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Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore:	Servizio Studi - Dipartimento Istituzioni
Titolo:	D.L. 113/2018 - A.S. 840-A Sicurezza e immigrazione
Serie:	Progetti di legge Numero: 40/2
Data:	08/11/2018
Organi della Camera:	I Affari costituzionali, II Giustizia

Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)

Autore:

Servizio Studi - Dipartimento Istituzioni

Titolo:

D.L. 113/2018 - A.S. 840-A Sicurezza e immigrazione

Serie:

Progetti di legge Numero: 40/2

Data:

08/11/2018

Organi della Camera:

I Affari costituzionali, II Giustizia

Articolo 1, comma 1; comma 2, lettera a); comma 4;
commi da 6 a 9
(Abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari
e disciplina di casi speciali di permesso di soggiorno temporaneo
per esigenze di carattere umanitario)

Il decreto-legge si articola in tre parti (altrettanti suoi Titoli, cui si aggiunge un quarto, recante disposizioni finanziarie e finali) in materia rispettivamente di:

ü immigrazione;

ü sicurezza pubblica;

ü organizzazione dell'amministrazione civile del Ministero dell'interno e dell'Agenzia nazionale per i beni sequestrati o confiscati alla criminalità organizzata.

Il Titolo I reca "Disposizioni in materia di rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario nonché in materia di protezione internazionale e di immigrazione".

In avvio l'articolo 1 reca l'abrogazione dell'istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari - quale previsto dal Testo unico in materia di immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998: v. suo articolo 5, comma 6).

La corrispettiva tutela sostanziale si prevede permanga per alcune fattispecie di permessi di soggiorno "speciali".

Alcune di esse - per vittime di violenza o grave sfruttamento, di violenza domestica, di particolare sfruttamento lavorativo - sono già previste dal Testo unico dell'immigrazione (rispettivamente all'articolo 18, articolo 18-bis ed articolo 22, comma 12-quater). In parte ricevono qui una ridefinizione.

Altre fattispecie (per le quali non sarebbe comunque possibile il rimpatrio, posti i principi fondamentali dell'ordinamento italiano e internazionale) non erano puntualmente disciplinate dal Testo unico (trovando semmai applicazione nelle prassi delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale) e ricevono ora una tipizzazione e disciplina. Sono: condizioni di salute di eccezionale gravità; situazioni contingenti di calamità naturale nel Paese di origine che impediscono temporaneamente il rientro dello straniero in condizioni di sicurezza (così, rispettivamente, i novelli articolo 19, comma 2, lettera d-bis) ed articolo 20-bis, che vengono introdotti nel Testo unico dell'immigrazione).

È altresì introdotto un permesso di soggiorno per atti di particolare valore civile (mediante l'inserimento di un articolo 42-bis entro il Testo unico dell'immigrazione).

Infine sono poste disposizioni circa le controversie relative al rilascio dei permessi 'speciali' sopra ricordati, quanto a giudice competente e procedimento di trattazione delle impugnazioni.

Su tale articolo, la Commissione referente ha approvato gli emendamenti: 1.28; 1.37; 1.48; identici 1.52 e 1.53 e 1.54 testi 2 (v. infra nel corso della presente scheda di lettura).

LA PROTEZIONE PER MOTIVI UMANITARI NELL'ORDINAMENTO ITALIANO (ANTECEDENTE IL DECRETO-LEGGE)

La protezione per motivi umanitari - su cui il decreto-legge incide, sopprimendola quale istituto generale e mantenendone solo singole tipologie quale protezione "speciale" riconducibile a movente umanitario - è istituto riconducibile a previsioni dell'ordinamento interno italiano.

La sua disciplina dunque non trova la fonte diretta in atti dell'Unione europea o pattizi internazionali (l'articolo 6, par. 4, della direttiva 115/2008/UE prevede la possibilità - non l'obbligo - per gli Stati membri di ampliare l'ambito delle forme di protezione tipiche sino ad estenderlo ai motivi "umanitari", "caritatevoli" o "di altra natura", rilasciando un permesso di soggiorno autonomo o altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare a un cittadino di un Paese terzo il cui soggiorno sia irregolare).

Per comodità espositiva, essa può essere distinta in due fattispecie.

Vi è una protezione per motivi umanitari 'esterna' alla procedura di asilo. Ha il suo fondamento nell'articolo 5, comma 6 del Testo unico sull'immigrazione, il decreto legislativo n. 286 del 1998 (si intende, nel testo antecedente il decreto-legge in esame).

Vi è una protezione per motivi umanitari 'interna' alla procedura di asilo. Ha il suo fondamento nell'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008.

La prima - la protezione umanitaria 'esterna' alla procedura di asilo - si ha allorché ricorrano "seri motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano" (nel testo antecedente il decreto-legge in esame). - sicché il permesso di soggiorno non è rifiutabile né revocabile. È così rilasciato (dal questore) un "permesso di soggiorno per motivi umanitari".

Il suo richiedente è (secondo orientamento giurisprudenziale) titolare di un diritto soggettivo, per questo riguardo. L'autorità amministrativa che rilascia quel permesso di soggiorno (come specifica una disposizione attuativa del Testo unico: articolo 11, comma 1, lettera c-ter) del d.P.R. n. 394 del 1999) lo accerta, acquisendo dall'interessato la documentazione riguardante i motivi della richiesta, correlati ad "oggettive e gravi situazioni personali che non consentono l'allontanamento dello straniero dal territorio nazionale".

La seconda - la protezione umanitaria 'interna' alla procedura di asilo - si ha allorché una domanda di protezione internazionale, avanzata da un richiedente, non possa essere accolta (per mancanza dei presupposti) dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, e tuttavia questa ravvisi "possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario" (come recita l'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008, nel testo antecedente il decreto-legge in esame).

La Commissione in tal caso trasmette gli atti al questore, il quale è tenuto (secondo l'orientamento giurisprudenziale) a rilasciare il permesso di soggiorno per motivi umanitari.

Nell'uno come nell'altro caso, devono ricorrere "seri" o "gravi" motivi di carattere umanitario (rilevati nel primo caso dal questore direttamente, nel secondo caso dalla Commissione in modo vincolante per il questore).

Un indice della presenza di quei motivi è dato dall'applicabilità del divieto di refoulement, che l'articolo 19, comma 1 del Testo unico così definisce: "In nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzioni per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione".

Pertanto, là dove si rilevi una situazione soggettiva afferente al divieto di espulsione e di respingimento e tuttavia non convogliabile entro la protezione internazionale (riconoscimento di status di rifugiato o protezione sussidiaria), si è entro la protezione per motivi umanitari.

Nel divieto di respingimento ed espulsione si concreta il principio di non refoulement: principio inderogabile sancito dalla Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato del 1951, dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo ed altri patti internazionali.

Quel divieto si applica del pari qualora esistano "fondati motivi" per ritenere che rinviare una persona verso uno Stato importi "che essa rischi di essere sottoposta a tortura". Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani. Così recita l'articolo 19, comma 1.1 del Testo unico (comma introdotto dalla legge n. 110 del 2017).

Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. in ultimo Cass. Civ., sez I, 23/02/2018, n. 4455, da cui qui si cita testualmente), la protezione per motivi umanitari "costituisce una forma di tutela a carattere residuale posta a chiusura del sistema complessivo che disciplina la protezione internazionale degli stranieri in Italia". Essa è collocata in posizione di alternatività rispetto alle due misure tipiche di protezione internazionale (status di rifugiato e protezione sussidiaria), potendo l’autorità amministrativa e giurisdizionale procedere alla valutazione della ricorrenza dei suoi presupposti soltanto subordinatamente all’accertamento negativo della sussistenza dei presupposti di quelle altre forme di protezione.

I “seri motivi” di carattere umanitario oppure risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano (citato articolo 5, comma 6, del Testo unico dell'immigrazione), alla ricorrenza dei quali lo straniero risulta titolare di un diritto soggettivo al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, "non vengono tipizzati o predeterminati, neppure in via esemplificativa, dal legislatore, cosicché costituiscono un catalogo aperto". Siffatti motivi sono "accomunati dal fine di tutelare situazioni di vulnerabilità attuali o accertate, con giudizio prognostico, come conseguenza discendente dal rimpatrio dello straniero, in presenza di un’esigenza qualificabile come umanitaria, cioè concernente diritti umani fondamentali protetti a livello costituzionale e internazionale".

"Infine, la protezione umanitaria costituisce una delle possibili forme di attuazione dell’asilo costituzionale (art. 10 Cost., terzo comma), secondo il costante orientamento di questa Corte (Cass. 10686 del 2012; 16362 del 2016), unitamente al rifugio politico ed alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in questa funzione il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione ampia del diritto d’asilo contenuto nella norma costituzionale, espressamente riferita all’impedimento nell’esercizio delle libertà democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non agevolmente definiti e tutt’ora oggetto di ampio dibattito".

Secondo una recente ordinanza della Cassazione (Cass sez. VI-1, ord. N. 23720 del 2018), "la protezione umanitaria, quale misura atipica e residuale, copre situazioni da individuare caso per caso, in cui, pur non sussistendo i presupposti per il riconoscimento della tutela tipica ("status" di rifugiato o protezione sussidiaria), debba provvedersi all'accoglienza del richiedente che si trovi in situazione di vulnerabilità".

(Si rinvia ad un successivo riquadro per un riepilogo di alcuni orientamenti giurisprudenziali in materia di protezione umanitaria).

Il permesso di soggiorno per motivi umanitari consente di accedere: all'attività lavorativa, alla formazione, al Servizio sanitario nazionale, ai centri di accoglienza e a misure di assistenza sociale previste per i richiedenti o titolari di protezione internazionale. Il Testo unico non prevede (suo articolo 28 e articolo 29, comma 10) il ricongiungimento familiare.

La durata del permesso di soggiorno per motivi umanitari è correlata alle necessità che ne hanno consentito il rilascio: nella prassi amministrativa varia da 6 mesi a due anni. Ma se rilasciato all’esito della procedura di protezione internazionale, ha durata biennale (ai sensi di previsione dell'articolo 14, comma 4, del d.P.R., peraltro soppressa dall'articolo 1, comma 6 del decreto-legge - il quale di contro prevede per questa fattispecie una durata annuale, ai sensi del suo articolo 1, comma 2, lettera a): v. infra nella scheda di lettura).

Riprendendo l'esame dell'articolato del decreto-legge, l'articolo 1:

ü abroga l'istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari;

ü mantiene fattispecie eccezionali di temporanea tutela dello straniero per esigenze di carattere umanitario (tali che, comunque, non sarebbe consentito il rimpatrio, secondo l'ordinamento interno ed internazionale);

ü mira ad enumerare e tipizzare siffatti permessi di soggiorno speciali;

ü dispone in materia di controversie relative al rilascio dei permessi speciali sopra ricordati.

Siffatte previsioni sono dettate mediante un insieme molteplice di novelle che si 'irradiano' negli atti (non solo di rango primario, si noti) che disciplinano la materia ossia:

- il decreto legislativo n. 286 del 1998 ("Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero");

- il decreto legislativo n. 25 del 2008 ("Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato")

- il decreto-legge n. 13 del 2017 ("Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale");

- il decreto legislativo n. 150 del 2011 ("Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione");

- il d.P.R. n. 394 del 1999 (regolamento di attuazione del citato Testo unico dell'immigrazione);

- il d.P.R. n. 21 del 2015 (regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale, attuativo del decreto legislativo n. 25 del 2008).

L'articolo 1, comma 1 va ad incidere sul Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998).

Di tale comma, la lettera a) novella - a fini di coordinamento normativo con le nuove previsioni introdotte, sopra accennate - le disposizioni relative all'accordo di integrazione che lo straniero deve sottoscrivere (quale condizione necessaria per il rilascio del permesso), contestualmente alla presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno, impegnandosi a conseguire nel periodo di validità del permesso gli specifici obiettivi di integrazione.

La perdita integrale dei crediti (in cui l'accordo si articola) determina la revoca del permesso di soggiorno e l'espulsione dello straniero dal territorio dello Stato, eseguita dal questore, ad eccezione - recita l'articolo 4-bis, comma 2, terzo periodo del Testo unico - che per lo straniero titolare di permesso di soggiorno per asilo, "per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari", per motivi familiari, di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, di carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell'Unione europea, nonché dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare.

Ebbene, la novella espunge la menzione della titolarità del permesso di soggiorno per richiesta di asilo nonché - conformemente alla generale soppressione dell'istituto - del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

In luogo del permesso di soggiorno per motivi umanitari, la novella richiama il permesso concesso (dal questore) per i motivi di cui all'articolo 19, commi 1 e 1.1 del Testo unico, cui fa rinvio l'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008 (quale novellato anch'esso, dal comma 2 del presente articolo del decreto-legge: v. infra).

In breve: sono i permessi per i casi per i quali operi il divieto di espulsione e di respingimento - giacché in nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione. Né sono ammessi il respingimento o l'espulsione o l'estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura (nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani).

Dei residui permessi di soggiorno per motivi riconducibili ad una forma di tutela per motivi umanitari, l'articolo 1 mira a fornire una enumerazione, che insieme le tipizzi e circoscriva.

Tale enumerazione emerge nella lettera b) del comma 1, la quale incide sull'articolo 5 (relativo appunto al permesso di soggiorno) del Testo unico dell'immigrazione.

Di questa lettera, i numeri 1) e 3) sopprimono, in quell'articolo del Testo unico, la menzione del permesso di soggiorno "per motivi umanitari".

Ad essa sostituiscono l'enumerazione dei permessi speciali mantenuti od ora introdotti, per alcuni particolari motivi:

ü per cure mediche (ove peraltro si intenda qui le cure mediche degli stranieri che versano in condizioni di salute di eccezionale gravità ai sensi del novellato articolo 19, comma 2, lettera d-bis) del Testo unico dell'immigrazione, potrebbe essere opportuno, sul piano della redazione del testo, un espresso richiamo normativo a quella disposizione);

ü per motivi di protezione sociale ossia per le vittime di violenza o di grave sfruttamento con concreti pericoli per l'incolumità dello straniero (ai sensi dell'articolo 18 del Testo unico);

ü per le vittime di violenza domestica - in presenza dunque di accertate situazioni di violenza o abuso e allorché emerga un concreto ed attuale pericolo per l'incolumità dello straniero, intendendosi per violenza domestica uno o più atti gravi ovvero non episodici di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica, che si verificano all'interno della famiglia o del nucleo familiare o tra persone legate, attualmente o in passato, da un vincolo di matrimonio o da una relazione affettiva, indipendentemente dal fatto che l'autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima (ai sensi dell'articolo 18-bis del Testo unico);

ü per situazioni di contingente ed eccezionale calamità, la quale non consenta allo straniero il rientro e la permanenza nel Paese di provenienza in condizioni di sicurezza (ai sensi del novello articolo 20-bis del Testo unico);

ü in casi di particolare sfruttamento del lavoratore straniero, il quale abbia presentato denuncia e cooperi nel procedimento penale instaurato contro il datore di lavoro (ai sensi dell'articolo 22, comma 12-quater del Testo unico);

ü per atti di particolare valore civile (ai sensi del novello articolo 42-bis del Testo unico);

ü per i casi di non accoglimento della domanda di protezione internazionale e al contempo di non sottoponibilità dello straniero ad espulsione e respingimento verso uno Stato in cui egli possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali (ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione) o ancora, verso un Stato per cui si abbiano fondati motivi di ritenere che egli rischi di esservi sottoposto a tortura (anche alla luce di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani) (ai sensi del novellato articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008).

I permessi di soggiorno speciali sopra ricordati presentano una durata variamente modulata dal decreto-legge per le diverse tipologie (v. infra).

Solo entro il perimetro dei permessi di soggiorno così enumerati 'sopravvive' nell'impianto del decreto-legge una forma di tutela altra rispetto a quella propria della protezione internazionale (status di rifugiato o protezione sussidiaria) ed alla protezione temporanea per rilevanti esigenze umanitarie (ai sensi dell'articolo 20 del Testo unico dell'immigrazione, la cui disciplina non viene toccata dal decreto-legge in esame: v. infra un apposito riquadro esplicativo).

Dall'attuazione delle disposizioni poste dal comma 1, lettera b), numero 1 - recante appunto l'enumerazione sopra ricordata di permessi di soggiorno speciali - non devono derivare nuovi o maggiori oneri di finanza pubblica, ai sensi della clausola di invarianza posta dal comma 4.

Ancora del comma 1, lettera b) del decreto-legge, il numero 2 - oltre a sopprimere la menzione nell'articolo 5, comma 6 del Testo unico, del permesso di soggiorno per motivi umanitari - sopprime la previsione in quell'articolo che "seri motivi in particolare di carattere umanitari o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano" possano far venir meno la facoltà di rifiuto o revoca del permesso di soggiorno esercitata sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti.

In tal modo viene meno l'ambito di discrezionalità nella valutazione dei "seri motivi", che la norma previgente attribuiva al questore.

La lettera c) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 9) relative al permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

In particolare, siffatte disposizioni relative al soggiorno di lungo periodo non si applicano ai titolari dei permessi speciali (non più permesso di soggiorno per motivi umanitari).

La lettera d) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 10-bis) relative all'ingresso e soggiorno illegale dello straniero nello Stato italiano, delle correlative sanzioni, della sospensione del procedimento innanzi all'autorità giudiziaria in caso di presentazione di domanda di protezione e - in particolare - della pronunzia di sentenza di non luogo a procedere nel caso sia intervenuto il riconoscimento della protezione internazionale ovvero il rilascio appunto del permesso di soggiorno speciale.

La lettera e) dispone che il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale rilasciati alle vittime di violenza o di grave sfruttamento con concreti pericoli per la loro incolumità (ai sensi dell'articolo 18 del Testo unico) rechi la dicitura: "casi speciali".

Come le analoghe previsioni, introdotte per i permessi della enumerazione resa dal decreto-legge, è così posta in risalto una 'specialità' (e non ordinarietà) di tal genere di protezione.

La lettera f) reca analoga previsione, stavolta per le vittime di violenza domestica (articolo 18-bis del Testo unico).

Al contempo stabilisce la durata di un anno per tal tipo di permesso di soggiorno speciale.

La durata annuale di un permesso di soggiorno non è profilo marginale, dal momento che l'articolo 41 del Testo unico ad essa associa la equiparazione ai cittadini italiani ai fini delle provvidenze e prestazioni di assistenza sociale.

Peraltro la novella inserisce espressamente la previsione che il permesso di soggiorno speciale per le vittime di violenza domestica consenta l'accesso ai servizi assistenziali ed allo studio nonché l’iscrizione nell’elenco anagrafico previsto per i servizi alle persone in cerca di lavoro (di cui all'articolo 4 del d.P.R. n. 442 del 2000) o lo svolgimento di lavoro subordinato e autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di età.

Alla scadenza, il permesso di soggiorno può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo ovvero in permesso di soggiorno per motivi di studio (qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi).

La lettera g) introduce una nuova fattispecie di divieto di espulsione.

Secondo il previgente articolo 19, comma 2 del Testo unico dell'immigrazione, l'espulsione non è consentita (salvo ricorrano motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato) nei confronti degli stranieri: a) minorenni (salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario espulsi); b) in possesso della carta di soggiorno; c) conviventi con parenti entro il secondo grado o con il coniuge di nazionalità italiana; d) donne in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono.

A tali casi la novella aggiunge quello degli stranieri che versino in condizioni di salute di eccezionale gravità, accertate mediante "idonea documentazione", tali da determinare un irreparabile pregiudizio alla loro salute, in caso di rientro nel Paese di origine o di provenienza.

L'EMENDAMENTO 1.28 approvato dalla Commissione referente propone di specificare che siffatta documentazione debba essere rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un "medico convenzionato" con il Servizio sanitario nazionale.

Per questi malati gravi si prevede che il questore rilasci un permesso di soggiorno per cure mediche (valido solo nel territorio nazionale), per il tempo attestato dalla certificazione sanitaria, comunque non superiore ad un anno, rinnovabile finché persistano le condizioni di salute di eccezionale gravità debitamente certificate.

La lettera h) introduce tra i permessi di soggiorno speciali il permesso di soggiorno per calamità.

È accordato allo straniero il cui rientro e permanenza nel Paese verso il quale dovrebbe fare ritorno non possa avvenire in condizioni di sicurezza, versando quel Paese in una situazione di contingente ed eccezionale calamità.

Esso è rilasciato da questore per la durata di sei mesi; è valido solo nel territorio nazionale; consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

L'EMENDAMENTO 1.37 approvato dalla Commissione referente propone di introdurre la previsione della rinnovabilità di tale permesso, per ulteriori sei mesi, in caso di persistenza della eccezionale calamità.

Tali previsioni sono formulate introducendo un apposito articolo 20-bis entro il Testo unico dell'immigrazione.

La lettera i) concerne il permesso di soggiorno (previsto dall'articolo 22, comma 12-quater del Testo unico) accordato al lavoratore straniero oggetto di particolare sfruttamento, il quale denunci il datore di lavoro e cooperi al procedimento penale.

La novella declina la specialità anche di tale tipo permesso (che viene a recare anch'esso la dicitura: "casi speciali").

E viene ad esplicitare che siffatto permesso consente lo svolgimento di attività lavorativa. Alla scadenza esso può essere convertito in permesso di soggiorno per lavoro subordinato o autonomo.

La lettera l) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 27-ter) relative all'ingresso e soggiorno per ricerca (dunque per periodi superiori a tre mesi, a favore di stranieri in possesso di un titolo di dottorato o di un titolo di studi superiore che nel Paese di conseguimento dia accesso a programmi di dottorato).

Le disposizioni circa l'ingresso e soggiorno per ricerca non si applicano ai titolari dei permessi speciali.

La lettera m) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 27-quater) relative all'ingresso e soggiorno per lavoratori altamente qualificati.

Tali disposizioni non si applicano ai titolari dei permessi speciali.

La lettera n) novella l'articolo 29 del Testo unico dell'immigrazione, che disciplina il ricongiungimento familiare.

Secondo la disposizione previgente (recata dal comma 10 di quell'articolo) siffatta disciplina non si applica:

a) quando il soggiornante richiedente il riconoscimento dello status di rifugiato non abbia ancora ricevuto una decisione definitiva (qualora il riconoscimento sia stato conseguito, subentra la previsione dell'articolo 29-bis del Testo unico). Tale previsione rimane immodificata;

b) agli stranieri destinatari delle misure di protezione temporanea o delle misure di protezione temporanea umanitaria (su queste misure, v. infra l'apposito riquadro esplicativo). La novella introduce la menzione altresì dell'articolo 20-bis di nuova introduzione, che viene a prevedere un permesso di soggiorno per calamità naturale;

c) ai titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari: tale previsione è soppressa (venendo meno quel tipo di permesso, per effetto del decreto-legge).

Per quanto riguarda il ricongiungimento familiare, esso non era (e non è, a meno che si sia titolari del permesso di soggiorno per calamità naturale ora introdotto) riconosciuto ai titolari del permesso di soggiorno per motivi umanitari, secondo la formulazione dell'articolo 29 del Testo unico.

Par rimane affidata all'evoluzione giurisprudenziale l'interpretazione di quel dettato, di per sé non includente il ricongiungimento, ove riverberi sui permessi di soggiorno per "casi speciali" (comunque riconducibili a profili umanitari) la cui disciplina è stata mantenuta o introdotta dal decreto-legge, la tendenziale parificazione di tutela rispetto alla protezione internazionale che fu adombrata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 19393/09). Esse lì ravvisarono che la situazione giuridica dello straniero il quale richieda il rilascio del permesso per ragioni umanitarie ha consistenza di un vero e proprio diritto soggettivo da annoverare tra i diritti umani fondamentali (in quanto attiene alla vita e all'incolumità fisica della persona), costituzionalmente protetto, costituendo una delle forme di realizzazione del diritto di asilo previsto dall'art. 10, terzo comma della Costituzione, come tale oggetto di protezione alla stregua degli obblighi internazionali - Convenzione di Ginevra del 1951 e CEDU) - per questo riguardo avendo una identità di natura giuridica del diritto alla protezione umanitaria, del diritto allo status di rifugiato e del diritto costituzionale di asilo, in quanto situazioni tutte riconducili alla categoria dei diritti umani fondamentali.

Per quanto riguarda invece il diritto all'unità familiare, esso rimane scandito dall'articolo 28 del Testo unico, secondo il comma 1 del quale “il diritto a mantenere o a riacquistare l’unità familiare nei confronti dei familiari stranieri è riconosciuto, alle condizioni previste dal presente Testo unico, agli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno rilasciato per motivi di lavoro subordinato o autonomo, ovvero per asilo, per studio, per motivi religiosi o per motivi familiari”.

L'EMENDAMENTO 1.48 approvato dalla Commissione referente propone l'inserimento di una lettera n-bis).

La proposta viene a prevedere in tal modo una novella all'articolo 32 del Testo unico dell'immigrazione, che disciplina il permesso di soggiorno per minori stranieri non accompagnati, al compimento del diciottesimo anno d'età. Si tratta di permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo.

La novella è abrogativa degli ultimi due periodi del comma 1-bis di quell'articolo 32.

Si viene in tal modo ad abrogare la previsione che il mancato rilascio del parere da parte del Comitato per i minori stranieri (previsto dall'articolo 33 del Testo unico dell'immigrazione) non possa legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno - nonché ad abrogare la previsione dell'applicazione a tale procedimento del silenzio assenso (mediante la soppressione del rinvio all'articolo 20, commi 1, 2 e 3 della legge n. 241 del 1990).

La lettera o) novella l'articolo 34 del Testo unico dell'immigrazione, che disciplina l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale e il diritto all'assistenza degli stranieri regolarmente soggiornanti svolgenti regolari attività di lavoro (o iscritti nelle liste di collocamento) o che abbiano chiesto il rinnovo del titolo di soggiorno - per lavoro subordinato o autonomo, per motivi familiari, per "asilo politico, per asilo umanitario", per richiesta adozione o per affidamento, per acquisto della cittadinanza - o minori stranieri non accompagnati.

La novella riformula le espressioni sopra virgolettate, aggiornandole in: "per asilo, per protezione sussidiaria" (su cui si veda infra il riquadro dedicato alla protezione internazionale).

Si sopprime così in particolare l'espressione "asilo umanitario", difficilmente collocabile entro l'assetto normativo predisposto dal decreto-legge.

Gli EMENDAMENTI 1.52, 1.53 e 1.54 (testi 2) approvati in identico testo dalla Commissione referente vengono ad aggiungere la menzione (si è detto, ai fini dell'iscrizione al Servizio sanitario nazionale e del diritto all'assistenza) altresì dei richiedenti il rinnovo del permesso per "protezione per casi speciali, protezione speciale, per cure mediche", queste ultime per condizioni di salute di eccezionale gravità (v. supra, lettera g)).

Nell'impianto della disciplina recata dal decreto-legge, si intende che:

- protezione "per casi speciali" è quella ricadente nelle fattispecie tipizzate dall'articolo 1 comma 1, lettera b del medesimo decreto-legge);

- protezione "speciale" è quella per così dire 'residuale', per il verificarsi comunque dei presupposti dell'applicazione del divieto di espulsione (principio di non refoulement), ai sensi dell'articolo 1, comma 2, lettera a).

La lettera p) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 39) relative all'accesso ai percorsi di istruzione tecnico superiore e ai percorsi di formazione superiore.

Ai titolari dei permessi di soggiorno speciali (non più del permesso di soggiorno per motivi umanitari, soppresso) è comunque consentito l'accesso ai corsi di istruzione tecnica superiore o di formazione superiore e alle scuole di specializzazione delle università, a parità di condizione con gli studenti italiani.

La lettera q) introduce - mediante l'inserimento nel Testo unico di un novello articolo 42-bis - una inedita fattispecie di permesso di soggiorno, per atti di particolare valore civile.

Siffatto permesso di soggiorno, rilasciato dal questore ha durata di due anni, rinnovabile.

Consente l’accesso allo studio nonché di svolgere attività lavorativa; può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo o subordinato.

Ad autorizzarne il rilascio è il Ministro dell'interno, su proposta del prefetto competente (salvo ricorrano motivi per ritenere che lo straniero risulti pericoloso per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato).

La novella fa rinvio alla legge n. 13 del 1958 (recante "Norme per la concessione di ricompense al valore civile"), il cui articolo 3 definisce gli atti di particolare valore civile. Tali sono quelli compiuti esponendo scientemente la propria vita a manifesto pericolo, per: salvare persone esposte ad imminente e grave pericolo; impedire o diminuire il danno di un grave disastro pubblico o privato; ristabilire l'ordine pubblico, ove fosse gravemente turbato, e per mantenere forza alla legge; arrestare o partecipare all'arresto di malfattori; promuovere il progresso della scienza od in genere per il bene dell'umanità; tenere alti il nome ed il prestigio della Patria.

Il comma 2 di questo primo articolo del decreto-legge incide sul decreto legislativo n. 25 del 2008, il quale ha dato recepimento alla normativa europea circa il riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato.

La lettera a) modifica, di quel decreto legislativo, l'articolo 32, comma 3.

Si tratta della decisione delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, le quali sono le autorità competenti all'esame delle correlative domande (la loro composizione è disciplinata dall'articolo 4 del decreto legislativo n. 25).

La Commissione territoriale può riconoscere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria, o di contro rigettare la domanda, per assenza dei presupposti per il riconoscimento o per il verificarsi di una delle cause di cessazione od esclusione dalla protezione internazionale o per manifesta infondatezza.

Ebbene, il comma 3 dell'articolo 32 del citato decreto legislativo n. 25 prevedeva - nel testo antecedente il presente decreto-legge - che la Commissione, nel caso in cui non accolga la domanda di protezione internazionale ma ritenga "che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario", trasmettesse gli atti al questore per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

La modificazione apportata con la novella viene a circoscrivere l'ambito di valutazione della Commissione territoriale. Questa non valuta più la possibile sussistenza di "gravi motivi umanitari" ma il mero verificarsi dei presupposti dell'applicazione del divieto di espulsione (principio di non refoulement).

La lettera a) inoltre prevede che - al verificarsi di quei presupposti - la Commissione territoriale trasmetta gli atti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno - "salvo che possa disporsi l'allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga". Siffatta previsione 'legifica' quanto già disposto nel regolamento di attuazione del Testo unico dell'immigrazione (v. articolo 28, comma 1, lettera d) del d.P.R. n. 394 del 1999).

Non viene inciso il dettato dell'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25, là dove esso prevede la trasmissione degli atti dalla Commissione territoriale al questore per un "eventuale" rilascio del permesso di soggiorno. Peraltro l'indirizzo giurisprudenziale della Cassazione è per escludere in tale fattispecie discrezionalità valutativa in capo al questore, privo di potere accertativo circa la sussistenza dei presupposti, risultando così tenuto al rilascio.

Il permesso di soggiorno così accordato viene a recare la dicitura “protezione speciale”.

Tale permesso di soggiorno per protezione speciale ha la durata di un anno (è, questa, modificazione di quanto previsto prima del presente decreto-legge dall'articolo 14, comma 4 del d.P.R. n. 21 del 2015, secondo il quale il permesso di soggiorno per motivi umanitari, se rilasciato all'esito della procedura di protezione internazionale, ha durata biennale).

Il permesso per protezione speciale è rinnovabile, previo parere della Commissione territoriale, e consente di svolgere attività lavorativa. Non può tuttavia essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

Dunque questa lettera a) viene a sopprimere la previsione di un permesso di soggiorno per gravi motivi umanitari, il cui rilascio sia valutabile dalla Commissione territoriale.

A fronte è l'altra modificazione (recata dal comma 1, lettera b), n. 2 del presente articolo del decreto-legge: v. supra) che sopprime la previsione che il permesso di soggiorno sia altresì rilasciato dal questore rilasciato ove ricorrano "seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali"- come prevedeva l'articolo 5, comma 6 del Testo unico dell'immigrazione, secondo dettato ora soppresso.

Il combinato disposto di queste soppressioni riduce l'ambito di valutazione 'discrezionale' da parte della Commissione territoriale e del questore circa la sussistenza di gravi o seri "motivi", facendola rifluire nella verifica dei presupposti di non refoulement (pena la violazione di un principio fondamentale dell'ordinamento italiano ed internazionale) e di tipizzate tipologie di tutela (complementare a quella propria della protezione internazionale non accordata).

In tal modo viene a 'legificarsi' un indirizzo restrittivo che aveva trovato anticipazione, potrebbe dirsi, nella circolare del Ministro dell'interno in ordine al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di soggiorno, diramata il 4 luglio 2018 ai prefetti ed ai presidenti delle Commissioni territoriali.

In quella circolare il Ministro (dopo aver ricordato l'elevato numero di domandi di protezione internazionale pendenti: 136.000) richiamava ad una "necessaria rigorosità dell'esame delle circostanze di vulnerabilità degne di tutela che, ovviamente, non possono essere riconducibili a mere e generiche condizioni di difficoltà". E rimarcava come "nonostante l’avvenuto recepimento nel nostro ordinamento della protezione sussidiaria, con cui hanno trovato tutela particolari situazioni soggettive e oggettive di vulnerabilità, la norma de qua [articolo 5, comma 6 del Testo unico dell'immigrazione, antecedente al presente decreto-legge e dunque recante la previsione del permesso di soggiorno per motivi umanitari] è tuttora vigente ed ha, di fatto, legittimato la presenza sul territorio nazionale di richiedenti asilo non aventi i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale il cui numero, nel tempo, si è sempre più ampliato, anche per effetto di una copiosa giurisprudenza che ha orientato l’attività valutativa delle Commissioni". "Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è stato quindi concesso in una varia gamma di situazioni collegate, a titolo esemplificativo, allo stato di salute, alla maternità, alla minore età, al tragico vissuto personale, alle traversìe affrontate nel viaggio verso l’Italia, alla permanenza prolungata in Libia, per arrivare anche ad essere uno strumento premiale dell’integrazione". E "la tutela umanitaria, concessa inizialmente per due anni, viene di fatto generalmente rinnovata in assenza di controindicazioni soggettive, in via automatica e senza il pur previsto riesame dei presupposti da parte delle Commissioni".

Si ricorda che il permesso di soggiorno per motivi umanitari - prima del decreto-legge - aveva una durata correlata alle necessità che ne avessero consentito il rilascio (nella prassi amministrativa variando da sei mesi a due anni), ma se rilasciato all'esito della procedura di protezione internazionale, aveva durata biennale (ai sensi dell'articolo 14, comma 4 del d.P.R. n. 21 del 2015: secondo previsione soppressa dall'articolo 1, comma 6, lettera b) del decreto-legge, qui infra).

Principi di diritto espressi dalla giurisprudenza in materia di protezione umanitaria

La giurisprudenza, in sede di riesame delle decisioni delle Commissioni territoriali, ha variamente definito i contorni della tutela umanitaria, ritenendo gli stranieri meritevoli del rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari in presenza di diverse situazioni. Di seguito, si riportano alcuni tra i principi di diritto in prevalenza applicati:

Cass. civ. Sez. VI - 1 Ord., 10-2018, n. 23720

La protezione umanitaria, quale misura atipica e residuale, copre situazioni da individuare caso per caso, in cui, pur non sussistendo i presupposti per il riconoscimento della tutela tipica ("status" di rifugiato o protezione sussidiaria), debba provvedersi all'accoglienza del richiedente che si trovi in situazione di vulnerabilità (v. Cass. n. 23604-17); il che implica che la relativa valutazione presuppone essa pure una verifica compiuta, di ordine comparativo, della situazione soggettiva e oggettiva del richiedente con riferimento al Paese d'origine, al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell'esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile costitutivo dello statuto della dignità personale, in correlazione con la situazione d'integrazione raggiunta nel Paese d'accoglienza.

Cass. civ. Sez. VI - 1 Ord., 04-09-2018, n. 21610

In tema di protezione internazionale e umanitaria, la valutazione di credibilità delle dichiarazioni del richiedente non deve essere affidata alla mera opinione dei giudice ma costituisce il risultato dì una procedimentalizzazione legale della decisione, da compiersi non sulla base della mera mancanza di riscontri oggettivi, ma alla stregua dei criteri indicati nell' art. 3, comma 5, del D.Lgs. n. 251 del 2007, tenendo conto "della situazione individuale e delle circostanze personali del richiedente, con riguardo alla sua condizione sociale e all'età, non potendo darsi rilievo a mere discordanze o contraddizioni su aspetti secondari o isolati", quando si ritiene sussistente l'accadimento. Pertanto è compito dell'autorità amministrativa e del giudice dell'impugnazione di decisioni negative della Commissione territoriale, svolgere un ruolo attivo nell'istruzione della domanda, disancorandosi dal principio dispositivo proprio del giudizio civile ordinario, mediante l'esercizio di poteri-doveri d'indagine officiosi e l'acquisizione di informazioni aggiornate sul paese di origine del richiedente, al fine di accertarne la situazione reale.

Cass. civ. Sez. VI - 1 Ord., 28-06-2018, n. 17072

Non può essere riconosciuto al cittadino straniero il diritto al permesso di soggiorno per motivi umanitari, di cui all' art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, considerando, isolatamente ed astrattamente, il suo livello di integrazione in Italia, né il diritto può essere affermato in considerazione del contesto di generale e non specifica compromissione dei diritti umani accertato in relazione al Paese di provenienza atteso che il rispetto del diritto alla vita privata di cui all'art. 8 CEDU, può soffrire ingerenze legittime da parte di pubblici poteri finalizzate al raggiungimento d'interessi pubblici contrapposti quali quelli relativi al rispetto delle leggi sull'immigrazione, particolarmente nel caso in cui lo straniero non possieda uno stabile titolo di soggiorno nello Stato di accoglienza, ma vi risieda in attesa che sia definita la sua domanda di riconoscimento della protezione internazionale.

Cass. civ. Sez. I, 23/02/2018, n. 4455 [citata nella circolare del Ministro dell'interno del 4 luglio 2018, diramata ai prefetti e ai presidenti delle Commissioni territoriali]

II riconoscimento della protezione umanitaria, secondo i parametri normativi stabiliti dagli artt. 5, comma 6, e 19, comma 2, D.Lgs. n. 286 del 1998 (T.U. immigrazione) e dall'art. 32, D.Lgs. n. 251 del 2007, al cittadino straniero che abbia realizzato un grado adeguato di integrazione sociale nel nostro paese, non può escludere l'esame specifico ed attuale della situazione soggettiva ed oggettiva del richiedente con riferimento al paese di origine, dovendosi fondare su una valutazione comparativa effettiva tra i due piani al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell'esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile, costitutivo dello statuto della dignità personale, in comparazione con la situazione d'integrazione raggiunta nel paese di accoglienza.

Il parametro dell’inserimento sociale e lavorativo dello straniero in Italia può essere valorizzato come presupposto della protezione umanitaria non come fattore esclusivo, bensì come circostanza che può concorrere a determinare una situazione di vulnerabilità personale che merita di essere tutelata attraverso il riconoscimento di un titolo di soggiorno che protegga il soggetto dal rischio di essere immesso nuovamente, in conseguenza del rimpatrio, in un contesto sociale, politico o ambientale, quale quello eventualmente presente nel Paese d’origine, idoneo a costituire una significativa ed effettiva compromissione dei suoi diritti fondamentali inviolabili.

La vulnerabilità può essere la conseguenza di un’esposizione seria alla lesione del diritto alla salute, non potendo tale primario diritto della persona trovare esclusivamente tutela nel D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 36 oppure può essere conseguente ad una situazione politico-economica molto grave con effetti d’impoverimento radicale riguardanti la carenza di beni di prima necessità, di natura anche non strettamente contingente, od anche discendere da una situazione geo-politica che non offre alcuna garanzia di vita all’interno del paese di origine (siccità, carestie, situazioni di povertà inemendabili). Queste ultime tipologie di vulnerabilità richiedono, tuttavia, l’accertamento rigoroso delle condizioni di partenza di privazione dei diritti umani nel paese d’origine perché la ratio della protezione umanitaria rimane quella di non esporre i cittadini stranieri al rischio di condizioni di vita non rispettose del nucleo minimo di diritti della persona che ne integrano lai dignità. Ne consegue che il raggiungimento di un livello d’integrazione sociale, personale od anche lavorativa nel paese di accoglienza può costituire un elemento di valutazione comparativa al fine di verificare la sussistenza di una delle variabili rilevanti della “vulnerabiltà” ma non può esaurirne il contenuto. Non è sufficiente l’allegazione di un’esistenza migliore nel paese di accoglienza, sotto il profilo del radicamento affettivo, sociale e/o lavorativo, indicandone genericamente la carenza nel paese d’origine, ma è necessaria una valutazione comparativa che consenta, in concreto, di verificare che ci si è allontanati da una condizione di vulnerabilità effettiva, sotto il profilo specifico della violazione o dell’impedimento all’esercizio dei diritti umani inalienabili. Solo all’interno di questa puntuale indagine comparativa può ed anzi deve essere valutata, come fattore di rilievo concorrente, l’effettività dell’inserimento sociale e lavorativo e/o la significatività dei legami personali e familiari in base alla loro durata nel tempo e stabilità. L’accertamento della situazione oggettiva del Paese d’origine e della condizione soggettiva del richiedente in quel contesto, alla luce delle peculiarità della sua vicenda personale costituiscono il punto di partenza ineludibile dell’accertamento da compiere.

È necessaria, pertanto, una valutazione individuale, caso per caso, della vita privata e familiare del richiedente in Italia, comparata alla situazione personale che egli ha vissuto prima della partenza e cui egli si troverebbe esposto in conseguenza del rimpatrio. I seri motivi di carattere umanitario possono positivamente riscontrarsi nel caso in cui, all’esito di tale giudizio comparativo, risulti un’effettiva ed incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali che costituiscono presupposto indispensabile di una vita dignitosa (art. 2 Cost.).

Se assunti isolatamente, né il livello di integrazione dello straniero in Italia né il contesto di generale e non specifica compromissione dei diritti umani nel Paese di provenienza integrano, di per sé soli e astrattamente considerati, i seri motivi di carattere umanitario, o derivanti da obblighi internazionali o costituzionali, cui la legge subordina il riconoscimento del diritto alla protezione in questione.Deve, infatti, osservarsi che il diritto al rispetto della vita privata tutelato dall’art. 8 CEDU al pari del diritto al rispetto della familiare può soffrire ingerenze legittime da parte dei pubblici poteri per il perseguimento di interessi statuali contrapposti, quali, tra gli altri, l’applicazione e il rispetto delle leggi in materia di immigrazione, particolarmente nel caso in cui lo straniero (com’è il caso di specie) non goda di uno stabile titolo di soggiorno nello Stato di accoglienza, ma vi risieda in attesa che venga definita la sua domanda di determinazione dello status di protezione internazionale (Corte EDU, sent. 08.04.2008, ric. 21878/06, caso Nnyanzi c. Regno Unito, par. 72 ss.).

Corte d'Appello Bari Sent., 21-02-2018

La recente nascita del figlio del richiedente asilo è rilevante per la sussistenza di fondati motivi umanitari, che militano a favore del riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Rilevano, a tal fine, esigenze di protezione di diritti fondamentali della persona, quali il diritto alla famiglia, il diritto alla vita familiare e il dovere-diritto all'educazione dei figli.

Corte d'Appello Palermo Sez. I Sent., 14-02-2018

I presupposti per la concessione della protezione umanitaria non coincidono con quelli riguardanti la protezione internazionale, potendosi fondare su ragioni umanitarie o diverse da quelle proprie della protezione sussidiaria o correlate a condizioni temporali limitate o circoscritte. Le situazioni di vulnerabilità che possono dar luogo alla richiesta di rilascio di un permesso per motivi umanitari costituiscono un catalogo che può comprendere situazioni soggettive, quali per esempio motivi di salute, di età, familiari, ma anche situazioni oggettive, quali carestie, disastri naturali o ambientali o altre situazioni similari.

Cass. civ. Sez. VI - 1 Ordinanza, 06-02-2018, n. 2875

Merita accoglimento la domanda di riconoscimento della protezione internazionale ed umanitaria dello straniero, di origine del Gambia, perseguitato nel suo paese a causa della sua omosessualità. Invero, la circostanza che l'omosessualità sia considerata come reato dall'ordinamento giuridico del Paese di provenienza costituisce una grave ingerenza nella vita privata dei cittadini omosessuali, che compromette grandemente la loro libertà personale e li pone in una situazione oggettiva di pericolo, tale da giustificare la concessione della protezione internazionale.

Cass. civ. Sez. VI - 1 Ordinanza, 05-02-2018, n. 2767

In tema di protezione internazionale dello straniero, il carattere strettamente privato della vicenda non integra i presupposti della protezione umanitaria, atteso che il diritto alla protezione in parola non può essere riconosciuto neppure per il semplice fatto che lo straniero non versi in condizione di piena integrità fisica, necessitando, invece, che tale condizione sia l'effetto della grave violazione dei diritti umani subita dal richiedente nel Paese di provenienza.

Corte d'Appello Torino Sent., 26-01-2018

La situazione di estrema povertà del paese di provenienza del richiedente, non rientra tra le ipotesi per le quali è prevista la concessione della protezione umanitaria.

Cass. civ. Sez. VI - 1 Ord., 09/10/2017, n. 23604

La protezione umanitaria è una misura atipica e residuale nel senso che essa copre situazioni, da individuare caso per caso, in cui, pur non sussistendo i presupposti per il riconoscimento della tutela tipica ("status" di rifugiato o protezione sussidiaria), tuttavia non possa disporsi l'espulsione e debba provvedersi all'accoglienza del richiedente che si trovi in situazione di vulnerabilità.

Corte d'Appello L'Aquila, 01-06-2017

In tema di protezione internazionale dello straniero, la situazione giuridica dello straniero che invochi il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ha natura di diritto soggettivo, che va annoverato tra i diritti umani fondamentali che godono della protezione apprestata dall'art. 2 della Costituzione e dall'art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo.

Cass. civ. Sez. VI - 1 Ord., 21/12/2016, n. 26641

Il diritto alla protezione umanitaria non può essere riconosciuto per il semplice fatto che lo straniero versi in non buone condizioni di salute, necessitando, invece, che tale condizione sia l'effetto della grave violazione dei diritti umani subita dal richiedente nel Paese di provenienza.

La lettera b) ancora del comma 2 di questo primo articolo del decreto-legge - che modifica l'articolo 35-bis, comma 1 del decreto legislativo n. 25 del 2008, per coordinamento normativo con la nuova disciplina posta dal decreto-legge - afferisce al tema delle controversie in materia di riconoscimento della protezione.

Se ne dà conto in una successiva scheda di lettura, relativa alle disposizioni dell'articolo 1 del decreto-legge relative appunto alle controversie.

Il comma 6 abroga i riferimenti al permesso di soggiorno per motivi umanitari presenti nel d.P.R. n. 394 del 1999, recante il regolamento di attuazione del Testo unico in materia di immigrazione.

Il comma 7 abroga i riferimenti al permesso di soggiorno per motivi umanitari presenti nel d.P.R. n. 51 del 2015, recante il regolamento di attuazione del decreto legislativo n. 25 del 2008 sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale.

Insieme abrogata risulta la previsione della durata biennale di quel permesso di soggiorno ove rilasciato al termine dell'esame di una domanda di protezione internazionale.

I commi 8 e 9 pongono una disciplina transitoria.

Il comma 8 in particolare concerne i permessi di soggiorno per motivi umanitari in corso di validità al momento dell'entrata in vigore del decreto-legge.

Essi potranno essere rinnovati, alla loro scadenza, quali permessi di soggiorno di protezione speciale (di durata annuale). É prescritta una previa valutazione della Commissione territoriale competente, circa la sussistenza dei presupposti di non refoulement.

Il comma 9 concerne i permessi di soggiorno per motivi umanitari già riconosciuti dalle Commissioni ma non ancora rilasciati.

Essi saranno rilasciati alle condizioni previste dalla legge al momento in cui le relative decisioni siano state adottate, con le stesse caratteristiche, in termini di durata e convertibilità, del permesso per motivi umanitari.

Alla loro scadenza tali permessi potranno essere rinnovati alle condizioni previste dal comma 8 per i permessi già rilasciati, dunque quali permessi di soggiorno di protezione speciale (di durata annuale).

La disciplina transitoria così posta è dunque riferita al procedimento innanzi la Commissione territoriale competente, non già alla fase successiva ove sia intervenuto ricorso del richiedente presso l'autorità giudiziaria.

CENNI SUL DIRITTO DI ASILO E SULLA "PROTEZIONE INTERNAZIONALE"

Una ricognizione sulla protezione dello straniero nell'ordinamento italiano non può, pur nell'estrema sintesi, non richiamare il dettato della Carta costituzionale.

È l'articolo 10 della Costituzione a prescrivere (al secondo comma) per la disciplina della condizione giuridica dello straniero e una riserva di legge e la conformità alle norme ed ai trattati internazionale (per quest'ultimo riguardo superando il principio della reciprocità rispetto alla disciplina degli altri Stati, com'era nell'antecedente ordinamento).

Esso prevede (al terzo comma) che "lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto all'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge".

E pone il divieto di estradizione dello straniero per reati politici (quarto comma).

Tale novero di previsioni - che formulano la generale garanzia della persona straniera nell'ordinamento italiano - si collocano entro i "Principi fondamentali" della Carta repubblicana.

La riserva di legge affermata dal citato comma 3 dell'articolo 10 per il diritto all'asilo dello straniero non è stata seguita, ad oggi, da una specifica legge attuativa.

Peraltro la giurisprudenza (v. la sentenza n. 4674 del 1997 resa dalla Corte di cassazione a Sezioni unite) ha affermato il carattere precettivo e la conseguente immediata operatività della disposizione costituzionale, la quale con sufficiente chiarezza delinea la fattispecie che fa sorgere in capo allo straniero il diritto di asilo.

Dunque vi è immeditata precettività della disposizione costituzionale (ed un caso per certi versi peculiare di sua applicazione si ebbe con il riconoscimento, da parte del tribunale di Roma nell'ottobre 1999, dell'asilo politico al leader curdo Ocalan, il quale nemmen più si trovava nel territorio italiano, e fuori del procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato politico).

Asilo costituzionale e rifugio politico non collimano (benché abbiano ambedue, al ricorrerne dei presupposti, natura di diritto soggettivo, i cui correlativi provvedimenti amministrativi o giudiziari si configurano come dichiarativi non già costitutivi).

Il rifugio politico è nozione più circoscritta. Non è sufficiente che nel Paese di origine siano generalmente conculcate le libertà democratiche: il singolo richiedente deve aver subito, o avere il fondato timore di poter subire, specifici atti di persecuzione.

Per lungo tempo l'Italia ha avuto una disciplina limitata al riconoscimento dello status di rifugiato, a seguito dell'adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, che definisce appunto lo status di rifugiato (ratificata dalla legge n. 722 del 1954; solo con il decreto-legge n. 416 del 1989 veniva però meno la riserva geografica apposta al momento della ratifica). La Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990 è intervenuta sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea (ratificata dalla legge n. 523 del 1992).

A dare impulso ad una maggiore articolazione della disciplina normativa interna è stata l'incidenza delle disposizioni comunitarie.

Si deve rammentare infatti come l'asilo, nelle sue varie articolazioni, sia materia di competenza dell'Unione europea, la quale vi persegue una "politica comune", mediante un "sistema europeo comune di asilo" (articolo 78 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea).

Senza qui soffermarsi su un'evoluzione terminologia (da "asilo" a "protezione internazionale") che il linguaggio normativo dell'Unione europea ormai registra, basta ricordare che la protezione così accordata può essere di tre tipi:

ü riconoscimento dello status di rifugiato;

ü protezione sussidiaria;

ü protezione temporanea (per quest'ultima, si rinvia ad uno specifico riquadro infra).

Le prime due tipologie (status di rifugiato e protezione sussidiaria) sono specificazione di una medesima voce: la "protezione internazionale" (dicitura ricorrente nei recenti atti normativi dell'Unione europea, intesi ad 'avvicinare' la disciplina di siffatte due diverse forme di protezione).

La prima forma di protezione (status di rifugiato) è accordata a chi sia esposto nel proprio Paese ad atti di persecuzione individuale, configuranti una violazione grave dei suoi diritti fondamentali.

La seconda (protezione sussidiaria) è accordata a chi, pur non oggetto di specifici atti individuali di persecuzione, correrebbe il rischio effettivo di subire un grave danno se ritornasse nel Paese di origine.

Di fonte invece esclusivamente interna è la protezione per motivi umanitari (rectius era, giacché il decreto-legge la sopprime quale istituto generale, mantenendone tuttavia alcune enumerate e tipizzate forme di specifica applicazione). Quella protezione fu introdotta dalla legge n. 80 del 1998 (cd. legge Turco-Napolitano), indi trasfusa nel Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998).

La Corte di cassazione ha evidenziato (ad esempio: Sez. I della Cass. Civile, sent. n. 4455 del 23 febbraio 2018) che “il diritto di asilo è interamente attuato e regolato attraverso la disciplina dei tre istituti dello status di rifugiato, dalla protezione sussidiaria e del diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari, ad opera delle esaustive previsioni di cui al decreto legislativo n. 251 del 2007, ed all'articolo 5, comma 6 del Testo unico dell'immigrazione, cosicché non v’è più alcun margine di residuale diretta applicazione" del disposto di cui all'articolo 10, terzo comma della Costituzione.

I presupposti e i contenuti delle due forme di protezione internazionale – status di rifugiato e protezione sussidiaria – sono stati disciplinati originariamente dalla direttiva 2004/83/CE del 29 aprile 2004 (c.d. direttiva qualifiche), che è stata recepita nel nostro ordinamento con il decreto legislativo n. 251 del 2007 (c.d. decreto qualifiche). La direttiva è stata successivamente modificata dalla direttiva 2011/95/UE, a cui è stata data attuazione con il decreto-legislativo n. 18 del 2014. Quanto alle procedure ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, la disciplina normativa è posta dal decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato dal decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, di recepimento della direttiva "procedure" n. 32 del 2013 e della direttiva "accoglienza" n. 33 del 2013.

In relazione alla particolare condizione, può essere riconosciuto al cittadino straniero che ne faccia richiesta lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria.

La differente tutela attiene ad una serie di parametri oggettivi e soggettivi che si riferiscono alla storia personale dei richiedenti, alle ragioni delle richieste e ai paesi di provenienza.

Il rifugiato è un cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese. Può trattarsi anche di un apolide che si trova fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimora abituale e, per le stesse ragioni, non può o non vuole farvi ritorno.

Ai sensi dell’art. 7 del decreto legislativo n. 251 del 2007, gli atti di persecuzione devono alternativamente:

a) essere sufficientemente gravi, per loro natura o frequenza, da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, in particolare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa, ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 2, della Convenzione sui diritti dell'Uomo;

b) costituire la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona un effetto analogo a quello di cui alla lettera a).

Gli atti di persecuzione possono, tra l'altro, assumere la forma di:

a) atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale;

b) provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia o giudiziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in modo discriminatorio;

c) azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie;

d) rifiuto di accesso ai mezzi di tutela giuridici e conseguente sanzione sproporzionata o discriminatoria;

e) azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza del rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, quando questo potrebbe comportare la commissione di crimini, reati o atti che rientrano nelle clausole di esclusione di cui all'articolo 10, comma 2;

e-bis) azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie che comportano gravi violazioni di diritti umani fondamentali in conseguenza del rifiuto di prestare servizio militare per motivi di natura morale, religiosa, politica o di appartenenza etnica o nazionale;

f) atti specificamente diretti contro un genere sessuale o contro l'infanzia.

È invece ammissibile alla protezione sussidiaria il cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno.

Ai fini del riconoscimento della protezione sussidiaria, sono considerati danni gravi:

a) la condanna a morte o all'esecuzione della pena di morte;

b) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo Paese di origine;

c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

Sono esclusi dalla protezione gli stranieri già assistiti da un organo o da un'agenzia delle Nazioni Unite diversi dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati.

Lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria sono riconosciute all'esito dell'istruttoria effettuata dalle Commissioni Territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale.

Il permesso di soggiorno per asilo rilasciato ai titolari dello status di rifugiato ha validità quinquennale ed è rinnovabile (art. 23, decreto legislativo n. 251 del 2007).

Ai titolari dello status di protezione sussidiaria è rilasciato un permesso di soggiorno per protezione sussidiaria con validità quinquennale (fino al 2014 la durata era triennale), rinnovabile previa verifica della permanenza delle condizioni che hanno consentito il riconoscimento della protezione sussidiaria. Tale permesso di soggiorno consente l'accesso al lavoro e allo studio ed è convertibile per motivi di lavoro, sussistendone i requisiti.

Protezione per motivi umanitari; protezione temporanea; protezione temporanea per motivi umanitari

La materia, di per sé non agevole, dell'asilo e della protezione di migranti che versino in condizioni di vulnerabilità, sconta anche una sua complessità terminologica.

Così, ad esempio, tra "protezione temporanea", "protezione per motivi umanitari", "protezione temporanea per motivi umanitari", non è immediata la distinzione - che pur va posta, giacché si tratta di distinte fattispecie, presidiate ciascuna da norme proprie, di diritto dell'Unione europea o interno italiano.

In questo riquadro si cerca di delineare, per rapidi cenni, quella distinzione, ricordando che l'intervento normativo recato dall'articolo 1 del decreto-legge in esame incide esclusivamente sulla "protezione per motivi umanitari".

Su quest'ultima non ci si sofferma qui ulteriormente, in quanto se ne è trattato in altro precedente riquadro.

La protezione temporanea

L'asilo è materia di competenza dell'Unione europea, la quale vi persegue una "politica comune" mediante un "sistema europeo comune di asilo" (articolo 78 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea).

La protezione così accordata può essere di tre tipi:

ü riconoscimento dello status di rifugiato;

ü protezione sussidiaria;

ü protezione temporanea.

Le prime due tipologie (status di rifugiato e protezione sussidiaria) sono specificazione di una medesima voce: la "protezione internazionale".

La terza tipologia - la protezione temporanea - è una procedura di carattere eccezionale che garantisce - nei casi di afflusso massiccio o di imminente afflusso massiccio di sfollati provenienti da Paesi non appartenenti all'Unione europea che non possono rientrare nel loro Paese d'origine - una tutela immediata e temporanea, in particolare qualora sussista il rischio che il sistema d'asilo non possa far fronte a tale afflusso.

Fino ad oggi essa non ha ricevuto alcuna applicazione. Nessuna decisione del Consiglio dei ministri dell'Unione europea ha finora accertato il "massiccio afflusso" di sfollati che ne costituisce il presupposto.

La protezione temporanea (innanzi comparsa nei primi anni Novanta in occasione della cruenta dissoluzione della Jugoslavia) è stata disciplinata dalla direttiva 2001/55/CE - a sua volta recepita nell'ordinamento italiano con decreto legislativo 7 aprile 2003, n. 85.

Secondo la definizione normativa, per "sfollati" sono da intendersi i cittadini di Paesi terzi o apolidi che abbiano dovuto abbandonare il loro Paese o regione d'origine o che siano stati evacuati (in particolare in risposta all'appello di organizzazioni internazionali), fuggiti da zone di conflitto armato o di violenza endemica, o soggetti a rischio grave di violazioni sistematiche o generalizzate dei diritti umani, o già vittime di siffatte violazioni. Sono persone il cui rimpatrio in condizioni sicure e stabili risulti impossibile a causa della situazione nel Paese di provenienza.

La tutela accordata con la protezione temporanea è di tipo collettivo, e presuppone un "afflusso massiccio".

È a notare come la "protezione temporanea" sia disciplinata dalla direttiva dell'Unione europea, e non presti ampi margini di autonomia per il singolo Stato membro. Infatti l'"afflusso massiccio" deve essere, oltre che effettivo, anche formalmente accertato con decisione del Consiglio dei ministri dell'Unione europea, adottata a maggioranza qualificata.

La decisione del Consiglio indica altresì le capacità di accoglienza comunicate da tutti gli Stati membri, onde ripartire gli sfollati tra loro.

La protezione temporanea - della quale il Consiglio stabilisce la durata, prorogabile di sei mesi in sei mesi - ha una durata massima di tre anni. Se al suo termine non sia possibile un rimpatrio sicuro e stabile, il Consiglio è chiamato a trovare soluzioni altre (verosimilmente la protezione sussidiaria).

Dopo la decisione del Consiglio, interviene il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri italiano, che precisa le condizioni generali per la concessione della "protezione temporanea", la quale dà il diritto al rilascio di un permesso di soggiorno apposito (appunto per protezione temporanea), consente il ricongiungimento familiare (alle medesime condizioni previste per il rifugiato), l'accesso allo studio, lo svolgimento di attività lavorative - non già di allontanarsi dal territorio italiano (salvo accordi bilaterali con un altro Stato membro, ovvero in caso di trasferimento volontario tra Stati membri, ovvero previa autorizzazione dell'autorità che ha rilasciato il permesso di soggiorno: così prevede l'articolo 10 del decreto legislativo n. 85 del 2003).

La protezione temporanea per motivi umanitari

Per "protezione temporanea per motivi umanitari" si intende quella protezione che ha il suo fondamento nell'articolo 20 del Testo unico sull'immigrazione (non inciso dal decreto-legge in esame).

Esso recita: "Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato d'intesa con i Ministri degli affari esteri, dell'interno, per la solidarietà sociale, e con gli altri Ministri eventualmente interessati, sono stabilite, nei limiti delle risorse preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo di cui all'articolo 45 [Fondo nazionale per le politiche migratorie], le misure di protezione temporanea da adottarsi, anche in deroga a disposizioni del presente testo unico, per rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità in Paesi non appartenenti all'Unione Europea".

E "il Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui delegato riferiscono annualmente al Parlamento sull'attuazione delle misure adottate".

Dunque, "rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità" in Paesi extra-comunitari, possono legittimare, secondo l'ordinamento italiano, una protezione (nei limiti delle risorse disponibili entro il Fondo per le politiche migratorie).

Siffatta protezione ha in comune con la protezione temporanea il carattere collettivo della tutela; se ne distingue tuttavia perché prescinde dalla previa dichiarazione di "afflusso massiccio" da parte delle istituzioni dell'Unione europea nonché dalla definizione di "sfollati" quale formulata dalla direttiva 2001/55/CE.

La protezione temporanea per motivi umanitari ex articolo 20 del Testo unico fu applicata negli ultimi anni Novanta, innanzi alla crisi balcanica; è stata ribadita nel 2011, innanzi alla crisi politica che ha investito i Paesi dell'Africa settentrionale cagionando un massiccio afflusso (alcune decine di migliaia) di profughi sulle coste italiane.

In quella occasione - senza soffermarsi sulla dichiarazione dello stato di emergenza umanitaria in tutto il territorio nazionale (previsto fino al 31 dicembre 2011, con d.P.C.m. 12 febbraio 2011; indi prorogato al 31 dicembre 2011, con d.P.C.m. 6 ottobre 2011) e sulla conseguente ordinanza di protezione civile del Presidente del Consiglio (n. 3924 del 18 febbraio 2011, recante tra l'altro la nomina del capo della protezione civile quale commissario delegato per la realizzazione degli interventi), seguita da numerose altre ordinanze - intervenne il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 aprile 2011.

Quel d.P.C.m definì le misure umanitarie di protezione temporanea da assicurarsi nel territorio dello Stato italiano a favore di cittadini appartenenti ai Paesi del Nord Africa (se affluiti nel territorio nazionale dal 1° gennaio 2011 alla mezzanotte del 5 aprile 2011).

Previde fosse loro rilasciato (dietro richiesta entro un certo termine) un permesso di soggiorno per motivi umanitari della durata di sei mesi (indi prorogata di sei mesi, con d.P.C.m. 6 ottobre 2011, e di ulteriori sei mesi, con d.P.C.m. 15 maggio 2012). Se non avessero avuto titolo a tale permesso di soggiorno, sarebbero stati oggetto di respingimento o espulsione.

Il permesso di soggiorno così concesso "consente all'interessato, titolare di un documento di viaggio, la libera circolazione nei Paesi dell'Unione europea, conformemente alle previsioni della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1995 e della normativa comunitaria". Così l'articolo 2, comma 3 del d.P.C.m. 5 aprile 2011.

Tale previsione era destinata a suscitare alcune reazioni in ambito europeo (con richiesta di chiarimenti da parte dell'allora Commissario europea agli Interni, sign.ra Malmstron) ed in particolare presso la confinante Francia, la quale reagì immediatamente (con un circolare del ministro dell'interno datata, si noti, 6 aprile 2011) che dettava le istruzioni alle autorità di frontiera. I permessi di soggiorno rilasciati da uno Stato terzo - ricordavano quelle istruzioni (richiamando l'articolo 21 della Convenzione di applicazione di Schengen del 19 giugno 1990) - avrebbero dovuto essere accompagnati da un documento di viaggio valido riconosciuto dalla Francia ed esser stati notificati alla Commissione europea. I titolari avrebbero dovuto beninteso non appartenere a categorie socialmente pericolose, e dimostrare di disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti sia per la durata prevista del soggiorno sia per il ritorno nel Paese di provenienza o il transito verso un terzo Stato.

In breve, ad una 'unilateralità' insita nel ricorso da parte italiana ex articolo 20 del Testo unico alla protezione temporanea per motivi umanitari - fuori dunque della protezione temporanea disciplinata dall'Unione europea - si giustappose una 'unilateralità' da parte francese nel controllo delle frontiere, curvando in senso restrittivo l'applicazione di Schengen. Ne seguì una tensione dialettica tale da richiedere un raffreddamento politico con un vertice bilaterale a fine aprile (tra gli allora presidenti della Repubblica francese Sarkozy e del Consiglio dei ministri italiano Berlusconi), i quali si rivolsero (con una lettera congiunta) alle istituzioni dell'Unione perché fosse trovata una composizione e più ampia soluzione innanzi all'afflusso di migranti. In tali missiva essi sollecitavano un nuovo partenariato con i Paesi terzi, una maggiore solidarietà tra gli Stati membri, una maggiore sicurezza nello spazio Schengen (rafforzando sia Frontex sia la governance dello spazio Schengen, e vagliando la possibilità di ristabilire temporaneamente controlli eccezionali alle frontiere esterne: a quest'ultima sollecitazione farà seguito il regolamento UE n. 1051 del 2013, circa il controllo di frontiera alle frontiere interne in circostanze eccezionali).

Sul piano interno italiano, il 31 dicembre 2012 cessò lo stato di emergenza e si rientrò nella gestione ordinaria da parte del Ministero dell’interno e delle altre amministrazioni competenti, degli interventi concernenti l’afflusso di cittadini stranieri sul territorio nazionale (cfr. ordinanza del capo del dipartimento della protezione civile 28 dicembre 2012, n. 33). Una nota del Ministero dell’interno del 18 febbraio 2013 rilevò la capienza delle risorse residue onde assicurare per sessanta giorni il regime ordinario di accoglienza, prevedendo dopo tale periodo la corresponsione di 500 euro a persona quale misura di uscita.

Con il d.P.C.m. del 28 febbraio 2013 fu disciplinata la cessazione delle misure umanitarie di temporanea protezione, prevedendo che i migranti così protetti potessero presentare, entro il 31 marzo 2013, domanda di rimpatrio assistito nel Paese di provenienza o di origine, oppure presentare domanda di conversione dei permessi di soggiorno per motivi umanitari in permessi per lavoro, famiglia, studio e formazione professionale. In mancanza di una di queste due opzioni, si prevedeva l'espulsione.

La legislazione italiana e lo straniero migrante. Il quadro normativo (e le sue stratificazioni) dagli anni Ottanta ad oggi

La prima regolamentazione - peraltro circoscritta ad alcuni profili lavoristici - del fenomeno immigratorio in età repubblicana risale ai primi anni Ottanta (legge n. 943 del 1986), connessa alla ratifica ed esecuzione di una convenzione internazionale (del 1975) dell'Organizzazione internazionale del lavoro, in materia di lavoratori migranti.

Sul finire di quel medesimo decennio - nel quale si andava allestendo, con l'accordo di Schengen, la libera circolazione europea delle persone - la questione dell'immigrazione irruppe nell'agenda politica italiana (sullo sfondo, la scomposizione del blocco sovietico, con conseguenti flussi migratori e sbarchi clandestini).

Il Parlamento si misurò allora con la conversione del decreto-legge n. 416 del 1989. Fu nel segno dell'urgenza e dell'emergenza (si registrò in Senato, impegnato in seconda lettura nella conversione del decreto-legge, un'applicazione del contingentamento dei tempi in Assemblea - strumento approntato con la riforma del Regolamento del Senato del 1988 - per la prima volta corredato dalla 'ghigliottina' degli emendamenti, allo scadere del sessantesimo giorno).

La legge di conversione infine approvata (n. 39 del 1990: cd. 'legge Martelli') veniva a porre una prima articolata seppur parziale disciplina dell'immigrazione (sino allora retta da scarne disposizioni del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1931).

Essa recava disposizioni (oltre che su rifugiati e richiedenti asilo, con abolizione per questi della riserva geografica limitante il riconoscimento ai provenienti dall'Europa) sull'ingresso e sul soggiorno degli stranieri extra-comunitari (secondo il criterio di una programmazione annuale dei flussi di ingresso per ragioni di lavoro) nonché sull'espulsione (decisa dall'autorità giudiziaria o dal ministro dell'interno o dal prefetto, e corredata da alcune tutele giurisdizionali; si veniva a prevedere una espulsione amministrativa per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato). Insieme dispose una regolarizzazione dei cittadini extra-comunitari già presenti nel territorio dello Stato.

Seguì il decreto-legge n. 187 del 1993 (cd. 'decreto Conso', convertito dalla legge n. 296 del 1993), intento in una sua parte a recare novelle in materia di espulsione (considerate talune difficoltà applicative nella allora recente disciplina dell'allontanamento, basata sulla scansione: intimazione ad abbandonare il territorio dello Stato, inottemperanza da parte dell'immigrato, ordine di espulsione). L'espulsione fu qui intesa anche come strumento alternativo alla detenzione, e "giustificata essenzialmente dall'interesse pubblico di ridurre l'enorme affollamento carcerario" (secondo passaggio della sentenza n. 62 del 1994 della Corte costituzionale, di non fondatezza di correlativa questione di legittimità costituzionale).

Un tentativo di rivisitazione della normativa fu indi condotto ancora con decreto-legge, il n. 489 del 1995 (governo Dini). Nonostante plurime reiterazioni (ultimo della serie, il decreto-legge n. 477 del 1996), non giunse ad essere convertito in legge.

A fine anni Novanta si colloca la disciplina legislativa che, nel suo generale impianto (nonostante alcune successive parziali revisioni e a tratti revirements), tuttora regolamenta la materia dell'immigrazione.

La legge n. 40 del 1998 (cd. 'legge Turco-Napolitano') pose infatti una articolata disciplina dell'immigrazione e della condizione dello straniero. Essa è poi rifluita nel Testo unico in materia di immigrazione, dettato dal decreto legislativo n. 286 del 1998 (suo regolamento attuativo, il d.P.R. n. 394 del 1999).

Siffatta disciplina (applicabile ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione Europea e gli apolidi) si è prefissa da un lato la determinazione di politiche migratorie (mediante un documento programmatico triennale, da emanarsi con d.P.R, indi una annuale programmazione dell'ingresso degli stranieri per motivi di lavoro, con un cd. 'decreto flussi' emanato dal Presidente del Consiglio), dall'altro una organica definizione delle condizioni di ingresso e soggiorno dello straniero. Per quest'ultimo riguardo, convivono in quella disciplina un approccio solidaristico e di integrazione, per gli stranieri regolarmente soggiornanti (cui viene riconosciuta la titolarità di una pluralità di diritti sociali; ed essi possono conseguire, a talune condizioni, lo status di soggiornante di lungo periodo, a tempo indeterminato), ed altro di maggior rigore, verso gli stranieri 'irregolari'. Agli uni come agli altri sono comunque riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana.

Fu posto allora il vigente divieto di espulsione o di respingimento immediato alla frontiera in presenza di "necessità di pubblico soccorso" (articolo 10, comma 2, lettera b) del Testo unico). Al contempo fu previsto, in quel caso come in taluni altri, il trattenimento, in forza di decreto del questore, dello straniero suscettibile di respingimento (dunque non immediato bensì) differito, in Centri di permanenza temporanea ed assistenza, per un termine che era in quella originaria previsione di venti giorni (prorogabili per altri trenta). Tale inedita detenzione amministrativa (quale modalità attuativa delle espulsioni coattive, là dove il respingimento immediato non fosse possibile) era nell'originario disegno normativo pur connesso ad una 'residualità' dell'accompagnamento alla frontiera, rispetto alla 'ordinaria' via (destinata peraltro a presto incontrare problemi di effettività di applicazione) della intimazione da parte del decreto prefettizio di espulsione a lasciare (entro quindici giorni dalla notifica) il territorio dello Stato.

La Corte costituzionale ebbe comunque a pronunciarsi su tale trattenimento (previsto dall'articolo 14 del Testo unico), fornendo (ancorché mediante una sentenza interpretativa di rigetto della questione di costituzionalità: la n. 105 del 2001) lo spartito entro cui dover collocare le misure del trattenimento e dell'accompagnamento alla frontiera dello straniero, ravvisate quali incidenti sulla libertà personale, pertanto non adottabili al di fuori delle garanzie a questa rese dall'articolo 13 della Costituzione.

Ancora la disciplina del '98 ha disposto il divieto (assoluto) di espulsione e respingimento dello straniero verso uno Stato in cui possa essere oggetto di persecuzione (per motivi di razza, sesso, lingua, cittadinanza, religioni, opinioni politiche, condizioni personali o sociali), secondo il principio di non refoulement sancito da convenzioni internazionali, nonché il divieto (non assoluto) di espulsione di stranieri minorenni o donne in stato di gravidanza (o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio). Così come ha disposto sul ricongiungimento familiare. Misure straordinarie di accoglienza per eventi eccezionali - anche in deroga alle disposizioni del Testo unico - venivano riconosciute come adottabili con decreto del Presidente del Consiglio (nei limiti delle disponibilità del Fondo nazionale per le politiche migratorie), per rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri fatti di particolare gravità.

E si veniva a prevedere (o inasprire) le pene contro chi organizzi o effettui immigrazioni clandestine (senza che costituiscano reato le attività di soccorso e di assistenza umanitaria prestate in Italia nei confronti di stranieri in condizioni di bisogno comunque presenti nel territorio).

La normativa del '98 fu oggetto di una richiesta di referendum che abrogasse quel Testo unico. La richiesta fu dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale (con sentenza n. 31 del 2000), secondo cui l'eventuale abrogazione avrebbe prodotto un vuoto normativo, tale da non rendere assolvibili obblighi derivanti dai Trattati comunitari.

In avvio di anni Duemila, un mutato indirizzo politico portava all'approvazione della legge n. 189 del 2002 (cd. 'legge Bossi-Fini'). Pur muovendo entro l'alveo del Testo unico, essa vi immetteva un novero di misure più restrittive, sul duplice versante del flusso di ingressi e della immigrazione irregolare.

Per il primo riguardo, quella legge mirava a più marcatamente condizionare l'ingresso e la permanenza degli stranieri al concreto esercizio di un'attività lavorativa (non già alla mera sua aspettativa: talché fu inciso il previgente permesso di soggiorno per un anno a fini di inserimento nel mercato del lavoro, dietro richiesta di uno 'sponsor' che garantisse su alloggio, sostentamento, copertura dei costi dell'assistenza sanitaria). Il 'contratto di soggiorno' si profilava come istituto chiave della nuova disciplina (ed era istituito uno sportello unico per l'immigrazione, presso ogni prefettura).

Per il secondo riguardo, ossia la lotta contro l'immigrazione irregolare, essa incise sul regime delle espulsioni disposte dal prefetto - insieme stabilendo l'immediata esecutività del decreto motivato di espulsione, anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell'interessato (profilo, questo, poi colpito dalla sentenza n. 222 del 2004 della Corte costituzionale: seguiva, da parte del legislatore con il decreto-legge n. 241 del 2004 convertito dalla legge n. 271, la collocazione presso il giudice di pace della competenza della convalida giurisdizionale).

Quanto alle modalità esecutive dell'espulsione, la regola diveniva l'esecuzione da parte del questore mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica (mantenendosi l'intimidazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni soltanto in caso di scadenza della validità del permesso di soggiorno da più di sessanta giorni e contestuale mancata richiesta di rinnovo - salvo che anche per tale caso il prefetto ravvisasse il pericolo di sottrazione dell'interessato all'esecuzione dell'espulsione).

Si ampliava (a sessanta giorni) il termine di trattenimento nei centri di permanenza temporanea, nonché si rivedevano, in senso restrittivo, alcuni termini connessi al soggiorno.

Senza incidere sulla configurazione dell'immigrazione clandestina come illecito amministrativo (fronteggiata in via preminente con lo strumento dell'espulsione amministrativa, oggetto dei nevralgici articoli 13 e 14 del Testo unico), erano introdotte o inasprite alcune disposizioni penalistiche, circa i delitti di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina (avverso "atti diretti a procurare" l'ingresso illegale), di falso, di omesso e ingiustificato allontanamento da parte dello straniero inottemperante all'ordine questorile di lasciare lo Stato (veniva in questo caso previsto l'arresto immediato, seguito da nuova espulsione con esecuzione coattiva: previsione colpita dalla Corte costituzionale con sentenza n. 223 del 2004, perché misura coercitiva limitativa della libertà personale a fronte di mero illecito amministrativo; seguiva la 'replica' del legislatore con il decreto-legge n. 241 del 2004 come convertito dalla legge n. 271, di elevazione a delitto della fattispecie), di reingresso clandestino. E si disponeva circa la contravvenzione di impiego illegale di lavoratore straniero.

Misure contro la tratta di persone furono indi dettate dalla legge n. 228 del 2003.

Può infine ricordarsi come il decreto-legge n. 144 del 2005 (convertito dalla legge n. 155) abbia previsto un permesso di soggiorno a fini investigativi (in favore degli stranieri che prestino la loro collaborazione all’autorità giudiziaria o agli organi di polizia in relazione a delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell’ordine democratico).

Nella seguente, breve XV legislatura (2006-2008), il tema della immigrazione figurava nuovamente in agenda. Tuttavia l'A.C. n. 2976 (cd. 'disegno di legge Amato-Ferrero'), recante delega legislativa per modificare la vigente disciplina dell'immigrazione e della condizione giuridica dello straniero, non ebbe modo di giungere ad alcuna approvazione.

Può ricordarsi come allora sia giunto il decreto legislativo n. 251 del 2007 (di recepimento della direttiva comunitaria n. 83 del 2004), che pone la disciplina della protezione internazionale, nella bipartizione di questa in riconoscimento dello status di rifugiato e in protezione sussidiaria (ed intervenuta la successiva direttiva n. 95 del 2011, è stato varato il decreto-legislativo n. 18 del 2014). Quanto alle procedure ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, la disciplina normativa è posta dal decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato dal decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, di recepimento della direttiva "procedure" n. 32 del 2013 e della direttiva "accoglienza" n. 33 del 2013. Altra possibile declinazione della protezione di matrice comunitaria, la protezione temporanea, è disciplinata dal decreto legislativo n. 85 del 2008. Sono profili già illustrati in precedenti riquadri illustrativi.

Nella ancor seguente XVI legislatura, l'immigrazione si confermava tema di ormai preminente interesse politico-parlamentare.

Ne discese l'approvazione del cd. 'pacchetto sicurezza', articolato in più provvedimenti. Infine approvati furono: il decreto-legge n. 92 del 2008; la legge n. 94 del 2009; la legge n. 85 del 2009 di ratifica del Trattato di Prüm (relativo all’approfondimento della cooperazione transfrontaliera a fini di contrasto di terrorismo, criminalità transfrontaliera e migrazione illegale; esso prevede, tra l’altro, l’istituzione di una banca dati del DNA volta a facilitare l'identificazione degli autori dei delitti); il decreto legislativo n. 159 del 2008 sullo status di rifugiato; il decreto legislativo n. 160 del 2008 sui ricongiungimenti familiari. E vi fu una dichiarazione di stato di emergenza per Campania, Lombardia e Lazio (poi estesa a Piemonte e Veneto), per la presenza di numerosi cittadini extracomunitari irregolari e nomadi stabilmente insediati (ma sul cd. 'piano nomadi' si pronunciò il Consiglio di Stato, ravvisandone l'illegittimità con sentenza n. 6050 del 2011). Può altresì ricordarsi il decreto-legge n. 151 del 2008, per la disposizione stanziamento per la costruzione di nuovi Centri di identificazione ed espulsione.

Dei provvedimenti testé ricordati, il decreto-legge n. 92 del 2008 (convertito dalla legge n. 125) ha previsto (mediante modifica all'articolo 235 del codice penale) che il giudice ordini l'espulsione dello straniero condannato a reclusione superiore a due anni (anziché a dieci anni, com'era innanzi), dunque estendendo l'ambito di applicazione dell'istituto (ancorché il giudice altresì sia tenuto ad accertare il grado di pericolosità sociale del condannato).

Inoltre ha previsto che la trasgressione all’ordine di espulsione o di allontanamento sia punita con la reclusione (da 1 a 4 anni) con l’arresto obbligatorio, anche al di fuori dei casi di flagranza, e si proceda con rito direttissimo; ha aumentato la pena per chi dichiara falsa identità; ha previsto la reclusione (da 1 a 6 anni) per chi alteri parti del proprio o dell’altrui corpo per impedire la propria o altrui identificazione.

Ancora, quel decreto-legge introduceva una nuova circostanza aggravante comune (comportante l’aumento della pena fino ad un terzo), qualora il reato fosse stato commesso da soggetto che si trovasse illegalmente sul territorio nazionale (cd. aggravante di clandestinità, poi colpita dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 249 del 2010, ravvisante l’illegittimità costituzionale di trattamento penale fondato su qualità personali dei soggetti derivanti dal compimento di atti estranei al fatto-reato).

Il decreto-legge n. 92 del 2008 ha inoltre previsto una nuova fattispecie connessa al reato di favoreggiamento della permanenza di immigrati clandestini a scopo di lucro (quando il fatto sia commesso da due o più persone, ovvero riguardi la permanenza di cinque o più persone, la pena è aumentata da un terzo alla metà); ha introdotto il reato di cessione di immobile ad uno straniero irregolare; ha elevato la pena per il datore di lavoro che impieghi lavoratori clandestini.

Del pari, ha inciso su profilo processuale, includendo i procedimenti relativi ai delitti commessi in violazione delle norme in materia di immigrazione tra quelli per i quali è assicurata priorità assoluta nella formazione dei ruoli di udienza. Così come ha abbreviato il termine entro il quale l’autorità giudiziaria deve concedere o negare il nullaosta dello straniero sottoposto a procedimento penale che deve essere espulso (si ricorda che in caso l’autorità giudiziaria non provveda nei termini, il nulla osta si considera concesso).

Ancora, ha conferito ai sindaci il compito di segnalare alle competenti autorità giudiziaria o di pubblica sicurezza la condizione irregolare dello straniero (o del cittadino comunitario) per l’eventuale adozione di provvedimenti di espulsione o di allontanamento. Ed ha ridenonimato i Centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA) come Centri di identificazione ed espulsione (CIE).

Entro il 'pacchetto sicurezza' sopra menzionato, la legge n. 94 del 2009 ha dettato ulteriori disposizioni. Senza ripercorrere l'intero loro spettro (dall'acquisto della cittadinanza per effetto di matrimonio alla repressione dello sfruttamento minorile con l’introduzione del delitto di impiego di minori nell’accattonaggio, dall'occupazione di suolo pubblico all'iscrizione anagrafica, dal money transfer alle condizioni dei rilascio o rinnovo dei permessi di soggiorno, alle 'ronde'), saliente può dirsene la introduzione della fattispecie penale (contravvenzionale) dell'ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato (cd. reato di immigrazione clandestina, di cui all'articolo 10-bis allora inserito, del Testo unico). Suo giudice competente il giudice di pace, comminante l'ammenda prevista salvo che il fatto non costituisca più grave reato, sostituita in alcuni casi dall'espulsione - la cui 'centralità' nella complessiva disciplina era confermata dalla previsione che ai fini della sua esecuzione per lo straniero imputato di ingresso o soggiorno illegale, non fosse da richiedersi il nulla osta dell'autorità giudiziaria.

Siffatto reato cd. di immigrazione clandestina è stato pur esso sottoposto al vaglio di costituzionalità. La sentenza n. 250 del 2010 della Corte costituzionale vi ha ravvisato un legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore - in quanto, essa annotava in diritto, "il bene giuridico protetto dalla norma incriminatrice è, in realtà, agevolmente identificabile nell’interesse dello Stato al controllo e alla gestione dei flussi migratori, secondo un determinato assetto normativo: interesse la cui assunzione ad oggetto di tutela penale non può considerarsi irrazionale ed arbitraria". "Il controllo giuridico dell’immigrazione – che allo Stato, dunque, indubbiamente compete (sentenza n. 5 del 2004), a presidio di valori di rango costituzionale e per l’adempimento di obblighi internazionali – comporta, d’altro canto, necessariamente la configurazione come fatto illecito della violazione delle regole in cui quel controllo si esprime. Determinare quale sia la risposta sanzionatoria più adeguata a tale illecito, e segnatamente stabilire se esso debba assumere una connotazione penale, anziché meramente amministrativa (com’era anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 94 del 2009), rientra nell’ambito delle scelte discrezionali del legislatore, il quale ben può modulare diversamente nel tempo – in rapporto alle mutevoli caratteristiche e dimensioni del fenomeno migratorio e alla differente pregnanza delle esigenze ad esso connesse – la qualità e il livello dell’intervento repressivo in materia".

Ancora la legge n. 94 del 2009 veniva a novellare il Testo unico per più riguardi, quali: il diniego dell’ammissione all’ingresso in Italia anche per condanna non definitiva, per gravi reati; l'inserimento del riferimento alle condanne per reati che prevedono l’arresto obbligatorio in flagranza, tra gli elementi da considerare ai fini della revoca o del diniego di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi familiari; la previsione che la richiesta di iscrizione anagrafica dello straniero possa dar luogo alla verifica delle condizioni igienico-sanitarie dell’immobile; l'introduzione di un contributo sul permesso di soggiorno; la previsione di un test di conoscenza della lingua italiana per il rilascio del permesso di soggiorno di lungo periodo; l'istituzione di un accordo di integrazione, da sottoscrivere al momento della richiesta del permesso di soggiorno, articolato in crediti (c.d. permesso di soggiorno 'a punti', su cui è intervenuto in via attuativa il d.P.R. n. 179 del 2011); l'obbligo di esibizione del permesso di soggiorno agli uffici della pubblica amministrazione anche ai fini del rilascio degli atti di stato civile o per l’accesso a pubblici servizi (ad eccezione delle prestazioni scolastiche obbligatorie e sanitarie); obbligo di presentazione di un documento attestante la regolarità del soggiorno nel territorio italiano da parte del cittadino straniero che vuole contrarre matrimonio in Italia (disposizione questa dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 245 del 2011).

Per effetto di quella legge, il tempo massimo di permanenza nei Centri di identificazione e di controllo era esteso (da due) a sei mesi.

Un ulteriore 'tornante' normativo è stato il decreto-legge n. 89 del 2011 (convertito dalla legge n. 129).

A cagionarlo è stata giurisprudenza comunitaria, ossia la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, 28 aprile 2011, caso El Dridi (C-61/11), ravvisante l'incompatibilità della cd. 'direttiva rimpatri' (2008/115/CE) con la normativa di uno Stato membro che prevedesse (e tale era il caso dell'articolo 14, comma 5-ter del Testo unico dell'immigrazione, introdottovi dalla legge del 2002) l'irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un Paese terzo, il cui soggiorno fosse irregolare per la sola ragione che questi permanesse nel territorio dello Stato membro violando senza giustificato motivo un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato.

Ebbene il decreto-legge del 2011 (per la parte che qui rileva; altre disposizioni concernono la circolazione dei cittadini comunitari, onde attuare la direttiva 2004/38/CE) veniva a recepire (con ritardo) la 'direttiva rimpatri'.

In particolare: ha escluso il reato di ingresso e soggiorno illegale per lo straniero in uscita dal territorio nazionale identificato durante i controlli di frontiera; ed ha stabilito i casi di applicabilità dell’esecuzione dell’espulsione con accompagnamento alla frontiera (esistenza del rischio di fuga; domanda di permesso di soggiorno respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta; ingiustificata inosservanza del termine per la partenza volontaria, prevista dalla nuova disciplina; espulsione dello straniero disposta come sanzione penale e conseguenza di questa) nonché i casi - residuali - nei quali si proceda non già all’espulsione forzata bensì all’intimazione ad abbandonare il territorio dello Stato.

Il trattenimento presso i Centri di identificazione ed espulsione qualora non sia possibile procedere all’espulsione, veniva previsto (non solo, come già era, per necessità di soccorso, accertamenti di identità o nazionalità, acquisizione di documenti per il viaggio, verifica della disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo) anche per "situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l'effettuazione dell'allontanamento". Erano al contempo previste misure meno coercitive, alternative al trattenimento (consegna del passaporto, obbligo di dimora, obbligo di firma). Il termine massimo di trattenimento in quei Centri era esteso (da sei mesi, previsti dalla legge del 2009) a diciotto mesi.

Ancora, il decreto-legge del 2011 ha sostituito, alla reclusione, sanzioni pecuniarie, in caso di inottemperanza all’ordine del questore di lasciare il territorio nazionale - ferma restando la qualificazione come delitto delle forme di inottemperanza a provvedimenti amministrativi inerenti alla procedura esecutiva dell'espulsione. Ed ha introdotto (in conformità alla giurisprudenza costituzionale) l’esimente del "giustificato motivo" per il mancato allontanamento dal territorio nazionale.

Nel corso del 2011, si ebbe altresì una dichiarazione di emergenza su tutto il territorio nazionale (fino al 31 dicembre 2011, poi prorogata al 31 dicembre 2012).

L'emergenza fu dapprima dichiarata nel febbraio 2011, in relazione all’eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai Paesi del Nord Africa (d.P.C.M. 12 febbraio 2011; indi d.P.C.M. 8 ottobre 2011).

Alla dichiarazione dello stato di emergenza conseguiva l’adozione di numerose ordinanze di protezione civile, con le quali affrontare un montante flusso immigratorio.

Tra i provvedimenti legislativi successivamente intervenuti, può ricordarsi il decreto-legge n. 93 del 2013 (convertito dalla legge n. 119), il quale (all'articolo 4) sul contrasto alla violenza di genere ha introdotto nel Testo unico l'articolo 18-bis. Questo prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari alle vittime straniere di atti di violenza in ambito domestico. La finalità del permesso di soggiorno è consentire alla vittima straniera di sottrarsi alla violenza.

O il decreto-legge n. 146 del 2013 (convertito dalla legge n. 10 del 2014), recante misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria.

Esso introduce anche alcune disposizioni in materia di trattenimento degli immigrati. In particolare, incide sulla disciplina dell'espulsione come misura alternativa alla detenzione, ampliando il campo di possibile applicazione della misura e prevedendo una velocizzazione delle procedure di identificazione (articolo 6).

Inoltre, tra le varie funzioni attribuite al neo-istituito (dall'articolo 7) Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, sono previste verifiche in relazione al trattenimento dello straniero nei Centri di identificazione ed espulsione, alle modalità del trattamento, al loro funzionamento, all'attività di prima assistenza e soccorso.

Il decreto legislativo n. 24 del 2014 ha dato recepimento alla direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime.

Il decreto-legge n. 119 del 2014 (convertito dalla legge n. 146) ha previsto la riduzione degli obiettivi del Patto di stabilità interno per i i Comuni interessati da flussi migratori.

Ed ha dettato disposizioni nella specifica materia della protezione internazionale. A tal fine, oltre ad un incremento delle risorse, ha elevato il numero delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale – che passano da dieci a venti - e previsto il loro insediamento presso le prefetture, le quali forniscono il necessario supporto organizzativo e logistico; ed ha elevato a trenta il numero delle sezioni composte da membri supplenti, insieme introducendo misure per incrementarne la celerità nelle decisioni.

In materia di protezione internazionale, la legge n. 154 del 2014 (articolo 7) reca delega al Governo (con termine di suo esercizio 20 luglio 2019) per l'adozione di un Testo unico delle disposizioni di attuazione della normativa dell'Unione europea.

La legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015) ha incrementato risorse del Fondo per i richiedenti asilo, ed ha previsto che i minori stranieri non accompagnati accedano ai servizi di accoglienza finanziati dal Fondo per l'asilo, anche se non abbiano presentato domanda di riconoscimento dello status di rifugiato (articolo 1, comma 181-183).

Menzione a sé va riservata alla legge n. 67 del 2014, la quale è venuta a disporre in materia di pene detentive non carcerarie e di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili.

Rilevante in essa è la previsione - recata all'articolo 2, comma 3, lettera b) - di una delega (il cui termine di esercizio è di diciotto mesi) al Governo per la riforma del sistema sanzionatorio dei reati.

Tra i principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega, figura l'abrogazione del reato di ingresso e soggiorno illegale, con sua trasformazione in illecito amministrativo (com'era prima della legge n. 94 del 2009, la quale, si è ricordato, introdusse l'articolo 10-bis nel Testo unico, recante una nuova fattispecie di reato di ingresso e soggiorno illegale, punito come contravvenzione con l'ammenda da 5.000 a 10.000 euro, attribuito alla competenza del giudice di pace).

Il principio di delega prevede che conservino rilievo penale le condotte di violazione dei provvedimenti amministrativi adottati in materia, vale a dire dei provvedimenti di espulsione già adottati. Pertanto dovrà restare penalmente rilevante il reingresso in violazione di un provvedimento di espulsione.

Per i reati trasformati in illeciti amministrativi (dunque anche per l'ingresso e soggiorno illegale) il Governo dovrà prevedere sanzioni adeguate e proporzionate alla gravità della violazione, all'eventuale reiterazione dell'illecito, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle sue conseguenze, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche, e comunque sanzioni pecuniarie comprese tra 5.000 e 50.000 euro nonché eventuali sanzioni amministrative accessorie consistenti nella sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione; dovrà consentire la rateizzazione ma anche il pagamento in misura ridotta.

Vale ricordare che fino a quando non sia emanato ed entri in vigore decreto legislativo recante siffatta disciplina, permane la normativa vigente - e dunque, la configurazione dell'ingresso e soggiorno illegale quale reato. La depenalizzazione è infatti mero principio di delega, nel dettato della legge n. 67; e circa l'ingresso e soggiorno illegale, essi non sono ricompresi dai decreti legislativi (n. 7 e n. 8, del 2016) attuativi della depenalizzazione prevista dalla legge ricordata (l'articolo 1, comma 4 del decreto legislativo n. 8 espressamente esclude dalla depenalizzazione previstavi i reati di cui al Testo unico dell'immigrazione). Né la giurisprudenza comunitaria (con riferimento alle sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea: 6 dicembre 2012, caso Sagor, C-430/11; 21 marzo 2013, caso Mbaye, C-522/11) ha colpito il reato di immigrazione illegale, di contro ribadendo l'orientamento secondo il quale la cd. 'direttiva rimpatri' non vieta ad uno Stato membro di qualificare il soggiorno irregolare quale reato e punirlo con sanzioni penali.

La sentenza della Corte di giustizia sopra per prima richiamata, se non ha obiettato contro il reato di immigrazione illegale, ha contestato alcune modalità di sua sanzione, ravvisando l'incompatibilità con la direttiva 2008/115/CE (cd. direttiva rimpatri) di alcune disposizioni del decreto-legge n. 89 del 2011 di suo recepimento.

La prima misura contestata risiede nella previsione, contenuta nella disciplina sulla competenza penale del giudice di pace, che la pena pecuniaria non eseguita per insolvibilità del condannato si converta, a richiesta del condannato, in lavoro sostitutivo da svolgere per un periodo non inferiore ad un mese e non superiore a sei mesi. Se il condannato non richiede di svolgere il lavoro sostitutivo oppure si sottrae ad esso, si applica l'obbligo di permanenza domiciliare al massimo di 45 giorni (articolo 55 del decreto legislativo n. 274 del 2000).

Secondo la Corte di giustizia, la previsione dell'obbligo della permanenza domiciliare applicata allo straniero irregolare contraddice il principio della direttiva secondo il quale l'allontanamento deve essere adempiuto con la massima celerità.

È vero che il giudice può sostituire la pena dell'ammenda con l'espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni (articolo 16, comma 1, del Testo unico). Ma in questo caso l'espulsione è immediata (ivi, comma 2). E qui interviene la seconda censura della Corte di giustizia, secondo cui sì la facoltà di sostituire l'ammenda con l'espulsione non è di per sé vietata dalla 'direttiva rimpatri', tuttavia l'espulsione immediata (ossia senza la concessione di un periodo di tempo per la partenza volontaria) può essere disposta esclusivamente in presenza di stringenti condizioni (quali il pericolo di fuga ecc.). E "qualsiasi valutazione al riguardo deve fondarsi su un esame individuale della fattispecie in cui è coinvolto l'interessato": quindi non può applicarsi automaticamente allo straniero per il solo fatto di essere in posizione irregolare e condannato per il reato di immigrazione clandestina.

Per ottemperare a siffatta pronuncia del giudice comunitario, è intervenuto l'articolo 3 della legge n. 161 del 2014.

Di questo, va altresì ricordata la disposizione che riduce a 90 giorni il periodo massimo di trattenimento dello straniero nei centri di identificazione ed espulsione (CIE).

A tal fine, ha modificato l'articolo 14, comma 5 del Testo unico.

Quella disposizione, nel testo previgente, prevedeva che la convalida da parte del giudice della decisione di trattenimento comportasse una permanenza nel CIE di 30 giorni. Nel caso in cui tale periodo non fosse stato sufficiente all'identificazione dell'interessato o all'acquisizione dei documenti necessari per il rimpatrio, il giudice poteva disporre una proroga del trattenimento per altri 30 giorni, ulteriormente prorogabili dietro richiesta del questore, una prima volta di 60 giorni e poi di altri 60 giorni, fino ad un massimo di 180 giorni.

Solo in alcuni casi specifici (ossia quando non fosse stato possibile procedere all'allontanamento a causa della mancata cooperazione del Paese terzo interessato al rimpatrio del cittadino o di ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi) il questore poteva chiedere ulteriormente al giudice di pace la proroga del trattenimento, di volta in volta, per periodi non superiori a 60 giorni, fino ad un termine massimo di ulteriori 12 mesi.

Tale scansione temporale, calibrata dal decreto-legge n. 89 del 2011 - di per sé compatibile con la normativa comunitaria (direttiva 2008/115/CE, cd. 'direttiva rimpatri', articolo 15, par. 5 e 6) - è stata modificata dalla legge n. 161 del 2014, sia sopprimendo la possibilità della ulteriore proroga di 12 mesi, oltre ai 180 giorni, sia riducendo il termine massimo di 180 giorni alla metà (90 giorni).

Qualora lo straniero sia stato già trattenuto in carcere per un periodo pari a 90 giorni (ossia per un tempo corrispondente a quello divenuto massimo di trattenimento nei CIE), può essere trattenuto in un Centro per un periodo massimo di 30 giorni.

Il sistema di accoglienza è stato in parte ridisegnato dal decreto legislativo n. 142 del 2015, inteso al recepimento di due direttive dell'Unione europea in materia di protezione internazionale (la n. 32 e la n. 33, del 2013: rispettivamente direttiva 'procedure' e direttiva 'accoglienza', nel lessico dell'Unione).

In ampia misura - riguardo alle strutture - tale disciplina muove sulla falsariga del "Piano nazionale per fronteggiare il flusso straordinario di stranieri extracomunitari" (definito con intesa tra Stato, Regioni ed enti locali del 10 luglio 2014), inserendo la previsione di 'hub' temporanei appositamente destinati ad accoglienza straordinaria (in caso di saturazione delle strutture ordinarie, a seguito di flussi ravvicinati e numerosi).

Inoltre il decreto legislativo n. 142 reca disposizioni su profili quali: l'accoglienza delle persone vulnerabili, primi fra tutti i minori, specie se non accompagnati; le procedure di esame delle domande di protezione internazionale; la durata dell'accoglienza nella pendenza di ricorso giurisdizionale; il trattenimento del richiedente.

Riguardo al trattenimento, i casi di sua applicabilità sono determinati dall'articolo 6: di questo, i commi 2 e 3 delineano una applicazione del trattenimento che si direbbe, nell'insieme, più estesa rispetto a quanto innanzi previsto dall'articolo 21 del decreto legislativo n. 25 del 2008. Altre disposizioni dell'articolo 6 disciplinano, del trattenimento, la procedura di convalida e i termini.

Il decreto legislativo n. 142 del 2015 dispone altresì, tra le sue molteplici previsioni, in materia di allontanamento ingiustificato da parte dello straniero dalla struttura di accoglienza (posto che i migranti ospitati in strutture di prima accoglienza o in strutture temporanee allestite in situazioni di emergenza non possono allontanarsene, pena la decadenza dalle condizioni di accoglienza disciplinate dalla normativa) (articolo 13).

Ancora, il medesimo decreto legislativo n. 142 del 2015 reca disposizioni in materia di accoglienza e di suo sistema sul territorio, designato con l'acronimo SPRAR (Sistema di protezione per i richiedenti asilo e i rifugiati), il quale si basa sulla rete di enti locali che vi aderiscono (fu istituzionalizzato dalla legge n. 189 del 2002).

Si tratta della 'seconda accoglienza' (laddove la 'prima accoglienza' è assicurata nelle strutture in cui dovrebbero confluire i cittadini di Paesi terzi già registrati e sottoposti alle procedure di foto-segnalamento, per consentire loro la formalizzazione della domanda di protezione internazionale; i centri di 'prima accoglienza' possono essere gestiti da enti locali, anche associati, unioni o consorzi di Comuni, enti pubblici o enti privati che operano nel settore dell’assistenza dei richiedenti asilo o agli immigrati o nel settore dell’assistenza sociale).

La 'seconda accoglienza' fa capo soprattutto allo SPRAR, che ha il suo referente nel Ministero dell’interno che dirama periodicamente il bando, ancorché vi giochino un ruolo peculiare le autorità locali (la rete SPRAR si basa su domande di contributo da parte degli enti locali per la realizzazione dei progetti), i quali vi partecipano presentando progetti di accoglienza (secondo criteri stabiliti da un decreto del medesimo ministero).

La legge n. 45 del 2016 ha istituito una Giornata nazionale della memoria delle vittime dell'immigrazione.

È il 3 ottobre, giorno in cui (nel 2013) si ebbe un tragico naufragio di migranti a pochi chilometri dalle coste dell'isola di Lampedusa, con 366 vittime.

Tra le disposizioni poi giunte, può ricordarsi l'articolo 12 del decreto-legge n. 193 del 2016, oltre che per l'incremento per il 2016 delle risorse per i centri di trattenimento e di accoglienza per stranieri nonché per i Comuni che accolgano i richiedenti protezione internazionale, anche per la previsione (comma 2-bis) volta ad accordare priorità ai Comuni che accolgano richiedenti protezione internazionale, in sede di distribuzione degli spazi finanziari ceduti dalle Regioni di appartenenza (attraverso una modifica in tal senso dell'articolo 1, comma 729, della legge n. 208 del 2015).

L'articolo 1, comma 630 della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio 2017) ha introdotto la facoltà di destinare una parte delle risorse (nel limite massimo di 280 milioni di euro) relative ai programmi operativi cofinanziati dai fondi strutturali e di investimento europei per il periodo 2014-2020, alle attività di trattenimento, accoglienza, inclusione e integrazione degli immigrati.

Il decreto-legge n. 13 del 2017 è venuto ad incidere (ma non esclusivamente) sugli istituti processuali - onde fronteggiare le difficoltà di smaltimento delle domande di protezione internazionale.

Esso ha previsto: l'istituzione delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea; misure per la semplificazione delle procedure innanzi alle Commissioni territoriali (anche mercé un maggiore utilizzo della videoregistrazione) e delle controversie aventi ad oggetto l’impugnazione dei loro provvedimenti di diniego della protezione internazionale (con previsione del rito camerale, di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile); la partecipazione dei richiedenti protezione internazionale ad attività di utilità sociale; misure per l’accelerazione delle procedure di identificazione e per la definizione della posizione giuridica dei cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione europea nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale e del traffico di migranti; disposizioni urgenti per assicurare l’effettività delle espulsioni e il potenziamento dei centri di permanenza per i rimpatri.

Per maggiori approfondimenti, si rinvia al dossier del Servizio Studi della Camera dei deputati n. 558 della XVII legislatura sul testo del disegno di legge conversione (A.C. n. 4394) infine approvato senza ulteriore modificazione e divenuto legge.

Infine, la legge n. 47 del 2017 ha posto "Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati". Esse si applicano - in accordo con i principi fondamentali della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza - al “minore straniero non accompagnato” ovvero il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell’UE che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili.

Tra le principali misure introdotte, il testo (composto di 22 articoli) disciplina le procedure per l’accertamento dell’età e per l’identificazione; istituisce un elenco di “tutori volontari” presso i tribunali per i minorenni; integra il sistema di prima accoglienza dedicato esclusivamente ai minori con quello SPRAR; istituisce un Sistema informativo nazionale, dove confluisce la "cartella sociale" del minore.

Può infine ricordarsi come l'articolo 1, comma 1122, lettera b) della legge n. 205 del 2017 (legge di bilancio 2018) rechi uno stanziamento (di 500.000 euro per il 2018; di 1,5 milioni per ciascuno degli anni 2019 e 2020) per l'avvio sperimentale di un Piano nazionale per la realizzazione di interventi di ritorno volontario assistito.

La disciplina del ritorno volontario assistito è posta dall'articolo 14-ter del Testo unico dell'immigrazione (articolo introdottovi dal decreto-legge n. 89 del 2011).

Articolo 10
(Procedimento immediato innanzi alla Commissione territoriale)

L’articolo 10 interviene sulla disciplina relativa alle decisioni che la Commissione territoriale può assumere al termine dell’esame della domanda di protezione internazionale.

In primo luogo sono ridefinite – in base a quanto proposto dall’emendamento 10.5 approvato dalla Commissione referente - le ipotesi in cui la Commissione può adottare una decisione di rigetto della domanda.

In secondo luogo è prevista una procedura “accelerata” di esame da parte della Commissione in determinate ipotesi. È infatti stabilito che (salvo il caso in cui la domanda sia già stata rigettata dalla Commissione territoriale, specifica l’emendamento 10.600 approvato dalla Commissione referente) il questore dia tempestiva comunicazione alla Commissione territoriale competente nell’ipotesi in cui il richiedente protezione internazionale sia sottoposto a procedimento penale per uno dei reati riconosciuti di particolare gravità dall’ordinamento e ricorrono le condizioni che consentono, previa valutazione, il trattenimento del richiedente.

Analoga comunicazione deve essere effettuata nel caso in cui il richiedente sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva di condanna, per i suddetti reati.

La Commissione territoriale è quindi tenuta a provvedere nell’immediatezza all’audizione del richiedente e ad adottare contestuale decisione, valutando l’accoglimento della domanda, la sospensione del procedimento o il rigetto della domanda - specifica l’emendamento 10.9 approvato dalla Commissione referente.

Salvo il caso in cui la Commissione trasmetta gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno per gravi motivi di carattere umanitario, il richiedente ha l’obbligo di lasciare il territorio nazionale, anche nel caso in cui abbia presentato ricorso avverso la decisione della Commissione.

Il provvedimento adottato dalla Commissione territoriale in base a tale previsione, inoltre, viene incluso tra le fattispecie per le quali la proposizione del ricorso o dell'istanza cautelare non sospende l'efficacia esecutiva della decisione della Commissione che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale (alla luce del combinato disposto con la nuova previsione recata dall’art. 9 del decreto-legge).

L'emendamento 10.600 approvato dalla Commissione referente specifica inoltre che quando sopravvengono i casi e le condizioni in questione (sottoposizione del richiedente a procedimento penale o condanna per reati di particolare gravità e procedura accelerata per la decisione della Commissione) cessano gli effetti di sospensione del provvedimento impugnato già prodotti a seguito della proposizione del ricorso.

L’articolo in esame, integra – al comma 1, lettera a) - la disciplina vigente riguardo alle decisioni di rigetto che la Commissione territoriale può adottare (art. 32 del d. lgs. 25/2008) al termine del procedimento di esame della domanda del richiedente protezione internazionale.

Attualmente, la Commissione territoriale può concludere il procedimento di esame della domanda con i seguenti provvedimenti ai sensi dell’art. 32, comma 1, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25:

· riconoscere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria (lett. a);

· rigettare la domanda qualora non sussistano i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale o ricorra una delle cause di cessazione o esclusione dalla protezione internazionale previste dal medesimo decreto legislativo (lett. b);

· rigettare la domanda per manifesta infondatezza (lett. b-bis).

Secondo quanto previsto dall’emendamento 10.5 approvato dalla Commissione referente, la Commissione territoriale può rigettare la domanda nel caso in cui in una parte del territorio del paese d'origine il richiedente non ha fondati motivi di temere di essere perseguitato o non corre rischi effettivi di subire danni gravi o ha accesso alla protezione contro persecuzioni o danni gravi e può legalmente e senza pericolo recarvisi ed essere ammesso e si può ragionevolmente supporre che vi si ristabilisca'.

Si ricorda che la direttiva 2013/32/UE (c.d. direttiva procedure) dispone in particolare (art. 10) che “nell’esaminare una domanda di protezione internazionale, l’autorità accertante determina anzitutto se al richiedente sia attribuibile la qualifica di rifugiato e, in caso contrario, se l’interessato sia ammissibile alla protezione sussidiaria”. Le decisioni dell’autorità accertante devono inoltre essere adottate previo congruo esame. La decisione con cui viene respinta una domanda riguardante lo status di rifugiato e/o lo status di protezione sussidiaria deve essere corredata di motivazioni de jure e de facto e il richiedente deve essere informato per iscritto dei mezzi per impugnare tale decisione negativa.

Con le altre modifiche previste dall’articolo 10 si prevede, in particolare, una procedura “accelerata” di esame da parte della Commissione nel caso in cui il richiedente protezione internazionale sia sottoposto a procedimento penale per uno dei reati riconosciuti di particolare gravità dall’ordinamento (per i quali è consentita una più ampia durata delle indagini preliminari) e ricorrono le condizioni che consentono, previa valutazione, il trattenimento del richiedente: in tali casi si prevede che il questore ne dia tempestiva comunicazione alla Commissione territoriale competente. Analoga comunicazione deve essere effettuata nel caso in cui il richiedente sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva di condanna, per i suddetti reati. La comunicazione non è effettuata nel caso in cui la domanda sia già stata rigettata dalla Commissione territoriale, come specificato dall’emendamento 10.600 approvato dalla Commissione referente.

Il testo richiama le condizioni di cui all’articolo 6, comma 1, lettere a), b) e c) del d. lgs. 142/2015 ai sensi del quale il richiedente è trattenuto, ove possibile in appositi spazi, nei centri di permanenza per i rimpatri, sulla base di una valutazione caso per caso, quando:

a) si trova nelle condizioni previste dall'articolo 1, paragrafo F della Convenzione relativa allo status di rifugiato, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, ratificata con la legge 24 luglio 1954, n. 722, e modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967, ratificato con la legge 14 febbraio 1970, n. 95;

b) si trova nelle condizioni per l’espulsione di cui all'articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e nei casi di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144 (v. infra);

c) costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica. Nella valutazione della pericolosità si tiene conto di eventuali condanne, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per uno dei delitti indicati dall'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale ovvero per reati inerenti agli stupefacenti, alla libertà sessuale, al favoreggiamento dell'immigrazione clandestina o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite.

I reati richiamati sono quelli di particolare gravità per i quali l’ordinamento prevede il termine di 18 mesi di durata massima delle indagini preliminari ai sensi dell’art. 407 c.p.p., comma 1, lett. a), richiamato dagli articoli 12 e 16 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251[9]) quali, terrorismo, strage, mafia, omicidio, rapina aggravata, sfruttamento sessuale dei minori e violenza sessuale.

In base alla normativa vigente, alla sentenza definitiva di condanna per uno dei suddetti reati di cui all’art. 407 c.p.p. (richiamati dagli articoli 12 e 16 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251) consegue il diniego della richiesta di conferimento dello status di rifugiato e l’esclusione dello status di protezione sussidiaria costituendo lo straniero “percolo per l’ordine pubblico e la sicurezza”.

Una volta ricevuta tale comunicazione, la Commissione territoriale è tenuta a provvedere nell’immediatezza all’audizione del richiedente e ad adottare contestuale decisione; è dunque introdotto un “procedimento immediato” come recita la rubrica. Come specificato dall’emendamento 10.9, la Commissione territoriale può, a quel punto, valutare:

- l’accoglimento della domanda;

- la sospensione del procedimento;

- il rigetto della domanda.

Le ultime due decisioni ed il verificarsi delle ipotesi previste dagli articoli 23 e 29 comportano alla scadenza del termine per l'impugnazione l'obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale, salvo che gli sia stato rilasciato un permesso di soggiorno ad altro titolo. A tale fine, alla scadenza del termine per l'impugnazione, si provvede ai sensi del citato articolo 13, commi 4 e 5 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (procedimento per l’espulsione), salvo gli effetti della sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato.

Per quanto riguarda il procedimento immediato ivi previsto, si ricorda che la normativa prevede, all’art. 28-bis del d. lgs. 25/2008 “Procedure accelerate” stabilendo che nel caso in cui la domanda è presentata da un richiedente per il quale è stato disposto il trattenimento nei centri di permanenza per i rimpatri appena ricevuta la domanda, la questura provvede immediatamente alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, provvede all'audizione. La decisione è adottata entro i successivi due giorni. Per le ulteriori previsioni introdotte dal provvedimento in esame si veda la scheda relativa all’art. 9.

Salvo il caso in cui la Commissione trasmetta gli atti per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno per gravi motivi di carattere umanitario, il richiedente è previsto l’obbligo di lasciare il territorio nazionale, anche nel caso in cui abbia presentato ricorso avverso la decisione della Commissione.

Si ricorda ai sensi dell’art. 7 del d. lgs. 25/2008, il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato fino alla decisione della Commissione territoriale ai sensi dell'articolo 32.

Tale previsione non si applica a coloro che debbano essere: a) estradati verso un altro Stato in virtù degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo; b) consegnati ad una Corte o ad un Tribunale penale internazionale; c) avviati verso un altro Stato dell'Unione competente per l'esame dell'istanza di protezione internazionale. Per le ulteriori previsioni introdotte dal provvedimento in esame si veda la scheda relativa all’articolo 9.

Per quanto riguarda le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale, queste sono disciplinate principalmente dall’art. 35-bis del d. lgs. 25/2008 (introdotto dal decreto-legge 13/2017). Tale articolo è ora oggetto di modifiche ai sensi dell’art. 1 del provvedimento in esame (v. scheda art. 1).

Secondo quanto disposto dall’art. 35-bis (cui vanno aggiunte le modifiche dell’art. 1) il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero, e può essere depositato anche a mezzo del servizio postale ovvero per il tramite di una rappresentanza diplomatica o consolare italiana. In tal caso l'autenticazione della sottoscrizione e l'inoltro all'autorità giudiziaria italiana sono effettuati dai funzionari della rappresentanza e le comunicazioni relative al procedimento sono effettuate presso la medesima rappresentanza. La procura speciale al difensore è rilasciata altresì dinanzi all'autorità consolare. n alcuni casi (quali l’adozione di un provvedimento di trattenimento) i termini sono ridotti della metà.

La proposizione del ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che nelle ipotesi in cui il ricorso viene proposto:

a) da parte di un soggetto nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di trattenimento in un centro (di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286);

b) avverso il provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale;

c) avverso il provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza (ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettera b-bis);

d) avverso il provvedimento adottato nei confronti dei soggetti per i quali è prevista una procedura accelerata (articolo 28-bis, comma 2, lettera c).

In tali casi l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. La proposizione del ricorso o dell'istanza cautelare non sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento che dichiara, per la seconda volta, inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale.

La Commissione che ha adottato l'atto impugnato è tenuta a rendere disponibili entro venti giorni dalla notificazione del ricorso, copia della domanda di protezione internazionale presentata, della videoregistrazione, del verbale di trascrizione della videoregistrazione, nonché dell'intera documentazione comunque acquisita nel corso della procedura di esame, ivi compresa l'indicazione della documentazione sulla situazione socio-politico-economica dei Paesi di provenienza dei richiedenti utilizzata.

Il procedimento è trattato in camera di consiglio. Per la decisione il giudice si avvale anche delle informazioni sulla situazione socio-politico-economica del Paese di provenienza che la Commissione nazionale aggiorna costantemente e rende disponibili all'autorità giudiziaria con modalità previste dalle specifiche tecniche.

E' fissata udienza per la comparizione delle parti esclusivamente quando il giudice:

a) visionata la videoregistrazione, ritiene necessario disporre l'audizione dell'interessato;

b) ritiene indispensabile richiedere chiarimenti alle parti;

c) dispone consulenza tecnica ovvero, anche d'ufficio, l'assunzione di mezzi di prova.

L'udienza è altresì disposta quando ricorra almeno una delle seguenti ipotesi:

a) la videoregistrazione non è disponibile;

b) l'interessato ne abbia fatto motivata richiesta nel ricorso introduttivo e il giudice, sulla base delle motivazioni esposte dal ricorrente, ritenga la trattazione del procedimento in udienza essenziale ai fini della decisione;

c) l'impugnazione si fonda su elementi di fatto non dedotti nel corso della procedura amministrativa di primo grado.

Il ricorrente può depositare una nota difensiva entro i venti giorni successivi.

Entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso, il Tribunale decide, sulla base degli elementi esistenti al momento della decisione, con decreto che rigetta il ricorso ovvero riconosce al ricorrente lo status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria. Il decreto non è reclamabile. La sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, viene meno se con decreto, anche non definitivo, il ricorso è rigettato. Il termine per proporre ricorso per cassazione è di giorni trenta e decorre dalla comunicazione del decreto a cura della cancelleria, da effettuarsi anche nei confronti della parte non costituita. La procura alle liti per la proposizione del ricorso per cassazione deve essere conferita, a pena di inammissibilità del ricorso, in data successiva alla comunicazione del decreto impugnato; a tal fine il difensore certifica la data di rilascio in suo favore della procura medesima. In caso di rigetto, la Corte di cassazione decide sull'impugnazione entro sei mesi dal deposito del ricorso. Quando sussistono fondati motivi, il giudice che ha pronunciato il decreto impugnato può disporre la sospensione degli effetti del predetto decreto, con conseguente ripristino, in caso di sospensione di decreto di rigetto, della sospensione dell'efficacia esecutiva della decisione della Commissione. La sospensione di cui al periodo precedente è disposta su istanza di parte da depositarsi entro cinque giorni dalla proposizione del ricorso per cassazione. La controparte può depositare una propria nota difensiva entro cinque giorni dalla comunicazione, a cura della cancelleria, dell'istanza di sospensione. Il giudice decide entro i successivi cinque giorni con decreto non impugnabile.

La controversia è trattata in ogni grado in via di urgenza.

Ai fini dell’obbligo di lasciare il territorio nazionale, il testo richiama le modalità dettate dal Testo unico immigrazione (d. lgs. 286/1998) all’articolo 13, commi 3, 4 e 5 per procedere all’espulsione.

Le previsioni richiamate dispongono, in particolare, che l’espulsione sia disposta in ogni caso con decreto motivato immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell’interessato. Inoltre, quando lo straniero è sottoposto a procedimento penale e non si trova in stato di custodia cautelare in carcere, il questore, prima di eseguire l'espulsione, è tenuto a richiedere il nulla osta all'autorità giudiziaria, che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali valutate in relazione all'accertamento della responsabilità di eventuali concorrenti nel reato o imputati in procedimenti per reati connessi, e all'interesse della persona offesa (comma 3).

L'espulsione è eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica nei casi previsti dal comma 4 (quali, tra gli altri, il sussistere del rischio di fuga, il respingimento della domanda di permesso di soggiorno in quanto manifestamente infondata o fraudolenta, la non osservanza del termine per la partenza volontaria senza giustificato motivo).

Lo straniero, destinatario di un provvedimento d'espulsione, qualora non ricorrano le condizioni per l'accompagnamento immediato alla frontiera di cui al comma 4, può chiedere al prefetto, ai fini dell'esecuzione dell'espulsione, la concessione di un periodo per la partenza volontaria, anche attraverso programmi di rimpatrio volontario ed assistito. Il prefetto, valutato il singolo caso, con lo stesso provvedimento di espulsione, intima lo straniero a lasciare volontariamente il territorio nazionale, entro un termine compreso tra 7 e 30 giorni, termine prorogabile ove necessario.

Sotto il profilo della tutela del contumace nel procedimento penale (in corso per il soggetto destinatario del provvedimento di allontanamento dal territorio italiano) si richiama la giurisprudenza CEDU (e, in particolare, la sentenza del 10 novembre 2004 causa Sejdovic c. Italia) in cui è stata constatato la violazione dell’art. 6 CEDU e preso atto che la suddetta violazione conseguiva a una disfunzione dell’ordinamento italiano in materia di processo in contumacia; aveva quindi affermato l’obbligo dell’Italia di garantire, con opportune misure, la tutela del diritto del contumace ad avere un giusto processo, laddove manchi la prova che questi fosse a conoscenza del processo stesso o che ad esso si fosse volontariamente sottratto; aveva inoltre dichiarato che la constatazione dell’intervenuta violazione rappresentava una sufficiente soddisfazione equitativa del danno morale sofferto; aveva infine posto a carico dell’Italia il versamento, a favore del ricorrente, di 6.000,16 euro per spese di giudizio, con interessi.

A sua volta, il comma 1, lettera b) integra il comma 5 dell’articolo 35-bis del d. lgs. 25/2008, che disciplina le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale e la proposizione dell’istanza cautelare, aggiungendo il richiamo al provvedimento adottato dalla Commissione in base alle modifiche disposte dalla lettera a).

Ai sensi dell’art. 35 del d. lgs. 25/2008 contro la decisione della Commissione territoriale e la decisione della Commissione nazionale sulla revoca o sulla cessazione dello status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria è ammesso ricorso dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria. Il ricorso è ammesso anche nel caso in cui l'interessato abbia richiesto il riconoscimento dello status di rifugiato e sia stato ammesso esclusivamente alla protezione sussidiaria.

In particolare, il comma 5 dell’art. 35-bis, come modificato dall’art. 9 del decreto-legge in esame, prevede che la proposizione del ricorso o dell'istanza cautelare (per sospendere l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato) non sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale in quanto il richiedente ha reiterato identica domanda senza addurre nuovi elementi (ai sensi dell'articolo 29, comma 1, lettera b) nonché, secondo quanto aggiunto dalla disposizione in esame, in base alla decisione adottata dalla Commissione (ai sensi dell’art. 32, comma1-bis, introdotto dall’art. 10 in esame) che – come illustrato – riguarda il caso in cui il richiedente protezione internazionale sia sottoposto a procedimento penale, o sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva di condanna, per reati riconosciuti di particolare gravità dall’ordinamento.

L'emendamento 10.600 approvato dalla Commissione referente specifica inoltre che quando nel corso del procedimento giurisdizionale in materia di riconoscimento della protezione internazionale, disciplinato dall’art. 35-bis del d. lgs. 25/2008 (recepimento della direttiva 2005/85/CE sulle procedure), sopravvengono i casi e le condizioni del citato art. 32, comma 1-bis (sottoposizione del richiedente a procedimento penale per reati di particolare gravità e procedura accelerata per la decisione della Commissione) cessano gli effetti di sospensione del provvedimento impugnato già prodotti a seguito della proposizione del ricorso ai sensi del comma 3 del medesimo art. 35-bis.

Il citato comma 3 prevede che “la proposizione del ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato”, tranne alcune ipotesi espressamente previste dalla legge.

Articolo 12
(Accoglienza dei richiedenti asilo)

L’articolo 12 interviene sulle disposizioni concernenti il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) al fine di riservare i servizi di accoglienza degli enti locali ai titolari di protezione internazionale e ai minori stranieri non accompagnati, escludendo dalla possibilità di usufruire dei relativi servizi i richiedenti la protezione internazionale, come finora previsto. Sono inclusi tra i beneficiari del Sistema di protezione, in luogo dei titolari del permesso di soggiorno per motivi umanitari (istituto su cui interviene l’articolo 1 del decreto-legge), i titolari dei permessi di soggiorno “speciali” previsti dal Testo unico in materia di immigrazione, come modificato dal medesimo art. 1 del decreto-legge, nell’ipotesi in cui non accedano a sistemi di protezione specificamente dedicati.

L’emendamento 12.601 approvato dalla Commissione referente prevede che i minori non accompagnati richiedenti asilo, al compimento della maggiore età possano rimanere nel Sistema di protezione fino alla definizione della domanda di protezione internazionale.

In conseguenza delle modifiche recate allo SPRAR viene ristrutturato l’impianto complessivo del sistema di accoglienza dei migranti sul territorio, articolato in prima e seconda accoglienza ai sensi del D.Lgs. n. 142 del 2015.

Su questo articolo la Commissione referente ha approvato, oltre al già ricordato emendamento 12.601, gli emendamenti 12.600, 12.46 e 12.50.

L’articolo in esame interviene sulla platea dei beneficiari dei servizi di accoglienza sul territorio per i migranti prestati dagli enti locali nell’ambito del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR).

In via preliminare occorre pertanto ricordare che finora il sistema SPRAR ha finanziato gli enti locali per la realizzazione di progetti destinati all’accoglienza dei richiedenti asilo, dei rifugiati e destinatari di protezione sussidiaria e di altre forme di protezione umanitaria.

Il sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)

Lo SPRAR è stato istituzionalizzato dalla legge n. 189 del 2002 (c.d. legge Martelli), che ha modificato il decreto-legge n. 416 del 1989 ("Norme urgenti in materia di asilo politico, ingresso e soggiorno di cittadini extracomunitari e regolarizzazione di cittadini extracomunitari e apolidi"). In particolare il sistema di accoglienza territoriale e il suo finanziamento sono disciplinati dagli articoli aggiuntivi 1-sexies e 1-septies del decreto-legge, volti ad introdurre un sistema di accoglienza pubblico, diffuso su tutto il territorio italiano con il coinvolgimento delle istituzioni centrali e locali secondo una condivisione di responsabilità tra Ministero dell’interno ed enti locali.

Gli enti locali aderiscono al sistema SPRAR su base volontaria e attuano i progetti con il supporto delle realtà del terzo settore. A coordinare lo SPRAR è il Servizio centrale, attivato dal Ministero dell'interno e affidato con convenzione all'Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci), con funzioni di informazione e coordinamento, consulenza, supporto tecnico e monitoraggio. Ai sensi della normativa vigente, i progetti di accoglienza integrata vengono finanziati annualmente dal Ministro dell'interno, coprendo i costi complessivi dei vari servizi forniti dai territori nella misura massima del 95%.

Il finanziamento è a carico del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, istituito dalla legge 30 luglio 2002, n. 189, che ha modificato il decreto legge n. 416 del 1989 e nel quale confluiscono sia risorse nazionali, provenienti dallo stato di previsione del Ministero dell’interno, sia assegnazioni annuali del Fondo europeo per i rifugiati. Per l’attuazione di ulteriori posti, tali fondi sono integrati con risorse del Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione (FAMI).

Ciascun ente locale elabora progetti in linea con le necessità e i criteri indicati dal Ministero e - per finanziarli - presenta un’apposita domanda di ammissione al contributo. Le linee guida e le modalità di presentazione delle domande di contributo sono oggetto di un decreto ministeriale che il Ministro dell'interno emana sentita la Conferenza unificata. Il decreto deve prevedere e regolamentare anche la predisposizione di servizi rivolti a persone con esigenze particolari, come minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, persone affette da malattie mentali o vittime di violenza, torture, mutilazioni genitali.

Con la riforma del sistema di accoglienza definito con il D.Lgs. n. 142 del 2015 in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE, si è ribadita la scelta per un’accoglienza diffusa gestita dalle Prefetture con il coinvolgimento dei territori, che trova il suo perno centrale nello SPRAR, sistema di seconda accoglienza, riservato anche ai minori stranieri non accompagnati, di cui si è assicurato il potenziamento (artt. 14 e 15 del D.Lgs. 142, su cui, si v. infra, il box dedicato).

Tale cornice normativa riflette il modello di accoglienza «diffusa» e basata su regole definite al di fuori di una logica emergenziale, che era già emerso nell'Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata il 10 luglio 2014 da Stato, regioni ed enti locali, nella quale era stato concordato il "Piano operativo nazionale per fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari".

Al fine di modificare l’ambito di applicazione soggettivo dei servizi di accoglienza dello SPRAR l’articolo in esame modifica diverse disposizioni.

In primo luogo, il comma 1 novella in più parti l’art. 1-sexies del D.L. 416/1989 relativo allo SPRAR.

La lettera a) riscrive il comma 1, per qualificare i servizi dello SPRAR sostituendo il riferimento all’accoglienza “dei richiedenti asilo e alla tutela dei rifugiati e degli stranieri destinatari di altre forme di protezione umanitaria” con il riferimento ai servizi di accoglienza “per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati”.

A tale riguardo, si ricorda che ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs. n. 251/2007 (c.d. decreto qualifiche) il titolare o beneficiario di protezione internazionale è il cittadino straniero cui è stato riconosciuto lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria.

Rispetto al quadro normativo finora vigente, sono pertanto esclusi dall’ambito di applicazione dei servizi della rete SPRAR i richiedenti asilo (ossia gli stranieri che hanno presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è ancora stata adottata una decisione definitiva).

Inoltre, in luogo degli “stranieri destinatari di altre forme di protezione umanitaria” (istituto abrogato dall’art. 1 del DL in esame), finora riconosciuti dalla legge come beneficiari dei servizi finanziati dal Fondo SPRAR, la nuova formulazione del comma 1 dell’art. 1-sexies, D.L. 416/1989 prevede che possano accedere ai servizi di accoglienza anche i titolari dei permessi di soggiorno “speciali” previsti dal Testo unico in materia di immigrazione, come ridisciplinati o introdotti dall’articolo 1 del decreto legge in esame, a condizione che tali soggetti non accedano a sistemi di protezione specificamente dedicati.

Segnatamente e alle condizioni previste, possono accedere allo SPRAR i titolari di:

§ permesso di soggiorno per vittime di violenza o grave sfruttamento ex art. 18 del TU immigrazione;

§ permesso di soggiorno per vittime di violenza domestica ex art. 18-bis, TU immigrazione;

§ permesso di soggiorno per condizioni di salute di eccezionale gravità ex art. 19, co. 2, lett. d-bis), TU immigrazione, introdotto dall’art. 1 del decreto in esame;

§ permesso di soggiorno per vittime di particolare sfruttamento lavorativo ex art. 22, co. 12-quater, TU immigrazione;

§ permesso di soggiorno per calamità ex art. 20-bis TU immigrazione, introdotto dall’art. 1 del decreto in esame;

§ permesso di soggiorno per atti di particolare valore civile ex art. 42-bis TU immigrazione, introdotto dall’art. 1 del decreto in esame.

Per l’analisi e la descrizione delle norme relative ai diversi titoli di soggiorno menzionati, si rinvia, supra, alla scheda di lettura dell’articolo 1.

Non si segnalano, invece, novità per quanto riguarda i minori stranieri non accompagnati, richiedenti o non la protezione internazionale, ai quali già dal 2015 è riconosciuta la possibilità di accedere ai servizi di accoglienza finanziati con il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo (Fondo SPRAR).

Fino alla legge di stabilità 2015, solo i minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo, ai sensi dell'art. 26 del D.Lgs. 25/2008, erano immediatamente avviati nelle strutture di accoglienza della rete SPRAR. La legge citata ha consentito, invece, la possibilità di accedere a tali servizi anche per i minori non accompagnati non richiedenti protezione internazionale, nei limiti dei posti e delle risorse disponibili (art. 1, comma 183, L. n. 190/2014). Con le modifiche da ultimo introdotte con la L. 47 del 2017 (art. 12) è stata eliminata ogni distinzione minori richiedenti e non richiedenti la protezione internazionale ai fini dell'accesso ai servizi finanziati con il Fondo SPRAR, a prescindere dai posti disponibili.

L’EMENDAMENTO 12.600 approvato dalla Commissione referente propone l’inserimento di nuove disposizioni (lettere a-bis) e a-ter) che riformulano i commi 2 e 3 dell’art. 1-sexies del citato D.L. 416, i quali attualmente prevedono, per i servizi di accoglienza degli enti locali, forme di sostegno finanziario apprestate dal Ministero dell’interno e poste a carico di un fondo ad hoc, il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (Fnpsa), istituito dal successivo art. 1-septies.

La nuova formulazione proposta stabilisce, in particolare, che:

§ con decreto del Ministro dell’interno, acquisito il parere della Conferenza unificata (che si specifica debba esprimersi entro trenta giorni) sono fissati i criteri e le modalità per la presentazione da parte degli enti locali delle domande di contributo per la realizzazione e la prosecuzione dei progetti di accoglienza;

§ con decreto del Ministro dell’interno si provvede all’ammissione al finanziamento dei progetti presentati dagli enti locali, nei limiti delle risorse disponibili del Fnpsa. La disposizione introdotta non specifica la periodicità dell’assegnazione delle risorse.

Per quanto concerne il quadro normativo vigente, le disponibilità del fondo sono assegnate annualmente con decreto del Ministro dell’interno (artt. 1-sexies, D.L. n. 416/1989). Il testo del DL prevede che il finanziamento del Ministero dell’Interno copre fino al 80% del costo complessivo di ciascuna iniziativa territoriale, ma dal 2015 tale quota è stata aumentata per effetto dell’art. 14, comma 2, del D.Lgs. n. 142/2015, che demanda ad un decreto del Ministro dell'interno la determinazione delle modalità di presentazione da parte degli enti locali delle domande di contributo a valere sul Fnpsa, anche in deroga al limita dell'80%, nonché l’individuazione delle linee guida per la predisposizione dei servizi di accoglienza da assicurare da parte degli enti locali. In attuazione di tale disposizione, è stato adottato il D.M. 10 agosto 2016, che detta anche le nuove linee guida per il funzionamento dello SPRAR. In particolare, attualmente il finanziamento da parte del Fondo è assicurato per un triennio, in misura che può arrivare sino al 95% del costo complessivo.

Per effetto della modifica proposta dalla lettera in esame, nonché della contestuale abrogazione dell’art. 14, co. 2, del D.Lgs. n. 142/2015 (disposta ai sensi della successiva lettera f), su cui si v., infra), è eliminato il riferimento legislativo alla quota parte di sostegno finanziario dei servizi assicurati dagli enti locali mediante l’utilizzo delle risorse iscritte nel Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo.

È inoltre disposta l’abrogazione del comma 3 dell’art. 1-sexies, che stabilisce il contenuto necessario del decreto annuale sull’assegnazione delle risorse SPRAR con particolare riferimento alla prima attuazione.

La lettera b) del comma 1 dell’articolo in esame modifica il comma 4 del citato art. 1-sexies, che prevede il Servizio centrale dello SPRAR, per adeguare il rifermento della destinazione del sistema di protezione ai nuovi soggetti beneficiari indicati al comma 1.

A sua volta, la successiva lettera c) interviene con una disposizione di coordinamento sul comma 5, nella parte in cui si prevede che il servizio centrale dello SPRAR svolga attività di monitoraggio della presenza sul territorio dei soggetti beneficiari dei servizi ai sensi del comma 1.

Da ultimo, si provvede a ridenominare il “Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati” in “Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati” (lettera d)).

Un secondo gruppo di modifiche (comma 2) ha ad oggetto il D.Lgs. n. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza) che disciplina il sistema di accoglienza nazionale in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE.

Il sistema di accoglienza dei migranti e il ruolo dello SPRAR prima del decreto-legge

Il sistema di accoglienza dei migranti nel territorio italiano è disciplinato dal decreto legislativo n. 142/2015, adottato in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE.

Il sistema di accoglienza delineato si fonda, in primo luogo, sul principio della leale collaborazione, secondo forme apposite di coordinamento nazionale e regionale, basate sul Tavolo di coordinamento nazionale insediato presso il Ministero dell'interno con compiti di indirizzo, pianificazione e programmazione in materia di accoglienza, compresi quelli di individuare i criteri di ripartizione regionale dei posti da destinare alle finalità di accoglienza.

I destinatari del sistema di accoglienza disciplinato dal D.Lgs. n. 142/2015 sono gli stranieri non comunitari e gli apolidi, richiedenti protezione internazionale (ossia il riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria) nel territorio nazionale (comprese le frontiere e le zone di transito), nonché i familiari inclusi nella domanda di protezione. Le misure di accoglienza si applicano dal momento di manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale e si applicano anche nei confronti di coloro per i quali è necessario stabilire lo Stato membro competente all'esame della domanda ai sensi del cd. regolamento Dublino III (art. 1). Se la Commissione territoriale rigetta la domanda, la durata dell'accoglienza è commisurata a quella del ricorso giurisdizionale. Le misure di accoglienza pertanto continuano ad essere assicurate fino alla scadenza del termine per l'impugnazione della decisione.

In tale quadro le funzioni di soccorso e prima assistenza dei migranti, nonché le funzioni di identificazione, in base agli impegni assunti dallo Stato italiano nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione (2015) sono svolte nelle aree c.d. hotspot (punti di crisi) allestite nei luoghi dello sbarco per consentire le operazioni di prima assistenza, screening sanitario, identificazione e somministrazione di informative in merito alle modalità di richiesta della protezione internazionale o di partecipazione al programma di relocation.

I migranti che manifestano l'intenzione di chiedere la protezione internazionale, a meno che non ricorrano le condizioni che necessitino il trattenimento nei Centri di permanenza per i rimpatri, sono accompagnati nei centri governativi di prima accoglienza, che hanno la funzione di consentire l'identificazione dello straniero (ove non sia stato possibile completare le operazioni negli hotspot), la verbalizzazione e l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, l'accertamento delle condizioni di salute e la sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità che comportino speciali misure di assistenza.

Tale funzione è innanzitutto svolta dai centri di accoglienza già esistenti al momento dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 142/2015, come i Centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA) e i Centri di accoglienza (CDA).

In caso di esaurimento dei posti all'interno delle strutture di prima accoglienza, a causa di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti cui l'ordinario sistema di accoglienza non sia in grado di far fronte, questi possono essere ospitati in strutture temporanee di emergenza, cd. CAS (art. 11, D.Lgs. n. 142/2015).

Solamente i richiedenti asilo che possono costituire un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica sono trattenuti in apposite sezioni dei Centri di permanenza per i rimpatri (ex CIE) allestiti per gli immigrati clandestini.

Una volta esaurita la prima fase di accoglienza, gli stranieri che abbiano formalizzato la domanda di asilo e siano privi di mezzi di sussistenza adeguati sono avviati nelle strutture territoriali che costituiscono il Sistema di protezione per i richiedenti asilo e i rifugiati - SPRAR (art. 14, D.Lgs. n. 142 del 2015). La valutazione dei mezzi di sussistenza dei richiedenti asilo viene effettuata dalla prefettura ed il parametro utilizzato è l'importo annuo dell'assegno sociale, con le modalità disciplinate dall’art. 15, D.Lgs. 142/2015. Il decreto ha previsto che i progetti di accoglienza vengano finanziati dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo, istituito dalla legge 30 luglio 2002, n. 189, coprendo i costi complessivi dei vari servizi forniti dai territori anche in deroga al limite dell’’80%. Tuttavia, per l’attuazione di ulteriori posti, tali fondi sono integrati con risorse del Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione (FAMI).

Qualora i posti dello SPRAR siano temporaneamente indisponibili, la permanenza nel centro di prima accoglienza si protrae per il tempo necessario al trasferimento nella struttura di seconda accoglienza.

Si ricorda, in proposito, che secondi i dati diffusi nella Relazione sul funzionamento del sistema di accoglienza di stranieri nel territorio nazionale, riferita all'anno 2017 trasmessa a fine agosto 2018 dal Ministero dell’interno al Parlamento (Doc. LI, n. 1), alla data del 31 dicembre 2017 si registrano nel sistema accoglienza nel suo complesso 183.681 migranti ospitati nelle strutture temporanee, negli hotspot, nei centri di prima accoglienza e nello SPRAR.

Più in dettaglio, la rete della prima accoglienza è costituita da 15 strutture di accoglienza dislocate e da 9.132 strutture di accoglienza temporanea (cd. CAS) dislocate nel territorio. Complessivamente tali centri ospitano la maggior parte dei richiedenti asilo (158.821).

Per quanto concerne la seconda accoglienza, secondo i dati del Ministero, nel corso dell’anno 2017 sono stati finanziati in totale 10.949 nuovi posti, di cui 7642 relativi a 260 nuovi progetti presentati da 253 Enti e 3307 posti in ampliamento della capacità di accoglienza autorizzata agli enti già titolari di progetti.

In particolare, attraverso le modifiche agli articoli 8 e 9, D.Lgs. n. 142 introdotte dalle lettere b) e c) del comma 2 dell’articolo in esame, viene eliminata l’articolazione in due fasi del sistema nazionale di accoglienza dei richiedenti asilo. Tale sistema – basato “sulla leale collaborazione tra i livelli di governo interessati” – è attualmente articolato in una fase di «prima accoglienza» assicurata in centri di prima accoglienza governativi (articolo 9), nonché nelle strutture temporanee autorizzate dal Prefetto (articolo 11), ed una di «seconda accoglienza» disposta nelle strutture SPRAR (articolo 14).

Pur eliminando il riferimento alla seconda accoglienza, il sistema che ne risulta continua a basarsi sul principio del coordinamento a livello nazionale e regionale di cui all’art. 16 del D.lgs. n. 142 del 2015 e sulle strutture di cui agli articoli 9 e 11 del medesimo decreto.

Ai sensi del citato articolo 16, il Tavolo di coordinamento nazionale, insediato presso il Ministero dell’interno - Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione, predispone annualmente, salva la necessità di un termine più breve, un Piano nazionale per l'accoglienza che, sulla base delle previsioni di arrivo per il periodo considerato, individua il fabbisogno dei posti da destinare alle finalità di accoglienza, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti da destinare alle finalità di accoglienza. Le linee di indirizzo e la programmazione predisposti dal Tavolo nazionale sono attuati a livello territoriale attraverso Tavoli di coordinamento regionale insediati presso le prefetture - UTG del capoluogo di Regione, che individuano, i criteri di localizzazione delle strutture governative, nonché i criteri di ripartizione, all'interno della Regione, dei posti da destinare alle finalità di accoglienza.

La prima accoglienza e i dati

Nell’impianto normativo vigente, i centri governativi di prima accoglienza (articolo 9, decreto accoglienza) sono istituiti con decreto del Ministro dell’Interno, sentita la Conferenza unificata, secondo la programmazione dei tavoli di coordinamento nazionale ed interregionali. A tale funzione possono essere riconvertiti anche i centri per i richiedenti asilo – i CARA, nonché i centri di primo soccorso e accoglienza governativi – i CPSA/CDA. La gestione dei centri di prima accoglienza può essere affidata ad enti locali, ad enti pubblici e privati che operano nei settori dell'immigrazione o dell'assistenza sociale, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici (art. 10).

Le strutture temporanee di emergenza, cd. CAS (art. 11, D.Lgs. n. 142/2015) sono individuate dalle prefetture - uffici territoriali del Governo, sentito l'ente locale nel cui territorio è situata la struttura (secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici) e la permanenza in tali strutture è stabilita per un tempo limitato, in attesa del trasferimento nelle strutture di prima accoglienza.

Secondi i dati diffusi nella Relazione sul funzionamento del sistema di accoglienza di stranieri nel territorio nazionale, riferita all'anno 2017 trasmessa a fine agosto 2018 dal Ministero dell’interno al Parlamento (Doc. LI, n. 1), la rete della prima accoglienza è costituita da:

· 15 centri governativi, che contano la presenza di 10.319 migranti;

· 9.132 strutture di accoglienza temporanea (cd. CAS) dislocate nel territorio, con un aumento rispetto alle 7.572 strutture del 2016 pari al 20,6%. Complessivamente tali centri ospitano la maggior parte dei richiedenti asilo, pari a 148.502.

Inoltre viene riscritto dalla lettera f) del comma 2 l’articolo 14 del D.Lgs. n. 142/2015, dedicato alla disciplina del sistema di accoglienza territoriale, abrogando le parti concernenti lo SPRAR. All’esito delle modifiche introdotte, la disposizione (ora rubricata “Modalità di accesso al sistema di accoglienza”) prevede che il richiedente che ha formalizzato la domanda e che risulta privo di mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per il sostentamento proprio e dei propri familiari, ha accesso, con i familiari, alle misure di accoglienza del decreto.

Si prevede, inoltre, di inserire un inciso al comma 3 dell’articolo 14 in base al quale per accedere alle misure di accoglienza il richiedente dichiara di essere privo di mezzi sufficienti di sussistenza. La disposizione in realtà recupera una norma già oggi prevista dall’articolo 15, co. 1 del D.Lgs. 142/2015, che viene contestualmente abrogata (si v. infra). Resta fermo che la valutazione dell’insufficienza dei mezzi di sussistenza è effettuata dalla prefettura - Ufficio territoriale del Governo con riferimento all'importo annuo dell’assegno sociale.

Ulteriori modifiche sono conseguentemente introdotte all’articolo 15 del decreto accoglienza (comma 2, lettera g)), concernente le modalità di accesso al sistema di accoglienza territoriale. Oltre a modificare la rubrica dell’articolo, che va a disciplinare le “modalità di individuazione della struttura di accoglienza”, sono abrogati i commi 1 e 2 che fanno riferimento allo SPRAR.

La disciplina che risulta dall’intervento di modifica prevede (commi 3 e 4, art. 15, decreto accoglienza) che la prefettura provvede all’invio del richiedente nella struttura individuata, anche avvalendosi dei mezzi di trasporto messi a disposizione dal gestore. L’accoglienza è disposta nella struttura individuata ed è subordinata all’effettiva permanenza del richiedente in quella struttura, salvo il trasferimento in altro centro, che può essere disposto, per motivate ragioni, dalla prefettura - ufficio territoriale del Governo in cui ha sede la struttura di accoglienza che ospita il richiedente.

Si osserva in proposito che non appare di univoca interpretazione l’individuazione delle strutture di accoglienza a cui si riferisce la norma contenuta nell’art. 15, co. 3, del decreto, all’esito delle modifiche disposte. In particolare, si valuti l’opportunità di coordinare tale disposizione con quelle che disciplinano le strutture di accoglienza ancora disciplinate dal decreto, ossia i centri di prima accoglienza governativi (articolo 9) e le strutture temporanee autorizzate dal Prefetto (articolo 11).

In relazione alla eliminazione della rete SPRAR dall’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale le lettere a), d), e), h), i), ed n) del comma 2 dell’articolo 12 del decreto recano altre modifiche testuali di coordinamento anche agli articoli 5 (Domicilio), 11 (Misure straordinarie di accoglienza), 12 (Condizioni materiali di accoglienza), 17 (Accoglienza di persone portatrici di esigenze particolari), 20 (Monitoraggio e controllo) e 23 (Revoca delle condizioni di accoglienza).

In riferimento all’articolo 20 del decreto accoglienza, si segnala che l’ultimo periodo, nel prevedere l’oggetto delle attività di monitoraggio svolto dal Ministero dell’interno, fa riferimento anche ai “servizi di accoglienza previsti dall’articolo 14 a soggetti attuatori da parte degli enti locali” che partecipano alla ripartizione delle risorse del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo. Alla luce delle modifiche che il decreto ha apportato all’articolo 14, si valuti l’opportunità di un ulteriore coordinamento normativo all’articolo 20.

La lettera l) del comma 2 dell’articolo in esame abroga il comma 3 dell’articolo 22 del decreto accoglienza, il quale prevede la possibilità per i richiedenti che usufruiscono delle misure di accoglienza erogate ai sensi dell’articolo 14 di frequentare corsi di formazione professionale, eventualmente previsti dal programma dell’ente locale dedicato all’accoglienza del richiedente.

La lettera m) - secondo la modifica che ne propone l’emendamento 12.50 approvato dalla Commissione referente - modifica l’articolo 22-bis del decreto accoglienza che prevede iniziative di implementazione dell’impiego dei richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali.

Con le modifiche proposte, tali incentivi sono tesi a favorire il coinvolgimento dei titolari di protezione internazionale - in luogo dei richiedenti asilo, come previsto attualmente.

In proposito, si ricorda che l’art. 8 del D.L. n. 13/2017 ha introdotto nel D.Lgs. 142/2015 l’articolo 22-bis, relativo alla partecipazione dei richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali. La disposizione, nel far rinvio alla normativa vigente in materia di lavori socialmente utili, individua nel prefetto, d'intesa con i comuni e con le regioni e le province autonome, il soggetto promotore di tal tipo di attività, anche con la stipula di protocolli di intesa con i comuni, con le regioni e le province autonome e con le organizzazioni del terzo settore. L'impiego dei richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali si svolge “nel quadro delle disposizioni normative vigenti”.

I progetti presentati dai Comuni, dalle regioni e dalle province autonome che prestano i servizi di accoglienza nell’ambito della rete SPRAR sono esaminati con priorità ai fini dell'assegnazione delle risorse.

L’ emendamento 12.46 approvato dalla Commissione referente prevede una ulteriore modifica al decreto n. 142 del 2015 (articolo 19) in materia di accoglienza dei minori non accompagnati (introducendo una lettera h-bis).

La novella è volta in particolare a garantire che i comuni che assicurano l’accoglienza dei minori in caso di temporanea indisponibilità nelle strutture governative e in quelle finanziate nell’ambito dello SPRAR e che, a tal fine, possono accedere ai contributi statali a valere sul Fondo nazionale per l’accoglienza dei minori (come disposto dall’articolo 19, comma 3), siano sgravati da ogni spesa o onere per l’accoglienza prestata ai minori stranieri non accompagnati.

Un terzo gruppo di modifiche (comma 3) ha ad oggetto il D.Lgs. n. 25 del 2008 (c.d. decreto procedure) che disciplina le procedure per l'esame delle domande di protezione internazionale presentate nel territorio nazionale. Si tratta di due modifiche di coordinamento testuale: la prima all’art. 4, co. 5, per eliminare un riferimento alle strutture di accoglienza della rete SPRAR e la seconda, all’art. 13, co. 2, per sostituire un rinvio normativo ad una disposizione abrogata con quello alla disposizione vigente.

Il comma 4 prevede in via generale, che la denominazione “Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e minori stranieri non accompagnati” sostituisca in tutte le disposizioni di legge o di regolamento,

le definizioni di “Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati”, nonché “Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati”.

I commi 5 e 6 recano due disposizioni transitorie in base alle quali i richiedenti asilo e i titolari di protezione umanitaria già presenti nel Sistema di protezione (SPRAR) alla data di entrata in vigore del decreto-legge rimangono in accoglienza nel Sistema fino alla scadenza del progetto di accoglienza in corso, già finanziato. Per i titolari di protezione umanitaria l’accoglienza non può essere protratta oltre la scadenza del periodo previsto dalle disposizioni di attuazione sul funzionamento del Sistema medesimo e comunque non oltre la scadenza del progetto di accoglienza.

In proposito, si richiamano gli ultimi dati ufficiali del sistema SPRAR[10] riferiti a luglio 2018:

§ oltre 1200 comuni coinvolti (di cui 653 titolari di progetto). Complessivamente gli enti locali titolari di progetti sono 754.

§ 877 progetti avviati;

§ 35.881 posti finanziati (di cui 31.647 ordinari, 3.500 in favore di minori stranieri non accompagnati e 734 per persone con disagio o disabilità).

L’ emendamento 12.601 approvato dalla Commissione referente propone l'inserimento di una nuova disposizione (comma 5-bis) affinché i minori non accompagnati richiedenti asilo al compimento della maggiore età possano rimanere nel Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e minori stranieri non accompagnati fino alla definizione della domanda di protezione internazionale.

Tale proposta appare finalizzata ad assicurare la permanenza in accoglienza nel sistema di protezione di coloro che, entrati come minori, permangono nella condizione di richiedenti asilo al compimento della maggiore età, nelle more della definizione della domanda di protezione internazionale.

Ai sensi del comma 7 è inserita la clausola di neutralità finanziaria, in base alla quale dall’attuazione delle disposizioni esaminate non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e le amministrazioni provvedono ai relativi adempimenti con le risorse disponibili a legislazione vigente.

Articolo 14
(Acquisizione e revoca della cittadinanza)

L’articolo 14 introduce nuove disposizioni in materia di acquisizione e revoca della cittadinanza, modificando ed integrando a tal fine la legge n. 91 del 1992. In particolare, è abrogata la disposizione che preclude il rigetto dell’istanza di acquisizione della cittadinanza per matrimonio decorsi due anni dall’istanza. Inoltre si innalza da 200 a 250 euro l’importo del contributo richiesto per gli atti relativi alla cittadinanza.

La Commissione referente ha approvato alcuni emendamenti.

L'emendamento 14.7 richiede per l’acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio e per concessione di legge anche il possesso da parte dell’interessato di un’adeguata conoscenza della lingua italiana.

L'emendamento 14.17 estende da ventiquattro a quarantotto mesi il termine per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio e per c.d. naturalizzazione. Inoltre, introduce nuove ipotesi di revoca della cittadinanza in caso di condanna definitiva per i reati di terrorismo ed eversione.

Infine l’emendamento 14.600 individua il termine di sei mesi per il rilascio degli estratti e dei certificati di stato civile occorrenti ai fini del riconoscimento della cittadinanza italiana.

Il comma 1 alla lettera a) abroga il comma 2 dell’articolo 8 della legge n. 91 del 1992, che, in relazione alla istanza di acquisizione della cittadinanza per matrimonio, preclude il rigetto dell’istanza ove siano decorsi due anni dalla data di presentazione dell’istanza medesima, corredata dalla documentazione prevista dalla legge.

La norma abrogata, in pratica, assegnava alla competente autorità amministrativa un termine perentorio di due anni per pronunciarsi sulla istanza di cittadinanza, con la precisazione che, una volta decorso tale termine, restava preclusa all’Amministrazione l’emanazione del decreto di rigetto della domanda, venendo ad operare una sorta di silenzio assenso sulla relativa istanza dello straniero coniugato con un cittadino italiano, atteso che per effetto dell’inutile decorso del termine l’amministrazione perde il potere di negare la cittadinanza.

L’acquisto della cittadinanza da parte di stranieri o apolidi che hanno contratto matrimonio con cittadini italiani è disciplinata dagli articoli da 5 a 8 della L. n. 91 del 1992. Gli stranieri coniugi di cittadini italiani ottengono la cittadinanza, dietro richiesta presentata al prefetto del luogo di residenza dell'interessato, oppure, se residenti all’estero, all’autorità consolare competente, se possono soddisfare, contemporaneamente, le seguenti condizioni:

§ residenza legale nel territorio italiano da almeno due anni, successivi al matrimonio, o, in alternativa, per gli stranieri residenti all’estero, il decorso di tre anni dalla data del matrimonio tra lo straniero e il cittadino. I predetti termini sono ridotti della metà in presenza di figli nati dai coniugi;

§ persistenza del vincolo matrimoniale;

§ insussistenza della separazione legale;

§ assenza di condanne penali per i delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato e contro i diritti politici dei cittadini;

§ assenza di condanne penali per i delitti non colposi per i quali è prevista una pena edittale non inferiore a tre anni;

§ assenza di condanne penali per reati non politici, con pena detentiva superiore a un anno, inflitte da autorità giudiziarie straniere con sentenza riconosciuta in Italia;

§ insussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica.

Si segnala, inoltre, che la direttiva del Ministro dell’interno 7 marzo 2012 ha trasferito ai prefetti la competenza ad adottare provvedimenti in materia di concessione o diniego della cittadinanza nei confronti di cittadini stranieri coniugi di cittadini italiani. La competenza sarà, invece, del capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, qualora il coniuge straniero abbia la residenza all’estero, e del Ministro dell’interno nel caso sussistano ragioni inerenti alla sicurezza della Repubblica.

L’emendamento 14.7 approvato dalla Commissione referente propone l'inserimento di una lettera a-bis).

La proposta introduce alla legge sulla cittadinanza l’articolo 9.1, che subordina l’acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio (art. 5) e per concessione di legge (art. 9) al possesso da parte dell’interessato di un’adeguata conoscenza della lingua italiana, non inferiore al livello 81 (rectius B1) del Quadro Comune Europeo di Rifermento per le Lingue (QCER). Sotto il profilo della formulazione del testo, si valuti l’opportunità di sostituire l’espressione “concessione” della cittadinanza (che attualmente è riferibile alla fattispecie prevista dal solo art. 9) con quella di “acquisto”.

Il Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue- QCER (Common European Framework of Reference for Languages -CEFR) è stato messo a punto dal Consiglio d'Europa come parte principale del progetto Language Learning for European Citizenship (apprendimento delle lingue per la cittadinanza europea), allo scopo, fra l’altro, di aiutare a superare gli ostacoli nella comunicazione derivanti dai diversi sistemi educativi presenti in Europa e di definire livelli di competenza su cui misurare i progressi di apprendimento. Il CEFR si articola in sei livelli di riferimento (A1, A2, B1, B2, C1 e C2), che costituiscono i parametri per valutare il livello di competenza linguistica individuale.

In particolare, il livello B1 prevede la capacità di sostenere conversazioni semplici su argomenti noti o di interesse, comprendendo gli elementi principali in un discorso, la capacità di comprendere l’essenziale di trasmissioni radiofoniche e televisive su argomenti di attualità o temi di interesse personale o professionale, la comprensione di testi scritti di uso corrente legati alla sfera quotidiana o al lavoro, la scrittura di testi semplici su argomenti noti o di interesse.

Per dimostrare tale conoscenza, all’atto di presentazione dell’istanza i richiedenti sono tenuti:

§ ad attestare il possesso di un titolo di studio rilasciato da un istituto di istruzione pubblico o privato riconosciuto dal Ministero degli affari esteri (MAECI) o dal Ministero dell’istruzione (MIUR);

Il possesso di un titolo di studio rilasciato da istituti d’istruzione riconosciuti dal MAECI (scuole italiane all’estero) costituisce attestazione della conoscenza linguistica richiesta dalla norma.

§ ovvero a produrre apposita certificazione della lingua, rilasciata da un ente certificatore riconosciuto dal Ministero degli affari esteri o dal Ministero dell’istruzione.

Le certificazioni relative alla competenza linguistica CLIQ (Certificazione Lingua Italiana di Qualità) sono rilasciate, previo il superamento di prove d’esame, dai quattro enti certificatori riconosciuti dal MAECI: la Società Dante Alighieri, l’Università per Stranieri di Perugia, l’Università per Stranieri di Siena e l’Università degli Studi Roma Tre. All’estero è possibile sostenere gli esami per il rilascio dei certificati di competenza linguistica CLIQ presso diversi enti che sono elencati nel sito del MAECI alla pagina: https://www.linguaitaliana.esteri.it/lingua/corsi/certificazioni/ricerca.do

Da tale specifico onere di attestazione sono esclusi coloro che hanno sottoscritto l’accordo di integrazione di cui all’art. 4-bis del TU in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 286/1998) e i titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, trattandosi di situazioni per le quali la legge già presuppone una valutazione di conoscenza della lingua italiana.

Per ottenere il rilascio del permesso di soggiorno lo straniero deve stipulare un accordo di integrazione (art. 4-bis, D.Lgs. n. 286/1998), introdotto dalla legge sulla sicurezza (L. 94/2009) quale processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri (art. 1, comma 25). L’accordo di integrazione è diventato operativo con l'adozione del regolamento di attuazione (DPR 14 settembre 2011, n. 179). L’accordo funziona con un sistema di attribuzione di crediti, di cui 16 sono assegnati all'atto della sottoscrizione. La conoscenza della lingua e della cultura italiana rappresenta l’elemento centrale dell'Accordo di integrazione: con la sottoscrizione dell'Accordo lo straniero si impegna, infatti, ad acquisire una conoscenza della lingua italiana parlata equivalente almeno al livello A2 del quadro comune europeo di riferimento per le lingue emanato dal Consiglio d’Europa.

Inoltre, il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, riservato agli stranieri residenti da lungo tempo nel nostro Paese, è subordinato al superamento da parte del richiedente di un test di conoscenza della lingua italiana (art. 1, comma 22, lett. i). Le modalità di svolgimento del test sono state definite con il decreto del Ministro dell'interno 4 giugno 2010.

La lettera b) del comma 1 innalza da 200 a 250 euro l’importo del contributo richiesto per le istanze o dichiarazioni di elezione, acquisto, riacquisto, rinuncia o concessione della cittadinanza ai sensi dell’art. 9-bis, comma 2, della L. 91/1992.

Tale contributo è stato introdotto dalla legge n. 94/2009 (art. 1, comma 12), nell’ambito del c.d. “pacchetto sicurezza”. Considerato l’esplicito riferimento della norma alle istanze o dichiarazioni di elezione, acquisto, riacquisto, rinuncia o concessione della cittadinanza italiana, devono ritenersi escluse dal pagamento del contributo le istanze di riconoscimento della cittadinanza “iure sanguinis” (art. 1, co. 1, lett. a), L. 91/1992) nonché tutte le forme di automatismo previste dalla legge 91/1992 (art. 1 comma 1, lett. b); art. 1 comma 2; art. 2, comma 1; art. 3, comma 1; art. 13 comma 1, lett. d); art. 14).

Il gettito derivante dal contributo è destinato (art. 9-bis, comma 3, L. 91/1992):

§ per la metà, al finanziamento di progetti del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno diretti alla collaborazione internazionale e alla cooperazione e assistenza ai Paesi terzi in materia di immigrazione;

§ per l’altra metà, alla copertura degli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti ai procedimenti in materia di immigrazione, asilo e cittadinanza.

È inoltre previsto che alle istanze o dichiarazioni relative alla cittadinanza deve essere comunque allegata la certificazione comprovante il possesso dei requisiti richiesti per legge (art. 9-bis, comma 1, L. 91/1992).

La lettera c) del comma 1 introduce l’articolo 9-ter nella legge n. 91/1992 che estende da ventiquattro a quarantotto mesi il termine per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio (art. 5) e per c.d. naturalizzazione (art. 9). Il termine decorre dalla data di presentazione della istanza.

Ai sensi dell’articolo 9 della L. n. 91 del 1992, l'acquisto della cittadinanza può avvenire per concessione di legge (c.d. naturalizzazione): a differenza delle altre modalità di acquisto della cittadinanza, che riservano all'autorità margini di intervento molto ristretti, l’emanazione del provvedimento di concessione della cittadinanza è soggetto ad una valutazione discrezionale di opportunità da parte della pubblica amministrazione, pur attenuata dall’obbligo del parere preventivo del Consiglio di Stato.

Il periodo di residenza legale in Italia, graduato in funzione dello status degli stranieri richiedenti, che costituisce il requisito fondamentale per conseguire la cittadinanza secondo tale modalità, deve essere ininterrotto e attuale al momento della presentazione dell'istanza per la concessione della cittadinanza.

Può presentare domanda per ottenere la concessione della cittadinanza italiana il cittadino straniero che si trova in una delle seguenti condizioni:

§ residente in Italia da almeno dieci anni, se cittadino non appartenente all'Unione europea, o da almeno quattro anni, se cittadino comunitario (art. 9, co. 1, lett. f) e d)): ai fini della concessione della cittadinanza italiana allo straniero va valutato il periodo di soggiorno in Italia assistito da regolare permesso, per cui va esclusa la rilevanza del periodo in cui lo straniero medesimo sia risultato anagraficamente residente nel paese (C. Stato, sez. IV, 07-05-1999, n. 799);

§ apolide residente in Italia da almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. e));

§ il cui padre o la cui madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini per nascita, o che è nato in Italia e, in entrambi i casi, vi risiede da almeno tre anni (art. 9, co. 1, lett. a));

§ maggiorenne adottato da cittadino italiano e residente in Italia da almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. b));

§ chi abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato italiano, anche all'estero, per almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. c)). Salvi i casi previsti dall'art. 4 della legge, nel quale si richiede specificamente l'esistenza di un rapporto di pubblico impiego, si considera che abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato chi sia stato parte di un rapporto di lavoro dipendente con retribuzione a carico del bilancio dello Stato (D.P.R. 572/1993, art. 1, co. 2, lett. c)).

Attualmente il termine per completare il percorso istruttorio con l’adozione del provvedimento conclusivo di riconoscimento della cittadinanza iure matrimonii è previsto dall’art. 8, co. 2, della L. n. 91/1992, che viene abrogata dalla lettera a) del comma 1 dell’articolo in esame. Tale termine è peraltro considerato perentorio per costante e consolidata giurisprudenza.

Per le istanze di cittadinanza per concessione di legge, ai sensi del regolamento sui procedimenti di acquisto della cittadinanza (D.P.R. n. 362/1994, articolo 3), il termine previsto per la conclusione del procedimento è anch’esso fissato in due anni (“settecentotrenta giorni dalla data di presentazione della domanda”), ma in tal caso, per consolidato orientamento della giurisprudenza, il termine non riveste carattere perentorio. Il procedimento di concessione presenta infatti un carattere di maggiore complessità rispetto al precedente, in quanto l'istruttoria è finalizzata a verificare sulla base di vari indici (reddito, stabilità dell'attività lavorativa, raggiungimento di un sufficiente grado di integrazione, assenza di motivi ostativi attinenti alla sicurezza e di precedenti penali) la coincidenza tra l'interesse del richiedente la cittadinanza e l’interesse pubblico.

Si ricorda che con finalità di semplificazione dei procedimenti, il decreto-legge c.d. “del fare” (D.L. 69/2013, art. 33, comma 2-bis) ha previsto, che gli uffici pubblici coinvolti nei procedimenti di rilascio della cittadinanza acquisiscono e trasmettono dati e documenti attraverso gli strumenti informatici.

L’emendamento 14.17 approvato dalla Commissione referente propone di abrogare il secondo comma dell’articolo aggiuntivo 9-ter, come introdotto dal decreto legge, ai sensi del quale il termine di quarantotto mesi si applica altresì ai procedimenti di riconoscimento della cittadinanza avviati dall’autorità diplomatica o consolare o dall’Ufficiale di stato civile a seguito di istanze fondate su fatti accaduti prima del 1° gennaio 1948.

In proposito, si richiamano i procedimenti avviati per il riconoscimento della cittadinanza italiana ai cittadini stranieri di ceppo italiano, che, discendenti di seconda, terza e quarta generazione ed oltre di emigrati italiani che rivendicano la titolarità dello status civitatis italiano iure sanguinis (art. 1, co. 1, lett. a), L. 91/1992). Tale riconoscimento deve essere subordinato al verificarsi di determinate condizioni ed al documentato accertamento di circostanze, che in alcuni casi si fonda su fatti antecedenti il 1948. Per quanto concerne i termini del procedimento, il D.P.C.M. 3 marzo 2011, n. 90, per il provvedimento di rilascio della cittadinanza da parte delle autorità consolari stabilisce un termine di settecentotrenta giorni.

Si richiamano altresì gli articoli 17-bis e 17-ter della L. 91/1992, introdotti dalla L. 124/2006, che consentono ai soggetti già cittadini italiani (ed ai loro discendenti in linea retta), un tempo residenti nei territori ceduti alla ex Jugoslavia e che non avevano esercitato nei termini previsti dal Trattato di Parigi del 10 febbraio 1947 e dal Trattato di Osimo del 10 novembre 1975, il previsto diritto di opzione, di ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana mediante la presentazione di un’apposita istanza, corredata da documentazione idonea a dimostrare il possesso dei requisiti di cui all’art. 19 del Trattato di Parigi (reso esecutivo con d.l.C.P.S. n. 1430 del 1947) e all’art. 3 del Trattato di Osimo (ratificato con l. n. 77 del 1973).

Infine, il comma 2, precisa che la nuova disciplina dei termini si applica anche ai procedimenti di conferimento della cittadinanza in corso alla data di entrata in vigore del decreto.

La lettera d) del comma 1 introduce nella L. n. 91 del 1992 il nuovo articolo 10-bis, che prevede un’ipotesi di revoca della cittadinanza in caso di condanna definitiva per i seguenti reati:

§ delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine costituzionale per i quali la legge prevede la pena della reclusione non inferiore, nel minimo, a 5 anni o nel massimo a 10 anni (art. 407, comma 2, lett. a), n. 4);

Si ricorda che la finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine costituzionale può operare sia come elemento costitutivo del reato (es. art. 280 c.p., attentato per finalità terroristiche o di eversione) che come circostanza aggravante del reato (art. 270-bis.1 c.p., che per i reati commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico, punibili con pena diversa dall'ergastolo, prevede che la pena sia aumentata della metà, salvo che la circostanza sia elemento costitutivo del reato).

In particolare, la finalità di terrorismo è individuata dal legislatore – ai sensi dell’art. 270-sexies c.p.- nelle «condotte che, per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale e sono compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un'organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia».

Quanto alla finalità di eversione dell’ordine costituzionale, si ricorda anzitutto che ai sensi dell’art. 11, della legge n. 304 del 1982, tale espressione corrisponde all’espressione “finalità di eversione dell’ordine democratico, usata dal codice penale e dalla legislazione anteriore al 1982.

Indubbiamente, dunque, sono da ricondurre all’art. 407, co.2, lett. a) n. 4, per i limiti di pena e perché la finalità terroristica o di eversione è elemento costitutivo del reato, le seguenti fattispecie:

§ capi o promotori di associazioni sovversive (art. 270 c.p., reclusione da 5 a 10 anni);

§ associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico (art. 270-bis c.p., reclusione da 7 a 15 anni);

§ arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quater c.p., reclusione da 7 a 15 anni);

§ organizzazione di trasferimenti per finalità di terrorismo (art. 270-quater.1 c.p., reclusione da 5 a 8 anni);

§ addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quinquies c.p., reclusione da 5 a 10 anni);

§ finanziamento di condotte con finalità di terrorismo (art. 270-quinquies.1 c.p., reclusione da 7 a 15 anni);

§ attentato per finalità terroristiche o di eversione (art. 280 c.p., reclusione non inferiore a 20 anni);

§ atti di terrorismo nucleare (art. 280-ter c.p., reclusione non inferiore a 15 anni);

§ sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione (art. 289-bis c.p., reclusione da 25 a 30 anni).

Il catalogo non può dirsi esaustivo in quanto qualsiasi delitto potrebbe in astratto essere commesso con finalità di terrorismo o eversione. A tal fine, infatti, l’art. 270-bis.1 c.p. stabilisce che quando la finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico costituisce una aggravante di un diverso reato, la pena prevista per il reato – se diversa dall’ergastolo - è aumentata della metà.

§ ricostituzione, anche sotto falso nome o in forma simulata, di associazioni sovversive delle quali sia stato ordinato lo scioglimento (art. 407, co. 1, lett. a) n. 4, che rinvia all’art. 270, terzo comma, c.p.);

La fattispecie presuppone che l'associazione sia stata sciolta con provvedimento dell'autorità amministrativa, di tal che, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 210 TULPS, che regolava il potere di scioglimento, l'ambito di applicazione della fattispecie appare ridotto alla sola ipotesi prevista dall’art. 3 della legge n. 645 del 1952 (Norme di attuazione della XII disposizione transitoria e finale della Costituzione), che consente al Ministro dell'Interno e al Governo di sciogliere le associazioni fasciste riorganizzatesi in partito.

§ partecipazione a banda armata (art. 407, co. 1, lett. a), n. 4, che rinvia all’art. 306, secondo comma, c.p.);

L’art. 306, secondo comma, del codice penale punisce con la reclusione da 3 a 9 anni coloro che partecipano a una banda armata, formata per commettere uno dei delitti non colposi previsti dai capi I e II del Titolo I del codice penale (si tratta dei delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato, articoli da 241 a 292 c.p.).

§ assistenza agli appartenenti ad associazioni sovversive o associazioni con finalità di terrorismo, anche internazionale (art. 270-ter c.p.). Questa fattispecie è espressamente richiamata dal legislatore in quanto, per l’entità della pena prevista, non rientra nel catalogo di delitti di cui all’art. 407, co. 2, lett. a) n. 4) c.p.p.

L’art. 270-ter c.p. punisce con la reclusione fino a 4 anni chiunque - fuori dei casi di concorso nel reato o di favoreggiamento - «dà rifugio o fornisce vitto, ospitalità, mezzi di trasporto, strumenti di comunicazione a taluna delle persone che partecipano alle associazioni» sovversive (di cui all’art. 270 c.p.) o alle associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell'ordine democratico (di cui all’art. 270-bis c.p.). La fattispecie è aggravata se l'assistenza è prestata continuativamente e non è punibile chi commette il fatto in favore di un prossimo congiunto.

§ sottrazione di beni o denaro sottoposti a sequestro per prevenire il finanziamento del terrorismo (art. 270-quinquies.2 c.p.). Anche questa fattispecie è espressamente richiamata dal legislatore in quanto, per l’entità della pena prevista, non rientra nel catalogo di delitti di cui all’art. 407, co. 2, lett. a) n. 4) c.p.p.

L’art. 270-quinquies.2 c.p. punisce con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da 3.000 a 15.000 euro chiunque sottrae, distrugge, disperde, sopprime o deteriora beni o denaro, sottoposti a sequestro per prevenire il finanziamento delle condotte con finalità di terrorismo.

La revoca della cittadinanza è adottata con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, entro tre anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna.

Conseguentemente il comma 3 dell’articolo modifica la L. 13/1991 (art. 1, co. 3) che elenca gli atti adottabili nella forma del DPR, aggiungendo il provvedimento di revoca della cittadinanza.

In base alla formulazione del testo, le fattispecie di revoca sono applicabili solo nel caso in cui la cittadinanza italiana sia stata acquisita per matrimonio (art. 5, L. n. 91/1992), per naturalizzazione (art. 9), ovvero ai sensi dell’articolo 4, co. 2, della medesima legge. Tale ultima ipotesi riguarda i casi di acquisto della cittadinanza dello straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età.

Nel silenzio della disposizione, si intende che la revoca della cittadinanza nelle ipotesi previste possa determinare, per coloro che hanno rinunciato alla cittadinanza del Paese di origine, la condizione di apolidia dei soggetti condannati in via definitiva per i reati stabiliti dalla norma.

Sul punto appare opportuno un chiarimento.

Il nuovo art. 10-bis, introdotto dalla disposizione in esame, innova il quadro normativo finora vigente, che contempla limitate ipotesi di perdita automatica della cittadinanza, nonché disciplina i casi di rinuncia volontaria.

In particolare, la legge n. 91/1992 contempla tre ipotesi di perdita automatica della cittadinanza italiana, nei seguenti casi:

§ la revoca dell’adozione per colpa dell’adottato ha come conseguenza la perdita automatica della cittadinanza acquistata da quest’ultimo in virtù dell'adozione, purché egli abbia un'altra cittadinanza o la riacquisti (art. 3, co. 3);

§ la mancata ottemperanza all'intimazione del Governo italiano di lasciare un impiego pubblico o una carica pubblica che il cittadino abbia accettato da uno Stato o ente pubblico estero o da un ente internazionale cui non partecipi l'Italia, o la mancata ottemperanza all'invito di abbandonare il servizio militare che il cittadino presti per uno Stato estero (art. 12, co. 1);

§ l’assunzione di una carica pubblica o la prestazione del servizio militare per uno Stato estero, o l'acquisto volontario della cittadinanza dello Stato considerato, quando tali circostanze si verifichino durante lo stato di guerra con esso (art. 12, co. 2).

Inoltre, i cittadini italiani possono rinunciare volontariamente alla cittadinanza italiana purché si trasferiscano, o abbiano trasferito, la propria residenza all’estero e siano titolari di un’altra o di altre cittadinanze (L. 91/1992, art. 11). La facoltà di rinuncia alla cittadinanza italiana in questo caso può essere esercitata soltanto dai cittadini maggiorenni.

Coloro che hanno ottenuto la cittadinanza italiana durante la minore età, in quanto figli conviventi con il genitore che ha acquistato o riacquistato la cittadinanza, hanno la facoltà di rinunciare ad essa (senza limiti di tempo), una volta divenuti maggiorenni, sempre che siano in possesso di un'altra cittadinanza (art. 14).

Può inoltre rinunciare alla cittadinanza italiana il soggetto maggiorenne in possesso di un'altra cittadinanza – anche se risiede in Italia – a seguito di revoca dell’adozione per fatti imputabili all’adottante. La rinuncia deve essere resa entro un anno dalla revoca (art. 3, co. 4).

Circa la possibilità di revocare lo status civitatis, viene in rilievo innanzitutto l’articolo 22 della Costituzione italiana, ai sensi del quale la cittadinanza non può mai essere revocata «per motivi politici» (articolo 22).

È controverso se la disposizione costituzionale si limiti a vietare la privazione della cittadinanza come strumento di repressione del dissenso, o se essa vieti di attribuire rilievo ai motivi diversamente riconducibili ad interessi politici in senso ampio, cioè agli interessi assunti come propri dell’intera comunità internazionale. In materia di cittadinanza sono pochi gli interventi della Corte costituzionale, i quali hanno fatto applicazione non dell’art. 22 della Costituzione, bensì generalmente dell’articolo 3. Così, nella sentenza n. la sentenza n. 87 del 1975 nella parte in cui prevedeva la perdita della cittadinanza italiana per la donna che, sposando uno straniero, avesse acquistato la cittadinanza del marito, indipendentemente dalla volontà della donna. In tale sentenza, così come in pronunce successive, la Corte ha ritenuto costituzionalmente illegittime in particolare le norme fondate sull’automatismo del meccanismo di acquisto o perdita della cittadinanza.

Nella sentenza n. 30 del 1983, la Corte ha dichiarato incostituzionale la previgente legge 555/1912 nella parte in cui non prevedeva l’acquisto della cittadinanza italiana jure sanguinis anche per discendenza materna.

Nell’ordinanza n. 490 del 1988, la Corte ha ad ogni modo escluso che l’acquisto della cittadinanza italiana non è un diritto fondamentale.

Occorre inoltre richiamare le norme internazionali in tema di diritti dell’uomo che contengono riferimenti alla cittadinanza. In particolare, per l’art. 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo ogni individuo ha diritto a possedere “una cittadinanza”, a non esserne “arbitrariamente privato” e a mutarla.

Per quanto riguarda gli effetti delle norme internazionali pattizie sull’ordinamento italiano, l’art. 26, co. 3, della L. 91/1992 fa salve, in via generale, le disposizioni previste dagli accordi internazionali, affermandone pertanto la prevalenza sulla disciplina interna.

In conformità con il citato art. 15, vige il principio internazionale che impone di limitare il fenomeno dell’apolidia. In proposito, si ricorda che l’Italia ha sottoscritto e ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite sulla riduzione dei casi di apolidia, fatta a New York il 30 agosto 1961. La Convenzione prevede in particolare che nessuno Stato Contraente può privare una persona della sua cittadinanza, qualora tale privazione rendesse tale persona apolide (articolo 8, paragrafo 1). Al tempo stesso dispone la facoltà degli stati contraenti (articolo 8, paragrafo 3) di mantenere il diritto di privare una persona della sua cittadinanza qualora al momento della firma, della ratifica o dell’adesione specifichi l’intenzione di conservare tale diritto su uno o più dei seguenti motivi, a condizione che in quella circostanza tali motivi fossero presenti nel proprio diritto nazionale:

1) nel caso in cui, incompatibilmente con il suo dovere di lealtà verso lo Stato Contraente, la persona, in violazione di un divieto esplicito dallo Stato Contraente, abbia reso o continuato a prestare servizi, oppure abbia ricevuto o continuato a ricevere emolumenti da un altro Stato, oppure si sia comportata in modo da recare grave pregiudizio agli interessi vitali dello Stato;

2) nel caso in cui la persona abbia prestato un giuramento, o reso una dichiarazione formale di fedeltà ad un altro Stato, o dato prova definitiva della sua determinazione a ripudiare la sua fedeltà allo Stato Contraente.

Uno Stato Contraente non potrà esercitare tale potere di privazione se non in conformità con la legge, che dovrà prevedere per l'interessato il diritto ad un equo processo dì fronte a un tribunale o ad altro organo indipendente.

L’Italia ha ratificato e reso esecutiva tale Convenzione con la legge n. 162 del 2015, avvalendosi della facoltà di cui all'articolo 8, paragrafo 3, della Convenzione.

In relazione all’ambito di applicazione, la revoca prevista dalla disposizione in esame opera in relazione alla cittadinanza italiana acquisita da stranieri nelle tre modalità di cui agli artt. 4, co. 2, 5 e 9 della L. n. 91 del 1992 ed è esclusa per i cittadini italiani iure sanguinis. Le tre ipotesi previste sono tra loro diverse ed in particolare, si ricorda che:

§ l’acquisizione della cittadinanza dello straniero nato in Italia con residenza legale ininterrotta fino alla maggiore età, avviene di diritto previa dichiarazione da effettuarsi entro un anno dalla suddetta età (art. 4, co. 2);

§ l’acquisizione della cittadinanza iure matrimonii avviene su richiesta dell’interessato, trascorsi due anni di residenza legale ed in presenza di alcuni requisiti precisi stabiliti dalla legge, tra i quali figura l’assenza di condanne per determini tipi di reati. Un margine di discrezionalità parrebbe limitato solo all’ipotesi ammessa dalla stessa legge in cui la cittadinanza a seguito di matrimonio può essere negata per «la sussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica» (art. 6);

§ la concessione della cittadinanza per c.d. naturalizzazione ai sensi dell’art. 9 della L. n. 91 del 1992 avviene sulla base di una discrezionalità amministrativa riferita a parametri indicati in parte dalla legge e in parte dalla giurisprudenza (si v. supra).

In relazione all’ambito di operatività delle ipotesi di revoca introdotte andrebbe valutato se, a fronte di una condanna definitiva per determinati reati, sia configurabile che le conseguenze (in termini di revoca della cittadinanza) differiscano in base alla modalità con cui la cittadinanza sia stata acquisita.

L’EMENDAMENTO 14.600 approvato dalla Commissione referente individua (introducendo il comma 2-bis) il termine di sei mesi per il rilascio degli estratti e dei certificati di stato civile occorrenti ai fini del riconoscimento della cittadinanza italiana. Il termine decorre dalla data della richiesta di cittadinanza presentata da persone in possesso di cittadinanza straniera.

Articolo 36
(Razionalizzazione delle procedure di gestione e destinazione dei beni confiscati)

L’articolo 36 reca modifiche al codice antimafia in materia di procedure di gestione e destinazione dei beni confiscati.

Su questo articolo la Commissione referente ha approvato gli EMENDAMENTI 36.500, 36.501, 36.502, 36.503, 36.504, 36.600, 36.6 (testo 2) e 36.18 (testo 2).

L'articolo 36, comma 1, modifica l'articolo 35 del codice antimafia relativo alla nomina e revoca dell'amministratore giudiziario. In particolare il comma 2 dell'articolo 35 del codice antimafia prevede, fra le altre, che con decreto interministeriale siano individuati i criteri di nomina degli amministratori giudiziari e dei coadiutori che tengano conto del numero di incarichi aziendali in corso, comunque non superiori a tre. Il comma 2 prevede inoltre che all'atto della nomina l'amministratore giudiziario è tenuto - proprio per il limite suddetto - a comunicare al tribunale se e quali incarichi analoghi egli abbia in corso anche se conferiti da altra autorità.

Tale limite - come rileva la relazione illustrativa - impedisce al professionista di assumere ulteriori incarichi, costringendolo a scegliere l'ente committente, Autorità giudiziaria o Agenzia, per il quale svolgere l'incarico, con plausibile prevalenza della prima sulla seconda per motivazioni di ordine economico.

Il decreto legge, al fine di evitare "la stasi gestionale" originata dalla norma suddetta, consente al professionista di poter acquisire, se del caso, tre incarichi dall'autorità giudiziaria, mantenendo le gestioni già in essere quale coadiutore dell'Agenzia.

Nel corso dell'esame in Commissione referente è stato approvato l'emendamento 36.500, con il quale è stato proposto l'inserimento di un ulteriore comma nell'articolo 36.

La nuova disposizione sostituisce il comma 3 dell'articolo 35-bis del codice antimafia (Responsabilità nella gestione e controlli della pubblica amministrazione). Il comma 3, nella formulazione vigente, prevede che, al fine di consentire la prosecuzione dell'attività dell'impresa sequestrata o confiscata, il prefetto della provincia rilasci all'amministratore giudiziario la nuova documentazione antimafia, la quale ha validità per l'intero periodo di efficacia dei provvedimenti di sequestro e confisca dell'azienda e sino alla destinazione della stessa. L'emendamento governativo interviene sulla procedura, eliminando la competenza del prefetto. Il comma, come riformulato, prevede che dalla data di nomina dell'amministratore giudiziario e sino all'eventuale provvedimento di dissequestro o di revoca della confisca ovvero alla data di destinazione dell'azienda, sono sospesi gli effetti della pregressa documentazione antimafia interdittiva, nonché le procedure pendenti preordinate al conseguimento dei medesimi effetti.

Il comma 2 dell'articolo in esame modifica poi, l'articolo 38 del codice antimafia, che disciplina i compiti dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati. Il decreto-legge:

· consente all'Agenzia di individuare il coadiutore, di cui l'ente si avvale per la gestione dei beni confiscati fino all'emissione del provvedimento di destinazione, anche tra soggetti diversi da quello nominato amministratore giudiziario dal tribunale (num. 1);

· precisa che, se diverso dall'amministratore giudiziario, il soggetto individuato debba essere comunque in possesso della specifica professionalità richiesta per gli amministratori giudiziari (num. 2).

I commi 2-bis e 2-ter dell'articolo 35 del codice antimafia prevedono che l'amministratore deve essere scelto tra gli iscritti nella sezione di esperti in gestione aziendale dell'Albo nazionale degli amministratori giudiziari. L'amministratore inoltre può essere altresì nominato tra il personale dipendente dell'Agenzia.

Nel corso dell'esame in Commissione referente è stato approvato l' emendamento 36.504, il quale premette una ulteriore lettera (la lettera 0a) al comma 2 dell'articolo 36 del decreto legge. La nuova disposizione interviene sul comma 2 dell'articolo 38 del codice antimafia.

Tale disposizione - a legislazione vigente - prevede che all'Agenzia sono comunicati per via telematica i provvedimenti di modifica o revoca del sequestro e quelli di autorizzazione al compimento di atti di amministrazione straordinaria. L'Agenzia effettua le comunicazioni telematiche con l'autorità giudiziaria attraverso il proprio sistema informativo inserendo tutti i dati necessari per consentire quanto previsto dagli articoli 40, comma 3-ter[31], e 41, comma 2-ter[32]. La mancata pubblicazione comporta responsabilità dirigenziale.

L'emendamento approvato prevede in primo luogo che all'Agenzia debbano essere comunicati anche i dati individuati dal regolamento di attuazione previsto dall'articolo 113, comma 2, lettera c), indispensabili per lo svolgimento dei propri compiti istituzionali

L'articolo 113, comma 1 (l'emendamento richiama - erroneamente - il comma 2), demanda ad uno o più regolamenti la disciplina relativa a:

a) l'organizzazione e la dotazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento dell'Agenzia, selezionando personale con specifica competenza in materia di gestione delle aziende, di accesso al credito bancario e ai finanziamenti europei;

b) la contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale relativa alla gestione dell'Agenzia, assicurandone la separazione finanziaria e contabile dalle attività di amministrazione e custodia dei beni sequestrati e confiscati;

c) i flussi informativi necessari per l'esercizio dei compiti attribuiti all'Agenzia nonché le modalità delle comunicazioni, da effettuarsi per via telematica, tra l'Agenzia e l'autorità giudiziaria.

L'emendamento poi, modificando il secondo periodo del comma 2 dell'articolo 38 del codice antimafia, prevede che l'Agenzia debba effettuare le comunicazioni telematiche con l'autorità giudiziaria attraverso il proprio sistema informativo "aggiornando dalla data del provvedimento di confisca di secondo grado".

Infine l'emendamento sopprime l'ultimo periodo del comma 2, il quale, come ricordato, precisa che la mancata pubblicazione comporta responsabilità dirigenziale.

Nel corso dell'esame in Commissione referente sono stati approvati due ulteriori emendamentI 36.501 e 36.502 all'articolo 36, volti ad inserire due nuovi commi dopo il comma 2.

Il primo dei due nuovi commi modifica l'articolo 41-ter (Istituzione dei tavoli provinciali permanenti sulle aziende sequestrate e confiscate, presso le prefetture-uffici territoriali del Governo) del codice antimafia. La disposizione del codice antimafia prevede, nella sua formulazione vigente, l'istituzione - al fine di favorire il coordinamento tra le istituzioni, le associazioni, le organizzazioni sindacali e le associazioni dei datori di lavoro più rappresentative a livello nazionale- presso le prefetture-uffici territoriali del Governo, di tavoli provinciali permanenti sulle aziende sequestrate e confiscate. La proposta di modifica rende facoltativa l'istituzione di tali tavoli: spetterà al prefetto valutare se procedere alla istituzione di un tavolo provinciale o meno.

Il secondo dei nuovi commi apporta due modifiche all'articolo 43 del codice antimafia il quale disciplina il rendiconto di gestione.

Il vigente comma 1 dell'articolo 43 del codice antimafia prevede che, all'esito della procedura, e comunque dopo il provvedimento di confisca di primo grado, entro sessanta giorni dal deposito, l'amministratore giudiziario debba presentare al giudice delegato il conto della gestione. La proposta di modifica stabilisce che l'amministratore giudiziario debba presentare il conto di gestione entro sessanta giorni anche dal deposito del provvedimento di confisca di secondo grado.

Inoltre la proposta di modifica sostituisce il comma 5-bis dell'articolo 43, il quale, nella formulazione vigente, prevede che l'Agenzia provvede al rendiconto qualora il sequestro sia revocato. In ogni altro caso trasmette al giudice delegato una relazione sull'amministrazione dei beni, esponendo le somme pagate e riscosse, le spese sostenute e il saldo finale. Il giudice delegato, all'esito degli eventuali chiarimenti richiesti, prende atto della relazione.

La proposta ridisciplina il rendiconto dell'Agenzia nazionale quale amministratore dei beni, prevedendo che l'Agenzia sia tenuta a presentare il rendiconto nel caso di revoca della confisca. Nel caso di confisca definitiva l'Agenzia deve trasmettere al giudice delegato una relazione sull'amministrazione dei beni una relazione sull'amministrazione dei beni, esponendo le somme pagate e riscosse, le spese sostenute e il saldo finale. Il giudice delegato, all'esito degli eventuali chiarimenti richiesti, prende atto della relazione.

In Commissione referente è stato, inoltre, approvato l' emendamento 36.600, il quale aggiunge un ulteriore comma (il comma 2-bis) all'articolo 44 del codice antimafia, in materia di gestione dei beni confiscati.

L'articolo 44 attribuisce all'Agenzia la gestione dei beni confiscati anche in via non definitiva dal decreto di confisca della corte di appello. L'Agenzia deve provvedere al rimborso ed all'anticipazione delle spese, nonché alla liquidazione dei compensi che non trovino copertura nelle risorse della gestione, anche avvalendosi di apposite aperture di credito disposte, a proprio favore, sui fondi dello specifico capitolo istituito nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze, salva, in ogni caso, l'applicazione della normativa di contabilità generale dello Stato. Per il compimento degli atti di straordinaria amministrazione l'Agenzia deve richiedere il nulla osta al giudice delegato.

Il nuovo comma 2-bis dell'articolo 44 prevede che per il recupero e la custodia dei veicoli a motore e dei natanti confiscati, l'Agenzia applica le tariffe stabilite con il decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, emanato ai sensi dell'articolo 59 del testo unico in materia di spese di giustizia[33]. Ferme restando tali tariffe l'Agenzia può avvalersi di aziende da essa amministrate operanti nello specifico settore.

Il comma 3 apporta numerose modifiche all'articolo 48 del codice antimafia relativo alla destinazione dei beni e delle somme confiscate.

L'articolo 48, comma 3, del codice antimafia- nella formulazione vigente prima del decreto-legge, prevede varie modalità di destinazione dei beni immobili confiscati. Questi in particolare possono:

· essere mantenuti al patrimonio dello Stato (lett. a e b);

· essere trasferiti in via prioritaria al patrimonio del Comune ove l'immobile è sito; ovvero al patrimonio della provincia o della Regione per finalità istituzionali o sociali (lett. c);

· essere assegnati gratuitamente all'Agenzia o ad una serie di altri soggetti (lett. c-bis);

· essere trasferiti al patrimonio del comune ove l'immobile è sito, se confiscati per il reato di cui all'articolo 74 del TU stupefacenti (lett. d);

Il comma 3 dell'articolo 36 - in relazione al quale la Commissione referente ha approvato l'emendamento 36.6 (testo 2) - del decreto legge, alla lettera a):

· corregge un refuso contenuto nell'articolo 48 del codice antimafia, nel quale si fa erroneamente riferimento al "Presidente del consiglio dei ministri" invece che al Ministro dell'interno.

A ben vedere al Presidente del Consiglio, secondo l'originaria formulazione del progetto di riforma dal quale è poi scaturita la legge n. 161 del 2017, veniva attribuita la vigilanza sull'Agenzia. Nel testo definitivo della riforma la competenza invece è rimasta in capo al Ministro dell'interno;

· ricomprende le città metropolitane nel novero degli enti territoriali cui possono essere trasferiti i beni immobili confiscati, con la precisazione che essi confluiscono nel relativo patrimonio indisponibile con ciò rendendo esplicito il vincolo che ne preclude il distoglimento dal fine pubblico assegnato;

· supera l'attuale automaticità del trasferimento al Comune dei beni nel caso di confisca conseguente al reato di cui all'articolo 74 del TU in materia di stupefacenti, per la loro destinazione a centri di cura e recupero di tossicodipendenti ovvero a centri e case di lavoro per i riabilitati.

Come sottolinea la relazione illustrativa tale modifica tiene conto della circostanza che non tutti i beni confiscati per tale reato possono prestarsi a tali usi e che gli enti coinvolti potrebbero comunque non essere in grado di utilizzarli.

La lettera b) del comma 3 dell'articolo 36 integra il comma 4 dell'articolo 48 del codice antimafia prevedendo un incremento dei fondi per la contrattazione integrativa grazie ad una quota non superiore al 30% dei proventi e comunque non oltre il 15% del trattamento accessorio in godimento al personale dell'Agenzia, definita con decreto del Ministro dell'interno di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze su proposta dell'Agenzia, derivante dall'utilizzo dei beni immobili confiscati utilizzati dall'Agenzia per finalità economiche.

La lettera c) introduce all'articolo 48 del codice antimafia un ulteriore comma (comma 4-bis) il quale prevede che gli enti territoriali possono richiedere gli immobili confiscati anche allo scopo di incrementare l'offerta sul loro territorio di alloggi da assegnare in locazione a soggetti in particolare condizione di disagio economico o sociale.

La lettera d) riscrive i commi 5, 6 e 7 dell'articolo 48 del codice antimafia, i quali delineano il procedimento di vendita dei beni confiscati.

Tali disposizioni, nella formulazione vigente prima del decreto-legge prevedevano:

· l'osservanza, in quanto compatibili, delle disposizioni del codice di rito civile, con avviso di vendita pubblicato nel sito dell'Agenzia e notizia nei siti dell'Agenzia del demanio e della Prefettura della provincia interessata;

· la vendita per un corrispettivo non inferiore a quello determinato dalla stima. Nel caso in cui, entro 90 giorni dalla data di pubblicazione dell'avviso di vendita, non pervengano all'Agenzia proposte di acquisto per il corrispettivo sopra indicato, il prezzo minimo della vendita non può essere determinato in misura inferiore all'80% del valore della stima;

· il diritto di opzione prioritaria sull'acquisto per le cooperative edilizie costituite dal personale delle forze armate e di quelle di polizia (comma 6);

· la prelazione all'acquisto per gli enti territoriali (la definizione dei cui termini e modalità è demandata ad un successivo Regolamento) (comma 7);

· la vendita agli enti pubblici aventi tra le altre finalità istituzionali anche quella dell'investimento nel settore immobiliare, alle associazioni di categoria che assicurano maggiori garanzie ed utilità per il perseguimento dell'interesse pubblico e alle fondazioni bancarie;

· il divieto di alienazione per cinque anni dalla data di trascrizione del contratto di vendita;

· la richiesta al prefetto della provincia interessata di un parere obbligatorio, sentito il Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica e di ogni informazione utile affinché i beni non siano acquistati, anche per interposta persona, dai soggetti ai quali furono confiscati, da soggetti altrimenti riconducibili alla criminalità organizzata ovvero utilizzando proventi di natura illecita.

Il decreto-legge riformula il comma 5:

· prevedendo che l'avviso di vendita debba essere pubblicato sui soli siti dell'Agenzia e dell'Agenzia del demanio.

Come precisa la relazione illustrativa l'obbligo di pubblicazione anche sul sito della prefettura rischia di costituire un possibile fattore di ritardo/irregolarità della procedura concorsuale a fronte di ridotti vantaggi in termini di pubblicità dell'asta;

· ampliando la platea dei possibili acquirenti. Si prevede infatti la possibilità di aggiudicazione al migliore offerente, con il bilanciamento di rigorose preclusioni e dei conseguenti controlli, allo scopo di assicurare che comunque il bene non torni all'esito dell'asta nella disponibilità della criminalità organizzata. A tal fine la disposizione prevede il rilascio dell'informazione antimafia.

· Introducendo una procedura di regolarizzazione dell'immobile nei frequenti casi di irregolarità urbanistiche sanabili.

In proposito rileva la relazione illustrativa, come in base alla legislazione vigente prima del decreto legge, non fosse possibile per l'Autorità applicare la deroga prevista per le procedure esecutive immobiliari, individuali o concorsuali ex articolo 46, comma 5 del TU edilizia, in base al quale se l'immobile si trova nelle condizioni previste per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, l'aggiudicatario può presentare domanda di permesso in sanatoria entro 120 giorni dal trasferimento del bene. La mancanza di un'analoga previsione con riguardo ai beni confiscati comportava che in caso di sanabilità dell'opera l'onere di proporre la relativa istanza al Comune e poi di provvedere in concreto alla sanatoria ricadeva sull'Agenzia prima della vendita, con un onere ingente e con l'incertezza della vendita.

I nuovi commi 6 e 7 ridelineano la disciplina relativa all'esercizio del diritto di prelazione.

Si prevede in particolare che la prelazione all'acquisto può essere esercitata, a pena di decadenza, nei termini stabiliti dall'avviso pubblico, salvo recesso qualora la migliore offerta pervenuta non sia ritenuta di interesse.

Inoltre è ampliato il novero dei soggetti cui è riconosciuta la prelazione all'acquisto: oltre che agli enti territoriali il diritto di prelazione è riconosciuto anche:

· agli enti pubblici aventi tra le altre finalità istituzionali anche quella dell'investimento nel settore immobiliare,

· alle associazioni di categoria che assicurano maggiori garanzie ed utilità per il perseguimento dell'interesse pubblico

· alle fondazioni bancarie;

· alle cooperative edilizie costituite da personale delle Forze di polizia o delle Forze armate (come detto, prima del decreto-legge, a queste era riconosciuto "il diritto di opzione prioritaria").

La lettera e) inserisce un ulteriore comma, il 7-ter, nell'articolo 48 del codice antimafia, il quale prevede una specifica disciplina per la destinazione dei beni confiscati indivisi.

In questi casi l'Agenzia o il partecipante alla comunione possono promuovere incidente d'esecuzione ex art. 666 c.p.p.. In questi casi il tribunale, disposti i necessari accertamenti tecnici, adotta gli opportuni provvedimenti per ottenere la divisione del bene. La disciplina contempla più ipotesi:

· nel caso in cui il bene sia indivisibile: i partecipanti in buona fede possono chiedere l'assegnazione dell'immobile oggetto di divisione, previa corresponsione del conguaglio dovuto in favore degli aventi diritto, conformemente al valore stimato dal perito del tribunale;

· nel caso in cui l'assegnazione è richiesta da più partecipanti della comunione si fa luogo alla stessa in favore del partecipante titolare della quota maggiore o anche in favore di più partecipanti, se questi la chiedono congiuntamente;

· nel caso in cui l'assegnazione non è chiesta, si procede alla vendita a cura dell'Agenzia e gli altri partecipanti alla comunione hanno diritto alla corresponsione di una somma pari al valore stimato dal perito nominato dal tribunale, con salvezza dei diritti dei creditori iscritti e dei cessionari;

· nel caso di acquisizione del bene al patrimonio dello Stato, il tribunale ordina il pagamento delle somme, ponendole a carico del Fondo Unico Giustizia.

Nel corso dell'esame in Commissione referente con l'approvazione dell'emendamento 36.6 (testo 2) è stato proposto l'inserimento anche di un ulteriore comma 7-quater all'articolo 48 del codice antimafia, il quale prevede che le modalità di attuazione della disposizione di cui al comma 7-ter, ai sensi della quale, in caso di acquisizione del bene al patrimonio dello Stato, il tribunale ordina il pagamento delle somme, ponendole a carico del Fondo unico giustizia, sono stabilite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della giustizia.

Con riguardo alla lettera f) nel corso dell'esame in Commissione referente è stato approvato l'emendamento 36.18 (testo 2).

La lettera f), come modificata nel senso proposto dalla Commissione, riscrive il comma 10 dell'articolo 48 del codice antimafia al fine di dare maggiore concretezza all'autonomia riconosciuta dalla legge all'Agenzia. In particolare il comma come modificato prevede una differente ripartizione dei proventi derivanti dalla vendita dei beni confiscati, il novanta percento di tali somme confluiscono nel Fondo Unico Giustizia per essere riassegnati come segue:

· 40% al Ministero dell'interno;

· 40% al Ministero della giustizia

· 20% all'Agenzia per assicurare lo sviluppo delle proprie attività istituzionali.

Il restante dieci per cento delle somme ricavate dalla vendita invece confluisce in un fondo, istituito presso il Ministero dell'interno, per le spese di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni.

Il comma 10, nella formulazione vigente prima del decreto-legge, preveda che le somme derivanti dalla vendita dei beni confiscati dovessero confluire nel Fondo Unico Giustizia per essere riassegnate al 50% per ciascuno dei Ministeri della giustizia e dell'interno.

La lettera g) inserisce il nuovo comma 12-ter nell'articolo 48 del codice antimafia. La nuova disposizione prevede la possibilità di destinare alla vendita, con divieto di cessione per un periodo non inferiore ad un anno, ovvero di distruggere i beni mobili confiscati non utilizzabili dalla stessa Agenzia, né dagli anti enti o dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco per esigenze del soccorso pubblico.

La lettera h) infine introduce sempre all'articolo 48 del codice antimafia un ulteriore comma, il 15-quater, il quale prevede che i beni sequestrati e confiscati che rimangono invenduti decorsi tre anni dall'avvio della procedura, sono mantenuti al patrimonio dello Stato, con provvedimento dell'Agenzia, alla quale resta peraltro affidata la gestione.

Nel corso dell'esame in Commissione referente è stato infine approvato l'emendamento 36.503, il quale introduce un ulteriore comma, dopo il comma 3, all'articolo 36. La disposizione proposta modifica il comma 3-ter dell'articolo 51 del codice antimafia, relativo al regime-fiscale e degli oneri economici. Il comma 3-ter, nella sua formulazione vigente, prevede che qualora sussista un interesse di natura generale, l'Agenzia può richiedere, senza oneri, i provvedimenti di sanatoria, consentiti dalle vigenti disposizioni di legge delle opere realizzate sui beni immobili che siano stati oggetto di confisca definitiva. L'emendamento approvato sostituisce il riferimento alla sussistenza di un interesse di natura generale con il richiamo al perseguimento delle proprie finalità istituzionali.

Il comma 4 dell'articolo 36 del decreto-legge reca la clausola di invarianza finanziaria, precisando che le amministrazioni interessate devono provvedere ai nuovi adempimenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

[1] La prima proposta, sebbene sia formalmente ancora oggetto di iter legislativo, è stata indicata dalla Commissione europea, nel Programma di lavoro 2019 tra quelle che intende ritirare.

[2] Il regime tuttora in esame abbraccia anche i concetti di primo paese di asilo e di Paese terzo sicuro, fattispecie separate (dalla cui applicazione sono ricollegati effetti diversi) dal Paese di origine sicuro

[3] Ai sensi dell’articolo 14 è considerato “danno grave” la condanna a morte o all'esecuzione della pena di morte; la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo Paese di origine; la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

[4] La valutazione sull’ammissibilità è preliminare all’esame della domanda e in caso di decisione di inammissibilità lo esclude.

[5] Ai sensi dell’articolo 29, comma 1, del decreto legislativo n. 25 del 2008

[6] Successiva cioè all’esame della domanda

[7] Ai sensi dell’articolo 32, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 25 del 2008 che richiama per i presupposti e le cause di cessazione o esclusione della protezione internazionale il decreto legislativo n. 251 del 2007.

[8] Ai sensi dell’articolo 32, comma 1, lettera b-bis) del decreto legislativo n. 25 del 2008.

[9] Ai sensi dell’art. 12 TU immigrazione (Diniego dello status di rifugiato) sulla base di una valutazione individuale, lo status di rifugiato non è riconosciuto quando:

a) in conformità a quanto stabilito dagli articoli 3, 4, 5 e 6 non sussistono i presupposti di cui agli articoli 7 e 8 ovvero sussistono le cause di esclusione di cui all'articolo 10;

b) sussistono fondati motivi per ritenere che lo straniero costituisce un pericolo per la sicurezza dello Stato;

c) lo straniero costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, essendo stato condannato con sentenza definitiva per i reati previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale.

In base all’art. 16 del medesimo TU (Esclusione) lo status di protezione sussidiaria è escluso quando sussistono fondati motivi per ritenere che lo straniero:

a) abbia commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l'umanità, quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali crimini;

b) abbia commesso, al di fuori del territorio nazionale, prima di esservi ammesso in qualità di richiedente, un reato grave. La gravità del reato è valutata anche tenendo conto della pena, non inferiore nel minimo a quattro anni o nel massimo a dieci anni, prevista dalla legge italiana per il reato;

c) si sia reso colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite, quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della Carta delle Nazioni Unite;

d) costituisca un pericolo per la sicurezza dello Stato;

d-bis) costituisca un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, essendo stato condannato con sentenza definitiva per i reati previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale.

Tali previsioni si applicano anche alle persone che istigano o altrimenti concorrono alla commissione dei crimini, reati o atti in esso menzionati.

[11] Il richiamato comma 1 prevede che il richiedente protezione internazionale comunichi il proprio domicilio o residenza tramite dichiarazione da riportare nella domanda di protezione internazionale. Ogni eventuale successivo mutamento del domicilio o residenza è comunicato dal richiedente alla medesima questura e alla questura competente per il nuovo domicilio o residenza. Il comma 2 definisce luogo di domicilio, per i richiedenti lì trattenuti, l’indirizzo del centro di permanenza temporanea (ex CIE di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 142), o del centro governativo di prima accoglienza (di cui all’articolo 9) o delle strutture temporanee di cui all’articolo 11 o della struttura del sistema SPRAR di cui all’articolo 14.

[12] La sostituzione viene operata oltre che al comma 1, anche ai commi 2 e 4.

[13] Cfr. ad es. l'art.7, comma 2-bis, del D.L. 14/2017 in materia di assunzioni di personale della polizia municipale in deroga ai vincoli previsti dalla legge di stabilità per il 2016.

[14] Ad esempio, l'art. 35-bis (che la Commissione propone di inserire nel decreto-legge con l'approvazione dell'emendamento 35.0.600), recante un contenuto per molti aspetti analogo alla disposizione citata nella precedente nota, interviene in materia di facoltà assunzionali dei comuni di personale "della polizia municipale".

[15] Nella fattispecie, alle due richiamate si aggiunge altresì la materia l'"ordine pubblico e sicurezza" in ordine alla quale lo Stato vanta una competenza legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera h)).

[16] «Art. 671 c.p. Impiego di minori nell’accattonaggio- Chiunque si vale, per mendicare, di una persona minore degli anni quattordici o, comunque, non imputabile, la quale sia sottoposta alla sua autorità o affidata alla sua custodia o vigilanza, ovvero permette che tale persona mendichi, o che altri se ne valga per mendicare, è punito con l'arresto da tre mesi a un anno. Qualora il fatto sia commesso dal genitore o dal tutore, la condanna importa la sospensione dall'esercizio della patria potestà o dall'ufficio di tutore».

[17] Ai sensi dell'articolo 89, comma 1, lettera a), dello stesso decreto legislativo.

[18] In particolare il primo e il secondo comma, a mente dei quali "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato" e gli enti territoriali sono "enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione".

[19] Tale ipotesi di scioglimento si aggiunge a quelle di cui all'art. 141, in virtù del quale si ha scioglimento: in presenza di atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico; quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per determinate cause (impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia; dimissioni del sindaco o del presidente della provincia; cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell'ente, della metà più uno dei membri assegnati; riduzione dell'organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio); quando non sia approvato nei termini il bilancio; nelle ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali e non adottino tali strumenti entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi. Per completezza di informazione si segnala che il TUEL dispone (all'articolo 142) anche in ordine alla rimozione e sospensione di amministratori locali, quando questi compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico.

[20] Ad esempio, si veda Corte di Cassazione, Sezione I, sent.7316 del 13 aprile 2016.

[21] Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sent. n. 1747 del 30 gennaio 2015 (richiamata nella citata sent. n.7316/2016).

[22] Cfr. la relazione conclusiva della Commissione - Doc. XXIII, p.269.

[23] Percentuale elevata al 75%, dal 2018, per i comuni che rispettano il saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali qualora il rapporto dipendenti-popolazione dell'anno precedente sia inferiore al rapporto medio dipendenti-popolazione per classe demografica. La percentuale è elevata al 100% per i comuni con popolazione compresa tra 1.000 e 5.000 abitanti che registrano nell'anno precedente una spesa per il personale inferiore al 24 per cento della media delle entrate correnti registrate nei conti consuntivi dell'ultimo triennio.

[24] La predetta facoltà ad assumere è fissata nella misura del 60 per cento per gli anni 2014 e 2015 e dell'80 per cento negli anni 2016 e 2017 e del 100 per cento a decorrere dall'anno 2018. Come detto, tuttavia, tale disciplina è stata derogata dalla legge n.208 del 2015 per il triennio 2016-2018, per cui la misura del 100 per cento si applica solo dal 2019.

[25] Ciò, fermo restando l'esigenza di assicurare comunque il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio 2011-2013 (l'art.3, comma 5, fa infatti salve le disposizioni di cui all'articolo 1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della L. 296/2006).

[26] Ai sensi del successivo comma 466, qualora il mancato conseguimento del saldo sia inferiore al 3 per cento degli accertamenti delle entrate finali dell'esercizio del mancato conseguimento del saldo, la sanzione della mancata assunzione di personale è circoscritta a quello a tempo indeterminato.

[27] Si rammenta che l'art. 54, comma 4, del TUEL attribuisce al Sindaco, quale ufficiale del Governo (e non quindi come rappresentante della comunità locale), un ulteriore potere di ordinanza "al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana".

[28] Inserito dall'art. 8, comma 1, lett. a), n. 2), D.L. 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla L. 18 aprile 2017, n. 48, recante "Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città".

[29] Si tratta delle ordinanze contingibili e urgenti adottate Sindaco in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale o in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.

[30] Il comma 7, al primo periodo, attribuisce al Sindaco il compito di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti.

[31]... omissis.. 3-ter. L'amministratore giudiziario, previa autorizzazione scritta del giudice delegato, anche su proposta dell'Agenzia, può, in via prioritaria, concedere in comodato i beni immobili ai soggetti indicati nell'articolo 48, comma 3, lettera c), con cessazione alla data della confisca definitiva. Il tribunale, su proposta del giudice delegato, qualora non si sia già provveduto, dispone l'esecuzione immediata dello sgombero, revocando, se necessario, i provvedimenti emessi ai sensi del comma 2-bis del presente articolo.

[32] ...omissis...2-ter. L'amministratore giudiziario, previa autorizzazione scritta del giudice delegato, anche su proposta dell'Agenzia, può, in data non successiva alla pronuncia della confisca definitiva, in via prioritaria, affittare l'azienda o un ramo di azienda o concederla in comodato agli enti, associazioni e altri soggetti indicati all'articolo 48, comma 3, lettera c), alle cooperative previste dall'articolo 48, comma 8, lettera a), o agli imprenditori attivi nel medesimo settore o settori affini di cui all'articolo 41-quater. Nel caso in cui sia prevedibile l'applicazione dell'articolo 48, comma 8-ter, l'azienda può essere anche concessa in comodato con cessazione di diritto nei casi di cui al periodo precedente e, in deroga al disposto dell'articolo 1808 del codice civile, il comodatario non ha diritto al rimborso delle spese straordinarie, necessarie e urgenti, sostenute per la conservazione della cosa.

[33]Articolo 59 (L) (Tabelle delle tariffe vigenti)

1. Con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'articolo 17, commi 3 e 4, legge 23 agosto 1988, n. 400, sono approvate le tabelle per la determinazione dell'indennità di custodia. 2. Le tabelle sono redatte con riferimento alle tariffe vigenti, eventualmente concernenti materie analoghe, contemperate con la natura pubblicistica dell'incarico.
3. Le tabelle prevedono, altresì, le riduzioni percentuali dell'indennità in relazione allo stato di conservazione del bene.

Carriera Prefettizia
Prefetto (il provvedimento prevede una riduzione della sola dotazione dei prefetti sono fatte salve le dotazione degli altri ruoli.)	118
Vice prefetto	700
Vice prefetto Aggiunto	572
Totale	1390

Dirigenti Ministero Interno
Dirigenti I Fascia	4
Dirigenti II Fascia	197
Totale	201

Aree
Terza Area	8.356
Seconda Area	10.883
Prima Area	1.310
Totale	20.549

LA PROTEZIONE PER MOTIVI UMANITARI NELL'ORDINAMENTO ITALIANO (ANTECEDENTE IL DECRETO-LEGGE)

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE