita di garanzie procedurali particolari;
§ esaminate con la procedura di cui all’articolo 12, comma 2-bis del D.Lgs. 25/2008. Tale procedura consente l’omissione dell’audizione del richiedente a due condizioni: deve provenire da un Paese preventivamente individuato a tal fine dalla Commissione nazionale per il diritto di asilo; la commissione territoriale deve ritenere la sussistenza di sufficienti motivi per riconoscere il status di protezione sussidiaria.
Due ulteriori fattispecie, che nella formulazione previgente erano comprese tra quelle da esaminare sia in via prioritaria, sia con trattamento accelerato, vengono riferite invece esclusivamente alla proceduta accelerata di cui all’articolo 28-bis.
Si tratta delle domande presentate da richiedenti per i quali è stato disposto il trattenimento in uno hotspot a seguito dell’attraversamento irregolare delle frontiere o in un centro di permanenza per i rimpatri e delle domande presentate da cittadini provenienti da un Paese designato di origine sicuro.
Ai sensi dell’articolo 2-bis del D.Lgs. 25/2008, introdotto dal primo decreto sicurezza (D.L. 113/2018), sono considerati Paesi di origine sicuri gli Stati non appartenenti all’Unione europea dove non sussistono atti di persecuzione, tortura o forme di trattamento inumane.
Procedura accelerata
Per quanto riguarda l’esame accelerato delle domande di asilo, la disposizione in esame interviene sull’articolo 28-bis, mantenendo fermo che le Commissioni territoriali sono chiamate a decidere entro cinque o nove giorni (sette + due), in base alle fattispecie rispettivamente enucleate al comma 1 e al comma 2.
Nella formulazione previgente la decisione della commissione territoriale deve essere adottata entro 5 giorni nel caso di richiedenti provenienti da Paesi di origine sicura e di reiterazione della domanda (art. 28-bis, comma 1-bis, D.Lgs. 25/2008).
La disposizione in esame (nuovo comma 1 dell’art. 28-bis) mantiene questa procedura (“super-accelerata” da concludersi in 5 giorni) in caso di reiterazione, mentre per i provenienti da Paesi di origine sicura il termine è di 9 giorni (7 giorni entro cui svolgere l’audizione più 2 giorni per la decisione – v. infra), essendo tale ipotesi inserita, con le modifiche in commento, tra le fattispecie del comma 2.
Inoltre, è prevista una nuova fattispecie di domanda (comma 1, lett. b) per la quale la decisione deve essere assunta entro i cinque giorni: si tratta delle domande presentate da persona sottoposta a procedimento penale, o condannato con sentenza anche non definitiva, per uno dei gravi reati la cui condanna preclude l’acquisizione dello status di rifugiato (articolo 12, comma 1, lettera c), del D.Lgs. 252/2007) e della protezione sussidiaria (articolo 16, comma 1, lett. d-bis, D.Lgs. 2512007).
Si tratta dei reati di grave allarme sociale previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale (tra cui associazione di tipo mafioso, associazione finalizzata al traffico di droga e al contrabbando di tabacchi, terrorismo, strage, omicidio, rapina aggravata) e dei seguenti reati:
§ resistenza a pubblico ufficiale (art. 336);
§ lesioni personali gravi (art. 583);
§ mutilazioni genitali femminili (art. 583-bis);
§ lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive (art. 583-quater);
§ furto aggravato dal porto di armi o narcotici (artt. 624 e 625, primo comma, n. 3);
§ furto in abitazione (artt. 624-bis, primo comma).
In ogni caso, in presenza di questi reati per la procedura accelerata deve essere espletata previamente l’audizione del richiedente e devono ricorrere anche una delle gravi condizioni che consentono il trattenimento del richiedente nei centri di permanenza e rimpatrio di cui all'articolo 6, comma 2, lettere a), b) e c), del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, ossia:
§ il richiedente ha commesso gravi reati (contro la pace o l’umanità) per precludono la concessione dello status di rifugiato ai sensi della convenzione di Ginevra (art. 1 paragrafo F);
§ il richiedente si trova nelle condizioni che prevedono l’espulsione:
- disposta dal Ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato;
- disposta dal prefetto per i soggetti destinatari di misure di prevenzione personali antimafia o antiterrorismo;
§ il richiedente costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica.
La disposizione in esame (nuovo comma 2 dell’art. 28-bis) disciplina la procedura accelerata di 9 giorni che prevede entro 7 giorni l’audizione dell’interessato e la decisione entro i successivi 2 giorni.
Questa si applica alle seguenti fattispecie già previste dalla normativa previgente:
§ domande presentate da richiedenti per i quali è stato disposto il trattenimento in uno hotspot a seguito dell’attraversamento irregolare delle frontiere (art. 10-ter testo unico immigrazione) o in un centro di permanenza per i rimpatri (art. 14 testo unico immigrazione) a meno che non si tratti di persona sottoposta a procedimento penale, o condannato con sentenza anche non definitiva, per i gravi reati di cui sopra, nel qual caso il termine è ridotto da nove a cinque giorni (art. 1, comma 2 lett. a) dell’art. 28-bis come riformulato dalla disposizione in esame); per questa fattispecie il provvedimento in esame aggiunge che non devono ricorrere le condizioni di cui al comma 1, lett. b), sopra illustrate, ossia la domanda presentata da richiedente sottoposto a procedimento penale o condannato per reati di grave allarme sociale – v. supra)
§ domanda di protezione internazionale presentata da un richiedente direttamente alla frontiera o nelle zone di transito, dopo essere stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i relativi controlli. In tali casi la procedura può essere svolta direttamente alla frontiera o nelle zone di transito (co. 2 lett. b);
§ domanda presentata da richiedente proveniente da un Paese di origine sicuro (nella versione previgente il tempo di decisione era di cinque giorni); inoltre, si prevedeva la possibilità – non prevista dal testo in esame - di svolgere la procedura direttamente alla frontiera o nelle zone di transito;
§ domanda manifestamente infondata;
§ domanda presentata dal richiedente dopo essere stato fermato in condizioni di soggiorno irregolare, al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento.
Per le ultime due ipotesi (domanda infondata o pretestuosa) nella versione previgente si prevedevano 14 giorni per l’effettuazione del colloquio e 4 giorni per la decisione finale art. 28-bis comma 2, lett. a) e c).
Infine, il nuovo comma 6 dell’articolo 28-bis esclude i minori stranieri non accompagnati dall’applicazione delle procedure di cui al medesimo art. 28-bis che disciplina, come sopra illustrato, le procedure accelerate. Con una modifica apportata in sede referente la procedura accelerata è esclusa anche per i richiedenti portatori di esigenze particolari indicate nell’articolo 17 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142.
Si tratta di minori, inclusi i minori non accompagnati, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, genitori singoli con figli minori, vittime della tratta di esseri umani, persone affette da gravi malattie o da disturbi mentali, persone per le quali è stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale o legata all'orientamento sessuale o all'identità di genere, le vittime di mutilazioni genitali.
Domanda manifestamente infondata
Il comma 1, lettera c) dell’articolo in esame integra l’articolo 28-ter (con inserendo un nuovo comma 1-bis) al fine di prevedere che le disposizioni ivi recate in materia di domande manifestatamente infondate non si applicano ai richiedenti portatori di esigenze particolari indicate nell’articolo 17 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (vedi supra).
Ai sensi dell’articolo 28-ter, comma 1, le domande sono da considerare manifestamente infondate, e quindi da rigettare (ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettera b-bis), qualora ricorra una delle seguenti ipotesi:
- il richiedente ha sollevato esclusivamente questioni che non hanno alcuna attinenza con i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale;
- il richiedente proviene da un Paese designato di origine sicuro;
- il richiedente ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie o false, che contraddicono informazioni verificate sul Paese di origine;
- il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi o omettendo informazioni o documenti riguardanti la sua identità o cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente, ovvero ha dolosamente distrutto o fatto sparire un documento di identità o di viaggio che avrebbe permesso di accertarne l'identità o la cittadinanza;
- il richiedente è entrato illegalmente nel territorio nazionale, o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno, e senza giustificato motivo non ha presentato la domanda tempestivamente rispetto alle circostanze del suo ingresso;
- il richiedente ha rifiutato di adempiere all'obbligo del rilievo dattiloscopico;
- il richiedente si trova in una delle condizioni (di cui all'articolo 6, commi 2, lettere a), b) e c), e 3, del decreto legislativo 142/2015) che consentono il trattenimento del richiedente nei centri di permanenza e rimpatrio (v. supra).
Domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento
Il comma 1, lett. d) modifica l’articolo 29-bis del D.Lgs. 25/2008, che disciplina l’ipotesi di presentazione di una domanda di asilo reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento.
In tal caso, la disciplina previgente prevedeva che la domanda fosse considerata automaticamente inammissibile in quanto presentata al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione del provvedimento di allontanamento e che pertanto non fosse nemmeno esaminata.
La disposizione in esame, invece, stabilisce che la domanda è comunque esaminata dalla commissione territoriale competente la quale entro tre giorni valuta, come precisato in sede referente, anche i rischi di respingimento diretti e indiretti.
Il principio di non respingimento (non-refoulement), in base al diritto internazionale, consiste nel divieto per gli Stati di respingere uno straniero verso Paesi dove la sua libertà e la sua incolumità personale possano essere messe in pericolo (Convenzione di Ginevra del 1951 art. 33). Il principio del non respingimento vieta l’allontanamento, l’espulsione o l’estradizione verso un Paese dove la persona rischia di essere perseguitata o di subire gravi danni (respingimento diretto), e anche verso paesi nei quali l’individuo sarebbe soggetto a un serio rischio di essere rinviato nel Paese d’origine (respingimento indiretto). Il divieto di respingimento, sia diretto, sia indiretto, è previsto dall’ordinamento interno (art. 19, comma 1, Testo unico immigrazione).
La commissione verifica se non siano stato addotti nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine e, in caso contrario ne dichiara l’inammissibilità.
L’ipotesi di presentazione di una domanda di asilo reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento viene, dunque, equiparata alla reitera ordinaria (di cui all’articolo 29 del D.Lgs. 25/2008) tranne il fatto che deve essere esaminata tassativamente nel termine di tre giorni.
L’articolo 29 del D.Lgs. 25/2008 disciplina i casi di inammissibilità della domanda di protezione internazionale. Esso prevede due ipotesi per le quali la commissione territoriale dichiara inammissibile la domanda e non procede all'esame:
- il richiedente è già stato riconosciuto rifugiato da uno Stato firmatario della Convenzione di Ginevra e può ancora avvalersi di tale protezione;
- il richiedente ha reiterato identica domanda dopo che sia stata presa una decisione da parte della Commissione stessa senza addurre nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine.
In tali casi, la domanda è sottoposta ad esame preliminare da parte del presidente della commissione, per accertare se emergono nuovi elementi, rilevanti ai fini del riconoscimento della protezione internazionale.
L’obbligo di sottoporre la domanda reiterata all’esame dell’autorità competente è prevista dalla normativa europea. La direttiva 2013/32/UE (direttiva procedure, recepita dal D.Lgs. 142/2015 di modifica del D.Lgs. 25/2008) prevede che una domanda di protezione internazionale reiterata è anzitutto sottoposta a esame preliminare per accertare se siano emersi o siano stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi rilevanti per l’esame dell’eventuale qualifica di beneficiario di protezione. Se l’esame preliminare permette di concludere che sono emersi o sono stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi che aumentano in modo significativo la probabilità che al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale, la domanda è sottoposta a ulteriore esame (art. 40, §§ 2 e 3).
Il D.L. 113/2018, con il nuovo articolo 29-bis, ha previsto una specifica disciplina per l’ipotesi di reitera di domanda presentata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal Paese stabilendo che la domanda sia considerata inammissibile nel presupposto di essere stata presentata al solo scopo di ritardare l’espulsione.
La disposizione in esame elimina l’automatismo nella dichiarazione di inammissibilità della domanda, prevedendo che il presidente della commissione sia comunque tenuto al suo esame, entro tre giorni, e ne dichiari l’inammissibilità se non siano stati addotti nuovi elementi.
Decisione di non accoglimento della domanda di asilo
Il comma 1, lettera e) interviene sulla fase decisoria della procedura di esame ed in particolare nell’ipotesi di non accoglimento della domanda di protezione internazionale.
Il comma 3 dell’articolo 32 del D.Lgs. 25/2008 prevede (nella formulazione previgente) che qualora una domanda di protezione internazionale non venga accolta ma ricorrano le condizioni, disciplinate dall’articolo 19 del testo unico immigrazione, che vietano l’espulsione del richiedente (quali il rischio di persecuzione o di tortura), la Commissione territoriale trasmette gli atti alla questura competente che rilascia all’interessato un permesso di soggiorno per protezione speciale di durata annuale. Il permesso consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
La disposizione in esame (modificando il citato comma 3) raddoppia la durata del permesso di soggiorno per protezione sociale portandola da un anno a due anni.
In proposito, si rileva che il provvedimento in esame all’articolo 1, comma 1, lett. e) (cui si rinvia) - attraverso una modifica del citato articolo 19 del TU immigrazione – amplia il novero delle situazioni che impediscono l’espulsione. Il divieto è esteso a fondati motivi che inducano a ravvisare un rischio di trattamenti inumani e degradanti e fondati motivi per ritenere che l'allontanamento dal territorio nazionale comporti una "violazione al diritto al rispetto della propria vita privata e familiare".
Nel contempo, viene consentita la conversione del permesso di soggiorno speciale in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, attraverso un rinvio all’articolo 6, comma 1-bis del TU immigrazione, introdotto dall’articolo 1 del provvedimento in esame (cui si rinvia), che appunto estende la convertibilità dei permessi di soggiorno.
Il permesso di soggiorno speciale è concesso anche nel caso di rigetto della domanda di asilo presentata dallo straniero che versa in gravi condizioni di salute psico-fisiche o derivanti da gravi patologie, indicate all’articolo 19, comma 2, lett. d) modificato dall’articolo 1 del decreto in esame (nuovo comma 3.1 dell’articolo 32, introdotto dalla disposizione in esame).
Infine, qualora la domanda di protezione internazionale avanzata da un minorenne non venga accolta e nel corso del procedimento emerga la presenza di gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore la commissione territoriale ne informa il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni competente, per l’eventuale attivazione delle misure di assistenza in favore del minore (così il nuovo comma 3.2 dell’articolo 32, introdotto dalla disposizione in esame).
Impugnazione dei provvedimenti delle commissioni territoriali
Il comma 1, lettera f) incide sulla disciplina delle controversie in materia di decisioni di riconoscimento della protezione internazionale, recata dall’articolo 35-bis del D.Lgs. 25/2008.
In particolare, si interviene sulle ipotesi di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato.
Il comma 3 del citato articolo 35-bis prevede che la presentazione del ricorso sospende l’efficacia del provvedimento impugnato, per il tempo necessario per la pronuncia giurisdizionale, ad eccezione di alcuni casi espressamente indicati. Si tratta dei ricorsi presentati:
· da parte di un soggetto nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di trattenimento in un hotspot o un centro di permanenza e rimpatrio;
· contro il provvedimento di inammissibilità;
· avverso il provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza;
· avverso un provvedimento adottato nei confronti di un soggetto proveniente da un Paese designato di origine sicuro, o fermato in condizioni di soggiorno irregolare, o che ha presentato domanda direttamente alla frontiera dopo aver eluso i controlli di frontiera.
Tuttavia, anche in questi casi (comma 4, D.Lgs. 25/2008) è possibile sospendere l’efficacia esecutiva in presenza di “gravi e circostanziate ragioni e assunte ove occorra sommarie informazioni”. Il provvedimento di sospensione deve essere adottato entro 5 giorni dalla presentazione del ricorso e deve essere motivato.
La disposizione in esame (comma 1, lettera f), n. 3) specifica che il provvedimento di sospensione per gravi motivi debba essere adottato ai sensi dell’articolo 3, comma 4-bis, del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13. La norma da ultimo citata prevede che tutte le controversie aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti delle commissioni territoriali e della commissione nazionale per diritto di asilo, anche relative al mancato riconoscimento dei presupposti per la protezione speciale, e quelle aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati dall'autorità preposta alla determinazione dello Stato competente all'esame della domanda di protezione internazionale, sono decise dal tribunale in composizione collegiale. Per la trattazione della controversia è designato dal presidente della sezione specializzata un componente del collegio. Il collegio decide in camera di consiglio sul merito della controversia quando ritiene che non sia necessaria ulteriore istruzione.
Ai sensi del comma 5 del D.Lgs. 25/2008, sono previsti due casi di mancata sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di inammissibilità della domanda di protezione internazionale.
Il primo riguarda la reiterazione di identica domanda, dopo una decisione della commissione, senza addurre nuovi elementi.
La seconda attiene all’inammissibilità delle domande presentate da soggetti per i quali è in corso un procedimento penale, o è stata emessa sentenza, anche non definitiva, per i gravi reati di allarme sociale (di cui all’articolo 32 comma 1-bis) che precludono l’acquisizione dello status di rifugiato o di beneficiario di protezione sussidiaria (v. supra).
La lettera f), n. 4) del provvedimento in esame mantiene la prima ipotesi (reiterazione di identica domanda) ma prevede che la mancata sospensiva scatti in presenza di una seconda decisione di inammissibilità.
Le seconda ipotesi viene soppressa.
Viene, invece, prevista una nuova causa di mancata sospensiva, relativa alla dichiarazione di inammissibilità di una domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento di cui all’articolo 29-bis.
I numeri 1) e 2) recano disposizioni di mero coordinamento formale che adeguano il procedimento di impugnazione alle modifiche apportate dall’articolo in esame alla disciplina previgente.
Si dispone in merito alle modalità del trattenimento dello straniero in procinto di essere allontanato dal territorio nazionale, riconoscendo in particolare, allo straniero trattenuto, alcune facoltà.
Si prevede un ordine di priorità nell'effettuazione di tale trattenimento, per soggetti pericolosi (o cittadini di Paesi con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri).
Si diminuisce la durata massima del trattenimento (a novanta giorni, termine prorogabile di trenta giorni se lo straniero sia cittadino di Stato con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri).
Analoga riduzione è prevista per lo straniero il quale sia detenuto in strutture carcerarie.
L'articolo 3, comma 1 novella disposizioni del decreto legislativo n. 286 del 1998, recante il Testo unico dell'immigrazione.
La lettera a) novella, del Testo unico dell'immigrazione, l'articolo 10-ter, il quale reca "Disposizioni per l'identificazione dei cittadini stranieri rintracciati in posizione di irregolarità sul territorio nazionale o soccorsi nel corso di operazioni di salvataggio in mare".
Del citato articolo 10-ter, il comma 3 prevede che il rifiuto reiterato dello straniero di sottoporsi ai rilievi delle operazioni di rilevamento foto-dattiloscopico e segnaletico configuri rischio di fuga, ai fini del trattenimento nei centri di permanenza per i rimpatri.
Il trattenimento è disposto caso per caso, con provvedimento del questore, e conserva la sua efficacia per una durata (massima) di trenta giorni dalla sua adozione. Si applicano le disposizioni procedimentali e le garanzie valevoli per i trattenimenti funzionali alla esecuzione di un provvedimento di espulsione (articolo 14, commi 2, 3 e 4 del Testo unico dell'immigrazione). Se il trattenimento è disposto nei confronti di un richiedente protezione internazionale, è competente alla convalida il Tribunale sede della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea.
In tale impianto normativo, la novella introduce la previsione che lo straniero sia tempestivamente informato dei diritti e delle facoltà derivanti dal procedimento di convalida del decreto di trattenimento, in una lingua a lui conosciuta (ovvero, se non sia possibile, in lingua francese, inglese o spagnola).
Oggetto dell'informativa, si desume dal plesso normativo così integrato, sono in particolare la libertà di corrispondenza anche telefonica con l'esterno ed il diritto di difesa nel procedimento di convalida.
Delle generali condizioni del trattenimento, il quale deve rispettare la dignità del soggetto trattenuto, trattano il comma 1, lettera b) e il comma 4, lettera a).
Quest'ultimo comma ha riguardo al trattenimento nei centri di permanenza per i rimpatri (l'articolo 14 del Testo unico dell'immigrazione ne reca la disciplina). Com'è noto, tali centri sono dislocati in: Bari; Brindisi; Caltanissetta; Gradisca d’Isonzo (Gorizia); Macomer (Nuoro); Palazzo San Gervasio (Potenza); Roma; Torino; Trapani).
L'altro precedente comma 1, lettera b) ha riguardo al trattenimento nei locali e strutture idonee nella disponibilità delle autorità di pubblica sicurezza, nei quali lo straniero destinatario di provvedimento di espulsione amministrativa sia trattenuto, per assenza di posti nel centro di permanenza per i rimpatri ubicato nel circondario del Tribunale competente (secondo previsione introdotta entro l'articolo 13, comma 5-bis del Testo unico dell'immigrazione, dall'articolo 4, comma 1, del decreto-legge n. 113 del 2018).
Mediante novellazione (sia dell'articolo 13, comma 5-bis sia dell'articolo 14, comma 2 del Testo unico dell'immigrazione) si dispone che lo straniero sia trattenuto nel centro o struttura - presso i quali debbono essere comunque essere assicurati adeguati standard igienico-sanitari e abitativi - con modalità tali da assicurare la necessaria informazione relativa al suo status, l'assistenza e il pieno rispetto della sua dignità.
Gli è assicurata in ogni caso la libertà di corrispondenza anche telefonica con l'esterno.
È richiamato altresì l'articolo 2, comma 6 del medesimo Testo unico dell'immigrazione, secondo il quale - ai fini della comunicazione allo straniero dei provvedimenti concernenti l'ingresso, il soggiorno, l'espulsione - gli atti sono tradotti (anche sinteticamente) in una lingua comprensibile al destinatario, ovvero, quando ciò non sia possibile, nelle lingue francese, inglese o spagnola, con preferenza per quella indicata dall'interessato.
La novella richiama inoltre l'articolo 21, comma 8, del d.P.R. n. 394 del 1999.
Si tratta del regolamento attuativo del Testo unico dell'immigrazione.
Il suo articolo 21 disciplina le modalità del trattenimento.
Di tale articolo, il comma 8 prevede che le disposizioni occorrenti per assicurare la regolare convivenza all'interno del centro ove lo straniero sia trattenuto - comprese le misure strettamente indispensabili per garantire l'incolumità delle persone, nonché quelle occorrenti per disciplinare le modalità di erogazione dei servizi predisposti per le esigenze fondamentali di cura, assistenza, promozione umana e sociale e le modalità di svolgimento delle visite - siano adottate dal prefetto, sentito il questore, in attuazione delle disposizioni recate nel decreto di costituzione del centro e delle direttive impartite dal Ministro dell'interno per assicurare la rispondenza del trattenimento alle finalità di cui all'articolo 14, comma 2, del Testo unico dell'immigrazione.
Il comma 1, lettera c), numero 1) dispone circa un raccordo organizzativo a fini di coordinamento entro l'Amministrazione dell'interno, in ordine allo smistamento nei centri di permanenza per i rimpatri onde dare esecuzione all'espulsione dello straniero.
Tale esecuzione è materia disciplinata dall'articolo 14 del Testo unico dell'immigrazione, il quale è pertanto inciso dalla novella.
L'articolo 14 citato prevede (al primo comma) che quando non sia possibile eseguire con immediatezza l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera o il respingimento (a causa di situazioni transitorie che ostacolino la preparazione del rimpatrio o l'effettuazione dell'allontanamento), il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza per i rimpatri più vicino.
La novella ora aggiunge che a tal fine il questore effettui richiesta di assegnazione del posto presso il centro, alla Direzione centrale dell'immigrazione e della polizia delle frontiere del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno.
La Direzione centrale dell'immigrazione e della polizia delle frontiere è stata istituita dall'articolo 35 della legge (recante "Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo") n. 189 del 2002, con compiti di impulso e di coordinamento delle attività di polizia di frontiera e di contrasto dell'immigrazione clandestina, nonché delle attività demandate alle autorità di pubblica sicurezza in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri.
Il comma 1, lettera c), numero 2) nelle sue due lettere a) e b) viene a prevedere una sorta di ordine di priorità nell'effettuazione dei trattenimenti.
Nella relazione illustrativa del disegno di legge di conversione si legge che tale previsione è volta ad assicurare il trattenimento dei soggetti maggiormente pericolosi, in caso di insufficiente disponibilità di posti nei centri di permanenza per il rimpatrio.
Si incide anche qui sull'articolo 14 del Testo unico dell'immigrazione, mediante l'introduzione di un comma 1.1. aggiuntivo.
Si ha riguardo, come sopra ricordato, al trattenimento dello straniero del quale non sia possibile eseguire con immediatezza l'espulsione o il respingimento alla frontiera.
La novella prevede che il trattenimento sia disposto con priorità per i seguenti soggetti:
ü coloro che siano considerati una minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblica;
ü o i condannati, anche con sentenza non definitiva, per i reati di cui all’articolo 4, comma 3, terzo periodo ed all'articolo 5, comma 5-bis del Testo unico dell'immigrazione;
ü o i cittadini di Paesi terzi con i quali siano vigenti accordi di cooperazione o altre intese in materia di rimpatrio, o che provengano da essi.
I reati per la cui condanna anche non definitiva (anche su richiesta delle parti, ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale) è previsto scatti la "priorità" ai fini del trattenimento sono: i reati per i quali sia previsto l'arresto obbligatorio in flagranza, ai sensi dell'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale; i reati inerenti gli stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall'Italia verso altri Stati; i reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite.
Questa l'enumerazione resa dall'articolo 4, comma 3, terzo periodo del Testo unico dell'immigrazione, cui la novella fa rinvio.
Sono altresì determinanti la priorità nel trattenimento: i reati (per i quali la durata massima delle indagini preliminari è pari a due anni) enumerati dall'articolo 407, comma 1, lettera a) del codice di procedura penale, ossia: delitti di cui agli articoli 285, 286, 416-bis e 422 del codice penale, 291-ter, limitatamente alle ipotesi aggravate previste dalle lettere a), d) ed e) del comma 2, e 291-quater, comma 4, del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43; 2) delitti consumati o tentati di cui agli articoli 575, 628, terzo comma, 629, secondo comma, e 630 dello stesso codice penale; 3) delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall'articolo 416-bis del codice penale ovvero al fine di agevolare l'attività delle associazioni previste dallo stesso articolo; 4) delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordinamento costituzionale per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni o nel massimo a dieci anni, nonché delitti di cui agli articoli 270, terzo comma e 306, secondo comma, del codice penale; 5) delitti di illegale fabbricazione, introduzione nello Stato, messa in vendita, cessione, detenzione e porto in luogo pubblico o aperto al pubblico di armi da guerra o tipo guerra o parti di esse, di esplosivi, di armi clandestine nonché di più armi comuni da sparo escluse quelle previste dall'articolo 2, comma terzo, della legge 18 aprile 1975, n. 110; 6) delitti di cui agli articoli 73, limitatamente alle ipotesi aggravate ai sensi dell'articolo 80, comma 2, e 74 del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni; 7) delitto di cui all'articolo 416 del codice penale nei casi in cui è obbligatorio l'arresto in flagranza; 7-bis) dei delitti previsto dagli articoli 600, 600-bis, primo comma, 600-ter, primo e secondo comma, 601, 602, 609-bis nelle ipotesi aggravate previste dall'articolo 609-ter, 609-quater, 609-octies del codice penale; la promozione, direzione, organizzazione, finanziamento o effettuazione del trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie altri atti diretti a procurarne illegalmente l'ingresso nel territorio dello Stato (delitti previsti dall'articolo 12, commi 1 e 3, del Testo unico dell'immigrazione).
Tale l'enumerazione resa dall'articolo 5, comma 5-bis del medesimo Testo unico, cui la novella fa rinvio.
Il comma 1, lettera c), numero 3) dispone circa la durata del trattenimento.
Si incide anche qui sull'articolo 14 del Testo unico dell'immigrazione, mediante modificazione del suo comma 5.
La disposizione vigente prevede che la convalida del provvedimento di espulsione dello straniero comporti la sua permanenza nel centro per un periodo di complessivi trenta giorni. Qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori trenta giorni. Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento, dandone comunicazione senza ritardo al giudice. Trascorso tale termine, il questore può chiedere al giudice di pace una o più proroghe qualora siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l'identificazione ovvero sia necessario al fine di organizzare le operazioni di rimpatrio.
La disposizione prevede in ogni caso un termine massimo, per il trattenimento dello straniero all'interno del centro di permanenza per i rimpatri.
Tale termine viene qui mutato in novanta giorni.
È così ripristinata la durata massima antecedente al decreto-legge n. 113 del 2018, il quale aveva elevato (cfr. suo articolo 2, comma 1) tale durata a centottanta giorni, rispetto ai novanta giorni stabiliti dalla legge n. 161 del 2014 (all'art. 3, co. 1, lettera e)).
Quest'ultima legge aveva peraltro diminuito la durata, rispetto ai centottanta giorni previsti dalla legge n. 94 del 2009 (all'art. 1, comma 22, lettera l)).
Può dirsi che nel corso del tempo si siano susseguiti orientamenti legislativi diversi, per quanto concerne il periodo massimo di trattenimento.
La novella ora stabilisce una durata massima di novanta giorni, dunque. Al contempo ne prevede la prorogabilità per altri trenta giorni, qualora lo straniero sia cittadino di un Paese con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri.
Le medesime modificazioni - circa la durata massima del periodo di trattenimento, stabilita in novanta giorni, e la prorogabilità per altri trenta giorni per stranieri cittadini di Paesi con cui l'Italia abbia accordi sui rimpatri - sono introdotte con riguardo altresì al trattenimento degli stranieri presso le strutture carcerarie (così la lettera b) del numero 3) del comma 1 di questo articolo 3 del decreto-legge, che incide sul sesto periodo del comma 5 dell'articolo 14 del Testo unico).
Decorso tale periodo, permane la disposizione vigente secondo cui lo straniero già trattenuto in strutture carcerarie può essere trattenuto presso il centro di permanenza per i rimpatri per un periodo massimo di trenta giorni (prorogabili in casi di particolare complessità di ulteriori quindici giorni, previa convalida da parte del giudice di pace).
Vale riepilogare come le disposizioni sopra sunteggiate concernano il cd. trattenimento 'pre-espulsivo'.
Nei centri di permanenza per i rimpatri sono infatti trattenuti, per il tempo strettamente necessario, gli stranieri per i quali non sia possibile eseguire con immediatezza l'espulsione, a causa di ostacoli quali la necessità di prestare soccorso dello straniero, di effettuare accertamenti sulla sua nazionalità e identità, di acquisire i documenti per il viaggio e di reperire un idoneo vettore (articolo 14, comma 1, del Testo unico sull'immigrazione).
Il trattenimento nel centro di permanenza per i rimpatri è disposto dal questore e sottoposto a convalida del giudice di pace.
Come rilevato dalla Corte costituzionale, il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale e, come tale, non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell'articolo 13 della Costituzione (sent. n.105/2001 e n. 222/2004). Il provvedimento di trattenimento risulta, pertanto, legittimo solo in presenza dei casi indicati dalla legge e subordinatamente al controllo da parte del giudice della convalida.
La Corte precisa che il provvedimento del questore di trattenimento in un centro di permanenza temporanea "deve essere trasmesso al giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore ed è assoggettato alla convalida 'nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile, sentito l’interessato', con cessazione di 'ogni effetto qualora non sia convalidato nelle quarantotto ore successive' (art. 14, comma 4). La convalida dell’autorità giudiziaria riguarda anche l'eventuale provvedimento di proroga del trattenimento, con possibilità di ricorso in Cassazione (art. 14, comma 6)" (sent. n. 222/2004).
L'articolo 14 del Testo unico dell'immigrazione prevede che la convalida del provvedimento di trattenimento da parte del giudice di pace comporti la permanenza nel centro per un periodo di 30 giorni, prorogabili di ulteriori 30 qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presentino gravi difficoltà. La proroga è disposta dal giudice, su richiesta del questore.
Trascorso tale termine, il questore può chiedere al giudice di pace una o più proroghe, qualora siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l'identificazione ovvero le proroghe risultino necessarie per organizzare le operazioni di rimpatrio.
In ogni caso il periodo massimo di trattenimento dello straniero all'interno del centro di permanenza per i rimpatri non può essere superiore ad un periodo massimo, determinato dalla norma di legge.
È su tale determinazione del lasso temporale massimo di trattenimento che interviene la modificazione ora sancita dal presente decreto-legge.
La medesima previsione circa la durata massima del trattenimento 'pre-espulsivo' (dettata dal comma 1, lettera c), numero 3), si è ricordato), è posta altresì per il trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale, in corso di verifica della sua identità e nazionalità.
Tale previsione è recata dal comma 2, lettera b), numero 2). Si veda la scheda di lettura infra.
Articolo 3, comma 2, lettera a)
(Iscrizione anagrafica
dello straniero richiedente protezione internazionale)
Si prevede l'iscrizione nell'anagrafe della popolazione residente, del richiedente protezione internazionale - al quale si dispone altresì venga rilasciata una carta d'identità (valida solo sul territorio nazionale, di durata triennale).
L'articolo 3, comma 2, lettera a) prevede l'iscrizione nell'anagrafe della popolazione residente, del richiedente protezione internazionale al quale sia stato rilasciato il permesso di soggiorno per richiesta asilo (o la ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale).
Tale previsione è introdotta nel decreto legislativo n. 142 del 2015 ("Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale"), quale suo articolo 5-bis.
Si tratta di disposizione che muove in direzione contraria rispetto a quanto dettato dall'articolo 13 del decreto-legge n. 113 del 2018, il quale aveva di contro abrogato quell'articolo 5-bis, e fatto venir meno la possibilità di tale iscrizione anagrafica.
Peraltro tale abrogazione è stata oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale, resa dalla Corte costituzionale con sentenza n. 186 del 2020.
Si tratta qui di iscrizione nell'anagrafe della popolazione residente, la quale è la raccolta sistematica dell'insieme delle posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze che abbiano fissato nel singolo Comune la residenza, nonché delle posizioni relative alle persone senza fissa dimora che abbiano stabilito nel Comune il proprio domicilio. La correlativa disciplina è recata dal d.P.R. n. 223 del 1989.
Secondo la normativa vigente (articolo 4 del decreto legislativo n. 142 del 2005), al momento della richiesta di protezione internazionale viene rilasciata una ricevuta attestante la presentazione della domanda di protezione internazionale che costituisce permesso di soggiorno provvisorio. Successivamente, il richiedente ottiene un permesso di soggiorno per richiesta asilo della durata di sei mesi (pari al termine entro cui la procedura per il riconoscimento o il diniego della protezione internazionale, da parte della Commissione territoriale, dovrebbe concludersi), ferma restando la rinnovabilità del permesso di soggiorno per richiesta asilo, fino alla decisione sulla domanda di protezione o sull'impugnazione del suo diniego.
Le regola generale in tema di iscrizione anagrafica dello straniero regolarmente soggiornante è posta dall'articolo 6, comma 7 del Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998), secondo cui le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione (in ogni caso, la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza). Dell'avvenuta iscrizione o variazione l'ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente.
Indi il decreto-legge n. 13 del 2017 (articolo 8, comma 1, lettera a-bis)) introduceva l’articolo 5-bis entro il decreto legislativo n. 142 del 2015, onde stabilire l'iscrizione obbligatoria nell'anagrafe della popolazione residente, del richiedente protezione internazionale ospitato nei centri di accoglienza, se non già iscritto (e prevedeva l'obbligo del responsabile della convivenza di comunicare entro venti giorni al competente ufficio dell'anagrafe la variazione della convivenza). La disposizione era applicabile a coloro che fossero ospitati nei centri di prima accoglienza, di accoglienza temporanea e nei centri del sistema di protezione richiedenti asilo e rifugiati (non anche ai richiedenti asilo trattenuti negli allora denominati Centri di identificazione ed espulsione). La comunicazione, da parte del responsabile della convivenza anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o dell'allontanamento non giustificato del richiedente protezione internazionale, era prevista costituire motivo di cancellazione anagrafica con effetto immediato.
Il decreto-legge n. 113 del 2018 (articolo 13) veniva ad abrogare l'articolo 5-bis del decreto legislativo n. 142, insieme prevedendo espressamente che il permesso di soggiorno per richiesta asilo non desse titolo all'iscrizione nell'anagrafe della popolazione residente.
Queste insieme di disposizioni del decreto-legge n. 113 (nonché la previsione che l'accesso ai servizi erogati sul territorio fosse assicurato nel luogo di domicilio, non già di residenza) sono state travolte dalla sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 2020 (su cui infra).
La nuova disposizione, recata dal decreto-legge in esame (all'articolo 3, comma 2, lettera a), si è ricordato) ripristina la previsione della iscrizione anagrafica del richiedente protezione internazionale, il quale abbia avuto rilasciato o il permesso di soggiorno per richiesta asilo o la ricevuta della presentazione della domanda (novello articolo 5-bis, comma 1 del decreto legislativo n. 142 del 2015).
Modifica introdotta in sede referente aggiunge, riguardo a tale iscrizione anagrafica, un richiamo agli articoli 3, 5 e 7 - del medesimo decreto legislativo n. 142 del 2015 novellato, è da intendersi in assenza di diversa specificazione (sono disposizioni relative a: l'informazione al richiedente da parte dell'ufficio di polizia che riceve la domanda; le modalità di adempimento da parte del richiedente all'obbligo di comunicare alla questura il proprio domicilio o residenza, che è ipso iure quello del centro di accoglienza qualora lo straniero via sia trattenuto o accolto; le condizioni del trattenimento, tra l'altro con tendenziale preservamento dell'unità familiare).
Per i richiedenti ospitati nei centri di prima accoglienza e nelle strutture per misure straordinarie di accoglienza (cfr. gli articoli 9 e 11 del medesimo decreto legislativo n. 142), l'iscrizione anagrafica è effettuata ai sensi dell’articolo 5 del d.P.R. n. 223 del 1989 (relativo alla convivenza anagrafica). Ossia: per convivenza s'intende un insieme di persone normalmente coabitanti per motivi religiosi, di cura, di assistenza, militari, di pena e simili, aventi dimora abituale nello stesso Comune. Le persone addette alla convivenza per ragioni di impiego o di lavoro, se vi convivono abitualmente, sono considerate membri della convivenza, purché non costituiscano famiglie a se stanti. Le persone ospitate anche abitualmente in alberghi, locande, pensioni e simili non costituiscono convivenza anagrafica.
Ancora, si fa obbligo al responsabile di dare comunicazione delle variazioni della convivenza al competente ufficio di anagrafe entro venti giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti (si ricorda che la convivenza anagrafica ha un responsabile, individuato nella persona che normalmente dirige la convivenza stessa, la quale ha la responsabilità delle dichiarazioni anagrafiche dei componenti la convivenza: cfr. articolo 6 del d.P.R. n. 223 del 1989).
Così il novello articolo 5-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015, comma 2.
La comunicazione, da parte del responsabile della convivenza anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o dell'allontanamento non giustificato del richiedente protezione internazionale costituisce motivo di cancellazione anagrafica con effetto immediato.
Così dispone il successivo comma 3, che per questa parte ripristina disposizione già recata dall'articolo 5-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015, antecedentemente all'abrogazione prodotta dal decreto-legge n. 113 del 2018.
Modifica introdotta in sede referente specifica che si tratta di richiedente protezione internazionale ospitato nei centri di prima accoglienza o di accoglienza temporanea (di cui agli articoli rispettivamente 9 e 11 del decreto legislativo n. 142 del 2015) o nelle strutture del Sistema di accoglienza e integrazione (di cui all'articolo 1-sexies del decreto-legge n. 416 del 1989, come rivisitato dall'articolo 4, comma 3 del presente decreto-legge, v. infra).
Infine il comma 4 dispone che ai richiedenti protezione internazionale che abbiano ottenuto l'iscrizione anagrafica sia rilasciata, sulla base delle norme vigenti, una carta d'identità, di validità triennale, limitata al territorio nazionale.
La sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 2020 ha mosso una duplice censura riguardo all'articolo 13 del decreto-legge n. 113 del 2018, abrogativo tra l'altro dell'articolo 5-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015.
Da un lato, ne ha rilevato una "irrazionalità intrinseca", giacché "a dispetto del dichiarato obiettivo dell'intervento normativo di aumentare il livello di sicurezza pubblica, la norma in esame, impedendo l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, finisce con il limitare le capacità di controllo e monitoraggio dell'autorità pubblica sulla popolazione effettivamente residente sul suo territorio, escludendo da essa una categoria di persone, gli stranieri richiedenti asilo, regolarmente soggiornanti nel territorio italiano". In tal modo si "incide negativamente sulla funzionalità delle pubbliche amministrazioni cui è affidata la cura degli interessi oggetto dell'intervento normativo, perché [si] impedisce di basare la loro azione su una rappresentazione veritiera nei registri anagrafici della situazione effettiva della popolazione residente nel loro territorio". "Tale registrazione della situazione effettiva dei residenti nel territorio comunale costituisce il presupposto necessario per l'adeguato esercizio di tutte le funzioni affidate alla pubblica amministrazione, da quelle di sicurezza e ordine pubblico, appunto, a quelle sanitarie, da quelle di regolazione e controllo degli insediamenti abitativi all’erogazione di servizi pubblici, e via dicendo". Deve infatti considerarsi che "il diniego di iscrizione anagrafica sottrae i richiedenti asilo alla diretta conoscibilità da parte dei comuni – con conseguenze tanto più gravi a seguito dell’informatizzazione di dati e procedure – della loro permanenza sul territorio, stante l’obbligo di comunicare il proprio domicilio solo alla questura competente (art. 5, comma 1, d.lgs. n. 142 del 2015)". E "da ultimo, non è inutile osservare che la necessità di un controllo e di un monitoraggio della residenza sul territorio degli stranieri richiedenti asilo rileva, e presenta anzi particolare importanza, anche a fini sanitari, poiché è sulla base dell’anagrafe dei residenti che il comune può avere contezza delle effettive presenze sul suo territorio ed essere in condizione di esercitare in maniera adeguata le funzioni attribuite al sindaco dall’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), soprattutto in caso di emergenze sanitarie circoscritte al territorio comunale".
Dall'altro lato, la Corte ha rilevato "l'irragionevole disparità di trattamento che la norma censurata determina tra stranieri richiedenti asilo e altre categorie di stranieri legalmente soggiornanti nel territorio statale, oltre che con i cittadini italiani". "Questa Corte ha, già da tempo, superato l’apparente ostacolo frapposto dal dato letterale dell'art. 3 Cost. (che fa riferimento ai «cittadini»), sottolineando che, «se è vero che l’art. 3 si riferisce espressamente ai soli cittadini, è anche certo che il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattisi di rispettare [i] diritti fondamentali» (sentenza n. 120 del 1967), e ha chiarito inoltre che al legislatore non è consentito introdurre regimi differenziati circa il trattamento da riservare ai singoli consociati se non «in presenza di una “causa” normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria» (sentenza n. 432 del 2005)". Ebbene e di contro, la mancata iscrizione anagrafica a coloro i quali abbiano la dimora abituale nel territorio italiano concreta "un trattamento differenziato e indubbiamente peggiorativo a una particolare categoria di stranieri in assenza di una ragionevole giustificazione: se infatti la registrazione anagrafica è semplicemente la conseguenza del fatto oggettivo della legittima dimora abituale in un determinato luogo, la circostanza che si tratti di un cittadino o di uno straniero, o di uno straniero richiedente asilo, comunque regolarmente insediato, non può presentare alcun rilievo ai suoi fini". E dunque, "pur potendo il legislatore valorizzare le esistenti differenze di fatto tra cittadini e stranieri (sentenza n. 104 del 1969), esso non può porre gli stranieri (o, come nel caso di specie, una certa categoria di stranieri) in una condizione di “minorazione” sociale senza idonea giustificazione, e ciò per la decisiva ragione che lo status di straniero non può essere di per sé considerato «come causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi» (in questi termini sentenza n. 249 del 2010; analogamente, tra le tante, sentenze n. 166 del 2018 [ecc.]". Non solo: "per la portata e per le conseguenze anche in termini di stigma sociale dell'esclusione operata con la norma oggetto del presente giudizio, di cui è non solo simbolica espressione l’impossibilità di ottenere la carta d’identità, la prospettata lesione dell’art. 3, primo comma, Cost. assume in questo contesto – al di là della stessa violazione del principio di eguaglianza – la specifica valenza di lesione della connessa «pari dignità sociale»". "La norma censurata, privando i richiedenti asilo del riconoscimento giuridico della loro condizione di residenti, incide quindi irragionevolmente sulla «pari dignità sociale», riconosciuta dall’art. 3 Cost. alla persona in quanto tale, a prescindere dal suo status e dal grado di stabilità della sua permanenza regolare nel territorio italiano". Ed anche su un profilo particolare (accesso ai servizi nel luogo di domicilio anziché di residenza) "in concreto, il diniego di iscrizione anagrafica presenta effetti pregiudizievoli per i richiedenti asilo quanto all’accesso ai servizi anche ad essi garantiti. Senza entrare nel merito della dibattuta questione relativa alla possibilità o meno di ottenere, per ciascun servizio, l’erogazione da parte delle amministrazioni competenti in assenza della residenza anagrafica – questione che non viene in rilievo in questa sede – non si può negare che la previsione della fornitura dei servizi nel luogo di domicilio, anziché in quello di residenza (art. 13, comma 1, lettera b, numero 1, del d.l. n. 113 del 2018), rende, quantomeno, ingiustificatamente più difficile l'accesso ai servizi stessi, non fosse altro che per gli ostacoli di ordine pratico e burocratico connessi alle modalità di richiesta dell’erogazione – che fanno quasi sempre riferimento alla residenza e alla sua certificazione a mezzo dell'anagrafe – e per la stessa difficoltà di individuare il luogo di domicilio, a fronte della certezza offerta invece dal dato formale della residenza anagrafica".
Si ricorda che la giurisprudenza della Corte costituzionale afferma comunque la titolarità da parte dello straniero di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona (sentenza n. 148 del 2008).
In particolare con riferimento all'assistenza sanitaria, riconosce che "esiste un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto". Tale nucleo è riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso (sentenza n. 252 del 2001; cfr. anche la sentenza n. 269 del 2010).
Si prevede la riduzione a novanta giorni (anziché centottanta) del trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale (il quale sia trattenuto per difficoltà di verifica della sua identità o provenienza).
Tale termine è prorogabile di trenta giorni, se lo straniero sia altresì cittadino di un Paese con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri.
Ancora, si dispone una integrazione delle fattispecie al cui ricorrere debba essere disposto il trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale.
Si aggiunge una previsione relativa ai minori stranieri, ove sussistano dubbi sull'età dichiarata.
La medesima previsione circa la durata massima del trattenimento 'pre-espulsivo' (dettata dal comma 1, lettera c), numero 3), si è ricordato supra nella corrispettiva scheda di lettura), è posta altresì per il trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale, in corso di verifica della sua identità e nazionalità.
Tale previsione è recata dall'articolo 3, comma 2, lettera b), numero 2).
Esso novella l'articolo 6, comma 3-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015 ("Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale").
Si ha qui riguardo al trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale, eseguito per la determinazione o la verifica dell'identità o della cittadinanza (o se esse non siano state possibili).
In tale difficoltà di identificazione, il richiedente può essere trattenuto nei centri di permanenza per i rimpatri, con le modalità previste per l'altra forma di trattenimento sopra rammentata (quella 'pre-espulsiva').
Anche per questa tipologia di trattenimento - che attiene ad una non agevole verifica dell'identità e provenienza dello straniero il quale abbia presentato domanda di protezione internazionale sulla quale non sia stata ancora adottata una decisione definitiva, ovvero abbia manifestato la volontà di chiedere tale protezione - è prevista dalla norma di legge una durata massima.
La disposizione in commento la riduce a novanta giorni (anziché centottanta).
Tale termine è previsto prorogabile per altri trenta giorni, qualora lo straniero sia cittadino di un Paese con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri.
Le disposizioni oggetto della presente scheda di lettura concernono dunque il trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale.
Il richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la sua domanda, prevede la norma vigente (articolo 6, comma 1, del citato decreto legislativo n. 142 del 2015).
Può esserlo tuttavia (sulla base di una valutazione caso per caso) qualora ricorrano alcune condizioni (enumerate dall'articolo 6, comma 2 del medesimo decreto legislativo). Sono condizioni attinenti allo status di rifugiato o alla pericolosità per l'ordine pubblico e la sicurezza dello Stato o alla sussistenza di un rischio di fuga.
L'enumerazione resa dalla norma di legge è integrata ora dall'articolo 3, comma 2, lettera b), numero 1) del decreto-legge.
La novellazione così disposta (incidente appunto sull'articolo 6, comma 2 del decreto legislativo n. 142 del 2015) prevede che il trattenimento del richiedente protezione internazionale operi anche:
1.1. allorché ricorrano le condizioni per il diniego dello status di rifugiato (quali enumerate dall'articolo 12, comma 1, lettere b) e c) del decreto legislativo n. 251 del 2007, "Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta") o di esclusione dalla protezione sussidiaria (enumerate dall'articolo 16 del medesimo decreto legislativo n. 251: in entrambi i casi sono condizioni attinenti alla pericolosità del soggetto o alla commissione di reati gravi);
1.2. o allorché si abbia da parte del richiedente asilo la presentazione di domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento (la quale era considerata alla stregua di meramente dilatoria dall'articolo 29-bis del decreto legislativo n. 25 del 2008, tuttavia riscritto dall'articolo 2, comma 1, lettera d) del presente decreto-legge, il quale ne prevede comunque un esame preliminare da parte della Commissione territoriale competente);
1.3. o allorché la pericolosità per l'ordine e la sicurezza sia desumibile da condanne - anche con sentenza non definitiva - per i reati la cui commissione sia causa di diniego dello status di rifugiato e di esclusione dalla protezione sussidiaria (ai sensi rispettivamente dell'articolo 12, comma 1, lettera c) e dell'articolo 16, comma 1, lettera d-bis) del citato decreto legislativo n. 251 del 2007).
L'articolo 12, comma 1, lettera c) del decreto legislativo n. 251 del 2007 recita: [Sulla base di una valutazione individuale, lo status di rifugiato non è riconosciuto quando:] "c) lo straniero costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, essendo stato condannato con sentenza definitiva per i reati previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale ovvero dagli articoli 336, 583, 583-bis, 583-quater, 624 nell'ipotesi aggravata di cui all'articolo 625, primo comma, numero 3), e 624-bis, primo comma, del codice penale. I reati di cui all'articolo 407, comma 2, lettera a), numeri 2), 6) e 7-bis), del codice di procedura penale, sono rilevanti anche nelle fattispecie non aggravate".
L'articolo 16, comma 1, lettera d-bis) del medesimo decreto legislativo n. 251 recita: [Lo status di protezione sussidiaria è escluso quando sussistono fondati motivi per ritenere che lo straniero:] "d-bis) costituisca un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, essendo stato condannato con sentenza definitiva per i reati previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale ovvero dagli articoli 336, 583, 583-bis, 583-quater, 624 nell'ipotesi aggravata di cui all'articolo 625, primo comma, numero 3), e 624-bis, primo comma, del codice penale. I reati di cui all'articolo 407, comma 2, lettera a), numeri 2), 6) e 7-bis), del codice di procedura penale, sono rilevanti anche nelle fattispecie non aggravate".
Peraltro l'estensione dei casi di trattenimento del richiedente protezione internazionale - secondo quanto previsto nei numeri 1.1, 1.2 ed 1.3 sopra ricordati - non si applica incondizionatamente.
La sua applicazione è infatti circoscritta alla disponibilità di posti nei centri di permanenza per il rimpatrio - o nelle strutture diverse ed idonee previste dal decreto-legge n. 113 del 2018 (all'articolo 4, comma 1, là dove ha novellato il comma 5-bis) dell'articolo 13 del Testo unico dell'immigrazione) nel dettare disposizioni in materia di esecuzione dell'espulsione amministrativa.
Così dispone il comma 3.
Rimane a dire, circa questo articolo 3 del decreto-legge in esame, del comma 2, lettera b), numero 3).
Esso incide sull'articolo 6, comma 6 del decreto legislativo n. 142 del 2015, il quale prevede che il trattenimento o la proroga del trattenimento non possano protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all'esame della domanda di protezione internazionale.
L'esame della domanda, richiama quella norma, è effettuato ai sensi dell'articolo 28-bis - ossia secondo procedura accelerata - del decreto legislativo n. 25 del 2008 ("Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato").
La novella modifica, per esigenza di coordinamento formale, il richiamo ai commi 1 e 2 (anziché 1 e 3) di tale articolo 28-bis, in quanto esso è riscritto da altra disposizione del decreto-legge (cfr. il suo articolo 2, comma 1, lettera b), sunteggiata supra).
Una modifica approvata in sede referente introduce un numero 3-bis (entro questo comma 2, lettera b) dell'articolo 3 del decreto-legge in esame).
La novella aggiunge un comma 10-bis entro l'articolo 6 - relativo al trattenimento dello straniero, si è ricordato - del decreto legislativo n. 142 del 2015.
Prevede che qualora sussistano fondati dubbi relativi all'età dichiarata da un minore, si applichino le disposizioni poste dal medesimo decreto legislativo n. 142, all'articolo 19-bis, comma 2, relativo all’identificazione dei minori stranieri non accompagnati.
Quest'ultimo comma prevede, in particolare, che nei casi di dubbi fondati relativi all’età dichiarata dal minore si applicano le disposizioni dei commi 3 e seguenti.
L’articolo 19-bis del decreto accoglienza, introdotto dalla legge n. 47 del 2017 (art. 5), ha stabilito una procedura unica di identificazione del minore, che costituisce il passaggio fondamentale per l’accertamento della minore età, da cui a sua volta dipende la possibilità di applicare le misure di protezione in favore dei minori non accompagnati. Tale procedura prevede: un colloquio del minore con personale qualificato, sotto la direzione dei servizi dell’ente locale; la richiesta di un documento anagrafico in caso di dubbio sull'età ed eventualmente di esami socio-sanitari, con il consenso del minore e con modalità il meno invasive possibili; la presunzione della minore età nel caso in cui permangono dubbi sull’età anche in seguito all’accertamento. Il provvedimento di attribuzione dell'età è emesso dal Tribunale per i minorenni.
Il richiamato comma 2 dell’articolo 19-bis del decreto accoglienza prevede inoltre che nelle more dell'esito delle procedure di identificazione, l'accoglienza del minore sia garantita dalle apposite strutture di prima accoglienza per minori previste dalla legge e si applichi, ove siano minori vittima di tratta, la modalità di determinazione dell’età disposta per tali soggetti dall'articolo 4 del decreto legislativo n. 24 del 2014, vale a dire una procedura multidisciplinare di determinazione dell'età, condotta da personale specializzato, tenendo conto anche delle specificità relative all'origine etnica e culturale del minore. Nelle more della determinazione dell'età - o in caso di suo esito non concludente - e dell'identificazione, al fine dell'accesso immediato all'assistenza, al sostegno e alla protezione, il giovane vittima di tratta è considerato minore.
Per quanto riguarda l'accoglienza dei minori, il decreto legislativo n. 142 del 2015 (cd. decreto accoglienza) ha dettato per la prima volta specifiche disposizioni sull'accoglienza dei minori non accompagnati (ai quali fino ad allora si erano applicate le norme generali riferite ai minori in stato di abbandono), con l'obiettivo di rafforzare gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento (cfr. suoi artt. 18, 19, 19-bis e 21).
Il sistema che ne risulta distingue tra una prima e una seconda accoglienza. E stabilisce il principio in base al quale il minore non accompagnato non può in nessun caso essere trattenuto o accolto presso i centri di permanenza per i rimpatri (CPR) e i centri governativi di prima accoglienza.
L'accoglienza dei minori si fonda innanzitutto sull'istituzione di strutture governative di prima accoglienza per le esigenze di soccorso e di protezione immediata di tutti i minori non accompagnati. Come specificato dalla legge n. 47 del 2017, si tratta di strutture specificamente destinate ai minori. Sono dunque centri attivati dal Ministero dell'interno, gestiti da quest'ultimo, anche in convenzione con gli enti locali, finanziati a valere sul Fondo asilo migrazione e integrazione.
Tali strutture sono istituite con decreto del Ministro dell'interno, sentita la Conferenza unificata e sono gestite dal medesimo Ministero, anche in convenzione con gli enti locali. Con decreto del Ministro dell'interno, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze per i profili finanziari, sono stabilite le modalità di accoglienza, gli standard strutturali e i servizi da erogare, in modo da assicurare un'accoglienza adeguata alla minore età. Le strutture di prima accoglienza sono attivate dal Ministero dell'interno, in accordo con l'ente locale nel cui territorio è situata la struttura, e gestite dal Ministero dell'interno anche in convenzione con gli enti locali.
Nelle strutture di prima accoglienza i minori sono accolti, dal momento della presa in carico, per il tempo strettamente necessario alla identificazione e all'eventuale accertamento dell'età, nonché a ricevere tutte le informazioni sui diritti del minore, compreso quello di chiedere la protezione internazionale. Con le modifiche introdotte dalla legge n. 47 del 2017, si stabilisce che le operazioni di identificazione del minore
debbano concludersi entro dieci giorni ed essere svolte sulla base di una procedura unica sull'intero territorio nazionale disciplinata dalla legge (art. 19-bis, d.lgs. n. 142 del 2015).
In ogni caso, i minori possono restare nelle strutture di prima accoglienza non oltre trenta giorni (il termine originario era di sessanta, ulteriormente ridotto dalla legge n. 47 del 2017). All'interno delle strutture è garantito un colloquio con uno psicologo dell'età evolutiva, accompagnato se necessario da un mediatore culturale.
Per la prosecuzione dell'accoglienza del minore, si prevede che tutti i minori non accompagnati siano accolti nell'ambito del Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e minori non accompagnati - SIPROIMI (ora ridenominato SAI), la cui capienza deve essere pertanto commisurata alle effettive presenze di minori stranieri nel territorio nazionale e comunque, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo. A tal fine, gli enti locali che partecipano alla ripartizione del Fondo prevedono specifici programmi di accoglienza riservati ai minori non accompagnati. Nella scelta del posto in cui collocare il minore, tra quelli disponibili, si deve tenere conto delle esigenze e delle caratteristiche dello stesso minore, in relazione alla tipologia dei servizi offerti dalla struttura di accoglienza. Le strutture nelle quali sono accolti i minori stranieri non accompagnati devono soddisfare gli standard minimi dei servizi e dell'assistenza forniti dalle strutture residenziali per minorenni ed essere autorizzate o accreditate ai sensi della normativa nazionale e regionale in materia.
Nel caso in cui le strutture della rete risultino indisponibili, l'assistenza e l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dal comune dove si trova il minore, secondo gli indirizzi stabiliti dal Tavolo di coordinamento nazionale istituito ai sensi dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 142 del 2015 presso il Ministero dell'interno, che ha il compito di programmare gli interventi del sistema di accoglienza, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti disponibili. È fatta salva la possibilità di trasferire il minore in altro Comune, tendendo in considerazione prioritariamente il superiore interesse del minore. I Comuni che assicurano l'attività di accoglienza accedono ai contributi disposti dal Ministero dell'interno a valere sul Fondo nazionale per i minori non accompagnati.
È prevista anche la possibilità per i Prefetti di attivare strutture di accoglienza temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati (art. 19, co. 3-bis, d.lgs. n. 142 del 2015, introdotto dall'art. 1-ter, decreto-legge n. 113 del 2016). In particolare, si stabilisce che in presenza di due condizioni, ossia in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di minori non accompagnati e qualora i Comuni non riescano a garantire l'accoglienza nelle forme già previste dalla legge, il Prefetto disponga l'attivazione di strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati, con una capienza massima di 50 posti per ciascuna struttura. In tali strutture possono essere accolti solo i minori di età inferiore agli anni quattordici per il tempo strettamente necessario al trasferimento nelle strutture di seconda accoglienza.
La disposizione, introdotta nel corso dell’esame in sede referente, demanda a linee guida del Ministero della salute, di intesa con il Ministero dell'interno, la determinazione delle modalità di verifica:
- della sussistenza di esigenze particolari e di specifiche situazioni di vulnerabilità (al cui ricorrere è disposto il trasferimento in via prioritaria dello straniero nelle strutture del Sistema di accoglienza e integrazione);
- l'adozione di idonee misure di accoglienza.
Questa lettera - introdotta nel corso dell’esame in sede referente - novella l'articolo 9 del decreto legislativo n. 142 del 2015, introducendovi un nuovo comma 4-ter.
L’articolo è relativo alle misure di prima accoglienza.
Entro tale articolo il decreto-legge innesta - quale novello comma 4-bis (introdotto dall'articolo 4, comma 1, lettera b), n. 2 del decreto-legge: v. infra) - la previsione che espletati i primi adempimenti (di identificazione, verbalizzazione delle domande di asilo presentate, l'accertamento delle condizioni di salute) il richiedente sia trasferito nelle strutture del Sistema di accoglienza e integrazione. Il trasferimento è mosso in via prioritaria là ove si pongano "specifiche esigenze di vulnerabilità".
Si ricorda che ai richiedenti asilo che rientrano in alcune categorie vulnerabili sono assicurate forme di assistenza particolari nella prestazione delle misure di accoglienza in base all’art. 17 del d. lgs. n. 142 del 2015. Si tratta delle seguenti categorie di persone: minori, minori non accompagnati; disabili; anziani; donne in stato di gravidanza; genitori singoli con figli minori; vittime di tratta di esseri umani; persone affette da gravi malattie e o disturbi mentali; persone per le quali sia stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre gravi forme di violenza psicologica, fisica o sessuale; vittime di mutilazioni genitali. I servizi speciali di accoglienza per le persone vulnerabili garantiscono misure assistenziali particolari ed un adeguato supporto psicologico e sono assicurati anche in collaborazione con la ASL competente per territorio. Tali servizi, individuati con decreto ministeriale, sono assicurati all'interno dei centri governativi di prima accoglienza.
Inoltre, le persone che hanno subito danni per effetto di torture, stupri o altri gravi atti di violenza, abbiano il diritto di accedere ad assistenza o cure mediche e psicologiche appropriate, secondo quanto previsto dalle linee guida del Ministero della salute per la programmazione degli interventi di assistenza e riabilitazione nonché per il trattamento dei disturbi psichici dei beneficiari di protezione internazionale che hanno subito violenze.
La lettera aggiuntiva in esame va ad integrare tale previsione, disponendo che la verifica della sussistenza di esigenze particolari e di specifiche situazioni di vulnerabilità (anche ai fini del trasferimento prioritario del richiedente) sia effettuata secondo linee guida emanate dal Ministero della salute, d'intesa con il Ministero dell'interno (e con le altre amministrazioni eventualmente interessate).
Le medesime linee guida sono previste quale riferimento sulla cui scorta verificare l'adozione di idonee misure di accoglienza (resa secondo le modalità disciplinate dall'articolo 10 del decreto legislativo n. 142).
Le medesime verifiche - secondo appunto le linee guida - sono condotte, prevede la novella, oltre che nei centri di prima accoglienza, nelle strutture temporanee allestite qualora questi ultimi non abbiano posti disponibili (secondo la previsione posta dall'articolo 11 del decreto legislativo n. 142).
Sul tema dell'accoglienza, v. infra (scheda relativa all'articolo 4, commi 1-4 del decreto-legge).
Si prevede che:
- lo straniero in condizioni di trattenimento possa rivolgere istanze o reclami al Garante nazionale ed ai garanti regionali e locali dei diritti delle persone private della libertà personale;
- il Garante nazionale possa formulare specifiche raccomandazioni all'amministrazione interessata, qualora ravvisi la fondatezza delle istanze formulate da soggetti trattenuti nei centri di permanenza per i rimpatri o nelle strutture di primo soccorso e accoglienza.
Il comma 4, lettera b) novella l'articolo 14 del Testo unico dell'immigrazione - articolo relativo all'esecuzione dell'espulsione ed al trattenimento in vista di essa.
Si viene a prevedere (mediante l'introduzione di un aggiuntivo comma 2-bis) che lo straniero trattenuto (in condizioni che devono essere rispettose della sua dignità di persona) nei centri di permanenza per i rimpatri possa rivolgere istanze o reclami orali o scritti (anche in busta chiusa) al garante nazionale e ai garanti regionali o locali dei diritti delle persone private della libertà personale.
Il comma 5 novella il decreto-legge n. 146 del 2013 ("Misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria") all'articolo 7, là dove enumera (suo comma 5) le attribuzioni del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale.
Già secondo la norma vigente, il Garante verifica il rispetto dei diritti riconosciuti ai soggetti i quali siano trattenuti nei centri di permanenza per i rimpatri (tale la nuova denominazione impressa dall'articolo 19, comma 1 del decreto-legge n. 13 del 2017; innanzi era "centri di identificazione ed espulsione" (CIE); cfr. la disciplina dell'esecuzione dell'espulsione, quale recata dall'articolo 14 del decreto legislativo n. 286 del 1998, Testo unico dell'immigrazione) o nei locali delle strutture di primo soccorso e accoglienza (cd. hotspot, definiti punti di crisi dall'articolo 10-ter del Testo unico, introdotto dal decreto-legge n. 13 del 2017 citato) (quanto ai centri di prima accoglienza, cfr. l'articolo 9 del decreto legislativo n. 142 del 2015: atto primario che dà attuazione, per questo riguardo, alla direttiva 2013/33 (UE) relativa all'accoglienza dei richiedenti la protezione internazionale).
Parrebbe suscettibile di verifica se un aggiornamento normativo della disposizione vigente non richieda di richiamare altresì le strutture ed i locali idonei quali previsti dall'articolo 13, comma 5-bis del Testo unico dell'immigrazione (disposizione lì introdotta dall'articolo 4, comma 1 del decreto-legge n. 113 del 2018).
Si viene a prevedere, in aggiunta alla disposizione vigente, che il Garante - se accerti la fondatezza delle istanze e dei reclami proposti dai soggetti i quali siano in condizione di trattenimento - formuli specifiche raccomandazioni all'amministrazione interessata.
Quest'ultima, in caso di "diniego", comunica al Garante il dissenso motivato, nel termine di trenta giorni.
Il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale è - si ricorda - un'Autorità di garanzia, collegiale e indipendente, non giurisdizionale, che ha la funzione di vigilare sulle forme di privazione della libertà personale.
È stato istituito dal decreto-legge n. 146 del 2013.
È composto dal presidente e da due membri, scelti tra persone non dipendenti delle pubbliche amministrazioni e competenti nelle discipline afferenti la tutela dei diritti umani. Essi restano in carica per cinque anni non prorogabili (e sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa delibera del Consiglio dei Ministri, sentite le competenti commissioni parlamentari).
Il Garante coordina i garanti regionali (introdotti dall'articolo 12-bis del decreto-legge n. 207 del 2008, che ha modificato gli articoli 18 e 67 della legge n. 354 del 1975 che disciplina l'ordinamento penitenziario) e, sul piano internazionale, è organismo di monitoraggio indipendente richiesto agli Stati aderenti al Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (ratificato dall'Italia con legge n. 195 del 2012). Trasmette una relazione annuale al Parlamento (Doc. n. CXV).
Tra le sue funzioni rientra la verifica delle condizioni con cui sia effettuato il trattenimento dello straniero. A tal fine può accedere a qualunque locale senza restrizioni.
Per tale riguardo, il Garante ha elaborato una raccolta di Standard per la privazione della libertà delle persone migranti.
La figura del Garante regionale dei diritti dei detenuti è stato introdotto nel nostro ordinamento dall'articolo 12-bis del decreto-legge n. 207 del 2008 (convertito dalla legge n. 14 del 2009), che ha modificato gli articoli 18 e 67 della legge n. 354 del 1975 che disciplina l'ordinamento penitenziario (di seguito ord. penit.), al fine di accordare una forma di tutela extra-giurisdizionale alle persone in limitazione di libertà personale, onde promuovere l’esercizio dei diritti, verificare le condizioni detentive e il trattamento operato dall’amministrazione e segnalare eventuali abusi.
Il Garante regionale, oltre a ricevere istanze o reclami in forma orale o scritta, anche in busta chiusa (art. 35 ord. penit.), può far visita agli istituti penitenziari senza il bisogno di autorizzazione (art. 67, lettera l-bis), ord. penit.) ed interloquire con i detenuti e gli internati.
I Garanti provinciali e i Garanti comunali operano nei limiti fissati dai relativi atti istitutivi. Ricevono segnalazioni sul mancato rispetto della normativa penitenziaria, sulle violazioni o sulla parziale attuazione dei diritti dei detenuti e si rivolgono all’autorità competente per chiedere chiarimenti o spiegazioni, sollecitando gli adempimenti o le azioni necessarie.
Articolo 4, commi 1-4
(Accoglienza dei richiedenti e dei titolari di protezione internazionale)
L’articolo 4, modificato in sede referente, riforma le disposizioni riguardanti il Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e minori stranieri non accompagnati (SIPROIMI, in precedenza SPRAR), con la definizione del nuovo “Sistema di accoglienza e integrazione” (SAI). L’inserimento nelle strutture di tale circuito viene ampliato, nei limiti dei posti disponibili, oltre che ai titolari di protezione internazionale e ai minori stranieri non accompagnati, ai richiedenti la protezione internazionale, che erano stati esclusi dal D.L. 113 del 2018, nonché ai titolari di diverse categorie di permessi di soggiorno previsti dal TU in materia di immigrazione e ai neomaggiorenni affidati ai servizi sociali in prosieguo amministrativo. All’ampliamento dei destinatari corrisponde una diversificazione dei servizi del Sistema, che ora si articola in due livelli di prestazioni: il primo dedicato ai richiedenti protezione internazionale, il secondo a coloro che ne sono già titolari, con servizi aggiuntivi finalizzati all’integrazione. A tale fine sono apportate le necessarie modifiche sia al D.Lgs. n. 142 del 2015 (comma 1) sia al decreto-legge n. 416/1989 (commi 3 e 4).
Le nuove disposizioni non mutano il quadro dei destinatari delle attività di c.d. prima accoglienza, che continuano ad essere svolte nei centri governativi ordinari e straordinari di cui agli artt. 9 e 11 del D.Lgs. 142/2015. Sono invece ridefinite, per tali strutture, le condizioni materiali di accoglienza (comma 1).
Come accennato, l’articolo in esame interviene sulla platea dei beneficiari dei servizi di accoglienza sul territorio per i migranti prestati dagli enti locali nell’ambito del c.d SIPROIMI.
In conseguenza delle modifiche recate al SIPROIMI viene revisionato l’impianto complessivo del sistema di accoglienza dei migranti sul territorio, articolato in prima e seconda accoglienza ai sensi del D.Lgs. n. 142 del 2015.
Il sistema di accoglienza dei migranti nel territorio italiano è disciplinato dal decreto legislativo n. 142/2015, adottato in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE. Successivamente, alcune integrazioni e modifiche sono state apportate dapprima dal D.L. 13/2017, poi dalla L. n. 47/2017 sui minori stranieri non accompagnati e dal D.Lgs. n. 220/2017. Nell’attuale legislatura, il D.L. 113/2018 (c.d. decreto immigrazione e accoglienza) ha introdotto ulteriori modifiche, riformando in parte l'impianto complessivo del sistema.
Le misure di accoglienza dei richiedenti asilo si articolano in diverse fasi.
La primissima fase consiste nel soccorso e prima assistenza, nonché nelle operazioni di identificazione dei migranti, soprattutto nei luoghi di sbarco.
L’accoglienza vera e propria si articola a sua volta in due fasi: la fase di prima accoglienza per il completamento delle operazioni di identificazione del richiedente e per la presentazione della domanda di asilo, all'interno dei c.d. centri governativi di prima accoglienza (art. 9) ed una fase di seconda accoglienza e di integrazione, assicurata, a livello territoriale, dai progetti degli enti locali.
Nell’impianto originario, una volta esaurita la prima fase di accoglienza, il decreto n. 142 del 2015 prevedeva per coloro che avevano già fatto richiesta della protezione internazionale (e anche per coloro ai quali detto status era stato riconosciuto), privi di mezzi sufficienti di sostentamento, la possibilità di accedere ai servizi di accoglienza integrata nell'ambito del Sistema di protezione per i richiedenti asilo e i rifugiati (SPRAR), cioè quei servizi predisposti su base volontaria dalla rete degli enti locali mediante progetti finanziati prevalentemente a carico del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo (FNPSA).
Con le novità introdotte dal citato decreto legge n. 113 del 2018, è stata modificata la tipologia di beneficiari del sistema di seconda accoglienza, la sua denominazione, nonché le modalità di accesso. La riforma, infatti, ha riservato i servizi di accoglienza degli enti locali ai titolari di protezione internazionale e ai minori stranieri non accompagnati (tutti i minori, indipendentemente dallo status di richiedente protezione internazionale), escludendo invece dalla possibilità di usufruire dei relativi servizi i richiedenti la protezione internazionale.
A seguito delle modifiche intervenute il sistema SPRAR è stato pertanto ridenominato Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati (SIPROIMI). Possono inoltre essere accolti nel Sistema i cittadini stranieri titolari di permesso di soggiorno per casi speciali (protezione sociale e vittime di tratta, violenza domestica e grave sfruttamento lavorativo), per cure mediche, per calamità, per atti di particolare valore civile, purché non accedano a sistemi di protezione specificamente destinati.
Una disposizione transitoria ha consentito che i richiedenti asilo e i titolari di protezione umanitaria già presenti nel Sistema di protezione alla data di entrata in vigore del decreto-legge (5 ottobre 2018) potessero rimanere in accoglienza nel Sistema fino alla scadenza del progetto di accoglienza in corso, già finanziato.
Dunque, a seguito delle modifiche introdotte dal D.L. 113/2018, i richiedenti protezione internazionale, a meno che non ricorrano le condizioni che necessitino il trattenimento nei Centri di permanenza per i rimpatri (CPR), possono accedere solo alle misure previste nell'ambito dei centri di prima accoglienza, facente capo alle Prefetture, mentre non possono più accedere al sistema dei Comuni.
In deroga alla normativa vigente ora descritta, con i DD.LL. n. 18 e n. 34 del 2020 sono state disposte alcune misure relative all'accoglienza e alla tutela della salute degli immigrati in considerazione delle esigenze correlate allo stato di emergenza epidemiologica da Covid-19. In particolare, dapprima l’articolo 86-bis del D.L. 18/2020 (“cura Italia”) ha previsto (comma 3) che nelle strutture del SIPROIMI, se disponibili, potessero essere ospitati, fino al 31 luglio 2020 i richiedenti protezione internazionale e i titolari di protezione umanitaria sottoposti al periodo di quarantena con sorveglianza attiva o in permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva. Su disposizione dell’ente locale interessato potevano essere accolte nelle strutture del SIPROIMI, per le medesime finalità, anche persone in stato di necessità.
Successivamente, l’articolo 16 del DL 34/2020 ha consentito di utilizzare i posti disponibili nelle strutture del Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati (SIPROIMI) per l’accoglienza dei richiedenti asilo (ossia dei cittadini stranieri che hanno presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è ancora stata adottata una decisione definitiva). Si tratta di una misura temporanea, che si applica al massimo per sei mesi dopo la cessazione dello stato di emergenza (quindi fino al 31 gennaio 2021). Ai richiedenti asilo accolti temporaneamente nel SIPROIMI in virtù di tale provvedimento sono assicurati essenzialmente i servizi di accoglienza materiale (vitto, alloggio, vestiario, mediazione linguistica – culturale, informazione, assistenza sociale, assistenza sanitaria) analoghi a quelli erogati nell’ambito della prima accoglienza, con esclusione dei servizi che caratterizzano e qualificano l’accoglienza nel SIPROIMI, quali l’insegnamento della lingua italiana e quelli relativi ai processi di inclusione e integrazione.
Secondo i dati riportati dal Servizio centrale del Sistema, a luglio 2020, risultano attivi ed ammessi a finanziamento del Ministero dell’interno 795 progetti che coinvolgono 681 enti locali per un totale di 30.682 posti finanziati.
Il comma 1 dell’articolo in esame reca le modifiche al D.Lgs. 142 del 2015.
La lettera a) modifica l’articolo 8 del D.Lgs. 142 del 2015, ai sensi del quale il sistema di accoglienza dei migranti si fonda, in primo luogo, sul principio della leale collaborazione, secondo forme apposite di coordinamento nazionale e regionale, basate sul Tavolo di coordinamento nazionale insediato presso il Ministero dell'interno con compiti di indirizzo, pianificazione e programmazione in materia di accoglienza, compresi quelli di individuare i criteri di ripartizione regionale dei posti da destinare alle finalità di accoglienza (art. 16).
La novella riscrive i principi fondamentali del sistema di accoglienza, a partire dalla riformulazione del comma 2 della richiamata disposizione, in base al quale, nel testo vigente, la funzione di soccorso e prima assistenza, nonché le operazioni di identificazione dei migranti, sono svolte nei centri di prima accoglienza (CPA) o Centri di primo soccorso e accoglienza (CPSA) allestiti all'epoca dell'emergenza sbarchi in Puglia nel 1995 ai sensi del D.L. 30 ottobre 1995, n. 451, conv. da L. n. 563/1995 (cd. legge Puglia).
Con le modifiche previste, si specificano le funzioni distinguendo le strutture destinate a svolgerle, prevedendo in particolare che:
o le funzioni di prima assistenza sono assicurate nei centri governativi e nelle strutture temporanee di cui agli articoli 9 e 11 del decreto accoglienza;
In proposito, si ricorda che una volta terminate le procedure di preidentificazione e foto-segnalamento, ove i migranti abbiano manifestato la volontà di chiedere la protezione internazionale in Italia, sono trasferiti nei centri governativi di prima accoglienza dislocati sul territorio nazionale. Tali centri hanno la funzione di consentire l'identificazione dello straniero (ove non sia stato possibile completare le operazioni negli hotspot), la verbalizzazione e l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, l'accertamento delle condizioni di salute e la sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità che comportino speciali misure di assistenza (art. 9).
Tali funzioni sono assicurate dai centri governativi istituiti ai sensi del decreto legislativo n. 142/2015 sulla base della programmazione dei tavoli di coordinamento nazionale e interregionali e, in prima applicazione, dai centri di accoglienza già esistenti, come i Centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA) e i Centri di accoglienza (CDA). L'invio del richiedente in queste strutture è disposto dal prefetto, sentito il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno.
In caso di esaurimento dei posti nei centri governativi, a causa di massicci afflussi di richiedenti, questi possono essere ospitati in strutture temporanee di emergenza (art. 11, D.Lgs. 142/2015). La natura di queste strutture, denominate CAS (centri di accoglienza straordinaria), è temporanea e l'individuazione viene effettuata dalle Prefetture, sentito l’ente locale nel cui territorio è situata la struttura. Tuttavia, i dati degli ultimi anni relativi alle presenze dei migranti nelle strutture di accoglienza ha evidenziato come la maggior parte dei rifugiati sia stata ospitata in strutture provvisorie (c.d. CAS), poiché i servizi convenzionali a livello centrale e locale hanno capienza limitata.
Secondi i dati diffusi nella Relazione sul funzionamento del sistema di accoglienza di stranieri nel territorio nazionale, riferita all’anno 2018 trasmessa a fine agosto 2019 dal Ministero dell’interno al Parlamento (Doc. LI, n. 2), la rete della prima accoglienza è costituita da:
• 13 centri governativi, che contano la presenza di 5.520 migranti;
• 8.102 strutture di accoglienza temporanea (cd. CAS) dislocate nel territorio, con una diminuzione rispetto alle 9.132 strutture del 2017 pari all’11,3%. Complessivamente tali centri ospitano la maggior parte dei richiedenti asilo, pari a 101.668.
o le procedure di soccorso e identificazione dei cittadini irregolarmente giunti nel territorio nazionale si svolgono presso i c.d. punti di crisi (hotspot) di cui all’art. 10-ter del TU in materia di immigrazione.
A partire dalla fine del 2015, il sistema di accoglienza nazionale si è ulteriormente arricchito della previsione dei c.d. hotspot, istituiti in seguito agli impegni assunti dallo Stato italiano nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione, presentata il 13 maggio 2015 dalla Commissione europea, che ha prefigurato l'istituzione di un nuovo metodo basato sui punti di crisi (hotspot).
Tale approccio consiste nell'apertura di hotspot collocati nei luoghi dello sbarco dove effettuare la registrazione e l'identificazione tramite rilievi dattilografici delle persone sbarcate. Il Governo italiano, il 28 settembre 2015 ha presentato una roadmap, recante l'impegno a mettere in atto il nuovo approccio «hotspot», individuando sei porti come sede dei punti di crisi.
Per dare una copertura giuridica di tale misure nell'ordinamento interno, l'art. 17 del decreto-legge n. 13/2017 ha introdotto nel TU immigrazione una nuova disposizione in base alla quale lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare è condotto in appositi "punti di crisi" per le esigenze di soccorso e di prima accoglienza (art. 10-ter, D.Lgs. n. 286/1998). Si prevede, inoltre, che i punti di crisi possono essere allestiti nell'ambito delle strutture istituite ai sensi del decreto-legge n. 451 del 1995, ossia i CDA (centri di accoglienza), istituiti per rispondere alle emergenze degli sbarchi dei profughi provenienti dall'ex Jugoslavia. Oppure possono essere allestiti all'interno delle strutture di prima accoglienza, come disciplinate dal D.Lgs. n. 142 del 2015, che adempiono anche alle esigenze di espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica dello straniero.
In secondo luogo, il nuovo comma 3 dell’articolo 8 stabilisce che i richiedenti protezione internazionale, che erano stati esclusi dalla rete territoriale di accoglienza integrata in base al D.L. 113 del 2018, possono accedere alle strutture del Sistema di accoglienza e integrazione (Sai), come ridenominato ai sensi del successivo comma 3 dell’articolo in commento, nei limiti dei posti disponibili (si v. infra).
La lettera b) apporta tre modifiche all’articolo 9 del D.Lgs. 142 del 2015 che disciplina le misure di prima accoglienza.
In primo luogo si dispone che nei criteri per l’istituzione dei centri governativi di prima accoglienza (su cui, si v., supra) si debbano tenere in considerazione le esigenze di contenimento della capienza massima, ai fini di una migliore gestione dei centri medesimi.
In secondo luogo, con una modifica introdotta in sede referente, si stabilisce al comma 4 dell’articolo 9 del D.Lgs. 142, che il prefetto, prima di inviare il richiedente nei centri di prima accoglienza, informa il sindaco del comune nel cui territorio è situato il centro, oltre ad aver sentito il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno, come stabilito nel testo vigente della disposizione.
Con la terza modifica viene aggiunto un nuovo comma 4-bis, che dispone, in conformità a quanto già previsto dall’articolo 8, comma 3, che una volta espletate le operazioni da svolgere nei centri di prima accoglienza, il richiedente la protezione internazionale è trasferito, nei limiti dei posti disponibili, nelle strutture del Sistema di accoglienza e integrazione. Si aggiunge inoltre un criterio di priorità nel trasferimento presso le strutture comunali per i richiedenti che rientrino in una delle categorie di vulnerabilità previste dall’art. 17 del decreto accoglienza.
In merito, è utile ricordare che ai richiedenti asilo che rientrano in alcune categorie vulnerabili sono assicurate forme di assistenza particolari nella prestazione delle misure di accoglienza. Si tratta delle seguenti categorie di persone: minori, minori non accompagnati; disabili; anziani; donne in stato di gravidanza; genitori singoli con figli minori; vittime di tratta di esseri umani; persone affette da gravi malattie e o disturbi mentali; persone per le quali sia stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre gravi forme di violenza psicologica, fisica o sessuale; vittime di mutilazioni genitali. I servizi speciali di accoglienza per le persone vulnerabili garantiscono misure assistenziali particolari ed un adeguato supporto psicologico e sono assicurati anche in collaborazione con la ASL competente per territorio. Tali servizi, individuati con decreto ministeriale, sono assicurati all'interno dei centri governativi di prima accoglienza.
Inoltre, le persone che hanno subito danni per effetto di torture, stupri o altri gravi atti di violenza, abbiano il diritto di accedere ad assistenza o cure mediche e psicologiche appropriate, secondo quanto previsto dalle linee guida del Ministero della salute per la programmazione degli interventi di assistenza e riabilitazione nonché per il trattamento dei disturbi psichici dei beneficiari di protezione internazionale che hanno subito violenze (art. 17).
Parallelamente, la lettera d) modifica l’articolo 11, comma 3, del D.Lgs. 142 al fine di stabilire che l’accoglienza nelle strutture straordinarie (c.d. CAS) è limitata al tempo strettamente necessario al trasferimento del richiedente nelle strutture del Servizio di accoglienza ed integrazione (SAI), e non più, come previsto dal D.L. 113 del 2018, nei centri governativi di prima accoglienza di cui all’articolo 9.
La lettera c) integra il comma 1 dell’articolo 10 del decreto, relativo alle modalità di accoglienza nei centri governativi ordinari e straordinari di cui agli articoli 9 e 11 del medesimo decreto.
Finora, la disposizione stabiliva che nei centri di prima accoglienza dovessero essere assicurati il rispetto della sfera privata, comprese le differenze di genere, delle esigenze connesse all'età, la tutela della salute fisica e mentale dei richiedenti, l'unità dei nuclei familiari composti da coniugi e da parenti entro il primo grado, l'apprestamento delle misure necessarie per le persone portatrici di particolari esigenze. Sono adottate misure idonee a prevenire ogni forma di violenza e a garantire la sicurezza e la protezione dei richiedenti e del personale che opera presso i centri. La legge richiede che tale personale sia adeguatamente formato e rispetti l'obbligo di riservatezza sui dati e sulle informazioni riguardanti i richiedenti presenti nel centro.
Per effetto della novella, in aggiunta a quanto già previsto, il decreto ora dispone:
§ la necessità di assicurare nei centri adeguati standard igienico-sanitari e abitativi, secondo criteri e modalità che devono essere stabiliti con decreto del Ministro dell’interno, sentita la Conferenza unificata, che si esprime entro trenta giorni. Nel corso dell’esame in sede referente la disposizione è stata integrata prevedendo altresì che nei citati centri siano assicurati adeguati standard di sicurezza, nonché idonee misure di prevenzione, controllo e vigilanza, relativamente alla partecipazione o alla propaganda attiva a favore di organizzazioni terroristiche internazionali;
§ la tipologia di prestazioni che devono essere erogate dai centri, che consistono in:
- prestazioni di accoglienza materiale,
- assistenza sanitaria,
- assistenza sociale e psicologica,
- mediazione linguistico-culturale,
- somministrazione di corsi di lingua italiana e servizi di orientamento legale e al territorio.
Si fa rinvio per le disposizioni analitiche relative ai servizi prestati al contenuto del capitolato di gara previsto dall’articolo 12 del D.Lgs. 142/2015.
Per quanto riguarda le condizioni materiali di accoglienza, il decreto legislativo n. 142 si preoccupa di assicurare livelli di accoglienza uniformi sul territorio nazionale e garantire la trasparenza delle procedure di affidamento dei centri, rinviando ad un decreto ministeriale la definizione di uno schema di capitolato di gara d'appalto per la fornitura dei beni e dei servizi relativi al funzionamento di tutte le strutture di accoglienza (art. 12). Tale decreto, di competenza del Ministero dell'interno con la collaborazione dell'Autorità nazionale anticorruzione - ANAC è stato adottato dapprima nel 2017 (D.M. 7 marzo 2017) e successivamente sostituito da un nuovo schema di capitolato nel 2018 (D.M. 18 novembre 2018). Il nuovo capitolato è stato motivato dall’esigenza di una rivisitazione dei servizi di prima accoglienza, già evidenziata nella direttiva del Ministro dell'interno del 23 luglio 2018 in un'ottica di razionalizzazione della spesa pubblica, riservando gli interventi di accoglienza integrata, volti al supporto di percorsi di inclusione sociale, funzionali al conseguimento di una effettiva autonomia personale, alle sole strutture di secondo livello a favore dei migranti beneficiari di una forma di protezione.
Il capitolato attualmente in vigore stabilisce i servizi da erogarsi in tutte le strutture e le connesse modalità prestazionali modulandoli in relazione alla tipologia del centro ed alla relativa capienza.
In particolare, l’art. 1 distingue le strutture di accoglienza, articolate in singole unità abitative (art. 1, comma 2, lett. a), dai centri collettivi, caratterizzati dalla messa in comune di tutti i servizi (art. 1, comma 2, lett. b).
L’elemento diversificante le due tipologie di struttura è rappresentato dalla diversa modalità di gestione di taluni servizi resi agli ospiti. I servizi e le connesse modalità prestazionali vengono modulati dallo schema di capitolato in relazione alla tipologia del centro ed alla relativa capienza. In particolare vengono disciplinate modalità differenziate di accoglienza (individuale o collettiva) in strutture di piccole, medie e grandi dimensioni (con capienza, rispettivamente, fino a 50 posti, da 50 a 300, oltre i 300, con ulteriori e più specifiche modalità prestazionali calibrate su centri fino a 50, da 51 a 150, da 151 a 300, da 301 a 600, da 601 a 900, da 901 a 1.200, da 1201 a 1.500 e da 1.501 a 1.800). Vengono inoltre previsti specifici schemi di bando relativi ai centri di cui all'art. 10 ter del D.Lgs. 286/1998 (cd. hotspot), sino al 2018 non regolamentati, ed ai centri di permanenza per il rimpatrio di cui all'art. 14 del D.Lgs. 286/1998.
In tutte le strutture sono assicurati i servizi che, in linea con la vigente normativa comunitaria, includono, oltre al vitto e all’alloggio, la cura dell’igiene, l’assistenza generica alla persona, la tutela sanitaria e un piccolo sussidio per le spese giornaliere (cd. pocket money), non ricomprendendosi più quelli diretti a supportare l’integrazione, quali i corsi di lingua italiana e l’orientamento al territorio, che erano previsti dal precedente schema di capitolato adottato con D.M. 7 marzo 2017. Nel capitolato del 2018 l’assistenza psicologica continua ad essere assicurata agli stranieri ospiti solo negli hotspot (All. 6-bis) e nei centri di permanenza per il rimpatrio (All. 5 bis), in ragione della necessità di intercettare possibili situazioni di vulnerabilità e di disagio.
Pertanto, all’esito delle modifiche, oltre a stabilire con fonte primaria le categorie di servizi garantiti dai centri governativi di cui agli articoli 9 e 11, sono previsti alcuni servizi aggiuntivi rispetto a quelli stabiliti nello schema di capitolato in vigore e, segnatamente: la somministrazione di corsi di lingua italiana e i servizi di orientamento legale e al territorio, nonché l’assistenza psicologica che si aggiunge a quella sociale.
Si stabilisce inoltre che i servizi possono essere erogati, anche con modalità di organizzazione su base territoriale, ossia, come enunciato a titolo esemplificativo nella relazione illustrativa, anche a livello comunale, sovracomunale o provinciale oltre che nei singoli centri di accoglienza.
La lettera e) ripristina la possibilità di avviare i richiedenti la protezione internazionale ad attività di utilità sociale.
Tale possibilità era stata introdotta mediante l’articolo 22-bis del D.Lgs. 142 del 2015 dal D.L. n. 13 del 2017 e successivamente era stata eliminata dal D.L. n. 113 del 2018 (art. 12, co. 2, lett. m)), che l’ha ammessa esclusivamente per i titolari di protezione internazionale.
In proposito, si ricorda che l’art. 8 del D.L. n. 13/2017 ha introdotto nel D.Lgs. n. 142/2015 l’articolo 22-bis, relativo alla partecipazione dei richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali. La disposizione, nel far rinvio alla normativa vigente in materia di lavori socialmente utili, individua nel prefetto, d'intesa con i comuni e con le regioni e le province autonome, il soggetto promotore di tal tipo di attività, anche con la stipula di protocolli di intesa con i comuni, con le regioni e le province autonome e con le organizzazioni del terzo settore. L'impiego dei richiedenti protezione internazionale si svolge "nel quadro delle disposizioni normative vigenti" (comma 1).
La disposizione originaria prevedeva altresì che i progetti per coinvolgere i richiedenti nelle attività di utilità sociale presentati dai Comuni, dalle regioni e dalle province autonome che prestano i servizi di accoglienza nell’ambito della rete SPRAR erano esaminati con priorità ai fini dell'assegnazione delle risorse (comma 3).
Nel modificare tale disposizione, il D.L. 113 del 2018 ha eliminato sia la possibilità di accesso per i richiedenti asilo, sia la priorità dell'esame, ai fini dell'assegnazione delle risorse, dei progetti presentati dai Comuni, dalle regioni e dalle province autonome che prestano i servizi di accoglienza nell'ambito della rete SPRAR. La modifica introdotta dal decreto in esame interviene sul primo dei due interventi menzionati.
Nel reintegrare la partecipazione dei richiedenti asilo alle attività di promozione sociale, al pari di quella dei titolari di protezione internazionale, la novella modifica sia il comma 3, sia, come precisato in sede referente, il comma 1 dell’articolo 22-bis, disponendo che i prefetti promuovono, d’intesa con i comuni e con le regioni e le province autonome, ogni iniziativa utile all’implementazione dell’impiego dei richiedenti e dei titolari di protezione internazionale in attività di utilità sociale.
Il comma 2 dispone che le attività di cui al comma 1, lettere b), n. 1 e c) sono svolte con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Il comma 3 dell’articolo in esame interviene sulle norme relative al sistema di accoglienza territoriale dei migranti, in origine SPRAR (Sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati), dal 2018 ridenominato SIPROIMI (Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati), che viene ora definito come Sistema di accoglienza e integrazione - SAI (si v. comma 3, lett. a), e comma 4). A tal fine, sono introdotte alcune modifiche all’articolo 1-sexies del D.L., che disciplina tale materia.
Il sistema di accoglienza territoriale
Si ricorda che il sistema di accoglienza territoriale dei migranti è stato istituzionalizzato dalla legge n. 189 del 2002, che ha modificato il decreto-legge n. 416 del 1989 (artt. 1-sexies e 1-septies) al fine di introdurre un sistema di accoglienza pubblico, diffuso su tutto il territorio italiano con il coinvolgimento delle istituzioni centrali e locali secondo una condivisione di responsabilità tra Ministero dell'interno ed enti locali. Gli enti locali aderiscono al sistema su base volontaria e attuano i progetti con il supporto delle realtà del terzo settore.
A coordinare il Sistema è il Servizio centrale, attivato dal Ministero dell'interno e affidato con convenzione all'Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci). Ai sensi della normativa vigente i progetti di accoglienza integrata vengono finanziati annualmente dal Ministro dell'interno, coprendo i costi complessivi dei vari servizi forniti dai territori nella misura massima del 95%.
Il finanziamento è a carico del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, istituito dalla legge 30 luglio 2002, n. 189, che ha modificato il decreto legge n. 416 del 1989 e nel quale confluiscono sia risorse nazionali, provenienti dallo stato di previsione del Ministero dell’interno (cap. 2352), sia assegnazioni annuali del Fondo europeo per i rifugiati.
Ciascun ente locale elabora progetti in linea con le necessità e i criteri indicati dal ministero e - per finanziarli - presenta un'apposita domanda di ammissione al contributo. Le linee guida e le modalità di presentazione delle domande di contributo sono oggetto di un decreto ministeriale che il Ministro dell'interno emana sentita la Conferenza unificata. Il decreto deve prevedere e regolamentare anche la predisposizione di servizi rivolti a persone con esigenze particolari, come minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, persone affette da malattie mentali o vittime di violenza, torture, mutilazioni genitali.
Rispetto al quadro normativo finora vigente, come risultante dal D.L. 113 del 2018, vengono introdotte due novità principali.
La prima riguarda l’ampliamento della platea dei potenziali beneficiari delle prestazioni del sistema di accoglienza, che oltre ai titolari di protezione internazionale e ai minori non accompagnati, ricomprende anche, “nell’ambito dei medesimi servizi, nei limiti dei posti disponibili” (comma 3, lett. b)):
§ i richiedenti la protezione internazionale (ossia gli stranieri che hanno presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è ancora stata adottata una decisione definitiva), esclusi a norma del D.L. 113 del 2018;
§ i titolari dei seguenti permessi di soggiorno, qualora non accedano a sistemi di protezione specificamente dedicati:
1) permesso di soggiorno “per protezione speciale” per i soggetti per i quali vige il divieto di respingimento o di espulsione ai sensi degli articoli 19, co. 1 e 1.1. del TUI (come modificato dal presente decreto, su cui, si v. supra, alla scheda di lettura dell’articolo 1): è un permesso di soggiorno rilasciato al richiedente asilo che non possa ottenere la protezione internazionale ma per il quale la Commissione Territoriale ritenga sussistenti il rischio di persecuzione o di tortura nel caso di rientro nel paese di origine. Sono tuttavia esclusi dal SAI i titolari di protezione speciale che abbiano compiuto atti che integrano le cause di esclusione della protezione internazionale di cui agli articoli 10, co. 2 (esclusione dello status di rifugiato per cause di non meritevolezza); 12, co. 1, lett. b) e c) (esclusione dello status di rifugiato al richiedente asilo che rappresenti un pericolo per la sicurezza dello Stato, ovvero costituisca un pericolo per la comunità di tale Stato, essendo destinatario di una sentenza di condanna passata in giudicato per un reato di particolare gravità) e 16 del D.Lgs. 251/2007 (cause di esclusione dello status di protezione sussidiaria);
2) permesso di soggiorno “per cure mediche” di cui agli articoli 19, co. 2, lett. d-bis, del TUI: è rilasciato al cittadino straniero che si trova in condizioni di salute di eccezionale gravità, tali da ritenere che il rientro nel Paese di origine o provenienza possa determinare un pregiudizio per la sua salute;
Con una modifica approvata alla formulazione del testo in sede referente, le due categorie di permessi, quella per protezione sociale e quella per cure mediche, sono oggetto di due distinte lettere, a) e a-bis), mentre nel testo originario i titolari del permesso di soggiorno per cure mediche erano ricompresi alla lettera a) del comma in esame, insieme con i titolari del permesso di soggiorno per protezione speciale.
3) permesso di soggiorno “per protezione sociale”, per vittime di violenza o grave sfruttamento ex art. 18 del TUI;
4) permesso di soggiorno per vittime di “violenza domestica” ex art. 18-bis, TUI;
5) permesso di soggiorno “per calamità” ex art. 20-bis TUI;
6) permesso di soggiorno per vittime di “particolare sfruttamento lavorativo” ex art. 22, co. 12-quater, TUI;
7) permesso di soggiorno per atti di particolare valore civile ex art. 42-bis TUI.
8) permesso di soggiorno per casi speciali ex art. 1, co. 9, D.L. 113/2018: è un titolo di soggiorno transitorio di durata biennale, che è stato rilasciato al cittadino straniero che fosse in attesa del rilascio del permesso per motivi umanitari a seguito della decisione della Commissione Territoriale adottata prima del 5 ottobre 2018 (data di entrata in vigore del D.L. n.113/2018), anche se non ancora notificata.
Nella formulazione previgente dell’articolo 1-sexies, i titolari dei permessi di soggiorno di cui ai numeri da 2 a 8 potevano essere accolti nel SIPROIMI, a condizione che tali soggetti non accedessero “a sistemi di protezione specificamente dedicati”, come ancora previsto. Non era invece ricompresa la categoria di cui al numero 1), relativo ai permessi di soggiorno per protezione speciale.
§ gli stranieri affidati ai servizi sociali al compimento della maggiore età ex art. 13, co. 2, L. 47/2017 (c.d. prosieguo amministrativo): la citata disposizione prevede l’affidamento ai servizi sociali, anche oltre il compimento dei 18 anni e fino all'età massima di 21 anni, per effetto di un decreto adottato dal Tribunale per i minorenni, dei neo maggiorenni che necessitano di un supporto prolungato finalizzato al buon esito del percorso di inserimento sociale intrapreso. Tale possibilità era stata già profilata, vigente la previgente formulazione della disposizione, nella Circolare n. 22146 del 27 dicembre 2018 sui profili applicativi del D.L. 113 del 2018, seppur con alcune incertezze interpretative.
In sede referente è stata aggiunta una disposizione in base alla quale l’accoglienza dei titolari dei permessi di soggiorno per protezione sociale, richiamati dal novellato articolo 1-sexies, comma 1, lettera b), del D.L. 416/1989, avviene secondo le modalità previste dalla normativa nazionale ed internazionale in vigore per le categorie vulnerabili (comma 1-ter). Tra queste fonti, viene in particolare richiamata la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, nota come Convenzione di Istanbul.
Si richiama inoltre la necessità che le modalità di accoglienza siano collegate con i percorsi di protezione dedicati alle vittime di tratta e di violenza domestica.
In proposito, si ricorda che il c.d. decreto accoglienza (D.Lgs. 142 del 2015) prevede che ai richiedenti asilo che rientrano in alcune categorie vulnerabili siano assicurate forme di assistenza particolari nella prestazione delle misure di accoglienza (art. 17).
Si tratta delle seguenti categorie di persone: minori, minori non accompagnati; disabili; anziani; donne in stato di gravidanza; genitori singoli con figli minori; vittime di tratta di esseri umani; persone affette da gravi malattie e o disturbi mentali; persone per le quali sia stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre gravi forme di violenza psicologica, fisica o sessuale; vittime di mutilazioni genitali. I servizi speciali di accoglienza per le persone vulnerabili garantiscono misure assistenziali particolari ed un adeguato supporto psicologico e sono assicurati anche in collaborazione con la ASL competente per territorio. Ai richiedenti protezione internazionale identificati come vittime della tratta di esseri umani si applica il programma unico di emersione, assistenza e integrazione sociale (ex art. 18, comma 3-bis, TU in materia di immigrazione), che garantisce, in via transitoria, adeguate condizioni di alloggio, di vitto e di assistenza sanitaria, e, successivamente, la prosecuzione dell'assistenza e l'integrazione sociale.
La disposizione specifica (art. 17, co. 3) che servizi speciali di accoglienza delle persone vulnerabili portatrici di esigenze particolari sono previsti nei centri di prima accoglienza e sono individuati con il decreto ministeriale che stabilisce i requisiti dei centri. L’analoga disposizione prevista originariamente (art. 17, co. 4) in relazione ai servizi di seconda accoglienza è stata abrogata dal D.L. 113 del 2018.
Inoltre, il citato articolo 17 dispone che le persone che hanno subito danni per effetto di torture, stupri o altri gravi atti di violenza, abbiano il diritto di accedere ad assistenza o cure mediche e psicologiche appropriate, secondo quanto previsto dalle linee guida del Ministero della salute per la programmazione degli interventi di assistenza e riabilitazione nonché per il trattamento dei disturbi psichici dei beneficiari di protezione internazionale che hanno subito violenze.
In relazione alla Convenzione di Istanbul - adottata dal Consiglio d'Europa l'11 maggio 2011 ed entrata in vigore il 1° agosto 2014, si ricorda che l’Italia ha ratificato la Convenzione con legge n. 77 del 2013, tra i primi Paesi europei. La Convenzione è il primo strumento internazionale giuridicamente vincolante il cui principale obiettivo è quello di creare un quadro globale e integrato che consenta la protezione delle donne contro qualsiasi forma di violenza, nonché prevedere la cooperazione internazionale e il sostegno alle autorità e alle organizzazioni a questo scopo deputate.
La violenza contro le donne è espressamente quale violazione dei diritti umani, oltre che come forma di discriminazione contro le donne (art. 3 della Convenzione). La Convenzione stabilisce inoltre un chiaro legame tra l'obiettivo della parità tra i sessi e quello dell'eliminazione della violenza nei confronti delle donne.
La Convenzione interviene specificamente anche nell'ambito della violenza domestica, che non colpisce solo le donne, ma anche altri soggetti, ad esempio bambini ed anziani, ai quali altrettanto si applicano le medesime norme di tutela. La Convenzione individua negli Stati i primi a dover rispettare gli obblighi da essa imposti, i cui rappresentanti, intesi in senso ampio, dovranno garantire comportamenti privi di ogni violenza nei confronti delle donne.
Gli obiettivi della Convenzione sono elencati nel dettaglio dall'articolo 1:
· proteggere le donne da ogni forma di violenza e prevenire, perseguire ed eliminare la violenza contro le donne e la violenza domestica;
· contribuire ad eliminare ogni forma di discriminazione contro le donne e promuovere la concreta parità tra i sessi, ivi compreso rafforzando l'autonomia e l'autodeterminazione delle donne;
· predisporre un quadro globale, politiche e misure di protezione e di assistenza a favore di tutte le vittime di violenza contro le donne e di violenza domestica;
· promuovere la cooperazione internazionale al fine di eliminare la violenza contro le donne e la violenza domestica;
· sostenere e assistere le organizzazioni e autorità incaricate dell'applicazione della legge in modo che possano collaborare efficacemente, al fine di adottare un approccio integrato per l'eliminazione della violenza contro le donne e la violenza domestica.
Un Capitolo apposito (Capitolo VII, artt- 59-61) è dedicato alle donne migranti, incluse quelle senza documenti, e alle donne richiedenti asilo, due categorie particolarmente soggette a violenze di genere. La Convenzione mira ad introdurre un'ottica di genere nei confronti della violenza di cui sono vittime le migranti, ad esempio accordando ad esse la possibilità di ottenere uno status di residente indipendente da quello del coniuge o del partner. Inoltre, viene stabilito l'obbligo di riconoscere la violenza di genere come una forma di persecuzione (ai sensi della Convenzione del 1951 sullo status dei rifugiati) e ribadito l'obbligo di rispettare il diritto del non-respingimento per le vittime di violenza contro le donne.
Il Capitolo IV è inoltre rivolto alle misure di protezione e sostegno con particolare riferimento agli articoli da 22 a 25 che prevedono modalità e servizi di supporto specializzati per le vittime di violenza di genere e domestica e la creazione di case rifugio.
La seconda novità relativa al sistema di accoglienza riguarda l’articolazione dei servizi prestati nell’ambito dei progetti degli enti locali finalizzati all’accoglienza in due tipologie (comma 3, lett. c)):
1) servizi di primo livello, cui accedono i richiedenti protezione internazionale, tra i quali si comprendono: prestazioni di accoglienza materiale, assistenza sanitaria, assistenza sociale e psicologica, mediazione linguistico-culturale, somministrazione di corsi di lingua italiana e i servizi di orientamento legale e al territorio. Si tratta degli stessi servizi che devono essere assicurati nei centri governativi di prima accoglienza, come ridefiniti dal decreto in esame (si v. supra).
2) servizi di secondo livello, cui accedono tutte le altre categorie di beneficiari del sistema, che già accedono ai servizi previsti al primo livello: si tratta di servizi aggiuntivi, finalizzati all’integrazione che, comprendono, l’orientamento al lavoro e la formazione professionale.
Si ricorda che già oggi, come evidenziato nell’ultima relazione ministeriale sul funzionamento del sistema di accoglienza, i progetti della c.d. seconda accoglienza non si limitano ad interventi materiali di base (vitto e alloggio), ma assicurano una serie di attività funzionali alla riconquista dell’autonomia individuale, come l’insegnamento della lingua italiana, la formazione e la qualificazione professionale, l’orientamento legale, l’accesso ai servizi del territorio, l'orientamento e l'inserimento lavorativo, abitativo e sociale, oltre che la tutela psico-socio-sanitaria.
Pertanto l’innovazione appare consistere sostanzialmente nella differenziazione dei servizi assicurati in relazione alle categorie di utenza; in proposito la relazione illustrativa che accompagna il decreto in esame sottolinea come tale differenziazione sia stata dettata dalla opportunità di seguire le indicazioni fornite dalla Corte della Conti nella relazione sulla gestione del Fondo nazionale per i servizi dell’asilo (deliberazione 7 marzo 2018, n. 3/2018/G), che rilevava la necessità di «evitare di riconoscere un ‘diritto di permanenza indistinto’ a tutti coloro che sbarcano e, quindi, ammettere un’accoglienza di molti mesi (se non anni) durante i quali i migranti, non avendone titolo, vengono di fatto inseriti anche nei c.d. percorsi di formazione professionale finalizzati all’integrazione, con oneri finanziari gravosi a carico del bilancio dello Stato.».
Articolo 4, commi 5-7
(Termini per la conclusione di procedimenti in materia di cittadinanza)
I commi da 5 a 7 dell’articolo 4, come modificati in sede referente, stabiliscono in ventiquattro mesi - prorogabili fino a trentasei - (in luogo di quarantotto mesi) il termine massimo per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio e per naturalizzazione.
A tal fine sono introdotte alcune modifiche alla legge n. 91 del 1992 in materia di cittadinanza. Al riguardo si valuti l’opportunità di dare evidenza a tale oggetto nella rubrica dell’articolo, che fa riferimento esclusivamente al sistema di accoglienza dei migranti.
In particolare, il comma 5 sostituisce l’articolo 9-ter nella legge n. 91/1992, introdotto dal D.L. n. 113 del 2018 che ha esteso da ventiquattro a quarantotto mesi il termine per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio (art. 5) e per c.d. naturalizzazione (art. 9). Il termine decorre dalla data di presentazione della istanza.
Con la modifica ora disposta, il termine di definizione di tali procedimenti viene ristabilito in ventiquattro mesi, prorogabili fino ad un massimo di trentasei mesi.
Nel testo originario del decreto-legge n. 130 del 2020 il termine massimo è ridefinito in trentasei mesi, in luogo degli attuali quarantotto: in sede referente il termine ordinario è stato ridotto a ventiquattro mesi, fatta salva la possibilità di proroga fino ad un massimo di trentasei mesi per la conclusione del procedimento.
In proposito, è utile ricordare che l’acquisto della cittadinanza da parte di stranieri o apolidi che hanno contratto matrimonio con cittadini italiani è disciplinata dagli articoli da 5 a 8 della L. n. 91 del 1992. Gli stranieri coniugi di cittadini italiani ottengono la cittadinanza, dietro richiesta presentata al prefetto del luogo di residenza dell'interessato, oppure, se residenti all’estero, all’autorità consolare competente, se possono soddisfare, contemporaneamente, le seguenti condizioni:
§ residenza legale nel territorio italiano da almeno due anni, successivi al matrimonio, o, in alternativa, per gli stranieri residenti all’estero, il decorso di tre anni dalla data del matrimonio tra lo straniero e il cittadino. I predetti termini sono ridotti della metà in presenza di figli nati dai coniugi;
§ persistenza del vincolo matrimoniale;
§ insussistenza della separazione legale;
§ assenza di condanne penali per i delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato e contro i diritti politici dei cittadini;
§ assenza di condanne penali per i delitti non colposi per i quali è prevista una pena edittale non inferiore a tre anni;
§ assenza di condanne penali per reati non politici, con pena detentiva superiore a un anno, inflitte da autorità giudiziarie straniere con sentenza riconosciuta in Italia;
§ insussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica
Si segnala, inoltre, che la direttiva del Ministro dell’interno 7 marzo 2012 ha trasferito ai prefetti la competenza ad adottare provvedimenti in materia di concessione o diniego della cittadinanza nei confronti di cittadini stranieri coniugi di cittadini italiani. La competenza sarà, invece, del capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, qualora il coniuge straniero abbia la residenza all’estero, e del Ministro dell’interno nel caso sussistano ragioni inerenti alla sicurezza della Repubblica.
Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell’articolo 9 della L. n. 91 del 1992, l'acquisto della cittadinanza può avvenire per concessione di legge (c.d. naturalizzazione): a differenza delle altre modalità di acquisto della cittadinanza, che riservano all'autorità margini di intervento molto ristretti, l’emanazione del provvedimento di concessione della cittadinanza è soggetto ad una valutazione discrezionale di opportunità da parte della pubblica amministrazione, pur attenuata dall’obbligo del parere preventivo del Consiglio di Stato.
Il periodo di residenza legale in Italia, graduato in funzione dello status degli stranieri richiedenti, che costituisce il requisito fondamentale per conseguire la cittadinanza secondo tale modalità, deve essere ininterrotto e attuale al momento della presentazione dell'istanza per la concessione della cittadinanza.
Può presentare domanda per ottenere la concessione della cittadinanza italiana il cittadino straniero che si trova in una delle seguenti condizioni:
- residente in Italia da almeno dieci anni, se cittadino non appartenente all'Unione europea, o da almeno quattro anni, se cittadino comunitario (art. 9, co. 1, lett. f) e d)): ai fini della concessione della cittadinanza italiana allo straniero va valutato il periodo di soggiorno in Italia assistito da regolare permesso, per cui va esclusa la rilevanza del periodo in cui lo straniero medesimo sia risultato anagraficamente residente nel paese (C. Stato, sez. IV, 07-05-1999, n. 799);
- apolide residente in Italia da almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. e));
- il cui padre o la cui madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini per nascita, o che è nato in Italia e, in entrambi i casi, vi risiede da almeno tre anni (art. 9, co. 1, lett. a));
- maggiorenne adottato da cittadino italiano e residente in Italia da almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. b));
- chi abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato italiano, anche all'estero, per almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. c)). Salvi i casi previsti dall'art. 4 della legge, nel quale si richiede specificamente l'esistenza di un rapporto di pubblico impiego, si considera che abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato chi sia stato parte di un rapporto di lavoro dipendente con retribuzione a carico del bilancio dello Stato (D.P.R. 572/1993, art. 1, co. 2, lett. c)).
In relazione ai procedimenti in materia di cittadinanza, si ricorda altresì che ai sensi dell’articolo 23 della citata legge n. 91 del 1992, le dichiarazioni per l’acquisto, la conservazione, il riacquisto e la rinunzia alla cittadinanza sono rese all’ufficiale dello stato civile del comune dove il dichiarante risiede o intende stabilire la propria residenza, ovvero, in caso di residenza all'estero, davanti all’autorità diplomatica o consolare del luogo di residenza.
Oltre ad intervenire sui termini dei relativi procedimenti, il D.L. n. 113 del 2018 ha subordinato l’acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio (art. 5) e per concessione di legge (art. 9) al possesso da parte dell’interessato di un’adeguata conoscenza della lingua italiana, non inferiore al livello B1 del Quadro Comune Europeo di Rifermento per le Lingue (QCER). Da tale specifico onere di attestazione sono esclusi coloro che hanno sottoscritto l’accordo di integrazione di cui all’art. 4-bis del TU in materia di immigrazione e i titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, trattandosi di situazioni per le quali la legge già presuppone una valutazione di conoscenza della lingua italiana.
Il comma 6 dispone l’applicazione del nuovo termine di cui all’articolo 9-ter, come riformulato dal comma 5 dell’articolo in esame, solo per le domande di cittadinanza presentate a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame.
Conseguentemente e con finalità di coordinamento, il comma 7 abroga il comma 2 dell’art. 14 del D.L. n. 113 del 2018, ai sensi del quale la nuova disciplina dei termini che ora viene modificata trovava applicazione anche ai procedimenti di conferimento della cittadinanza in corso alla data di entrata in vigore del medesimo decreto del 2018.
Articolo 5
(Supporto a percorsi di integrazione)
L’articolo 5 prevede che per i beneficiari di misure di accoglienza accolti nel Sistema di accoglienza e integrazione (SAI) sono avviati ulteriori progetti di integrazione a cura delle amministrazioni competenti e nei limiti delle risorse disponibili (comma 1).
Sono altresì individuate alcune linee prioritarie d’intervento per l’aggiornamento del Piano nazionale di integrazione dei titolari di protezione internazionale per il biennio 2020-2021. Il Piano, nell’individuare le linee di intervento per favorire l’inclusione sociale e l’autonomia individuale dei beneficiari di protezione internazionale, deve prestare particolare attenzione: alla formazione linguistica che, come previsto in sede referente, deve essere finalizzata alla conoscenza della lingua italiana almeno di livello A1 del Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER); alla conoscenza dei diritti e doveri fondamentali sanciti nella Costituzione; all’orientamento ai servizi ‘pubblici essenziali’, come precisato in sede referente; all’orientamento all’inserimento lavorativo (comma 2).
In tale ambito il Tavolo di coordinamento nazionale per l’accoglienza e l’integrazione può formulare proposte per l’attivazione delle relative iniziative (comma 3).
In dettaglio, il comma 1 dispone l’avvio per i beneficiari di misure di accoglienza accolti nel SAI, come riformato ai sensi dell’articolo 4 del decreto (si v. supra), di ulteriori progetti di integrazione a cura delle amministrazioni competenti e nei limiti delle risorse disponibili.
Sono altresì individuate alcune linee prioritarie d’intervento per l’aggiornamento del Piano nazionale di integrazione dei titolari di protezione internazionale per il biennio 2020-2021 (comma 2). In tale ambito il Tavolo di coordinamento nazionale per l’accoglienza e l’integrazione può formulare proposte per l’attivazione dei Fondi europei (comma 3).
Il comma 1 prevede l’avvio di percorsi ulteriori di integrazione, alla scadenza del periodo di accoglienza, per tutti i beneficiari delle misure garantite nell’ambito del Sistema di accoglienza e integrazione, come ridefiniti ai sensi del precedente articolo 4.
Tali percorsi attivati dalle amministrazioni competenti nei limiti delle risorse disponibili.
A livello centrale, oltre al Ministero dell’interno, sono diverse le amministrazioni competenti per le politiche di integrazione.
Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha competenze in materia di politiche di integrazione sociale e lavorativa delle persone migranti (che realizza in collaborazione con le Amministrazioni Regionali e gli Enti Locali), in materia di politiche di tutela dei minori stranieri non accompagnati presenti nel territorio dello Stato italiano, e in materia di programmazione annuale dei flussi d'ingresso per motivi di lavoro, in collaborazione con le altre amministrazioni interessate.
Il Ministero degli Affari Esteri e Cooperazione Internazionale ha responsabilità specifiche sul rilascio dei visti, il ricongiungimento familiare e il riconoscimento dei titoli esteri degli immigrati.
Il Ministero della Giustizia si occupa del sistema di giudizio dei ricorsi riguardante la protezione internazionale e gestisce interventi a favore di minori che sono entrati nel circuito penale tramite il Dipartimento delle Giustizia Minorile.
Il Ministero dell’Istruzione, anche attraverso l’Osservatorio Nazionale per l’integrazione degli alunni stranieri e per l’inter-cultura, promuove politiche scolastiche a favore dell’integrazione degli alunni con background migratorio.
Il Ministero della Salute promuove l’accesso alle cure per gli stranieri e favorisce l’inclusione socio-sanitaria dei più deboli, con una particolare responsabilità nel definire le linee guida per le vittime di tortura e monitorare le violenze subite dai richiedenti di protezione internazionale prima e durante il viaggio e la loro salute fisica e mentale.
Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali si occupa dell’integrazione degli immigrati nel settore agricolo, anche attraverso corsi di formazione, orientamento e inserimento lavorativo presso aziende agricole e tramite la lotta al caporalato.
L’Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR) istituito presso il Dipartimento per le Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è dedicato alla prevenzione e al contrasto dei fenomeni discriminatori, promuove iniziative volte a prevenire e a contrastare le discriminazioni, la xenofobia e il fenomeno del razzismo.
Se al livello centrale spettano compiti di indirizzo, ai livelli periferici ed in particolare ai comuni, spettano i compiti di programmazione operativa e di effettiva erogazione di misure e interventi in materia di inclusione dei cittadini immigrati.
Il comma 2 individua alcune priorità programmatiche nell’ambito del Piano nazionale di integrazione dei beneficiari di protezione internazionale da adottare per il biennio 2020/2021, ai sensi dell’art. 29, co. 3, D.Lgs. n. 251/2007.
In proposito si ricorda che l’art. 29, co. 3, del D.Lgs. 251/2007, come integrato dal D.Lgs. n. 18 del 2014, prevede che nell’attuazione delle misure e dei servizi destinati all’accoglienza dei beneficiari di protezione internazionale si tenga conto anche delle esigenze di integrazione degli stessi e che sia adottato un Piano nazionale degli interventi e delle misure volte a favorire l'integrazione dei beneficiari di protezione internazionale. Nella sostanza, il Piano Nazionale Integrazione nasce per dotare il sistema di specifiche linee di indirizzo in materia di integrazione, con l’obiettivo principale di permettere di uscire dalla dimensione dell’assistenza per arrivare a una vera autonomia personale.
La predisposizione del Piano ogni due anni, salva la necessità di un termine più breve, è demandata al Tavolo di coordinamento nazionale per l’accoglienza istituito presso il Ministero dell'interno con compiti di indirizzo, pianificazione e programmazione in materia di accoglienza (Sul Piano, si v. più diffusamente, il box, infra).
In particolare il Piano nazionale, nell’individuare le linee di intervento per favorire l’inclusione sociale e l’autonomia individuale dei beneficiari di protezione internazionale, deve prestare particolare attenzione:
a) alla formazione linguistica: in sede referente, è stato specificato che deve trattarsi di una formazione finalizzata alla conoscenza della lingua italiana almeno di livello A1 del Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER);
b) alla conoscenza dei diritti e doveri fondamentali sanciti nella Costituzione della Repubblica Italiana (mentre il testo originario del decreto prevedeva l’informazione sui diritti);
c) all’orientamento ai servizi ‘pubblici essenziali’, come precisato in sede referente;
d) all’orientamento all’inserimento lavorativo.
In relazione alla lettera a), è utile ricordare che il Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue- QCER (Common European Framework of Reference for Languages -CEFR) è stato messo a punto dal Consiglio d'Europa come parte principale del progetto Language Learning for European Citizenship (apprendimento delle lingue per la cittadinanza europea), allo scopo, fra l’altro, di aiutare a superare gli ostacoli nella comunicazione derivanti dai diversi sistemi educativi presenti in Europa e di definire livelli di competenza su cui misurare i progressi di apprendimento. Il CEFR si articola in sei livelli di riferimento (A1, A2, B1, B2, C1 e C2), che costituiscono i parametri per valutare il livello di competenza linguistica individuale.
In particolare, il livello A1 prevede la capacità del soggetto di interagire in modo semplice, rispondere a domande semplici su se stesso, dove vive, la gente che conosce e le cose che possiede e porre domande analoghe, formulare e reagire a enunciati semplici in aree che riguardano bisogni immediati o argomenti molto familiari.
Ai sensi del comma 3, infine, il Tavolo di coordinamento nazionale formula proposte in relazione alle iniziative da avviare in tema di integrazione dei titolari di protezione internazionale.
Oltre al diritto dell’immigrazione, il TU immigrazione detta alcune disposizioni fondamentali in materia di diritto dell’integrazione, che riguarda l’estensione, in misura più o meno ampia, ai migranti dei diritti propri dei cittadini (diritti civili, sociali, politici).
Il testo unico in materia di immigrazione individua una pluralità di attività e di interventi finalizzati a garantire l’integrazione sociale degli stranieri soggiornanti in Italia e stabilisce che sia compito di Stato, regioni, autonomie locali, in collaborazione con le associazioni del settore, favorire l’integrazione (art. 42, D.Lgs. n. 286/1998). Presso la Presidenza del Consiglio dei ministri è inoltre istituita una Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie, nella quale confluiscano le osservazioni degli enti e delle associazioni nazionali maggiormente attivi nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati, e sia possibile realizzare il collegamento con i consigli territoriali per l'immigrazione, con l'obiettivo ultimo di procedere all'esame delle problematiche relative alla condizione degli stranieri immigrati in Italia. Anche le regioni possono istituire Consulte regionali per i problemi dei lavoratori extracomunitari e delle loro famiglie, con competenza nelle materie attribuite alle regioni dalla Costituzione e delle leggi dello Stato.
Nel tempo è emersa l’esigenza di un documento di programmazione dedicato esclusivamente ai titolari di protezione internazionale, volto a definire una strategia unitaria e ad individuare strumenti efficaci per promuoverne la piena autonomia e la capacità di integrarsi pienamente nel sistema economico e sociale. La necessità di uno strumento ad hoc è nata in considerazione della condizione di svantaggio iniziale e della particolare vulnerabilità dei beneficiari di protezione internazionale, che richiede misure di integrazione ad hoc rispetto a quanto previsto in generale per gli altri stranieri soggiornanti regolarmente in Italia.
Pertanto, il D.Lgs. 21 febbraio 2014, n. 18, integrando a tal fine il D.Lgs. 251/2007, ha previsto l’adozione, di norma a cadenza biennale, di un Piano di nazionale integrazione che individua le linee di intervento per realizzare l'effettiva integrazione dei beneficiari di protezione internazionale, con particolare riguardo all’inserimento socio-lavorativo, anche promuovendo specifici programmi di incontro tra domanda e offerta di lavoro, all’accesso all'assistenza sanitaria e sociale, all’alloggio, alla formazione linguistica e all'istruzione nonché al contrasto delle discriminazioni. Il Piano indica una stima dei destinatari delle misure di integrazione nonché specifiche misure attuative della programmazione dei pertinenti fondi europei predisposta dall’autorità responsabile.
Esso è predisposto dal Tavolo di coordinamento nazionale insediato presso il Ministero dell'interno - Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione
Il Tavolo è composto da rappresentanti del Ministero dell'interno, dell'Ufficio del Ministro per l'integrazione, del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, delle Regioni, dell'Unione delle province d'Italia (UPI) e dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), ed è integrato, in sede di programmazione delle misure di integrazione, con un rappresentante del Ministro delegato alle pari opportunità, un rappresentante dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), un rappresentante, della Commissione nazionale per il diritto di asilo e, a seconda delle materie trattate, con rappresentanti delle altre amministrazioni o altri soggetti interessati.
Il 26 settembre 2017 il Ministro dell’interno ha presentato, nell’ambito del Tavolo di coordinamento nazionale, il Primo piano nazionale di integrazione rivolto ai beneficiari di protezione internazionale per il biennio 2017-2018. Il Piano, per esplicita previsione normativa, si concentra esclusivamente sui titolari di protezione; tuttavia, vi si legge che “le linee di intervento previste potranno essere considerate un primo passo verso un sistema integrato e inclusivo anche degli altri stranieri regolarmente soggiornanti”.
Il piano prevede che coloro ai quali è riconosciuta la protezione internazionale, si impegnano a imparare la lingua italiana, condividere i valori della Costituzione italiana, rispettare le leggi, partecipare alla vita economica, sociale e culturale del territorio in cui vive; la Repubblica si impegna ad assicurare l'uguaglianza e la pari dignità, la libertà di religione, l'accesso all'istruzione e alla formazione, interventi diretti a facilitare l'inclusione nella società.
Il testo individua una serie di settori di intervento per i cosiddetti "percorsi di inclusione": dialogo interreligioso e formazione linguistica e accesso all'istruzione (quali assi prioritari); formazione e valorizzazione delle capacità; accesso all'assistenza sanitaria; accesso all'alloggio e alla residenza; ricongiungimento familiare: informazione e orientamento ai servizi; prevenzione e contrasto alle discriminazioni; processi di partecipazione e cittadinanza attiva.
Il sostegno finanziario agli interventi previsti dal Piano proviene prevalentemente dai fondi europei. In particolare, la programmazione comunitaria dei fondi 2014-2020 prevede diversi strumenti finanziari che possono supportare il processo di integrazione, quali il Fondo Asilo Migrazione e Integrazione (FAMI), il Fondo Sociale Europeo (FSE), il Fondo per lo Sviluppo Regionale (FESR).
In occasione dell’incontro del Tavolo Integrazione, tenutosi presso il Ministero dell’Interno il 12 febbraio 2020, il Ministro dell’interno ha comunicato l’esigenza di procedere all’aggiornamento del Piano Nazionale di Integrazione per i Titolari di Protezione Internazionale, adottato il 26 settembre 2017. La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nella seduta del 23 aprile 2020 svoltasi in videoconferenza, ha approvato un documento ai fini dell’aggiornamento del Piano.
Articolo 6
(Disposizioni in materia di delitti commessi nei centri di permanenza per i rimpatri)
L'articolo 6 prevede anche con riguardo ai reati commessi in occasione o a causa del trattenimento in uno dei centri di permanenza per il rimpatrio o delle strutture di primo soccorso e accoglienza l'applicazione dell'istituto dell'arresto in flagranza differita.
Più nel dettaglio la disposizione aggiunge due ulteriori commi (comma 7-bis e 7-ter) all'articolo 14 del TU immigrazione (d.lgs. n. 286/1998).
Il nuovo comma 7-bis stabilisce che, in caso di reati commessi con violenza alle persone o alle cose, compiuti in occasione o a causa del trattenimento in uno dei centri di permanenza per i rimpatri o nelle strutture di primo soccorso e accoglienza, per i quali è obbligatorio o facoltativo l’arresto ai sensi dell’articolo 380 c.p.p. e dell'articolo 381 c.p.p., quando non è possibile procedere immediatamente all’arresto per ragioni di sicurezza o incolumità pubblica, si considera comunque in stato di flagranza ai sensi dell’art. 382 c.p.p. colui il quale, anche sulla base di documentazione video?fotografica, risulta l'autore del fatto. In questi casi è quindi consentito l'arresto entro le quarantotto ore dal fatto.
E' opportuno ricordare che i cittadini stranieri entrati in modo irregolare in Italia sono ospitati in centri dove, se richiedono la protezione internazionale, vengono accolti per il tempo necessario per le procedure di accertamento dei relativi requisiti, diversamente, vengono trattenuti in vista dell'espulsione. Queste strutture si dividono in:
· Strutture di primo soccorso e accoglienza, c.d. hotspot, definiti punti di crisi dall’art. 10 ter del TU immigrazione. Si tratta di aree designate, normalmente in prossimità di un luogo di sbarco, nelle quali, nel più breve tempo possibile e compatibilmente con il quadro normativo italiano, le persone in ingresso sbarcano in sicurezza, sono sottoposte ad accertamenti medici, ricevono una prima assistenza e l’informativa sulla normativa in materia di immigrazione e asilo, vengono controllate, pre-identificate e, dopo essere state informate sulla loro attuale condizione di persone irregolari e sulle possibilità di richiedere la protezione internazionale, foto-segnalate.
· Centri di Prima Accoglienza (CPA), ex art.9 D. Lgs. n. 142/2015 e in Centri Accoglienza Straordinaria (CAS): terminate le procedure di identificazione e foto-segnalamento, i migranti che hanno manifestato la volontà di chiedere asilo in Italia vengono trasferiti presso le strutture di accoglienza di primo livello, dislocate sull’intero territorio nazionale ove permangono in attesa della definizione della domanda di protezione internazionale. I CAS in particolare sono strutture reperite dai Prefetti a seguito di appositi bandi di gara (ex art. 11 D. Lgs. n. 142 del 2015).
· Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR), ex art.14 TU immigrazione: gli stranieri giunti in modo irregolare in Italia che non fanno richiesta di protezione internazionale o non ne hanno i requisiti sono trattenuti nei CPR, istituiti per consentire l'esecuzione del provvedimento di espulsione da parte delle Forze dell'ordine. Il tempo di permanenza è funzionale alle procedure di identificazione e a quelle successive di espulsione e rimpatrio.
L’arresto è un provvedimento di iniziativa della polizia giudiziaria volto alla temporanea privazione della libertà di chi sia sorpreso nell’atto di commettere un reato flagranza di reato o di chi subito dopo il reato sia inseguito dalla polizia giudiziaria dalla persona offesa o da altre persone e di chi sia sorpreso con cose o tracce dalle quali risulti che abbia commesso il reato immediatamente prima quasi flagranza articolo. La definizione dello stato di flagranza, contenuta nell'articolo 382 c.p.p. ricomprende situazioni diverse, ma tutte ricollegabili in ragione di un rigoroso rapporto spazio-temporale alla ritenuta riferibilità del fatto alla condotta del soggetto. Può tuttavia verificarsi che per ragioni di sicurezza o di incolumità pubblica non sia possibile procedere immediatamente all’arresto e si considera in stato di flagranza colui il quale ne appaia autore sulla base della documentazione video fotografica dalla quale emerga e inequivocabilmente il fatto sempre che il resto sia compiuto non oltre il tempo necessario alla identificazione del soggetto e comunque entro le quarantott’ore dal fatto. Questo è il caso del c.d. arresto differito.
L'istituto dell'arresto differito è stato introdotto per la prima volta nell'ordinamento ad opera del decreto-legge n. 336 del 2001, e soppresso, però in sede di conversione (legge n. 377 del 2001). Tale scelta era stata dettata dall'esigenza di non estendere per legge il significato di una nozione, quale quella di flagranza, che per sua natura deve essere collegata al momento di commissione del fatto di reato. Il perpetuarsi di gravi episodi di violenza durante lo svolgimento di partite dei diversi campionati di calcio ha però successivamente indotto il Governo a intervenire con un nuovo provvedimento d'urgenza, il decreto?legge 24 febbraio 2003, n. 28, convertito dalla legge 24 aprile 2003, n. 88, con il quale sono state previste, attraverso modifiche alla legge n. 401 del 1989 (vedi infra), una serie di misure finalizzate a migliorare gli strumenti di prevenzione e repressione della violenza negli stadi. Fra questi strumenti si inserisce proprio il cd. arresto differito dei tifosi violenti, individuato come il mezzo normativamente più idoneo per contrastare un fenomeno in continua espansione; tale istituto è stato però reso transitorio in sede di conversione del decreto?legge e la sua applicabilità (come quella di misure coercitive al di fuori dei limiti edittali) inizialmente limitata al 30 giugno 2005.
Dopo successive e reiterate proroghe di tale termine di applicazione ad opera del decreto legge 30 giugno 2005, n. 115 (conv. legge n. 168 del 2005), del decreto legge 8 febbraio del 2007 n. 8 (conv. legge n. 41 del 2007), del decreto legge 14 agosto 2013, n. 93 (conv. legge n. 119 del 2013) e del decreto legge 20 febbraio 2017, n. 14 (conv. legge n. 48 del 2017) con il decreto legge, 14 giugno 2019 n. 53 (conv. legge n. 77 del 2019) l'istituto dell'arresto differito in occasione di manifestazioni sportive da misura temporanea è diventata (essendo stato abrogato nel testo il richiamo al termine di efficacia) una previsione ordinaria.
Il nuovo comma 7 -ter stabilisce che per i delitti indicati nel comma 7-bis si procede sempre con giudizio direttissimo, salvo che siano necessarie speciali indagini.
Il giudizio direttissimo è un particolare rito che si caratterizza per una forte compressione della fase preliminare, con semplificazione della fase predibattimentale. La disciplina del giudizio direttissimo ha la propria fonte all’articolo 449 del codice di procedura penale.
Articolo 7
(Modifiche all’articolo 131-bis del codice penale)
L’articolo 7 modifica l’art. 131-bis del codice penale, intervenendo sulla preclusione all’applicazione della causa di non punibilità per la “particolare tenuità del fatto” nelle ipotesi di resistenza, violenza, minaccia e oltraggio a pubblico ufficiale “quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni”.
La modifica è volta a limitare il campo di applicazione della preclusione ai casi in cui - nelle predette ipotesi - il reato è commesso non più nei confronti di “pubblico ufficiale” ma nei confronti di un ufficiale o agente di pubblica sicurezza o di un ufficiale o agente di polizia giudiziaria nell’esercizio delle proprie funzioni.
Contestualmente la disposizione amplia il campo di applicazione della preclusione alla fattispecie di oltraggio a magistrato in udienza (di cui all’articolo 343 del codice penale).
L’articolo 7 interviene sulla disciplina – contenuta nel codice penale – della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto.
Si ricorda che l’articolo 131-bis - che ha introdotto nell’ordinamento penale la causa di esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto -è stato inserito nel codice penale dal D.Lgs. n. 28 del 2015, recante «Disposizioni in materia di non punibilità per particolare tenuità del fatto, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67», in attuazione della legge di delega n. 67 del 2014, in materia di pene detentive non carcerarie.
Ai sensi della citata disposizione tale causa di esclusione della punibilità è applicabile ai reati puniti con pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni ovvero con pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena detentiva (comma primo). Ulteriore condizione per il riconoscimento della non punibilità del fatto è che il comportamento dell'agente non sia di tipo abituale. In particolare vi è abitualità quando l'autore sia stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza ovvero abbia commesso più reati della stessa indole, anche se ciascun fatto, isolatamente considerato, sia di particolare tenuità, nonché nel caso in cui si tratti di reati che abbiano ad oggetto condotte plurime, abituali e reiterate (comma terzo).
La fisionomia della causa di non punibilità codificata dall’art. 131 bis c.p. è stata oggetto di disamina da parte della giurisprudenza di legittimità, intervenuta a Sezioni unite (Cass. S.U, sentenza n. 13681 del 2016). Le Sezioni unite hanno evidenziato che «il legislatore ha limitato il campo d'applicazione del nuovo istituto in relazione alla gravità del reato, desunta dalla pena edittale massima; ed alla non abitualità del comportamento». La causa di non punibilità in questione «persegue finalità connesse ai principi di proporzione ed extrema ratio (…). Lo scopo primario è quello di espungere dal circuito penale fatti marginali che non mostrano bisogno di pena e, dunque, neppure la necessità di impegnare i complessi meccanismi del processo».
In particolare, la disposizione in esame incide sui limiti all’applicazione della suddetta causa di non punibilità, ossia sull’individuazione dei casi in cui l’offesa non possa essere ritenuta di particolare tenuità (comma secondo dell’art. 131-bis c.p).
Il secondo comma dell’art. 131 bis esclude che l’offesa possa essere ritenuta di particolare tenuità quando l'autore ha agito per motivi abietti o futili, o con crudeltà, anche in danno di animali, o ha adoperato sevizie o, ancora, ha profittato delle condizioni di minorata difesa della vittima, anche in riferimento all'età della stessa ovvero quando la condotta ha cagionato o da essa sono derivate, quali conseguenze non volute, la morte o le lesioni gravissime di una persona.
La disciplina previgente all’entrata in vigore del decreto legge in esame prevedeva che l’offesa non potesse essere ritenuta tenue, tra l’altro, nei casi di violenza o minaccia a un pubblico ufficiale (art. 336 c.p.); resistenza a pubblico ufficiale (art. 337 c.p.) e oltraggio a pubblico ufficiale (341 c.p.), quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell'esercizio delle proprie funzioni. La modifica incide sull’ambito applicativo della preclusione, limitandolo ai casi in cui i predetti reati siano commessi ai danni di ufficiale o agente di pubblica sicurezza o di un ufficiale o agente di polizia giudiziaria nell’esercizio delle proprie funzioni.
La disciplina delle preclusioni all’applicazione della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto, è stata integrata recentemente dal decreto legge n. 53 del 2019, convertito con modificazioni dalla legge 8.8.2019, n. 77, che ha aggiunto l'esclusione dell'applicabilità dell'art. 131 bis:
· per i delitti, puniti con una pena superiore nel massimo a due anni e sei mesi di reclusione, commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive;
· nei casi di cui agli artt. 336, 337 e 341 bis, del codice penale, quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell'esercizio delle proprie funzioni (tale preclusione è stata aggiunta dalla legge di conversione).
Si ricorda, al riguardo, che ai sensi dell’art. 336 c.p. è punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni chiunque usa violenza o minaccia a un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio, per costringerlo a fare un atto contrario ai propri doveri, o ad omettere un atto dell'ufficio o del servizio.
L’art. 337 c.p. punisce con la reclusione da sei mesi a cinque anni chiunque usa violenza o minaccia per opporsi a un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio, mentre compie un atto di ufficio o di servizio, o a coloro che, richiesti, gli prestano assistenza. L’art. 341 bis punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni chiunque, in luogo pubblico o aperto al pubblico e in presenza di più persone, offende l'onore ed il prestigio di un pubblico ufficiale mentre compie un atto d'ufficio ed a causa o nell'esercizio delle sue funzioni.
In base a quanto previsto dalla disposizione in esame, viene meno l’impossibilità di ritenere tenue l’offesa a pubblico ufficiale, a meno che non si tratti delle specifiche categorie di:
• ufficiale o agente di pubblica sicurezza;
Si ricorda che in base all'articolo 3 della legge n. 121 del 1981 agli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza spetta l'esercizio delle funzioni dell'Amministrazione della pubblica sicurezza "sotto la direzione delle autorità centrali e provinciali di pubblica sicurezza", unitamente al personale addetto agli uffici del dipartimento della pubblica sicurezza ed agli altri uffici, istituti e reparti in cui la stessa si articola e alle autorità provinciali, al personale da esse dipendente nonché alle autorità locali di pubblica sicurezza. Al prefetto spetta assicurare unità di indirizzo e coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza nella provincia, promuovendo le misure occorrenti (art. 13 legge n. 121 del 1981).
Le qualifiche di ufficiale e di agente di pubblica sicurezza sono nel dettaglio definite dal regio decreto 31 agosto 1907, n. 690 (Testo unico della legge sugli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza) e le relative funzioni dal R.D. 773/1931 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), nonchè dalle successive disposizioni normative intervenute riguardanti le Forze di polizia e il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco.
Ai sensi dell'art. 5 della legge 7 marzo 1986, n. 65, inoltre, il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche funzioni di polizia giudiziaria, servizio di polizia stradale e funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza. A tal fine il prefetto conferisce al suddetto personale, previa comunicazione del sindaco, la qualità di agente di pubblica sicurezza, dopo aver accertato il possesso dei requisiti richiesti dalla legge.
• ufficiale o agente di polizia giudiziaria
Una definizione di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria è contenuta nell’art. 57 c.p.p., il quale, facendo salve le disposizioni delle leggi speciali, specifica che sono ufficiali di polizia giudiziaria:
· i dirigenti, i commissari, gli ispettori, i sovrintendenti e gli altri appartenenti alla polizia di Stato ai quali l'ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità;
· gli ufficiali superiori e inferiori e i sottufficiali dei carabinieri, della guardia di finanza, degli agenti di custodia e del corpo forestale dello Stato nonché gli altri appartenenti alle predette forze di polizia ai quali l'ordinamento delle rispettive amministrazioni riconosce tale qualità;
· il sindaco dei comuni ove non abbia sede un ufficio della polizia di Stato ovvero un comando dell'arma dei carabinieri o della guardia di finanza.
Sono invece agenti di polizia giudiziaria:
· il personale della polizia di Stato al quale l'ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità;
· i carabinieri, le guardie di finanza, il Corpo di polizia penitenziaria le guardie forestali e, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio.
La norma specifica altresì che sono ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive attribuzioni, le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni della polizia giudiziaria. Con riguardo a tali funzioni, l’art. 55 c.p.p. prevede che la polizia giudiziaria:
· deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l'applicazione della legge penale;
· svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall'autorità giudiziaria.
La disciplina oggetto di modifica da parte del decreto legge in esame è stata introdotta, come sopra accennato, dalla legge di conversione del decreto legge n. 53 del 2019 (legge n. 77 del 2019).
Al riguardo si ricorda che, in sede di promulgazione di tale legge, il Presidente della Repubblica ha contestualmente inviato una lettera ai Presidenti del Senato della Repubblica, della Camera dei Deputati, e al Presidente del Consiglio dei Ministri, evidenziando - tra gli altri - alcuni aspetti attinenti alla norma che rende inapplicabile la causa di non punibilità per la particolare tenuità del fatto alle ipotesi di resistenza, violenza e minaccia a pubblico ufficiale e oltraggio a pubblico ufficiale “quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni”. Nella lettera il Presidente sottolineava che, potendosi applicare, secondo la giurisprudenza, la qualifica di “pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni” ad una casistica molto ampia di funzionari pubblici e di soggetti privati “questa scelta legislativa impedisce al giudice di valutare la concreta offensività delle condotte poste in essere, il che, specialmente per l’ipotesi di oltraggio a pubblico ufficiale, solleva dubbi sulla sua conformità al nostro ordinamento e sulla sua ragionevolezza nel perseguire in termini così rigorosi condotte di scarsa rilevanza e che, come ricordato, possono riguardare una casistica assai ampia e tale da non generare “allarme sociale”.
Va inoltre ricordato che con l’ordinanza del 5 febbraio 2020, il Tribunale di Torino e con l’ordinanza del 16 giugno 2020 il Tribunale di Torre Annunziata hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 c. lett. b), d.l. 14 giugno 2019, n. 53, come convertito con modificazioni nella l. 8 agosto 2019, n. 77, “nella parte in cui, modificando l’art. 131-bis, comma 2, c.p., prevede che l’offesa non può essere ritenuta di particolare tenuità nel caso di cui all’art. 337 c.p., quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni, per violazione degli artt. 3, 25 comma 2, 27, commi 1 e 3, 77 Cost.”.
Infine con le modifiche apportate dalla disposizione in esame, la preclusione all’applicazione della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto viene estesa al reato di oltraggio a magistrato in udienza (di cui all’articolo 343 del codice penale).
L’art. 343 c.p. punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni chiunque offende l'onore o il prestigio di un magistrato in udienza. La pena è della reclusione da due a cinque anni se l'offesa consiste nell'attribuzione di un fatto determinato e le pene sono aumentate se il fatto è commesso con violenza o minaccia.
Si ricorda, al riguardo, che nella citata lettera, il Presidente della repubblica notava come l’esimente della tenuità del fatto, in modo non ragionevole, venisse invece mantenuta nel caso di oltraggio a magistrato in udienza, sottolineando che: “In ogni caso, una volta stabilito, da parte del Parlamento, di introdurre singole limitazioni alla portata generale della tenuità della condotta, non sembra ragionevole che questo non avvenga anche per l’oltraggio a magistrato in udienza (di cui all’articolo 343 del codice penale): anche questo è un reato “commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni” ma la formulazione della norma approvata dal Parlamento lo esclude dalla innovazione introdotta, mantenendo in questo caso l’esimente della tenuità del fatto”.
Articolo 8
(Modifiche all’articolo 391-bis del codice penale)
L’articolo 8 interviene sull’articolo 391-bis del codice penale allo scopo di inasprire il regime sanzionatorio per chiunque agevoli, nelle comunicazioni con l’esterno, il detenuto sottoposto alle restrizioni di cui all'articolo 41-bis della legge sull’ordinamento penitenziario; è inoltre estesa l’applicabilità delle medesime pene anche al detenuto, che, sottoposto alle restrizioni di cui all’articolo 41-bis, comunica con altri in violazione delle prescrizioni imposte.
L’articolo 8 modifica il codice penale, intervenendo sul delitto di cui all’art. 391-bis, il quale punisce chiunque consente ad un detenuto, sottoposto alle restrizioni di cui all'art. 41 bis, della legge n. 354 del 1975 (ordinamento penitenziario), di comunicare con altri violando le prescrizioni imposte.
La giurisprudenza ha specificato, al riguardo, che la ratio dell'art. 391-bis c.p. risiede “nell’esigenza di evitare i collegamenti tra il soggetto detenuto in carcere e sottoposto al regime penitenziario di cui alla L. n. 354 del 1975, art. 41-bis ed altri membri di un medesimo sodalizio criminale ancora in libertà o a loro volta ristretti” (Cass. pen. Sez. II, Sent. n. 55948 del 2018).
La fattispecie è stata costruita come violazione del provvedimento amministrativo di sottoposizione al regime speciale di cui all'art. 41 bis ord. penit. ed inserita nel Titolo III del codice penale destinato ai reati contro l'amministrazione della giustizia e nel Capo II relativo alle violazioni contro i provvedimenti del giudice.
Con riguardo al regime detentivo speciale di cui all’art. 41-bis, OP, come è noto, stabilisce (comma 2) che quando ricorrano gravi motivi di ordine e di sicurezza pubblica, il Ministro della giustizia possa disporre, nei confronti di detenuti o internati per gravi reati in materia di terrorismo o di criminalità organizzata, la sospensione, in tutto o in parte, delle regole del trattamento che possano porsi in contrasto con le esigenze di ordine e sicurezza, al fine di impedire i collegamenti con un'associazione criminale, terroristica o eversiva.
In particolare, ai sensi del comma 2-quater dell’art. 41-bis, i detenuti devono essere ristretti all'interno di istituti a loro esclusivamente dedicati, collocati preferibilmente in aree insulari, ovvero comunque all'interno di sezioni speciali e logisticamente separate dal resto dell'istituto e custoditi da reparti specializzati della polizia penitenziaria. La sospensione delle regole di trattamento prevede:
· l’adozione di misure di elevata sicurezza interna ed esterna, con riguardo principalmente alla necessità di prevenire contatti con l'organizzazione criminale di appartenenza o di attuale riferimento, interazione con altri detenuti o internati appartenenti alla medesima organizzazione ovvero ad altre ad essa alleate;
· la determinazione dei colloqui nel numero di uno al mese da svolgersi ad intervalli di tempo regolari ed in locali attrezzati in modo da impedire il passaggio di oggetti. Sono vietati i colloqui con persone diverse dai familiari e conviventi, salvo casi eccezionali determinati volta per volta dal direttore dell'istituto ovvero, per gli imputati fino alla pronuncia della sentenza di primo grado, dall'autorità giudiziaria competente. Particolari modalità di controllo sono disposte per l’effettuazione dei colloqui. Tali modalità non si applicano ai colloqui con i difensori con i quali può effettuarsi, fino ad un massimo di tre volte alla settimana, una telefonata o un colloquio della stessa durata di quelli previsti con i familiari;
· la limitazione delle somme, dei beni e degli oggetti che possono essere ricevuti dall'esterno;
· l'esclusione dalle rappresentanze dei detenuti e degli internati;
· la sottoposizione a visto di censura della corrispondenza, salvo quella con i membri del Parlamento o con autorità europee o nazionali aventi competenza in materia di giustizia;
· la limitazione della permanenza all’aperto, che non può svolgersi in gruppi superiori a quattro persone, ad una durata di due ore al giorno
· l’adozione di tutte le necessarie misure di sicurezza, anche attraverso accorgimenti di natura logistica sui locali di detenzione, volte a garantire che sia assicurata la assoluta impossibilità di comunicare tra detenuti appartenenti a diversi gruppi di socialità.
Le modifiche apportate dal decreto legge in primo luogo inaspriscono le pene previste, sia quella base sia quella relativa alla fattispecie aggravata che si verifica ove il medesimo fatto sia commesso da un pubblico ufficiale, da un incaricato di pubblico servizio ovvero da un soggetto che esercita la professione forense.
L’art. 391 bis c.p. consta di due commi, il primo del quale punisce chiunque "consente" ad un detenuto sottoposto al regime detentivo di cui all'art. 41 bis ord. penit. di comunicare con altri in elusione delle prescrizioni imposte. La condotta punita consiste nel "consentire" ad un detenuto di comunicare con altri, in elusione delle prescrizioni del provvedimento impositivo del regime detentivo.
Essa, però, non punisce qualsiasi violazione delle restrizioni dettate dall'art. 41 bis, ma soltanto l’elusione di quelle finalizzate a limitare la comunicazione, non autorizzata, del detenuto con altri soggetti.
Il secondo comma, invece, punisce l'identica condotta, in maniera più grave, qualora sia commessa da un pubblico ufficiale, un incaricato di pubblico servizio o un esercente una professione forense. Essa punisce - con la reclusione da due a cinque anni piuttosto che con quella da uno a quattro anni dell'ipotesi base - il caso in cui la condotta sia posta in essere da un pubblico ufficiale, un incaricato di pubblico servizio o da chi esercita la professione forense. La ratio dell'aggravante, da considerarsi speciale rispetto a quella prevista dall'art. 61, n. 9, c.p., è individuabile nella maggiore gravità del fatto in quanto posto in essere da soggetti che, nello svolgimento di attività o professioni, abbiano contatti con i detenuti senza le limitazioni previste per altre tipologie di colloqui, quali ad esempio quelli con i familiari.
In particolare:
· la pena base diventa la reclusione da 2 a 6 anni in luogo di quella previgente consistente nella reclusione da 1 a 4 anni;
· la pena per la fattispecie aggravata diventa la reclusione da 3 a 7 anni in luogo di quella previgente consistente nella reclusione da 2 a 5 anni.
Il decreto legge estende inoltre il perimetro di applicazione del delitto anche al detenuto, sottoposto alle restrizioni di cui all’articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, che comunica con altri in elusione delle prescrizioni specificamente imposte. Attualmente la violazione delle suddette prescrizioni integra solo un illecito disciplinare.
Al riguardo, si segnala la recente sentenza della Corte di cassazione del 28 maggio 2020, n.16244 nella quale la Corte ha specificato che per "comunicazione" rilevante ai sensi dell’art. 41 bis Ord. Pen. si intende “il processo e le modalità di trasmissione di un’informazione da un individuo a un altro attraverso lo scambio di un messaggio connotato da un determinato significato: il concetto di comunicazione comporta la presenza di un'interazione tra soggetti diversi, nell'ambito della quale due o più individui costruiscono insieme una realtà e una verità condivisa”. Nel caso di specie la Corte ha ritenuto che non potesse essere intesa come comunicazione, una dichiarazione di saluto rivolta dal detenuto ad altri ristretti, limitata all'augurio di una "buona notte" rivolta a persone appartenenti ad altro gruppo di socialita? e non inserita in un contesto di conversazione collettiva.
L’articolo in esame modifica quindi la rubrica dell’articolo 391-bis c.p., in conseguenza delle nuove disposizioni introdotte.
| Normativa vigente |
D.L. n. 130/2020 |
| Codice penale |
| Libro II – Dei delitti |
| Titolo III Dei delitti contro l'amministrazione della giustizia |
| Capo III Dei delitti contro l'autorità delle decisioni giudiziarie |
| Articolo 391-bis |
| (Agevolazione ai detenuti e internati sottoposti a particolari restrizioni delle regole di trattamento e degli istituti previsti dall'ordinamento penitenziari) |
(Agevolazione delle comunicazioni dei detenuti sottoposti alle restrizioni di cui all’articolo 41 -bis della legge 26 luglio 1975, n. 354. Comunicazioni in elusione delle prescrizioni) |
| Chiunque consente a un detenuto, sottoposto alle restrizioni di cui all'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, di comunicare con altri in elusione delle prescrizioni all'uopo imposte è punito con la reclusione da uno a quattro anni. |
Chiunque consente a un detenuto, sottoposto alle restrizioni di cui all'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, di comunicare con altri in elusione delle prescrizioni all'uopo imposte è punito con la reclusione da due a sei anni. |
| Se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale, da un incaricato di pubblico servizio ovvero da un soggetto che esercita la professione forense si applica la pena della reclusione da due a cinque anni. |
Se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale, da un incaricato di pubblico servizio ovvero da un soggetto che esercita la professione forense si applica la pena della reclusione da tre a sette anni. |
| |
La pena prevista dal primo comma si applica anche al detenuto sottoposto alle restrizioni di cui all’articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354 il quale comunica con altri in elusione delle prescrizioni all’uopo imposte |
Articolo 9
(Introduzione nel codice penale dell’articolo 391-ter in materia di contrasto all’introduzione e all’utilizzo di dispositivi di comunicazione in carcere)
L'articolo 9 inserisce nel codice penale il nuovo articolo 391-ter per punire con la reclusione da 1 a 4 anni chiunque mette a disposizione di un detenuto un apparecchio telefonico. La fattispecie si applica anche al detenuto che usufruisce del telefono e specifiche aggravanti sono previste quanto il reato è commesso da un pubblico ufficiale, un incaricato di pubblico servizio o un avvocato.
Più nel dettaglio, il decreto-legge interviene sul codice penale per inserirvi, subito dopo il delitto di agevolazione delle comunicazioni dei detenuti al 41-bis (v. sopra), l’articolo 391-ter, rubricato Accesso indebito a dispositivi idonei alla comunicazione da parte di soggetti detenuti. Questa fattispecie, infatti, diversamente dalla precedente, può essere applicata in relazione a qualsiasi detenuto, e non solo a quelli sottoposti al regime speciale di detenzione: il rapporto tra le due norme è costruito in termini di specialità, potendosi applicare l’art. 391-ter solo “fuori dai casi previsti dall’articolo 391-bis”, che sono più severamente puniti.
L’articolo 391-ter c.p. si compone di tre commi mediante i quali prevede la reclusione da 1 a 4 anni per chiunque (si tratta di un reato comune):
o indebitamente procura a un detenuto un apparecchio telefonico o un altro dispositivo comunque idoneo a effettuare comunicazioni;
o consente a un detenuto l’uso indebito di tali strumenti;
o introduce in carcere uno dei predetti strumenti per renderlo disponibile a un detenuto.
Il primo comma copre dunque sia l’ipotesi della materiale consegna del telefono al detenuto, che quella dell’abbandono del telefono in carcere affinché un detenuto possa appropriarsene, sia infine quella della cessione momentanea dell’apparecchio per consentirne al detenuto l’uso.
Prima dell’entrata in vigore del decreto-legge in commento, per colui che avesse agevolato le comunicazioni del detenuto con l’esterno mediante la messa a disposizione di un telefono cellulare poteva configurarsi il delitto di favoreggiamento personale. L’art. 378 c.p. punisce infatti con la reclusione fino a quattro anni chiunque, dopo che fu commesso un delitto per il quale la legge stabilisce l'ergastolo o la reclusione, e fuori dei casi di concorso nel medesimo, aiuta taluno a eludere le investigazioni dell'autorità o a sottrarsi alle ricerche effettuate dai medesimi soggetti. Quando il delitto commesso è quello di associazione mafiosa, si applica, in ogni caso, la pena della reclusione non inferiore a due anni.
Rispetto al favoreggiamento personale, il reato introdotto dal decreto-legge circoscrive la condotta, rendendo più agevole l’applicazione della fattispecie penale, e presenta una pena più severa, avendo determinato in un anno la misura minima della reclusione.
Per quanto riguarda il reato commesso dal prossimo congiunto del detenuto, giova ricordare che, pronunciandosi sull’art. 391-bis c.p. la Cassazione penale (Sez. II, Sentenza n. 55948 del 2018) ha avuto modo di ritenere manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della norma, nella parte in cui non prevede che la pena sia diminuita quando il colpevole sia prossimo congiunto del detenuto o internato agevolato, come invece previsto dagli artt. 386, 390 e 391 c.p., in quanto la fattispecie dell’art. 391-bis c.p., essendo finalizzata a evitare i collegamenti tra il soggetto sottoposto al regime penitenziario di cui all'art. 41-bis OP, e altri membri, liberi o ristretti, del medesimo sodalizio criminale, non è rivolta ad esclusivo vantaggio del congiunto ma anche a beneficio del suo sodalizio di appartenenza.
Il secondo comma dell’art. 391-ter prevede una aggravante – pena da 2 a 5 anni – quando il fatto è commesso da un pubblico ufficiale, da un incaricato di pubblico servizio o da un avvocato (“soggetto che esercita la professione forense”). L’aggravante ricalca la formulazione dell’analoga aggravante prevista dall’art. 391-bis, secondo comma (v. sopra).
La pena aggravata è dunque destinata a trovare applicazione sia in riferimento al personale che opera in carcere – dal direttore del carcere, al corpo di polizia penitenziaria, al cappellano del carcere – sia in riferimento a coloro che esercitano la professione forense.
Si ricorda infatti che in base all’art. 359 c.p. l’avvocato non rientra nella categoria degli incaricati di pubblico servizio essendo invece un privato che esercita un servizio di pubblica necessità “il cui esercizio sia per legge vietato senza una speciale abilitazione dello Stato, quando dell'opera di essi il pubblico sia per legge obbligato a valersi”.
Con particolare riferimento agli avvocati, peraltro, la formulazione del secondo comma dell’art. 391-ter fa sì che l’aggravante possa trovare applicazione in relazione a qualsiasi avvocato, non necessariamente quando l’agevolazione delle comunicazioni riguardi il proprio assistito.
Infine, il terzo comma prevede che la pena si applichi anche al detenuto che riceve o utilizza l’apparecchio telefonico, sempre che il fatto non costituisca più grave reato.
Prima dell’introduzione di questa fattispecie, il possesso da parte dei detenuti di telefoni cellulari era qualificato come mero illecito disciplinare essendo il cellulare semplicemente un oggetto di cui non è consentito il possesso da parte dei detenuti.
Articolo 10
(Modifica dell’articolo 588 del codice penale)
L’articolo 10 modifica l’art. 588 del codice penale, che punisce il reato di rissa, inasprendone le pene.
L’articolo 10 interviene su entrambe le fattispecie previste dall’art. 588 c.p., ossia sulla fattispecie base consistente nella partecipazione ad una rissa e su quella aggravata che si applica quando in conseguenza della rissa taluno rimanga ucciso o riporti lesione personale.
La rissa rientra tra i delitti contro la persona contenuti nel Libro secondo, Titolo XII del codice penale, precisamente nei delitti contro la vita e l’incolumità individuale di cui al Capo I. Si tratta di un reato comune, in quanto soggetto attivo del reato può essere chiunque, e plurisoggettivo, in quanto affinché si verifichi la fattispecie di cui all’art. 588 c.p. è necessaria la partecipazione di più soggetti. In giurisprudenza la tesi prevalente è che sia necessaria la partecipazione di almeno tre persone per configurare il delitto di rissa, tesi espressa in diverse pronunce della Corte di Cassazione. Si ricorda in tal senso la sentenza Corte di Cassazione, Sezione 5 penale Sentenza 22 novembre 1988, n. 11245, secondo cui “Per la configurazione del reato di rissa è necessario che nella contesa violenta esistano più fronti di aggressione, con volontà vicendevole di attentare all’altrui personale incolumità; il che può realizzarsi anche quando qualcuna delle “parti” protagoniste sia rappresentata da un solo soggetto, con l’unico limite che il numero dei corrissanti non sia inferiore a quello di tre”. Tale orientamento è stato recentemente ribadito dalla V Sezione penale della Cassazione (“Ai fini della configurabilità del reato di rissa sono necessarie la partecipazione di almeno tre persone e l’individuazione, nella contesa, di più centri di aggressione reciprocamente confliggenti, ciascuno dei quali può essere composto anche da una sola persona” – sent. 30/01/2019, n.19962)
L’elemento soggettivo richiesto per la consumazione di tale reato è il dolo generico, consistente nella coscienza e volontà da parte dell’agente di partecipare alla rissa. Come ha meglio specificato la Corte di Cassazione “Il reato di rissa si concretizza in forme di violenta contesa fra più persone, con intento offensivo reciproco e modalità tali da porre in pericolo l'incolumità dei contendenti. Non si realizza la fattispecie di cui all'art. 588 c.p. nel caso in cui uno dei gruppi in conflitto si limiti a resistere all'aggressione o ad assumere una mera difesa di tipo passivo” (Cass. Pen. sent. n. 35301/2008).
In particolare, la lettera a) del comma 1, modificando il primo comma dell’art. 588 c.p., stabilisce un innalzamento della multa prevista per la partecipazione ad una rissa, portandola da 309 a 2.000 euro.
Il primo comma dell’art. 588 c.p., prevede la fattispecie base, ovvero la semplice partecipazione ad una rissa, che viene punita con multa.
La lettera b) del comma 1 modifica invece il secondo comma del medesimo articolo, nel quale è previsto che se dalla rissa scaturisce la morte o la lesione personale di qualcuno si applica la pena della reclusione per il solo fatto di aver partecipato alla rissa. Anche in questo caso l’articolo in esame innalza la pena precedentemente prevista, ovvero la reclusione da tre mesi a cinque anni, prevedendo la reclusione da un minimo di tre mesi ad un massimo di sei anni. La stessa pena, aumentata ai sensi della lettera b), si applica anche qualora la morte o la lesione personale si verifichino immediatamente dopo la rissa ed in conseguenza di essa.
Al secondo comma dell’art. 588 c.p. la fattispecie del reato è aggravata dal verificarsi di morte o lesioni contestualmente alla rissa o in conseguenza di essa: in tale circostanza la partecipazione alla rissa viene punita più severamente con la reclusione. Il reato descritto al secondo comma dell’art. 588 c.p. rientra dunque nella categoria dei c.d. reati aggravati dall’evento, ovvero quei reati la cui pena viene aumentata a seguito del verificarsi di un determinato evento.
Sulla circostanza aggravante del secondo comma dell’art. 588 c.p. è stata sollevata questione di legittimità costituzionale rispetto all'art. 27, primo comma, della Costituzione, per il dubbio che la responsabilità penale di ogni singolo corrissante in ordine alla fattispecie di rissa aggravata dall’uccisione o dalla lesione costituisca un caso di responsabilità per fatto altrui. La Corte costituzionale, argomentando che “il legislatore, con la previsione del reato di rissa, ha inteso punire il comportamento di colui il quale volontariamente partecipa ad un reato collettivo, che si estrinseca per sua natura in una condotta violenta diretta ad offendere, oltre che a difendere, idonea quindi nel suo insieme a cagionare, eventualmente, anche lesioni personali o la morte”, ha tuttavia dichiarato infondata la questione dal momento che “il singolo compartecipe alla rissa non è che risponde, per ciò solo, degli eventuali concorrenti fatti reato di lesioni o di omicidio intervenuti nel corso della rissa (se non abbia egli stesso posto in essere anche una condotta oggettivamente e soggettivamente idonea ad integrare tali figure criminose). Al contrario il singolo corrissante è chiamato a rispondere solo per la sua propria condotta, venendo ad assumere una responsabilità per rissa semplice o aggravata, a seconda degli effetti concreti della "colluctatio", cui egli ha coscientemente e volontariamente partecipato”. (C. cost. 11-17 febbraio 1971, n. 21).
Articolo 11
(Disposizioni in materia di divieto di accesso agli esercizi pubblici e ai locali di pubblico trattenimento)
L'articolo 11 modifica gli articoli 13 e 13-bis del decreto-legge n. 14 del 2017, per ampliare l’ambito di applicazione delle misure del divieto di accesso ai locali pubblici e ai locali di pubblico trattenimento, che possono essere disposte dal questore, autorità di pubblica sicurezza, nei confronti di coloro che siano stati denunciati per specifici reati e per inasprire le sanzioni in caso di violazione dei suddetti divieti.
In particolare, il comma 1, lett. a) interviene sull’art. 13 del decreto-legge n. 14 del 2017, che prevede – con finalità di prevenzione dello spaccio di stupefacenti - un divieto di accesso temporaneo, disposto dal questore, ai locali pubblici, aperti al pubblico ed ai pubblici esercizi, nonché a strutture scolastiche e universitarie. Il decreto legge:
- estende l’ambito soggettivo di applicazione della misura, anticipandola in una fase precedente all’accertamento, ancorché non definitivo, della responsabilità penale;
- qualifica come illecito penale la violazione della misura disposta dal questore, sinora sanzionata a livello amministrativo.
Si ricorda che in base all’art. 13, prima dell’entrata in vigore del decreto-legge in commento, il questore può disporre, per motivi di sicurezza - nei confronti di coloro che abbiano riportato nei 3 anni precedenti una condanna definitiva o una condanna confermata in appello, per reati di produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope (art. 73, DPR 309/1990) - il divieto di accesso nei locali pubblici (o aperti al pubblico), nelle scuole, nei plessi scolastici, nelle sede universitarie o nei pubblici esercizi in cui sono stati commessi gli illeciti.
Tale divieto – di durata da 1 a 5 anni - può riguardare anche lo stazionamento nelle immediate vicinanze degli stessi locali. Il divieto d'accesso deve essere disposto comunque individuando modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute, lavoro e studio del destinatario del divieto (commi 1 e 2).
Ulteriori misure, di durata massima di 2 anni possono essere applicate dal questore esclusivamente ai condannati con sentenza definitiva per i reati previsti dal citato TU stupefacenti. Si tratta di (comma 3):
- obbligo di presentazione presso gli uffici di polizia o dei carabinieri;
- obbligo di rientro nella propria abitazione entro una determinata ora e di non uscirne prima di altra ora prefissata;
- divieto di allontanarsi dal comune di residenza;
- obbligo di presentazione alla polizia negli orari di entrata ed uscita degli istituti scolastici.
Rinviando per l’applicazione di queste ultime misure alla disciplina relativa al Daspo per le manifestazioni sportive (art. 6, commi 2-bis, 3 e 4, della legge 401/1989), l’art. 13 richiede, solo in questi casi, la convalida da parte del GIP (comma 4), che invece non è richiesta per il mero divieto di accesso ai locali pubblici o aperti al pubblico di cui al comma 1, nonostante tale divieto abbia potenzialmente una durata più lunga (fino a massimo 5 anni in luogo dei 2 anni previsti per le misure del comma 1).
I divieti e le misure dettate dall’art. 13 sono adottabili anche nei confronti di minori ultraquattordicenni (comma 5) con notifica del provvedimento ai genitori o a chi esercita la relativa potestà.
Il comma 6 punisce – salvo che il fatto costituisca reato - con la sanzione pecuniaria amministrativa da 10.000 a 40.000 euro e la sospensione della patente (da sei mesi a un anno) la violazione delle misure adottate dal questore previste dai commi 1 e 3. Spetta al prefetto adottare i relativi provvedimenti.
Il comma 7, infine, prevede la possibilità che la concessione della sospensione condizionale della pena per i reati in materia di stupefacenti di cui al comma 1 sia subordinata alla imposizione del divieto di accesso a locali pubblici o aperti al pubblico specificamente individuati.
Più nel dettaglio, il decreto-legge n. 130 del 2020, modificando il comma 1 dell’articolo 13, anticipa l’applicabilità della misura e dunque ne estende l’ambito soggettivo, stabilendo che il questore possa disporre il divieto di accesso ai locali pubblici anche ai soggetti che, nei tre anni precedenti, “abbiano riportato una o più denunce” per i reati connessi allo spaccio di stupefacenti.
Per l’applicazione della misura di prevenzione, dunque, l’art. 13 non richiede più una condanna penale, quantomeno confermata in grado d’appello; in base al nuovo comma 1 il divieto di accesso ai locali pubblici, la cui durata potrà essere compresa da 1 a 5 anni, potrà essere imposto dal questore anche a colui che abbia riportato una sola denuncia per i reati di cui all’art. 73 TU stupefacenti. A tale ipotesi viene accomunata quella del soggetto che abbia riportato, per tali reati, una condanna, anche non definitiva.
In ordine alla formulazione del testo, si valuti l’opportunità di eliminare il riferimento alle “più denunce”, essendo sufficiente per l’applicazione della misura una sola denuncia.
Oltre ad estendere l’ambito di applicazione della misura del divieto di accesso, la nuova formulazione del comma 1 individua gli elementi che dovranno essere presi in considerazione dal questore per decidere in ordine all’applicazione del divieto. Egli dovrà infatti necessariamente:
- valutare gli elementi derivanti dai provvedimenti dell’Autorità giudiziaria;
- fondare la decisione sugli accertamenti di polizia.
Dalla formulazione del testo, che richiede entrambi questi presupposti – provvedimenti dell’autorità giudiziaria e accertamenti di polizia – si ricava che in realtà la mera denuncia non è sufficiente a fondare la misura del divieto di accesso, essendo necessario che alla denuncia abbiano fatto seguito accertamenti di polizia e che il soggetto sia in qualche modo “pregiudicato” essendo già intervenuti, anche non in relazione a quella specifica denuncia, provvedimenti dell’autorità giudiziaria.
Si valuti dunque l’opportunità di chiarire se sia sufficiente una mera denuncia o se non siano invece necessari specifici ulteriori riscontri sulla pericolosità del denunciato, eventualmente individuando la tipologia di provvedimenti dell’autorità giudiziaria richiesti.
Il decreto-legge non interviene sul comma 3 dell’articolo 13, conseguentemente le misure più limitative della libertà personale (obbligo di firma, divieto di allontanamento, ecc…) continueranno a trovare applicazione solo nei confronti di coloro che siano stati condannati in via definitiva e previa conferma della misura da parte dell’autorità giudiziaria.
Anche la violazione di queste misure, però, al pari della violazione del divieto di accesso ai locali pubblici di cui al comma 1, è ora qualificata come illecito penale. Il decreto legge, infatti, sostituendo il comma 6 dell’art. 13 punisce con la reclusione da 6 mesi a 2 anni e con la multa da 8.000 a 20.000 euro colui che viola i divieti e le prescrizioni di cui ai commi 1 e 3. Prima del decreto-legge in commento, invece, tale violazione comportava, salvo che il fatto costituisse reato, la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 10.000 a 40.000 euro e la sospensione della patente da 6 mesi a un anno.
Si evidenzia, peraltro, che anche prima della novella in commento l’illecito amministrativo del comma 6 era preceduto dalla clausola di salvezza penale (“salvo che il fatto costituisca reato”). Ciò valeva a consentire comunque l’applicabilità dell’art. 650 c.p., che punisce con l'arresto fino a 3 mesi o con l'ammenda fino a euro 206 l’inosservanza di un provvedimento dell’autorità dato per ragioni di giustizia o sicurezza pubblica. Il decreto-legge in commento, dunque, più che attribuire rilievo penale alla violazione del provvedimento del questore, ha inasprito la repressione trasformando l’originaria contravvenzione (punita con la pena alternativa dell’arresto o ammenda) in un delitto (punito con la pena congiunta di reclusione e multa).
Si anticipa che analoga sanzione penale è prevista dal decreto-legge in commento per la violazione del divieto di accesso ai locali di pubblico trattenimento (v. infra) mentre, in caso di violazione del Daspo, cioè del divieto di accesso alle competizioni sportive, sulla cui disciplina è mutuata quella in commento, il legislatore ha previsto una sanzione più grave: reclusione da uno a tre anni e multa da 10.000 euro a 40.000 euro.
Il comma 1, lett. b) dell’articolo 11 interviene sull’art. 13-bis del decreto-legge n. 14 del 2017, che ha consentito al questore l’applicazione del divieto di accesso a locali pubblici, pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento nei confronti di persone condannate con sentenza definitiva, o anche solo confermata in appello, nell’ultimo triennio:
§ per reati commessi nel corso di gravi disordini in pubblici esercizi o in locali di pubblico intrattenimento;
§ per reati contro la persona e il patrimonio (esclusi quelli colposi);
§ per produzione, traffico e detenzione illecita di sostanze stupefacenti o psicotrope (art. 73, DPR 309/1990).
In base all’art. 13-bis, nella formulazione anteriore al decreto-legge in conversione, il divieto può riguardare anche lo stazionamento nelle immediate vicinanze di tali locali e pubblici esercizi e deve essere motivato e, comunque, risultare compatibile con le esigenze di mobilità, lavoro e salute del destinatario del provvedimento.
Dal punto di vista temporale il divieto di accesso e stazionamento:
- può essere limitato a specifiche fasce orarie;
- non può durare meno di 6 mesi e più di 2 anni.
Oggetto del provvedimento inibitorio possono essere anche minorenni purché maggiori di 14 anni, previa notifica a chi esercita la responsabilità genitoriale.
Ulteriore prescrizione da seguire nel corso della misura – anch’essa mutuata dalla disciplina del Daspo – può riguardare l’obbligo di presentazione presso gli uffici di polizia, anche più volte e in orari specifici. In tali casi, in virtù del rinvio all’applicazione dell’art. 6, commi 3 e 4, della legge 401 del 1989, sul Daspo nelle manifestazioni sportive, tale misura – sempre di competenza del questore - dovrà essere comunicata al PM presso il tribunale competente che entro 48 ore, se ritiene che sussistano i presupposti, ne chiede la convalida al GIP che, a sua volta deve procedere entro le successive 48 ore, pena la perdita di efficacia della misura. Contro la convalida è proponibile il ricorso per Cassazione che, tuttavia, non sospende l'esecuzione dell'ordinanza.
Anche in questo caso il decreto-legge in commento anticipa l’applicabilità della misura, ne estende l’ambito e inasprisce la repressione penale in caso di violazione dei divieti imposti dal questore.
In particolare, sostituendo il comma 1, il decreto-legge amplia l’ambito soggettivo di applicazione del divieto di accesso ai pubblici esercizi ovvero ai locali di pubblico trattenimento, prevedendo:
o che il divieto di accesso si possa applicare anche a coloro che, negli ultimi 3 anni, abbiano riportato anche solo una denuncia. In precedenza, come detto, la norma richiedeva una condanna definitiva o comunque confermata in grado d’appello. Peraltro, in caso di condanna, ancorché non definitiva, il questore può applicare la misura senza avere riguardo al termine triennale.
Si osserva che, diversamente da quanto previsto all’articolo 13 del d.l. 14/2017 per i reati connessi agli stupefacenti (v. sopra), non sono qui individuati ulteriori presupposti per l’adozione del provvedimento di divieto, essendo sufficiente la presentazione di una denuncia: la disposizione non fa riferimento né ad accertamenti di polizia né a provvedimenti dell’autorità giudiziaria;
o che la denuncia per quei reati possa riguardare anche fatti commessi nelle immediate vicinanze dei locali pubblici;
o che i delitti presupposto siano anche tutti quelli aggravati ai sensi dell’art. 604-ter c.p., e dunque commessi per finalità di discriminazione o di odio etnico, nazionale, razziale o religioso, ovvero al fine di agevolare l'attività di organizzazioni, associazioni, movimenti o gruppi che hanno tra i loro scopi le medesime finalità. Viene contestualmente espunto dal catalogo dei reati presupposto il riferimento all’art. 73 del TU stupefacenti per evitare sovrapposizioni con la misura di cui all’art. 13 del d.l. n. 14/2017 (v. sopra).
Il decreto interviene inoltre per ampliare l’ambito oggettivo di applicazione della misura, cioè i luoghi rispetto ai quali il questore può prevedere il divieto di accesso.
Se originariamente l’art. 13-bis prevedeva il divieto di accesso e di stazionamento nei pressi dei pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento nei quali fossero stati commessi i reati, o in luoghi analoghi, che il questore doveva specificamente indicare, il decreto-legge aggiunge la possibilità di prevedere il divieto di accesso anche a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati “in ragione delle persone con le quali l’interessato si associa, specificamente indicati”.
Si valuti l’opportunità di specificare il concetto di “associazione”, posto che la norma non fa riferimento a reati associativi.
Si valuti altresì l’opportunità di specificare se l’espressione “specificamente indicati” vada riferita ai pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento: in tal caso la disposizione contiene una sostanziale ripetizione prevedendo il divieto di accesso a esercizi “specificamente individuati” e “specificamente indicati”. Ove invece l’espressione andasse riferita alle “persone con le quali l’interessato si associa” occorrerebbe riformularla accordando il genere (specificamente indicate e non indicati).
Un ulteriore ampliamento del campo d’applicazione del divieto d’accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento è previsto dal nuovo comma 1-bis dell’articolo 13-bis, in base al quale il questore può disporre la misura rispetto a tutti i locali presenti nel territorio dell’intera provincia; relativamente alla formulazione del testo, si valuti l’opportunità di sopprimere l’aggettivo “intera” riferito alla provincia.
In questo caso, però, presupposto per l’applicazione del divieto è che il soggetto interessato:
- sia stato condannato per uno dei reati previsti dal comma 1, ancorché con sentenza non definitiva;
- sia stato posto in arresto o fermato, con provvedimento convalidato dall’autorità giudiziaria.
Si ricorda che in base all’art. 386 c.p.p. la polizia giudiziaria che esegue l’arresto o il fermo deve darne immediata notizia al PM, che può procedere all’interrogatorio (art. 388 c.p.p.). Il PM può disporre con decreto motivato che l’arrestato o il fermato siano posti immediatamente in libertà (art. 389 c.p.p.) ovvero, entro 48 ore, può chiedere la convalida della misura al giudice per le indagini preliminari (art. 390 c.p.p.). La convalida può essere disposta dal GIP all’esito dell’udienza di convalida che si svolge in camera di consiglio con la partecipazione necessaria del difensore. Contro l’ordinanza di convalida possono proporre ricorso in Cassazione tanto il PM quanto l’arrestato o il fermato (art. 391 c.p.p.).
In questo caso, dunque, non è sufficiente la semplice denuncia ma occorre che l’autorità giudiziaria si sia pronunciata, anche soltanto convalidando la misura restrittiva della libertà personale. Tanto la condanna, quanto la convalida di fermo e arresto, potrebbero essere anche molto risalenti nel tempo, posto che diversamente dal comma 1, il comma 1-bis non circoscrive all’ultimo triennio la valutazione dei presupposti per l’applicazione della misura.
Il nuovo comma 1-ter precisa che al divieto di accesso si accompagna il divieto di stazionamento nei pressi dei locali oggetto di divieto di accesso e le ulteriori modifiche all’art. 13-bis (commi 2, 3 e 4) hanno funzione di coordinamento, estendendo al divieto su base provinciale del comma 1-bis l’applicazione delle disposizioni relative a:
- durata dei divieti da 6 mesi a 2 anni;
- applicabilità a minorenni che abbiano compiuto i 14 anni si età;
- possibile applicazione dell’ulteriore misura dell’obbligo periodico di comparizione presso l’ufficio di polizia, previa convalida della misura da parte dell’autorità giudiziaria.
Il decreto-legge, infine, modifica il comma 6 dell’articolo 13-bis per inasprire la pena in caso di violazione dei divieti. Analogamente a quanto previsto per la violazione del divieto di accesso previsto per contrastare lo spaccio di stupefacenti, anche in questo caso per la violazione della misura imposta dal questore sono previste la reclusione da 6 mesi a 2 anni (in luogo della precedente reclusione da 6 mesi a un anno) e la multa da 8.000 a 20.000 euro (in luogo della multa da 5.000 a 20.000 euro).
Si ricorda che la Corte costituzionale ha avuto occasione di pronunciarsi sul divieto di accesso alle competizioni sportive (c.d. Daspo, art. 6 della legge n. 401 del 1989) che può essere emesso dal questore a prescindere da una condanna penale, qualificandolo come una misura di prevenzione (sentenza n. 512/2002), che può quindi essere inflitta indipendentemente dalla commissione di un reato accertato definitivamente.
La Costituzione nulla dispone in materia di misure di prevenzione personali. Ne deriva la difficoltà di individuare norme o principi atti a conferire a tali misure, limitative della libertà personale di cui all’art. 13, una piena legittimazione costituzionale. L’orientamento dottrinario prevalente afferma tuttavia la compatibilità delle misure di prevenzione con la Costituzione: secondo tale orientamento, la prevenzione dei reati è compito imprescindibile dello Stato, sicché deve essere riconosciuta la doverosità costituzionale di tali misure. Si richiama in proposito l’art. 2 Cost. che, riconoscendo e garantendo i diritti inviolabili dell’uomo, impegnerebbe lo Stato a tutelarli prima che siano offesi. A tale orientamento ha aderito anche la Corte costituzionale, la quale in alcune decisioni ha affermato che il principio di prevenzione e di sicurezza sociale affianca la repressione in ogni ordinamento (Corte cost. sent. 64/1968).
Argomentando in materia di obbligo di soggiorno, la Consulta ha ritenuto tale misura finalizzata alla prevenzione dell’attività criminosa (Corte cost., sent. 309/2003) prevenzione la quale, insieme con la repressione dei reati, costituisce indubbiamente, secondo la Costituzione, un compito primario della pubblica autorità, come riconosciuto già con la sentenza n. 27 del 1959. Secondo la Corte “le misure che la legge, nel rispetto dell’art. 13 della Costituzione, autorizza a prendere per lo svolgimento di questo compito, possono comportare limitazioni direttamente sulla libertà personale e, come nel caso in esame, anche sulla libertà di circolazione e soggiorno del soggetto considerato socialmente pericoloso, ripercuotendosi inevitabilmente su altri diritti del cui esercizio esse costituiscono il presupposto”.
In particolare, con riferimento al divieto di accesso alle manifestazioni sportive, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 193 del 1996, ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 3, della legge n. 401 del 1989, nella parte in cui non prevede che la speciale procedura del sindacato giurisdizionale, stabilita per l'ordine di comparizione personale in un ufficio di polizia durante le competizioni agonistiche, concerna anche il divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono le competizioni stesse, che può essere disposto dal questore senza alcun intervento dell’autorità giudiziaria. Infatti, per la Corte, i due provvedimenti hanno portata ed effetti fra loro differenti, atti ad incidere in grado diverso sulla libertà del soggetto destinatario e pertanto ragionevolmente sono differenziati anche nella disciplina dei rimedi: l'ordine di comparizione incide sulla libertà personale del soggetto tenuto a comparire, imponendone la presenza negli uffici addetti al controllo e comportando, altresì, una restrizione della sua libertà di movimento durante una fascia oraria determinata, caratteristiche che spiegano, con riferimento all'art. 13 Cost., perché la misura sia stata circondata da particolari garanzie; mentre diversa portata ha il divieto di accesso, consistente più semplicemente nell'interdizione di accedere in determinati luoghi in occasione di competizioni agonistiche, con minore incidenza sulla sfera della libertà del soggetto e riconducibile alla libertà di circolazione tutelata dall'art. 16 Cost. La Corte ha dunque concluso quella pronuncia ritenendo che il divieto di accesso impartito dal questore non sia censurabile sotto il profilo della ragionevolezza, “tanto più che anche il provvedimento consistente nel divieto di frequentare i luoghi di manifestazioni agonistiche è suscettibile di autonomo controllo giurisdizionale innanzi al giudice competente”, e segnatamente innanzi al giudice amministrativo.
| Normativa previgente |
D.L. 130 del 2020 |
| Decreto-legge n. 14 del 2017
Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città
Capo II - Disposizioni a tutela della sicurezza delle città e del decoro urbano |
| Art. 13 (Ulteriori misure di contrasto dello spaccio di sostanze stupefacenti all'interno o in prossimità di locali pubblici o aperti al pubblico e di pubblici esercizi) |
| 1. Nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o confermata in grado di appello nel corso degli ultimi tre anni per la vendita o la cessione di sostanze stupefacenti o psicotrope, di cui all'articolo 73 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, per fatti commessi all'interno o nelle immediate vicinanze di scuole, plessi scolastici, sedi universitarie, locali pubblici o aperti al pubblico, ovvero in uno dei pubblici esercizi di cui all'articolo 5 della legge 25 agosto 1991, n. 287, il questore può disporre, per ragioni di sicurezza, il divieto di accesso agli stessi locali o a esercizi analoghi, specificamente indicati, ovvero di stazionamento nelle immediate vicinanze degli stessi. |
1. Nei confronti delle persone che abbiano riportato una o più denunzie o condannate anche con sentenza non definitiva nel corso degli ultimi tre anni per la vendita o la cessione di sostanze stupefacenti o psicotrope, di cui all'articolo 73 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, per fatti commessi all'interno o nelle immediate vicinanze di scuole, plessi scolastici, sedi universitarie, locali pubblici o aperti al pubblico, ovvero in uno dei pubblici esercizi di cui all'articolo 5 della legge 25 agosto 1991, n. 287, il Questore, valutati gli elementi derivanti dai provvedimenti dell’Autorità giudiziaria e sulla base degli accertamenti di polizia, può disporre, per ragioni di sicurezza, il divieto di accesso agli stessi locali o a esercizi analoghi, specificamente indicati, ovvero di stanziamento nelle immediate vicinanze degli stessi. |
| 2. Il divieto di cui al comma 1 non può avere durata inferiore ad un anno, né superiore a cinque. Il divieto è disposto individuando modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute, lavoro e studio del destinatario dell'atto. |
2. Identico. |
| 3. Nei casi di cui al comma 1, il questore, nei confronti dei soggetti già condannati negli ultimi tre anni con sentenza definitiva, può altresì disporre, per la durata massima di due anni, una o più delle seguenti misure: a) obbligo di presentarsi almeno due volte a settimana presso il locale ufficio della Polizia di Stato o presso il comando dell'Arma dei carabinieri territorialmente competente; obbligo di rientrare nella propria abitazione, o in altro luogo di privata dimora, entro una determinata ora e di non uscirne prima di altra ora prefissata; b) divieto di allontanarsi dal comune di residenza; c) obbligo di comparire in un ufficio o comando di polizia specificamente indicato, negli orari di entrata ed uscita dagli istituti scolastici. |
3. Identico. |
| 4. In relazione al provvedimento di cui al comma 3 si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 6, commi 2-bis, 3 e 4, della legge 13 dicembre 1989, n. 401. |
4. Identico. |
| 5. I divieti di cui al comma 1 possono essere disposti anche nei confronti di soggetti minori di diciotto anni che hanno compiuto il quattordicesimo anno di età. Il provvedimento è notificato a coloro che esercitano la responsabilità genitoriale. |
5. Identico. |
| 6. Salvo che il fatto costituisca reato, per la violazione dei divieti di cui ai commi 1 e 3 si applicano, con provvedimento del prefetto, ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689, la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 10.000 a euro 40.000 e la sospensione della patente di guida da sei mesi a un anno. |
6. La violazione di divieti e delle prescrizioni di cui ai commi 1 e 3 è punita con la reclusione da sei mesi a due anni e con la multa da 8.000 a 20.000 euro. |
| 7. Nei casi di condanna per i reati di cui al comma 1 commessi all'interno o nelle immediate vicinanze di locali pubblici o aperti al pubblico, ovvero in uno dei pubblici esercizi di cui all'articolo 5 della legge 25 agosto 1991, n. 287, la concessione della sospensione condizionale della pena può essere subordinata all'imposizione del divieto di accedere in locali pubblici o pubblici esercizi specificamente individuati. |
7. Identico. |
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| Articolo 13-bis (Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento) |
| 1. Fuori dei casi di cui all'articolo 13, il questore può disporre per ragioni di sicurezza, nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o confermata in grado di appello nel corso degli ultimi tre anni per reati commessi in occasione di gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi ovvero in locali di pubblico trattenimento, per delitti non colposi contro la persona e il patrimonio, nonché per i delitti previsti dall'articolo 73 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, il divieto di accesso agli stessi locali o ad esercizi pubblici analoghi, specificamente indicati, ovvero di stazionamento nelle immediate vicinanze degli stessi. |
1. Fuori dei casi di cui all'articolo 13, nei confronti delle persone denunciate, negli ultimi tre anni, per reati commessi in occasione di gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi o in locali di pubblico trattenimento ovvero nelle immediate vicinanze degli stessi, o per delitti non colposi contro la persona o il patrimonio ovvero aggravati ai sensi dell’art. 604-ter del codice penale, qualora dalla condotta possa derivare un pericolo per la sicurezza, il Questore può disporre il divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono stati commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali l’interessato si associa, specificamente indicati. Il Questore può altresì disporre, per motivi di sicurezza, la misura di cui al presente comma anche nei confronti dei soggetti condannati, anche con sentenza non definitiva, per taluno dei predetti reati. |
| |
1-bis. Il questore può disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell’intera provincia nei confronti delle persone che, per reati di cui al comma 1, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall’autorità giudiziaria, ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva. |
| [v. sopra, comma 1] |
1-ter. In ogni caso, la misura disposta dal questore, ai sensi dei commi 1 e 1-bis, ricomprende anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici esercizi e dei locali di pubblico trattenimento ai quali è vietato l’accesso. |
| 2. Il divieto di cui al comma 1 può essere limitato a specifiche fasce orarie e non può avere una durata inferiore a sei mesi né superiore a due anni. Il divieto è disposto, con provvedimento motivato, individuando comunque modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell'atto. |
2. Il divieto di cui ai commi 1 e 1-bis può essere limitato a specifiche fasce orarie e non può avere una durata inferiore a sei mesi né superiore a due anni. Il divieto è disposto, con provvedimento motivato, individuando comunque modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell'atto. |
| 3. Il divieto di cui al comma 1 può essere disposto anche nei confronti di soggetti minori di diciotto anni che hanno compiuto il quattordicesimo anno di età. Il provvedimento è notificato a coloro che esercitano la responsabilità genitoriale. |
3. Il divieto di cui ai commi 1 e 1-bis può essere disposto anche nei confronti di soggetti minori di diciotto anni che hanno compiuto il quattordicesimo anno di età. Il provvedimento è notificato a coloro che esercitano la responsabilità genitoriale. |
| 4. Il questore può prescrivere alle persone alle quali è notificato il divieto previsto dal comma 1 di comparire personalmente una o più volte, negli orari indicati, nell'ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell'obbligato o in quello specificamente indicato. |
4. Il questore può prescrivere alle persone alle quali è notificato il divieto previsto dai commi 1 e 1-bis di comparire personalmente una o più volte, negli orari indicati, nell'ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell'obbligato o in quello specificamente indicato. |
| 5. In relazione al provvedimento di cui al comma 4 si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 6, commi 3 e 4, della legge 13 dicembre 1989, n. 401. |
5. Identico. |
| 6. La violazione del divieto di cui al presente articolo è punita con la reclusione da sei mesi ad un anno e con la multa da 5.000 a 20.000 euro. |
6. La violazione dei divieti e delle prescrizioni di cui al presente articolo è punita con la reclusione da sei mesi a due anni e con la multa da 8.000 a 20.000 euro. |
Articolo 12
(Disposizioni in materia di contrasto al traffico di stupefacenti via internet)
L’articolo 12 prevede una serie di misure finalizzate ad implementare gli interventi per il contrasto dei reati di stupefacenti commessi attraverso l'utilizzo della rete internet.
Più nel dettaglio il comma 1 dell'articolo prevede l'istituzione, ad opera dell’organo del Ministero dell’interno per la sicurezza e la regolarità dei servizi di telecomunicazione, di un elenco da aggiornare costantemente, dei siti web che, sulla base di elementi oggettivi, si debba ritenere che siano utilizzati per l’effettuazione sulla rete internet di uno o più reati in materia di stupefacenti, commessi mediante l’impiego di mezzi informatici o di comunicazione telematica ovvero utilizzando reti di telecomunicazione disponibili al pubblico.
La disposizione richiama il comma 2 dell'articolo 14 della legge n. 269 del 1998 il quale ha, con riguardo ai reati di pedofilia e di pedopornografia, attribuito specifiche competenze all'organo del Ministero dell'interno per la sicurezza e la regolarità dei servizi di telecomunicazione per il contrasto di tali reati ove commessi mediante l'impiego di sistemi informatici o mezzi di comunicazione telematica ovvero utilizzando reti di telecomunicazione disponibili al pubblico. In attuazione di tale previsione legislativa il Decreto Ministeriale dell’8 gennaio 2007 relativo ai requisiti tecnici degli strumenti di filtraggio che i fornitori di connettività alla rete internet dovevano utilizzare al fine di impedire, con le modalità previste dalle leggi vigenti, l’accesso ai siti segnalati dal Centro Nazionale per il contrasto alla pedopornografia (soggetto istituito ai sensi dell'articolo 14-bis della legge n. 269).
Ferme restando le iniziative e le determinazioni dell’autorità giudiziaria su richiesta della direzione Centrale di servizio antidroga del Dipartimento della pubblica sicurezza (si veda l'articolo 1 della legge n. 16 del 1991) l'organo per la sicurezza dei servizi di telecomunicazione provvede ad inserire nell'elenco i siti utilizzati per la commissione di uno o più dei reati in materia di stupefacenti, notificando tale inserimento nel contempo ai provider così da impedire l’accesso ai siti indicati.
Con decreto del Ministro dell'interno del 31 marzo 1998 è stato istituito il Servizio Polizia Postale e delle Comunicazioni. Al suo interno sono confluite le risorse del Nucleo Operativo di Polizia delle Telecomunicazioni (N.O.P.T.) e della divisione polizia postale.
Successivamente, con il decreto interministeriale del 19 gennaio 1999 il Servizio polizia postale e delle comunicazioni viene indicato quale organo centrale del ministero dell'Interno per la sicurezza e la regolarità dei servizi di telecomunicazioni.
I provider sono chiamati a provvedere, ai sensi del comma 2, entro sette giorni ad inibire l’accesso ai siti segnalati siti web attraverso l'utilizzo degli strumenti di filtraggio già operanti con riguardo al contrasto ai reati di pedopornografia e pedofili (si veda il citato DM 8 gennaio 2007).
A garanzia degli obblighi gravanti sui crediti fornitori di rete il comma 3 dell'articolo 10 prevede una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 50.000 a euro 250.000. All'accertamento della violazione provvede l'organo del Ministero dell'interno per la sicurezza delle telecomunicazioni; mentre la effettiva irrogazione delle sanzioni spetta agli Ispettorati territoriali del Ministero per lo sviluppo economico.
La disposizione esclude la possibilità di pagamento in misura ridotta di cui all'articolo 16 della legge n. 689 del 1981.
Ai sensi dell'articolo 16 della legge n. 689 del 1981, è ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa, o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione.
Il comma 4 demanda ad un successivo decreto del Ministro dell'economia, da adottarsi di concerto con il Ministro dell'interno e con il Ministro dello sviluppo economico la devoluzione dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative pecuniarie. Le risorse devono essere destinata al Ministero dell'interno per il potenziamento ordinario e straordinario delle attività volte a rafforzare le azioni di controllo e di accertamento delle violazioni previste dalla disposizione in esame e al Ministero dello sviluppo economico per il rafforzamento dei servizi connessi alle attività di irrogazione delle sanzioni.
Articolo 13
(Modifiche urgenti alla disciplina sul Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale)
L'articolo 13, modificato in sede referente, reca alcune modifiche alla disciplina sul Garante nazionale delle persone private della libertà personale, rimodulandone la denominazione e ridefinendone il ruolo di meccanismo nazionale di prevenzione della tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti. La disposizione inoltre proroga di due anni del mandato dell’attuale Garante nazionale.
Più nel dettaglio il comma 1, lettera a) interviene sull'articolo 7 del decreto-legge n. 146 del 2013 (conv. nella legge n. 10 del 2014), modificandone la rubrica. La rubrica di tale articolo, nella sua formulazione vigente prima dell'entrata in vigore del decreto-legge in conversione, recitava "Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale". Il decreto-legge ha espunto dalla rubrica, incidendo quindi sulla denominazione stessa del Garante nazionale, il riferimento alle persone detenute.
Nella relazione illustrativa si osserva in proposito che la ricomprensione nel mandato istituzionale di aree d’intervento che interessano la privazione della libertà de iure e de facto - quali quelle inerenti la tutela dei diritti delle persone con disabilità ospitate nelle Residenze socio-sanitarie assistenziali o quelle attinenti alla presenza sul territorio nazionale di persone provenienti da Paesi terzi che vi hanno fatto ingresso irregolare e le procedure dell’eventuale rimpatrio - si è sviluppata nel corso dell’attività del Garante nazionale in osservanza degli obblighi assunti dall’Italia in forza di Convenzioni e accordi internazionali. E’ questo dato fattuale che impone - precisa sempre la relazione - di intervenire sulla denominazione del Garante nazionale così da renderla evocativa di ogni situazione riconducibile alla privazione della libertà, senza che, dall’uso di un linguaggio non del tutto adeguato, sia percepito che le ulteriori forme di privazione della libertà risultino riconducibili anch’esse alla ‘detenzione’.
La lettera b) del comma 1 dell'articolo inserisce poi dopo il comma 1 dell'articolo 7 del citato decreto legge del 2013, una ulteriore disposizione. Il nuovo comma 1-bis sancisce l’operatività del Garante nazionale come meccanismo nazionale di prevenzione della tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti, in coerenza con l’obbligo previsto dalla legge 9 novembre 2012 n. 195 di ratifica ed esecuzione del Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti, fatto a New York il 18 dicembre 2002.
Il Protocollo richiamato dalla disposizione ha l’obiettivo di istituire un sistema di ispezioni regolari a livello universale nei luoghi di detenzione per prevenire la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti. Quanto al contenuto, esso consta di un preambolo e di 37 articoli. Nel breve preambolo, gli Stati Parte ribadiscono, tra l’altro, che la tortura e le altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti sono vietati e costituiscono violazioni gravi dei diritti dell’uomo. Gli Stati di dichiarano persuasi della necessità di adottare ulteriori provvedimenti per raggiungere gli obiettivi della Convenzione contro la tortura.
La parte I del Protocollo (articoli da 1 a 4) contiene i principi generali. L’articolo 1 istituisce un sistema di visite regolari, effettuate da organismi indipendenti internazionali e nazionali, nei luoghi in cui si trovano persone private della libertà, allo scopo di prevenire la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti. L’articolo 2 istituisce, in seno al Comitato contro la tortura, un Sottocomitato per la prevenzione della tortura e di altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti, che esercita le funzioni definite nel presente Protocollo. L’articolo 3 prevede che ogni Stato Parte istituisca, designi e gestisca, a livello nazionale, uno o più organismi con poteri di visita per la prevenzione della tortura e altri trattamenti crudeli. L’articolo 4 precisa che ogni Stato autorizza le visite in tutti i luoghi posti sotto la sua giurisdizione in cui si trovano persone private della libertà per ordine di un’autorità, da parte degli organismi di cui ai due precedenti articoli. La parte II (articoli da 5 a 10) disciplina la composizione del sottocomitato; mentre la parte III (articoli da 11 a 16) ne definisce le funzioni.
La parte IV, relativa ai meccanismi nazionali per la prevenzione, prevede, all’articolo 17, che ogni Stato Parte mantenga, costituisca o crei, entro un anno dall’entrata in vigore del Protocollo o dalla sua ratifica, uno o più meccanismi nazionali indipendenti di prevenzione. L’articolo 18 impegna gli Stati Parte a garantire l’indipendenza dei meccanismi nazionali per la prevenzione nell’esercizio delle loro funzioni e l’indipendenza del loro personale, oltre che a mettere a disposizione le risorse necessarie al loro funzionamento. Gli articoli 19 e 20 individuano le attribuzioni dei meccanismi nazionali per la prevenzione: prima fra tutte il compito di esaminare regolarmente la situazione delle persone private della libertà che si trovano nei luoghi di detenzione di cui all’articolo 4. essi indicano inoltre le garanzie di accesso alle informazioni ed ai luoghi, nonché la possibilità di contattare direttamente le persone private della libertà e qualsiasi altra persona che il meccanismo nazionale per la prevenzione ritinga possa fornire informazioni pertinenti. L’articolo 21 vieta alle autorità ed ai funzionari statali di infliggere sanzioni alle persone che collaborano o forniscono notizie al meccanismo nazionale per la prevenzione. L’articolo 22 impegnano ciascuno Stato Parte ad esaminare le raccomandazioni del meccanismo nazionale per la prevenzione e ad instaurare con esso un dialogo in merito ai possibili provvedimenti di attuazione. Con l’articolo 23, ogni Stato Parte si impegna a pubblicare e a divulgare i rapporti annuali dei meccanismi nazionali per la prevenzione. La parte V consente agli Stati parte di fare, al momento della ratifica, una dichiarazione secondo la quale differiscono (per un massimo di tre anni) l’esecuzione degli obblighi che incombono loro in virtù della Parte terza o quarta del presente Protocollo (articolo 24). Le parti VI (articoli 25 e 26) e VII recano rispettivamente le disposizioni finanziarie e finali.
Con riguardo alla criminalizzazione delle condotte di tortura, è opportuno ricordare che la legge n. 110 del 2017 ha introdotto nel codice penale - titolo XII (Delitti contro la persona), sez. III (Delitti contro la libertà morale) - i reati di tortura (art. 613-bis) e di istigazione alla tortura (art. 613-ter). L'articolo 613-bis c.p. in particolare punisce con la reclusione da 4 a 10 anni chiunque, con violenze o minacce gravi ovvero agendo con crudeltà cagiona acute sofferenze fisiche o un verificabile trauma psichico a persona privata della libertà personale o affidata alla sua custodia, potestà, vigilanza, controllo, cura o assistenza ovvero che si trovi in situazione di minorata difesa, se il fatto è commesso con più condotte ovvero comporta un trattamento inumano e degradante per la dignità della persona.
Anche la lettera c) del comma 1 aggiunge una ulteriore disposizione all'articolo 7 del decreto legge n. 146. La formulazione originaria del decreto legge consente al Garante nazionale di delegare i garanti territoriali per lo svolgimento di specifici compiti nelle materie di propria competenza, quando ricorrono particolari circostanze, escludendo esplicitamente dalla possibilità di delega solo i compiti di relazione previsti dalla lettera g) del comma 5 dell'articolo 7 del decreto legge n. 146. Nel corso dell’esame in sede referente, tale disposizione è stata modificata nel senso di circoscrivere la possibilità di delega ai garanti territoriali esclusivamente con riguardo alle strutture sanitarie, socio-sanitarie e assistenziali, alle comunità terapeutiche e di accoglienza, per adulti e per minori, nonché ai centri di permanenza per i rimpatri, quando particolari circostanze lo richiedano. Si è inoltre specificato che la durata della delega non può superare i sei mesi.
Il comma 5 dell'articolo 7 del decreto legge n. 146 disciplina i compiti e le competenze del Garante nazionale. Quest'ultimo:
- vigila affinché l'esecuzione della custodia delle persone detenute in carcere, degli internati, dei soggetti sottoposti a custodia cautelare in carcere o ad altre forme di limitazione della libertà personale sia conforme a principi e norme nazionali ed internazionali (lett.a).
- visita, senza necessità di autorizzazione, gli istituti penitenziari, gli ospedali psichiatrici giudiziari (oggi le Rems) e le strutture sanitarie destinate ad accogliere le persone sottoposte a misure di sicurezza detentive, le comunità terapeutiche e di accoglienza o comunque le strutture pubbliche e private dove si trovano persone sottoposte a misure alternative o alla misura cautelare degli arresti domiciliari, gli istituti penali per minori e le comunità di accoglienza per minori sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria, nonché, previo avviso e senza che da ciò possa derivare danno per le attività investigative in corso, le camere di sicurezza delle Forze di polizia, accedendo, senza restrizioni, a qualunque locale adibito o comunque funzionale alle esigenze restrittive (lett.b);
- prende visione, previo consenso dell'interessato, degli atti contenuti nel fascicolo della persona detenuta o privata della libertà (lett.c);
- richiede alle amministrazioni responsabili delle strutture sopra indicate le informazioni e i documenti necessari; nel caso in cui l’amministrazione non fornisca risposta nel termine di trenta giorni, informa il magistrato di sorveglianza competente e può richiedere l’emissione di un ordine di esibizione (lett.d);
- verifica il rispetto degli adempimenti connessi ai diritti previsti dal Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (d.P.R. n. 394 del 1999) presso i centri di permanenza per i rimpatri previsti dall'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio (lett.e);
- formula specifiche raccomandazioni all'amministrazione interessata, se accerta violazioni alle norme dell'ordinamento ovvero la fondatezza delle istanze e dei reclami proposti ai sensi dell'articolo 35 della legge sull'ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975, n. 354). L'amministrazione interessata, in caso di diniego, comunica il dissenso motivato nel termine di trenta giorni (lett. f);
- tramette annualmente una relazione sull'attività svolta ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, nonché al Ministro dell'interno e al Ministro della giustizia (lett. g).
Nel corso dell’esame in sede referente è stata inoltre aggiunta la nuova lettera c bis), volta ad intervenire sul comma 5 bis dell’articolo 7 del decreto legge n. 146, contenente l’autorizzazione di spesa per il funzionamento del garante nazionale, che consiste in 300.000 euro annui a partire dal 2018. In particolare, con la modifica apportata, si specifica che il Garante debba adottare piani annuali di spesa, modulando le diverse voci di spesa in base a criteri oggettivi e funzionali alle necessità dell’ufficio, così come delineate dalla disciplina vigente.
La disposizione richiama, con riguardo alle modalità per l’adozione dei piani, l'articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 aprile 2019, n. 89. Tale articolo specifica le funzioni del direttore dell'ufficio del Garante, attribuendogli tra le altre la gestione delle risorse di cui all'articolo 7, comma 5-bis, del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10. Con riguardo alle ulteriori funzioni, il direttore dell’ufficio cura l'esecuzione delle disposizioni del Garante e l'attuazione dei programmi e degli obiettivi, coordina l'attività del personale; esercita i poteri di organizzazione, gestione e alla valutazione del personale assegnato all'ufficio nel rispetto degli indirizzi e dei criteri determinati dal Garante.
L'articolo da ultimo prevede una proroga di due anni del mandato dell’attuale Garante nazionale (comma 2).
In proposito la relazione illustrativa rileva che tale modifica è fondata su due motivazioni concorrenti: l’una connessa alla natura fondativa del primo insediamento dell’istituzione, l’altra dettata dalla contingenza delle esigenze conseguenti alla pandemia del Covid-19 che ha segnato la prima metà dell’anno in corso. Dall’atto del proprio insediamento, avvenuto nei primi mesi del 2016, il Collegio del Garante nazionale è stato impegnato, parallelamente all’ordinario svolgimento delle funzioni istituzionali, a costruire l’Ufficio dell’organo di vigilanza, ricercando e acquisendo alle proprie dipendenze le risorse umane necessarie e compiendo tutte le attività, anche di ordine materiale, indispensabili al suo funzionamento. Tale rilevante quanto indispensabile impegno ha consentito di acquisire un patrimonio umano e materiale prezioso per lo svolgimento del mandato istituzionale. Inoltre, precisa sempre la relazione, l’emergenza della pandemia da Covid-19 e le note conseguenze sul piano della libera circolazione delle persone sul territorio nazionale, oltre che di quello del mantenimento dell’ordinaria attività lavorativa, non ha determinato la sospensione dell’attività del Garante nazionale che ha mantenuto inalterate le sue funzioni di vigilanza nella situazione eccezionale data ed ha acquisito ulteriori competenze operative che pare opportuno valorizzare in un arco temporale più lungo garantito da un tempo contenuto di proroga.
Articolo 14
(Clausola di invarianza finanziaria)
L’articolo 14 reca la clausola di neutralità finanziaria del provvedimento, prevedendo che esso non debba comportare costi aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
Il comma 1 reca la clausola di invarianza finanziaria secondo cui dal provvedimento in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. All’attuazione delle misure previste dal presente decreto si provvede, pertanto, con l’utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili a legislazione vigente.
In relazione alla neutralità finanziaria del provvedimento, la Relazione tecnica precisa che la ratio degli interventi adottati con il decreto-legge in esame è prevalentemente ordinamentale, andando ad incidere sulla qualificazione e sulle procedure relative a diritti umani fondamentali. Le uniche norme del provvedimento che determinano modificazioni negli oneri a carico della finanza pubblica sono quelle riconducibili all’articolo 4.
Al riguardo la relazione tecnica rileva, infatti, che i servizi aggiuntivi di integrazione dei richiedenti asilo erogati nei centri governativi di accoglienza ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lett. c) (corsi di lingua italiana, orientamento, assistenza psicologica) comportano un costo annuo a carico dell’erario, stimato in circa 86,9 milioni di euro.
D’altro canto, tale nuovi oneri sono compensati dalla riduzione dei tempi di permanenza dei richiedenti asilo nei succitati centri, in quanto l’articolo 4, comma 1, lett. b) prevede che i richiedenti, dopo l’espletamento delle operazioni di identificazione, avvio della domanda e accertamento delle condizioni di salute, siano avviati alle strutture del Sistema di accoglienza e integrazione, con un risparmio dei costi dei centri governativi di prima accoglienza stimati in circa 74,1 mln di euro, con un saldo netto, dunque, di circa 12,8 milioni di euro.
Secondo la relazione tecnica, entrambe le disposizioni gravano sul capitolo 2351, Piano di gestione 2 (Spese per i centri di trattenimento e di accoglienza per stranieri irregolari. Spese per interventi a carattere assistenziale, anche al di fuori dei centri, spese per studi e progetti finalizzati all'ottimizzazione delle spese di gestione) dello stato di previsione del Ministero dell’interno, che “dimostra sufficiente capienza”. Infatti, il costo complessivo finale (comprensivo anche dei servizi aggiuntivi), stimato in 823,9 milioni di euro è inferiore agli stanziamenti iscritti in bilancio per gli anni 2021 e 2022, pari - secondo quanto riportato dalla relazione tecnica - per ciascun anno a 1.050 milioni di euro.
Ai sensi del comma 2, l’eventuale rideterminazione dei posti disponibili del Sistema di accoglienza e integrazione (ex SIPROIMI), oggetto dell’articolo 4 del provvedimento in esame (v. la relativa scheda di lettura), è disposta d’intesa con il Ministero dell’economa e delle finanze previa verifica della sussistenza delle disponibilità finanziarie a legislazione vigente, nel rispetto dell’invarianza degli oneri come prescritto dal comma 1.
Il comma 3 stabilisce che, ove necessario, l’invarianza della spesa derivante dal provvedimento viene assicurata anche mediante variazioni compensative tra gli stanziamenti dei capitoli di bilancio iscritti nello stato di previsione del Ministero dell’interno, nell’ambito del Programma relativo alle spese per la gestione dei flussi migratori (di cui all’Unità di voto 5.1 “Flussi migratori, interventi per lo sviluppo della coesione sociale, garanzia dei diritti, rapporti con le confessioni religiose”), da adottare – secondo quanto specificato nel corso dell’esame in sede referente a seguito del parere espresso dalla V Commissione Bilancio – ai sensi della legge n. 196 del 2009 (articolo 33, comma 4).
Si rammenta, al riguardo, che la possibilità di effettuare variazioni di stanziamenti di bilancio nel corso della gestione tra unità di voto è già prevista dalla legge di contabilità, mediante decreti del Ministro competente o del Ministro dell’economia, da comunicare alla Corte dei conti. Questa flessibilità di tipo gestionale – disciplinata dai commi da 4 a 4-sexies dell'articolo 33 della legge n. 196/2009 – è finalizzata a dare alle amministrazioni la possibilità, da un lato, di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa e, dall’altro, di assicurare una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse e velocizzare i pagamenti, in linea con i tempi previsti dalle norme vigenti. Essa è limitata nell’ambito di ciascuno stato di previsione e soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma (unità di voto), con esclusione dei fattori legislativi. Di queste variazioni ne viene data comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti.
In particolare, l'art. 33 della legge n. 196/2009 consente variazioni compensative:
- tra le dotazioni finanziarie di ciascun programma nell'ambito di uno stesso stato di previsione con decreto del Ministro competente, per motivate esigenze previa verifica del Ministero dell'economia-RGS. È precluso l'utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti (co. 4);
- tra gli stanziamenti di spesa di ciascuna azione, con decreti direttoriali previa verifica del Ministero dell'economia, fermo restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti (co. 4-bis);
- tra gli stanziamenti di bilancio iscritti nella categoria 2 "Consumi intermedi" e nella Categoria 21 "Investimenti fissi lordi", nell'ambito di ciascuno stato di previsione da parte del Ministro dell'economia e delle finanze su proposta del Ministro competente – ovvero con decreto interdirettoriale nel caso di spese concernenti l'acquisto di beni e servizi comuni a più centri di responsabilità amministrativa (co. 4-quater) - con il divieto di utilizzo di stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti (comma 4?ter dell'art. 33);
- di sola cassa, tra unità elementari di bilancio di uno stesso stato di previsione, con decreto del Ministro competente da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, previa verifica da parte del Ministero dell'economia, al fine di preordinare le disponibilità di cassa per disporre i pagamenti in relazione alle previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti (co. 4-quinqies);
- variazioni di bilancio necessarie alla ripartizione, anche tra amministrazioni diverse, dei Fondi da ripartire istituiti per legge, da operare con decreti del Ministro dell'economia e finanze (co. 4-sexies).
La rimodulazione delle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi è consentita invece alle amministrazioni soltanto in sede di disegno di legge di bilancio, all’interno di ciascuno stato di previsione, ai sensi dell’articolo 23, comma 3, della legge n. 196/2009, per poter modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa, anche in relazione al cronoprogramma di spesa. Anche in sede di disegno di legge di assestamento possano essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, anche tra unità di voto diverse, limitatamente all’anno in corso (art. 33, comma 3, della legge di contabilità).
Articolo 15
(Disposizioni transitorie)
L’articolo 15 introduce disposizioni transitorie finalizzate a stabilire l’applicazione di alcune modifiche introdotte con il decreto-legge in esame anche ai procedimenti in corso, nella fase sia amministrativa che giurisdizionale.
In dettaglio, il comma 1 stabilisce l’applicazione ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del decreto (22 ottobre 2020) delle disposizioni introdotte dall’articolo 1, comma 1, di cui alla:
§ lettera a), che prevede che il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno non possano essere adottati quando ricorrano seri motivi derivanti dal rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato;
§ lettera e), che estende l'ambito di applicazione del divieto di respingimento o espulsione o estradizione di una persona verso uno Stato ai sensi dell’articolo 19 del Testo unico in materia di immigrazione;
§ lettera f), che riformula le previsioni in materia di permesso di soggiorno per calamità disciplinato dall’art. 20-bis del Testo unico in materia di immigrazione.
L’applicabilità immediata riguarda i procedimenti in corso, di natura amministrativa, ossia dinanzi alle commissioni territoriali e al questore, nonché di natura giurisdizionale, ossia i procedimenti dinanzi alle sezioni specializzate dei tribunali.
Sul punto si ricorda che i provvedimenti di rifiuto o revoca del permesso di soggiorno, richiamati alla lettera a), sono di competenza della questura.
In relazione alle modifiche introdotte dalla lettera e), lo straniero per il quale valga il divieto di espulsione (di cui ai commi 1 e 1.1. dell’articolo 19, TU immigrazione) ed al quale non sia accordata la protezione internazionale, può ottenere un permesso di soggiorno per "protezione speciale", previo parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale. Per quanto concerne gli stranieri che versano in condizioni in “gravi condizioni psico-fisiche o derivanti da gravi patologie”, secondo la formulazione introdotta dal decreto-legge in esame, spetta al questore rilasciare un permesso di soggiorno per cure mediche.
Per quanto concerne il permesso di soggiorno di cui all’art. 20-bis TU immigrazione, spetta al questore provvedere al suo rilascio quando il Paese verso il quale lo straniero deve fare ritorno, versi in una situazione di "grave” calamità (non più “contingente ed eccezionale”, come nella previgente formulazione), tale da non consentire il rientro e la permanenza in condizioni di sicurezza.
Si ricorda, inoltre, che le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale sono deputate ad esaminare le domande per il riconoscimento della protezione internazionale e ad assumere le decisioni in merito a tali richieste.
In relazione alla operatività dell'intervento legislativo nei procedimenti e nei giudizi in corso, ove la legge non disponga espressamente in merito, si ricorda che è intervenuta la pronuncia della Suprema Corte di Cassazione n. 4890/2019, relativa all’applicabilità della normativa introdotta con il D.L. 113/2018 in materia di permessi di soggiorno per motivi umanitari.
Al contempo, è esclusa esplicitamente l’applicabilità immediata delle disposizioni richiamate con riferimento ai procedimenti giurisdizionali pendenti alla data di entrata in vigore del decreto legge, nei quali si stia svolgendo il giudizio di rinvio a seguito di annullamento da parte della Corte di cassazione ai sensi dell’articolo 384, comma secondo, del codice di procedura civile.
Si ricorda che l’art. 384, comma secondo, c.p.c. dispone che la Corte di Cassazione, quando accoglie il ricorso, cassa la sentenza ed enuncia il principio di diritto al quale il giudice di rinvio deve uniformarsi, ovvero decide la causa nel merito qualora non siano necessari ulteriori accertamenti di fatto.
Al riguardo la relazione illustrativa specifica, che con riguardo ai procedimenti giurisdizionali pendenti alla data di entrata in vigore del decreto legge, nei quali si stia svolgendo il giudizio di rinvio a seguito di annullamento da parte della Corte di cassazione ai sensi dell'articolo 384, comma secondo c.p.c., “è opportuno prevedere, invece, che le nuove disposizioni non trovino applicazione, considerato il limitato oggetto di questo tipo di procedimenti”.
Il comma 2 dispone in ordine all’applicazione delle disposizioni in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale, di cui all’articolo 2 del provvedimento in esame, anche ai procedimenti pendenti davanti alle commissioni territoriali alla data di entrata in vigore del decreto-legge, ossia al 22 ottobre 2020.
In particolare, la disposizione si applica alle procedure in materia di:
o esame prioritario (art. 2, comma 1, lett. a);
o procedure accelerate (art. 2, comma 1, lett. b);
o domanda manifestatamente infondata, fattispecie che, a seguito delle modifiche apportate dal provvedimento in esame, non si applica ai portatori di esigenze particolari (art. 2, comma 1, lett. c);
o domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento che, a differenza della disciplina previgente, è comunque esaminata dalla commissione territoriale competente (art, 2, comma 2, lett. d);
o decisione di non accoglimento della domanda di asilo in presenza condizioni che vietano l’espulsione del richiedente competente (art, 2, comma 2, lett. e).
L’applicazione ai procedimenti pendenti è dunque disposta per tutte le modifiche previste all’articolo 2 (essendo richiamate le lettere da a) ad e) del comma 1) fatta eccezione per le modifiche recate dalla lettera f) (dell’art. 2, comma 1) relative alla disciplina della sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di inammissibilità della domanda di protezione internazionale.
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