Servizio Studi

Ufficio ricerche sulle questioni istituzionali, giustizia e cultura

Tel. 06 6706-2451 - studi1@senato.it -  @SR_Studi

Dossier n. 66

 

 

 

 

 

Servizio Studi

Dipartimento Istituzioni

Tel. 06 6760-3855 - st_istituzioni@camera.it -  @CD_istituzioni

Dipartimento Giustizia

Tel. 06 6760-9148 - st_giustizia@camera.it -  @CD_giustizia

Progetti di legge n. 40

 

Servizio Biblioteca

Tel. 06 6760-3805 - bib_segreteria@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

I N D I C E

 

 

Schede di lettura

Schede di lettura. 7

Articolo 1, comma 1; comma 2, lettera a); comma 4; commi da 6 a 9 (Abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permesso di soggiorno temporaneo per esigenze di carattere umanitario) 9

Articolo 1, comma 2, lettera b); commi da 3 a 5 (In materia di controversie aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti delle Commissioni territoriali o nazionale di diniego della "protezione speciale") 63

Articolo 2  (Prolungamento della durata massima del trattenimento dello straniero nei Centri di permanenza per il rimpatrio e disposizioni per la realizzazione dei medesimi Centri) 67

Articolo 3  (Trattenimento per la determinazione o la verifica dell’identità e della cittadinanza dei richiedenti asilo) 71

Articolo 4  (Modalità di esecuzione dell'espulsione) 75

Articolo 5  (In materia di divieto di reingresso) 78

Articolo 6  (Imputazione di risorse per i rimpatri) 79

Articolo 7 (Diniego e revoca della protezione internazionale) 82

Articolo 8 (Cessazione della protezione internazionale) 84

Articolo 9 (Domanda reiterata e domanda presentata alla frontiera) 88

Articolo 10 (Procedimento immediato innanzi alla Commissione territoriale) 92

Articolo 11 (Istituzione di sezioni dell’Unità di Dublino) 99

Articolo 12 (Accoglienza dei richiedenti asilo) 101

Articolo 13  (Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica) 110

Articolo 14 (Acquisizione e revoca della cittadinanza) 114

Articolo 15 (Gratuito patrocinio) 123

Articolo 16 (Braccialetti elettronici) 125

Articolo 17  (Prescrizioni in materia di contratto di noleggio di autoveicoli per finalità di prevenzione del terrorismo) 127

Articolo 18  (Disposizioni in materia di accesso al CED interforze da parte del personale della polizia municipale) 130

Articolo 19  (Sperimentazione di armi ad impulsi elettrici da parte delle Polizie municipali) 132

Articolo 20 (Estensione dell’applicazione del DASPO) 135

Articolo 21 (Estensione dell’ambito di applicazione del DASPO urbano) 138

Articolo 22  (Potenziamento degli apparati tecnico-logistici del Ministero dell'interno) 140

Articolo 23 (Blocco stradale) 144

Articolo 24  (Modifiche al codice antimafia) 146

Articolo 25 (Sanzioni in materia di subappalti illeciti) 149

Articolo 26  (Monitoraggio dei cantieri) 150

Articolo 27  (Disposizioni per migliorare la circolarità informativa) 151

Articolo 28 (Modifiche all'articolo 143 del Testo unico degli enti locali) 152

Articolo 29  (Incremento delle risorse per le commissioni incaricate di gestire enti sciolti per mafia) 156

Articolo 30 (Modifiche al reato di invasione di terreni o edifici) 158

Articolo 31 (Ammissibilità delle intercettazioni in relazione al reato di invasione di terreni o edifici) 160

Articolo 32  (Disposizioni per la riorganizzazione dell’amministrazione civile del Ministero dell’interno) 162

Articolo 33 (Norme in materia di pagamento dei compensi per lavoro straordinario delle Forze di polizia) 166

Articolo 34 (Incremento richiamo personale volontario del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco) 168

Articolo 35  (Disposizioni in materia di riordino dei ruoli del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate) 170

Articolo 36  (Razionalizzazione delle procedure di gestione e destinazione dei beni confiscati) 175

Articolo 37  (Disposizioni in materia di organizzazione e di organico dell'Agenzia) 181

Articolo 38  (Deroga alle regole sul contenimento della spesa degli enti pubblici) 184

Articolo 39  (Copertura finanziaria) 186

Articolo 40  (Entrata in vigore) 187

 

Schede di lettura

Articolo 1, comma 1; comma 2, lettera a); comma 4;
commi da 6 a 9
(Abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari
e disciplina di casi speciali di permesso di soggiorno temporaneo
per esigenze di carattere umanitario)

 

 

Il decreto-legge si articola in tre parti (altrettanti suoi Titoli, cui si aggiunge un quarto, recante disposizioni finanziarie e finali) in materia rispettivamente di:

ü    immigrazione;

ü    sicurezza pubblica;

ü    organizzazione dell'amministrazione civile del Ministero dell'interno e dell'Agenzia nazionale per i beni sequestrati o confiscati alla criminalità organizzata.

 

Il Titolo I reca "Disposizioni in materia di rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario nonché in materia di protezione internazionale e di immigrazione".

 

 

 

La relazione illustrativa che correda il disegno di legge di conversione motiva tale impianto di disposizioni quale risposta ad un andamento per così dire 'inflattivo' nel rilascio dei permessi di soggiorno per motivi umanitari (a seguito di deliberazioni delle Commissioni territoriali o pronunzie dell'autorità giudiziaria avverso le loro decisioni di rigetto).

 

Prima di illustrare le singole disposizioni dell'articolo 1 del decreto-legge, può valere riportare alcuni dati.

L'Ufficio statistico dell'Unione europea (EUROSTAT) rende periodici rapporti sulla protezione accordata dagli Stati membri dell'Unione ai richiedenti asilo. Da un rapporto del 19 aprile 2018 (Eu Member States granted protection to more than half a milion asylum seekers in 2017) si ricavano i dati relativi al complessivo 2017.

Nel 2017 i Paesi di maggiore provenienza dei riceventi protezione dal complesso degli Stati membri dell'Unione europea sono stati Siria, Afghanistan, Iraq.

Per l'Italia, sono stati Nigeria, Pakistan, Bangladesh, Gambia.

Nel 2017 il numero di riceventi protezione più elevato è stato in Germania (325.400 unità, oltre il 60 per cento del complessivo numero europeo), seguita da Francia (40.600), Italia (35.100), Austria (34.000) e Svezia (31.200).

Del complessivo numero di riceventi protezione (538.120), il 14 per cento (77.500) l'ha ottenuta per ragioni umanitarie - protezione dunque resa sulla base di normative nazionali, giacché si tratta di fattispecie distinta da quella della protezione internazionale, la quale (soltanto) è definita dalla normativa dell'Unione europea.

 

Questi i dati relativi al 2017:

 

 

 

 

 

 

 

 

Decisioni positive su richieste di asilo nel 2017

 

I dati sono arrotondati con un'approssimazione di cinque unità. Per questo motivo, i totali potrebbero non tornare e 0 significa che due o meno decisioni sono state registrate nel periodo in questione.

-        Non applicabile

*       Decisioni di prima istanza e definitive oggetto di appello

**     Fa riferimento alla popolazione residente al 1° gennaio 2017.

 

 

 

Le percentuali di riconoscimento nel 2017

 

 

 

 

 

 

 

I dati sono arrotondati con un'approssimazione di cinque unità. Per questo motivo, i totali potrebbero non tornare e 0 significa che due o meno decisioni sono state registrate nel periodo di riferimento.

*       Il tasso di riconoscimento è la porzione di decisioni positive (in prima istanza o definitive in seguito ad appello) sul numero totale di decisioni in un dato stadio. In questo calcolo, è stato usato il numero esatto di decisioni invece che i dati arrotondati usati nella presente tabella. I tassi di riconoscimento per lo status umanitario non sono mostrati nella presente tabella, ma fanno parte del tasso totale di riconoscimento.

 

 

 

Dati asilo 2016 - 2017 (per Paesi di provenienza). Italia

 

Decisioni richiedenti asilo - 2016 e 2017. Italia

 

 

Fonte: Ministero dell'interno

Esaminati nell'anno, indipendentemente dalla data di richiesta asilo

* (compresi negativo assente, inammissibilità, rigetto per irreperibilità)

** (compresi rinuncia, ecc.)

 

 

 

 

 

Riprendendo l'esame dell'articolato del decreto-legge, l'articolo 1:

ü  abroga l'istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari;

ü  mantiene fattispecie eccezionali di temporanea tutela dello straniero per esigenze di carattere umanitario (tali che, comunque, non sarebbe consentito il rimpatrio, secondo l'ordinamento interno ed internazionale);

ü  mira ad enumerare e tipizzare siffatti permessi di soggiorno speciali;

ü  dispone in materia di controversie relative al rilascio dei permessi speciali sopra ricordati.

Siffatte previsioni sono dettate mediante un insieme molteplice di novelle che si 'irradiano' negli atti (non solo di rango primario, si noti) che disciplinano la materia ossia:

-        il decreto legislativo n. 286 del 1998 ("Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero");

-        il decreto legislativo n. 25 del 2008 ("Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato")

-        il decreto-legge n. 13 del 2017 ("Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale");

-        il decreto legislativo n. 150 del 2011 ("Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione");

-        il d.P.R. n. 394 del 1999 (regolamento di attuazione del citato Testo unico dell'immigrazione);

-        il d.P.R. n. 21 del 2015 (regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale, attuativo del decreto legislativo n. 25 del 2008).

 

L'articolo 1, comma 1 va ad incidere sul Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998).

Di tale comma, la lettera a) novella - a fini di coordinamento normativo con le nuove previsioni introdotte, sopra accennate - le disposizioni relative all'accordo di integrazione che lo straniero deve sottoscrivere (quale condizione necessaria per il rilascio del permesso), contestualmente alla presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno, impegnandosi a conseguire nel periodo di validità del permesso gli specifici obiettivi di integrazione.

La perdita integrale dei crediti (in cui l'accordo si articola) determina la revoca del permesso di soggiorno e l'espulsione dello straniero dal territorio dello Stato, eseguita dal questore, ad eccezione - recita l'articolo 4-bis, comma 2, terzo periodo del Testo unico - che per lo straniero titolare di permesso di soggiorno per asilo, "per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari", per motivi familiari, di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, di carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell'Unione europea, nonché dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare.

Ebbene, la novella espunge la menzione della titolarità del permesso di soggiorno per richiesta di asilo nonché - conformemente alla generale soppressione dell'istituto - del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

In luogo del permesso di soggiorno per motivi umanitari, la novella richiama il permesso concesso (dal questore) per i motivi di cui all'articolo 19, commi 1 e 1.1 del Testo unico, cui fa rinvio l'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008 (quale novellato anch'esso, dal comma 2 del presente articolo del decreto-legge: v. infra).

In breve: sono i permessi per i casi per i quali operi il divieto di espulsione e di respingimento - giacché in nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione. Né sono ammessi il respingimento o l'espulsione o l'estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura (nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani).

 

Dei residui permessi di soggiorno per motivi riconducibili ad una forma di tutela per motivi umanitari, l'articolo 1 mira a fornire una enumerazione, che insieme le tipizzi e circoscriva.

Tale enumerazione emerge nella lettera b) del comma 1, la quale incide sull'articolo 5 (relativo appunto al permesso di soggiorno) del Testo unico dell'immigrazione.

Di questa lettera, i numeri 1) e 3) sopprimono, in quell'articolo del Testo unico, la menzione del permesso di soggiorno "per motivi umanitari". 

Ad essa sostituiscono l'enumerazione dei permessi speciali mantenuti od ora introdotti, per alcuni particolari motivi:

ü  per cure mediche (ove peraltro si intenda qui le cure mediche degli stranieri che versano in condizioni di salute di eccezionale gravità ai sensi del novellato articolo 19, comma 2, lettera d-bis) del Testo unico dell'immigrazione, potrebbe essere opportuno, sul piano della redazione del testo, un espresso richiamo normativo a quella disposizione);

ü  per motivi di protezione sociale ossia per le vittime di violenza o di grave sfruttamento con concreti pericoli per l'incolumità dello straniero (ai sensi dell'articolo 18 del Testo unico);

ü  per le vittime di violenza domestica - in presenza dunque di accertate situazioni di violenza o abuso e allorché emerga un concreto ed attuale pericolo per l'incolumità dello straniero, intendendosi per violenza domestica uno o più atti gravi ovvero non episodici di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica, che si verificano all'interno della famiglia o del nucleo familiare o tra persone legate, attualmente o in passato, da un vincolo di matrimonio o da una relazione affettiva, indipendentemente dal fatto che l'autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima (ai sensi dell'articolo 18-bis del Testo unico);

ü  per situazioni di contingente ed eccezionale calamità, la quale non consenta allo straniero il rientro e la permanenza nel Paese di provenienza in condizioni di sicurezza (ai sensi del novello articolo 20-bis del Testo unico);

ü  in casi di particolare sfruttamento del lavoratore straniero, il quale abbia presentato denuncia e cooperi nel procedimento penale instaurato contro il datore di lavoro (ai sensi dell'articolo 22, comma 12-quater del Testo unico);

ü  per atti di particolare valore civile (ai sensi del novello articolo 42-bis del Testo unico);

ü  per i casi di non accoglimento della domanda di protezione internazionale e al contempo di non sottoponibilità dello straniero ad espulsione e respingimento verso uno Stato in cui egli possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali (ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione) o ancora, verso un Stato per cui si abbiano fondati motivi di ritenere che egli rischi di esservi sottoposto a tortura (anche alla luce di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani) (ai sensi del novellato articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008).

I permessi di soggiorno speciali sopra ricordati presentano una durata variamente modulata dal decreto-legge per le diverse tipologie (v. infra).

Solo entro il perimetro dei permessi di soggiorno così enumerati 'sopravvive' nell'impianto del decreto-legge una forma di tutela altra rispetto a quella propria della protezione internazionale (status di rifugiato o protezione sussidiaria) ed alla protezione temporanea per rilevanti esigenze umanitarie (ai sensi dell'articolo 20 del Testo unico dell'immigrazione, la cui disciplina non viene toccata dal decreto-legge in esame: v. infra un apposito riquadro esplicativo). 

Dall'attuazione delle disposizioni poste dal comma 1, lettera b), numero 1 - recante appunto l'enumerazione sopra ricordata di permessi di soggiorno speciali - non devono derivare nuovi o maggiori oneri di finanza pubblica, ai sensi della clausola di invarianza posta dal comma 4.

 Ancora del comma 1, lettera b) del decreto-legge, il numero 2 - oltre a sopprimere la menzione nell'articolo 5, comma 6 del Testo unico, del permesso di soggiorno per motivi umanitari - sopprime la previsione in quell'articolo che "seri motivi in particolare di carattere umanitari o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano" possano far venir meno la facoltà di rifiuto o revoca del permesso di soggiorno esercitata sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti.

In tal modo viene meno l'ambito di discrezionalità nella valutazione dei "seri motivi", che la norma previgente attribuiva al questore.

 

La lettera c) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 9) relative al permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

In particolare, siffatte disposizioni relative al soggiorno di lungo periodo non si applicano ai titolari dei permessi speciali (non più permesso di soggiorno per motivi umanitari). 

 

La lettera d) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 10-bis) relative all'ingresso e soggiorno illegale dello straniero nello Stato italiano, delle correlative sanzioni, della sospensione del procedimento innanzi all'autorità giudiziaria in caso di presentazione di domanda di protezione e - in particolare - della pronunzia di sentenza di non luogo a procedere nel caso sia intervenuto il riconoscimento della protezione internazionale ovvero il rilascio appunto del permesso di soggiorno speciale.

 

La lettera e) dispone che il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale rilasciati alle vittime di violenza o di grave sfruttamento con concreti pericoli per la loro incolumità (ai sensi dell'articolo 18 del Testo unico) rechi la dicitura: "casi speciali".

Come le analoghe previsioni, introdotte per i permessi della enumerazione resa dal decreto-legge, è così posta in risalto una 'specialità' (e non ordinarietà) di tal genere di protezione.

 

La lettera f) reca analoga previsione, stavolta per le vittime di violenza domestica (articolo 18-bis del Testo unico).

Al contempo stabilisce la durata di un anno per tal tipo di permesso di soggiorno speciale.

La durata annuale di un permesso di soggiorno non è profilo marginale, dal momento che l'articolo 41 del Testo unico ad essa associa la equiparazione ai cittadini italiani ai fini delle provvidenze e prestazioni di assistenza sociale.

Peraltro la novella inserisce espressamente la previsione che il permesso di soggiorno speciale per le vittime di violenza domestica consenta l'accesso ai servizi assistenziali ed allo studio nonché l’iscrizione nell’elenco anagrafico previsto per i servizi alle persone in cerca di lavoro (di cui all'articolo 4 del d.P.R. n. 442 del 2000) o lo svolgimento di lavoro subordinato e autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di età.

Alla scadenza, il permesso di soggiorno può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo ovvero in permesso di soggiorno per motivi di studio (qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi).

 

La lettera g) introduce una nuova fattispecie di divieto di espulsione.

Secondo il previgente articolo 19, comma 2 del Testo unico dell'immigrazione, l'espulsione non è consentita (salvo ricorrano motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato) nei confronti degli stranieri: a) minorenni (salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario espulsi); b) in possesso della carta di soggiorno; c) conviventi con parenti entro il secondo grado o con il coniuge di nazionalità italiana; d) donne in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono.

A tali casi la novella aggiunge quello degli stranieri che versino in condizioni di salute di eccezionale gravità, accertate mediante idonea documentazione, tali da determinare un irreparabile pregiudizio alla loro salute, in caso di rientro nel Paese di origine o di provenienza.

Per questi malati gravi si prevede che il questore rilasci un permesso di soggiorno per cure mediche (valido solo nel territorio nazionale), per il tempo attestato dalla certificazione sanitaria, comunque non superiore ad un anno, rinnovabile finché persistano le condizioni di salute di eccezionale gravità debitamente certificate.

 

La lettera h) introduce tra i permessi di soggiorno speciali il permesso di soggiorno per calamità.

Esso è rilasciato da questore per la durata di sei mesi; è valido solo nel territorio nazionale; consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

È accordato allo straniero il cui rientro e permanenza nel Paese verso il quale dovrebbe fare ritorno non possa avvenire in condizioni di sicurezza, versando quel Paese in una situazione di contingente ed eccezionale calamità.

Tali previsioni sono formulate introducendo un apposito articolo 20-bis entro il Testo unico dell'immigrazione.

 

La lettera i) concerne il permesso di soggiorno (previsto dall'articolo 22, comma 12-quater del Testo unico) accordato al lavoratore straniero oggetto di particolare sfruttamento, il quale denunci il datore di lavoro e cooperi al procedimento penale.

La novella declina la specialità anche di tale tipo permesso (che viene a recare anch'esso la dicitura: "casi speciali").

E viene ad esplicitare che siffatto permesso consente lo svolgimento di attività lavorativa. Alla scadenza esso può essere convertito in permesso di soggiorno per lavoro subordinato o autonomo.

 

La lettera l) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 27-ter) relative all'ingresso e soggiorno per ricerca (dunque per periodi superiori a tre mesi, a favore di stranieri in possesso di un titolo di dottorato o di un titolo di studi superiore che nel Paese di conseguimento dia accesso a programmi di dottorato).

Le disposizioni circa l'ingresso e soggiorno per ricerca non si applicano ai titolari dei permessi speciali. 

 

La lettera m) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 27-quater) relative all'ingresso e soggiorno per lavoratori altamente qualificati.

Tali disposizioni non si applicano ai titolari dei permessi speciali.

 

La lettera n) novella l'articolo 29 del Testo unico dell'immigrazione, che disciplina il ricongiungimento familiare.

Secondo la disposizione previgente (recata dal comma 10 di quell'articolo) siffatta disciplina non si applica:

a)    quando il soggiornante richiedente il riconoscimento dello status di rifugiato non abbia ancora ricevuto una decisione definitiva (qualora il riconoscimento sia stato conseguito, subentra la previsione dell'articolo 29-bis del Testo unico). Tale previsione rimane immodificata;

b)    agli stranieri destinatari delle misure di protezione temporanea o delle misure di protezione temporanea umanitaria (su queste misure, v. infra l'apposito riquadro esplicativo). La novella introduce la menzione altresì dell'articolo 20-bis di nuova introduzione, che viene a prevedere un permesso di soggiorno per calamità naturale;

c)     ai titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari: tale previsione è soppressa (venendo meno quel tipo di permesso, per effetto del decreto-legge).

Per quanto riguarda il ricongiungimento familiare, esso non era (e non è, a meno che si sia titolari del permesso di soggiorno per calamità naturale ora introdotto) riconosciuto ai titolari del permesso di soggiorno per motivi umanitari, secondo la formulazione dell'articolo 29 del Testo unico.

Par rimane affidata all'evoluzione giurisprudenziale l'interpretazione di quel dettato, di per sé non includente il ricongiungimento, ove riverberi sui permessi di soggiorno per "casi speciali" (comunque riconducibili a profili umanitari) la cui disciplina è stata mantenuta o introdotta dal decreto-legge, la tendenziale parificazione di tutela rispetto alla protezione internazionale che fu adombrata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 19393/09). Esse lì ravvisarono che la situazione giuridica dello straniero il quale richieda il rilascio del permesso per ragioni umanitarie ha consistenza di un vero e proprio diritto soggettivo da annoverare tra i diritti umani fondamentali (in quanto attiene alla vita e all'incolumità fisica della persona), costituzionalmente protetto, costituendo una delle forme di realizzazione del diritto di asilo previsto dall'art. 10, terzo comma della Costituzione, come tale oggetto di protezione alla stregua degli obblighi internazionali - Convenzione di Ginevra del 1951 e CEDU) - per questo riguardo avendo una identità di natura giuridica del diritto alla protezione umanitaria, del diritto allo status di rifugiato e del diritto costituzionale di asilo, in quanto situazioni tutte riconducili alla categoria dei diritti umani fondamentali.

Per quanto riguarda invece il diritto all'unità familiare, esso rimane scandito dall'articolo 28 del Testo unico, secondo il comma 1 del quale “il diritto a mantenere o a riacquistare l’unità familiare nei confronti dei familiari stranieri è riconosciuto, alle condizioni previste dal presente Testo unico, agli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno rilasciato per motivi di lavoro subordinato o autonomo, ovvero per asilo, per studio, per motivi religiosi o per motivi familiari”.

 

La lettera o) novella l'articolo 34 del Testo unico dell'immigrazione, che disciplina l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale e il diritto all'assistenza degli stranieri regolarmente soggiornanti svolgenti regolari attività di lavoro (o iscritti nelle liste di collocamento) o che abbiano chiesto il rinnovo del titolo di soggiorno - per lavoro subordinato o autonomo, per motivi familiari, per "asilo politico, per asilo umanitario", per richiesta adozione o per affidamento, per acquisto della cittadinanza - o minori stranieri non accompagnati.

La novella riformula le espressioni sopra virgolettate, aggiornandole in: "per asilo, per protezione sussidiaria" (su cui si veda infra il riquadro dedicato alla protezione internazionale).

Si sopprime così in particolare l'espressione "asilo umanitario", difficilmente collocabile entro l'assetto normativo predisposto dal decreto-legge.

 

  La lettera p) riproduce la enumerazione dei permessi di soggiorno speciali sopra ricordati, all'interno delle disposizioni del Testo unico dell'immigrazione (v. suo articolo 39) relative all'accesso ai percorsi di istruzione tecnico superiore e ai percorsi di formazione superiore.

Ai titolari dei permessi di soggiorno speciali (non più del permesso di soggiorno per motivi umanitari, soppresso) è comunque consentito l'accesso ai corsi di istruzione tecnica superiore o di formazione superiore e alle scuole di specializzazione delle università, a parità di condizione con gli studenti italiani.

 

La lettera q) introduce - mediante l'inserimento nel Testo unico di un novello articolo 42-bis - una inedita fattispecie di permesso di soggiorno, per atti di particolare valore civile.

Siffatto permesso di soggiorno, rilasciato dal questore ha durata di due anni, rinnovabile.

Consente l’accesso allo studio nonché di svolgere attività lavorativa; può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo o subordinato.

Ad autorizzarne il rilascio è il Ministro dell'interno, su proposta del prefetto competente (salvo ricorrano motivi per ritenere che lo straniero risulti pericoloso per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato).

La novella fa rinvio alla legge n. 13 del 1958 (recante "Norme per la concessione di ricompense al valore civile"), il cui articolo 3 definisce gli atti di particolare valore civile. Tali sono quelli compiuti esponendo scientemente la propria vita a manifesto pericolo, per: salvare persone esposte ad imminente e grave pericolo; impedire o diminuire il danno di un grave disastro pubblico o privato; ristabilire l'ordine pubblico, ove fosse gravemente turbato, e per mantenere forza alla legge; arrestare o partecipare all'arresto di malfattori; promuovere il progresso della scienza od in genere per il bene dell'umanità; tenere alti il nome ed il prestigio della Patria.

 

Il comma 2 di questo primo articolo del decreto-legge incide sul decreto legislativo n. 25 del 2008, il quale ha dato recepimento alla normativa europea circa il riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato.

La lettera a) modifica, di quel decreto legislativo, l'articolo 32, comma 3.

Si tratta della decisione delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, le quali sono le autorità competenti all'esame delle correlative domande (la loro composizione è disciplinata dall'articolo 4 del decreto legislativo n. 25).

La Commissione territoriale può riconoscere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria, o di contro rigettare la domanda, per assenza dei presupposti per il riconoscimento o per il verificarsi di una delle cause di cessazione od esclusione dalla protezione internazionale o per manifesta infondatezza.

Ebbene, il comma 3 dell'articolo 32 del citato decreto legislativo n. 25 prevedeva - nel testo antecedente il presente decreto-legge - che la Commissione, nel caso in cui non accolga la domanda di protezione internazionale ma ritenga "che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario", trasmettesse gli atti al questore per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

La modificazione apportata con la novella viene a circoscrivere l'ambito di valutazione della Commissione territoriale. Questa non valuta più la possibile sussistenza di "gravi motivi umanitari" ma il mero verificarsi dei presupposti dell'applicazione del divieto di espulsione (principio di non refoulement).

La lettera a) inoltre prevede che - al verificarsi di quei presupposti - la Commissione territoriale trasmetta gli atti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno - "salvo che possa disporsi l'allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga". Siffatta previsione 'legifica' quanto già disposto nel regolamento di attuazione del Testo unico dell'immigrazione (v. articolo 28, comma 1, lettera d) del d.P.R. n. 394 del 1999).

Non viene inciso il dettato dell'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25, là dove esso prevede la trasmissione degli atti dalla Commissione territoriale al questore per un "eventuale" rilascio del permesso di soggiorno. Peraltro l'indirizzo giurisprudenziale della Cassazione è per escludere in tale fattispecie discrezionalità valutativa in capo al questore, privo di potere accertativo circa la sussistenza dei presupposti, risultando così tenuto al rilascio.

Il permesso di soggiorno così accordato viene a recare la dicitura “protezione speciale”.

Tale permesso di soggiorno per protezione speciale ha la durata di un anno (è, questa, modificazione di quanto previsto prima del presente decreto-legge dall'articolo 14, comma 4 del d.P.R. n. 21 del 2015, secondo il quale il permesso di soggiorno per motivi umanitari, se rilasciato all'esito della procedura di protezione internazionale, ha durata biennale).

Il permesso per protezione speciale è rinnovabile, previo parere della Commissione territoriale, e consente di svolgere attività lavorativa. Non può tuttavia essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

 

Dunque questa lettera a) viene a sopprimere la previsione di un permesso di soggiorno per gravi motivi umanitari, il cui rilascio sia valutabile dalla Commissione territoriale.

A fronte è l'altra modificazione (recata dal comma 1, lettera b), n. 2 del presente articolo del decreto-legge: v. supra) che sopprime la previsione che il permesso di soggiorno sia altresì rilasciato dal questore rilasciato ove ricorrano "seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali"- come prevedeva l'articolo 5, comma 6 del Testo unico dell'immigrazione, secondo dettato ora soppresso.

Il combinato disposto di queste soppressioni riduce l'ambito di valutazione 'discrezionale' da parte della Commissione territoriale e del questore circa la sussistenza di gravi o seri "motivi", facendola rifluire nella verifica dei presupposti di non refoulement (pena la violazione di un principio fondamentale dell'ordinamento italiano ed internazionale) e di tipizzate tipologie di tutela (complementare a quella propria della protezione internazionale non accordata).

In tal modo viene a 'legificarsi' un indirizzo restrittivo che aveva trovato anticipazione, potrebbe dirsi, nella circolare del Ministro dell'interno in ordine al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di soggiorno, diramata il 4 luglio 2018 ai prefetti ed ai presidenti delle Commissioni territoriali.

In quella circolare il Ministro (dopo aver ricordato l'elevato numero di domandi di protezione internazionale pendenti: 136.000) richiamava ad una "necessaria rigorosità dell'esame delle circostanze di vulnerabilità degne di tutela che, ovviamente, non possono essere riconducibili a mere e generiche condizioni di difficoltà". E rimarcava come "nonostante l’avvenuto recepimento nel nostro ordinamento della protezione sussidiaria, con cui hanno trovato tutela particolari situazioni soggettive e oggettive di vulnerabilità, la norma de qua [articolo 5, comma 6 del Testo unico dell'immigrazione, antecedente al presente decreto-legge e dunque recante la previsione del permesso di soggiorno per motivi umanitari] è tuttora vigente ed ha, di fatto, legittimato la presenza sul territorio nazionale di richiedenti asilo non aventi i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale il cui numero, nel tempo, si è sempre più ampliato, anche per effetto di una copiosa giurisprudenza che ha orientato l’attività valutativa delle Commissioni". "Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è stato quindi concesso in una varia gamma di situazioni collegate, a titolo esemplificativo, allo stato di salute, alla maternità, alla minore età, al tragico vissuto personale, alle traversìe affrontate nel viaggio verso l’Italia, alla permanenza prolungata in Libia, per arrivare anche ad essere uno strumento premiale dell’integrazione". E "la tutela umanitaria, concessa inizialmente per due anni, viene di fatto generalmente rinnovata in assenza di controindicazioni soggettive, in via automatica e senza il pur previsto riesame dei presupposti da parte delle Commissioni".

Si ricorda che il permesso di soggiorno per motivi umanitari - prima del decreto-legge - aveva una durata correlata alle necessità che ne avessero consentito il rilascio (nella prassi amministrativa variando da sei mesi a due anni), ma se rilasciato all'esito della procedura di protezione internazionale, aveva durata biennale (ai sensi dell'articolo 14, comma 4 del d.P.R. n. 21 del 2015: secondo previsione soppressa dall'articolo 1, comma 6, lettera b) del decreto-legge, qui infra).

 

 

 

 

La lettera b) ancora del comma 2 di questo primo articolo del decreto-legge - che modifica l'articolo 35-bis, comma 1 del decreto legislativo n. 25 del 2008, per coordinamento normativo con la nuova disciplina posta dal decreto-legge - afferisce al tema delle controversie in materia di riconoscimento della protezione.

Se ne dà conto in una successiva scheda di lettura, relativa alle disposizioni dell'articolo 1 del decreto-legge relative appunto alle controversie.

 

Il comma 6 abroga i riferimenti al permesso di soggiorno per motivi umanitari presenti nel d.P.R. n. 394 del 1999, recante il regolamento di attuazione del Testo unico in materia di immigrazione.

 

Il comma 7 abroga i riferimenti al permesso di soggiorno per motivi umanitari presenti nel d.P.R. n. 51 del 2015, recante il regolamento di attuazione del decreto legislativo n. 25 del 2008 sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale.

Insieme abrogata risulta la previsione della durata biennale di quel permesso di soggiorno ove rilasciato al termine dell'esame di una domanda di protezione internazionale.

 

I commi 8 e 9 pongono una disciplina transitoria.

Il comma 8 in particolare concerne i permessi di soggiorno per motivi umanitari in corso di validità al momento dell'entrata in vigore del decreto-legge.

Essi potranno essere rinnovati, alla loro scadenza, quali permessi di soggiorno di protezione speciale (di durata annuale). É prescritta una previa valutazione della Commissione territoriale competente, circa la sussistenza dei presupposti di non refoulement.

Il comma 9 concerne i permessi di soggiorno per motivi umanitari già riconosciuti dalle Commissioni ma non ancora rilasciati.

Essi saranno rilasciati alle condizioni previste dalla legge al momento in cui le relative decisioni siano state adottate, con le stesse caratteristiche, in termini di durata e convertibilità, del permesso per motivi umanitari.

Alla loro scadenza tali permessi potranno essere rinnovati alle condizioni previste dal comma 8 per i permessi già rilasciati, dunque quali permessi di soggiorno di protezione speciale (di durata annuale).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Articolo 1, comma 2, lettera b); commi da 3 a 5
(In materia di controversie aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti delle Commissioni territoriali o nazionale di diniego della "protezione speciale")

 

 

 

 

Il comma 2, lettera b) di questo primo articolo del decreto-legge modifica l'articolo 35-bis, comma 1 del decreto legislativo n. 25 del 2008, per coordinamento normativo con la nuova disciplina posta dal decreto-legge circa la protezione che esso definisce "speciale" (e non più "per motivi umanitari").

La disposizione del decreto-legislativo n. 25 che viene incisa (introdottavi dal decreto-legge n. 13 del 2017: suo articolo 6, comma 1, lettera g)) ha previsto che le controversie aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti di revoca o cessazione della protezione internazionale siano decise dall'autorità giudiziaria con il rito camerale, di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile (in luogo del rito sommario di cognizione da parte del tribunale distrettuale in composizione monocratica, com'era fino ad allora).

Tale previsione è venuta a costituire deroga a quanto previsto dall'articolo 742-bis del codice di procedura civile, in base al quale le disposizioni del codice si applicano a tutti i procedimenti in camera di consiglio "che non riguardino materia di famiglia o di stato delle persone".

Ebbene, la novella estende la previsione dell'applicazione del rito camerale altresì ai giudizi sul mancato riconoscimento dei presupposti per la protezione speciale (sostitutiva della protezione per motivi umanitari, ai sensi dell'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 così come novellato dall'articolo 1, comma 2, lettera a) del presente decreto-legge).

 

Le caratteristiche essenziali del procedimento camerale di cui agli articoli 737 ss. del codice di procedura civile possono essere così riassunte: il procedimento si attiva in genere con "ricorso" dell'interessato (art. 737 c.p.c.), si svolge in genere senza seguire forme rituali, non richiede espressamente la forma del contraddittorio (l'art. 738, 3° comma, c.p.c. prevede solo l'eventualità che il giudice assuma informazioni) e termina con l'adozione di un decreto (art. 737 c.p.c.) ? anche immediatamente esecutivo (art. 741, 2° comma, c.p.c.) ? suscettibile in genere (ma con talune eccezioni) di revoca o modifica da parte dello stesso giudice che lo ha emesso (art. 742 c.p.c.).

 

Il comma 3 modifica le disposizioni poste dall'articolo 3 del decreto-legge n. 13 del 2017. Quell'articolo, qui novellato, determina le competenze delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, istituite presso ciascun tribunale ordinario del luogo nel quale hanno sede le Corti d’appello.

La lettera a) - per la quale è posta dal comma 4 una espressa clausola di invarianza finanziaria - si articola in tre numeri:

Ø il numero 1) reca una disposizione di coordinamento con quella di cui al comma 2, lettera b) sopra ricordato. Si assicura cioè che tra le competenze delle sezioni specializzate sia quella a giudicare delle controversie innescate da decisione delle Commissioni territoriali e nazionale ravvisanti la mancanza dei presupposti della "protezione speciale";

Ø il numero 2) attribuisce alla competenza delle sezioni specializzate le controversie in materia di diniego della "protezione speciale" proposta dalle Commissioni territoriali quando valutano la sussistenza del divieto di refoulement ai sensi degli articoli 32, comma 3, del decreto legislativo n. 25 del 2008 e dell'articolo 19, commi 1 e 1.1 del testo unico in materia di immigrazione di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998;

Ø il numero 3) precisa la competenza delle sezioni specializzate è a giudicare altresì delle controversie relative ai casi di protezione "speciale" di cui agli articoli 18, 18-bis, 19, comma 2, lettere d) e d-bis), 20-bis, 22, comma 12-quater, del Testo unico dell'immigrazione, quali rivisitati o introdotti dal decreto-legge. Sono rispettivamente situazioni di: esposizione a tratta; violenza domestica; donne in stato di gravidanza o nei sei mesi dalla nascita del figlio; condizioni di salute di eccezionale gravità; calamità che non consenta il rientro nel Paese di provenienza; particolare sfruttamento lavorativo.

Parrebbe suscettibile di approfondimento la formulazione del numero 3), là dove menziona l'articolo 19, comma 2, lettera d) del Testo Unico (relativa alla gravidanza e maternità nei sei mesi successivi), che non è stata incisa dal decreto-legge e che si pone come una condizione di inespellibilità dello straniero al pari di altre fattispecie previste dal medesimo articolo 19, comma 2 del Testo unico (minore età; convivenza con parenti entro il secondo grado o con il coniuge italiano; possesso della carta di soggiorno) invece non richiamate.

 

La lettera b) ancora del comma 3 di questo articolo 1 del decreto-legge reca una disposizione di coordinamento con quella di cui al comma 2, lettera b) sopra ricordato.

Si assicura in tal modo (novellando l'articolo 4-bis dell'articolo 3 del decreto-legge n. 13 del 2017) che il giudizio sulle controversie inerenti la mancanza dei presupposti della "protezione speciale" sia ricompreso tra quelli decisi dal tribunale in composizione collegiale, per la cui trattazione sia designato dal presidente della sezione specializzata un componente del collegio e per la cui soluzione il collegio decida in camera di consiglio sul merito della controversia quando ritenga che non sia necessaria una istruzione.

 

Il comma 5 dispone (mediante l'introduzione di un novello articolo 19-ter entro il decreto legislativo n. 150 del 2011) l'applicazione del rito sommario di cognizione innanzi alle sezioni specializzate per le controversie in materia di rifiuto di rilascio, diniego di rinnovo o revoca dei permessi di soggiorno di protezione speciale.

La competenza è della sezione specializzata del luogo in cui ha sede l'autorità che ha adottato il provvedimento.

È ripetuta la previsione che il tribunale giudichi in composizione collegiale e per la trattazione della controversia sia designato dal presidente della sezione specializzata un componente del collegio.

Il ricorso deve essere proposto entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, a pena di inammissibilità - o entro sessanta giorni, se il ricorrente risieda all'estero.

Il ricorso può essere depositato anche a mezzo del servizio postale ovvero per il tramite di una rappresentanza diplomatica o consolare italiana (in questo secondo caso, l’autenticazione della sottoscrizione e l’inoltro alla autorità giudiziaria italiana sono effettuati dai funzionari della rappresentanza e le comunicazioni relative al procedimento sono effettuate presso la medesima rappresentanza. La procura speciale al difensore è rilasciata altresì dinanzi alla autorità consolare).

Quando sia presentata istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato (ai sensi dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 150 del 2011), l’ordinanza è adottata entro cinque giorni.

 

Il ricorso deve essere proposto entro trenta giorni dalla notificazione, ovvero sessanta, se il ricorrente risiede all’estero. Quando è presentata istanza di sospensiva, il giudice decide entro cinque giorni.

L’ordinanza che definisce il giudizio non è appellabile.

Il termine per proporre ricorso in Cassazione è fissato in trenta giorni (decorrenti dalla comunicazione dell’ordinanza a cura della cancelleria, da effettuarsi anche nei confronti della parte non costituita).

La procura alle liti per la proposizione del ricorso per cassazione deve essere conferita, a pena di inammissibilità del ricorso, in data successiva alla comunicazione dell’ordinanza impugnata (a tal fine, il difensore certifica la data di rilascio in suo favore della procura).

Si applicano le disposizioni di cui ai commi 14 e 15 dell’articolo 35-bis del decreto legislativo n. 25 del gennaio 2008. E dunque: la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale non opera nei procedimenti; la controversia è trattata in via di urgenza.

 

Articolo 2
 (Prolungamento della durata massima del trattenimento dello straniero nei Centri di permanenza per il rimpatrio e disposizioni per la realizzazione dei medesimi Centri)

 

 

 

I Centri di identificazione ed espulsione (Cie) hanno assunto la denominazione di Centri di permanenza per i rimpatri per effetto della disposizione di cui all'art. 19, comma 1, del decreto-legge n. 13 del 2017.

In essi sono trasferiti gli stranieri che: si trovano in una posizione irregolare; all'esito delle attività di screening sanitario, pre-identificazione, nonché delle attività investigative, decidono di non presentare domanda di protezione internazionale; si rifiutano di essere foto-segnalati.

L'art. 19 del decreto-legge n. 13 ha previsto l'adozione di iniziative volte a realizzare l'ampliamento della rete dei centri di permanenza per i rimpatri, assicurandone la distribuzione sull'intero territorio nazionale, posto che la capacità di accoglienza di tali strutture risulta funzionale a garantire l'efficacia delle procedure di rimpatrio.

 

Il comma 1 eleva da 90 a 180 giorni il periodo massimo di trattenimento dello straniero all'interno dei Centri di permanenza per i rimpatri (lettera a)).

Eleva parallelamente da 90 a 180 giorni il periodo di trattenimento dello straniero presso le strutture carcerarie, superato il quale lo straniero può essere trattenuto presso il centro di permanenza per i rimpatri per un periodo massimo di 30 giorni (lettera b)).

 

Dall'attuazione delle disposizioni di cui al comma 1 non devono derivare nuovi o maggiori oneri di finanza pubblica, prescrive il comma 3.

 

La durata massima del trattenimento degli stranieri presso i Centri di permanenza per i rimpatri è stabilita - nel contesto della disciplina dell'esecuzione dell'espulsione - dall'art. 14, comma 5, del testo unico sull'immigrazione di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998.

 

Il trattenimento pre-espulsivo

Nei centri di permanenza per i rimpatri sono trattenuti, per il tempo strettamente necessario, gli stranieri per i quali non sia possibile eseguire con immediatezza l'espulsione a causa di ostacoli quali la necessità di prestare soccorso dello straniero, di effettuare accertamenti sulla sua nazionalità e identità, di acquisire i documenti per il viaggio e di reperire un idoneo vettore (art. 14, comma 1, del testo unico sull'immigrazione).

Si tratta del cd. "trattenimento pre-espulsivo".

Il trattenimento nel centro di permanenza per i rimpatri è disposto dal questore e sottoposto a convalida del giudice di pace.

Come asserito dalla Corte costituzionale, il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale e, come tale, non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell’articolo 13 della Costituzione (sentt. 105/2001 e 222/2004).

Il provvedimento di trattenimento risulta, pertanto, legittimo solo in presenza dei casi indicati dalla legge e subordinatamente al controllo da parte del giudice della convalida.

La Corte precisa che il provvedimento del questore di trattenimento in un centro di permanenza temporanea "deve essere trasmesso al giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore ed è assoggettato alla convalida 'nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile, sentito l’interessato', con cessazione di 'ogni effetto qualora non sia convalidato nelle quarantotto ore successive' (art. 14, comma 4). La convalida dell’autorità giudiziaria riguarda anche l’eventuale provvedimento di proroga del trattenimento, con possibilità di ricorso in Cassazione (art. 14, comma 6)" (sent. n. 222/2004).

 

La proroga del trattenimento

Il comma 5 dell'art. 14 - i cui periodi quinto e sesto sono oggetto di novella da parte del comma in esame - disciplina la proroga dei termini di trattenimento nei Centri di permanenza per i rimpatri.

Tra le diverse modifiche intervenute sul comma 5 nel corso del tempo, la legge n. 161 del 2014 aveva ridotto a 90 giorni il termine massimo di trattenimento, precedentemente fissato in 180 giorni.

Con la modifica apportata dal decreto-legge in esame viene ripristinato il più ampio termine di 180 giorni.

Il comma 5 prevede che la convalida del provvedimento di trattenimento da parte del giudice di pace comporti la permanenza nel centro per un periodo di 30 giorni, prorogabili di ulteriori 30 qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presentino gravi difficoltà. La proroga è disposta dal giudice, su richiesta del questore.

Trascorso tale termine, il questore può chiedere al giudice di pace una o più proroghe, qualora siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l'identificazione ovvero le proroghe risultino necessarie per organizzare le operazioni di rimpatrio.

In ogni caso il periodo massimo di trattenimento dello straniero all'interno del centro di permanenza per i rimpatri non poteva essere superiore a 90 giorni. Essi divengono 180 per effetto della modifica introdotta dal decreto-legge in commento.

Lo straniero, già trattenuto presso le strutture carcerarie per un periodo pari a quello di 90 giorni (180 a seguito dell'entrata in vigore del decreto-legge in esame), può essere trattenuto presso il centro per un periodo massimo di 30 giorni, prorogabili di ulteriori 15 giorni, previa convalida da parte del giudice di pace, nei casi di particolare complessità delle procedure di identificazione e di organizzazione del rimpatrio.

Nella relazione illustrativa del disegno di legge di conversione si specifica che il prolungamento dei termini di trattenimento disposto dal comma in esame risulta conforme a quanto previsto dall'art. 18 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio n. 2008/115/CE ("Norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare"), il quale, al paragrafo 1, autorizza gli Stati membri a prevedere tempi più lunghi per il riesame giudiziario e misure urgenti in deroga alla disciplina del trattenimento nei casi in cui un numero eccezionalmente elevato di cittadini di Paesi terzi da rimpatriare comporti "un notevole onere imprevisto per la capacità dei centri di permanenza temporanea di uno Stato membro o per il suo personale amministrativo o giudiziario".

In relazione alle modalità di svolgimento del procedimento di proroga, la giurisprudenza ha precisato che anche per la decisione relativa alla richiesta di proroga devono essere assicurate le garanzie del contraddittorio - consistenti nella partecipazione necessaria del difensore e nell’audizione dell’interessato - previste espressamente dall’art. 14, comma 4, per il primo trattenimento (Corte di cassazione-Sez. Civile n. 4544 del 24 febbraio 2010, n. 13767 dell’8 giugno 2010, n. 15223/2013).

Più recentemente (6 ottobre 2016) la Corte europea dei diritti dell'uomo - nella causa Richmond Yaw e altri c. Italia - ha condannato l’Italia a risarcire il danno causato ad alcuni cittadini ghanesi per il mancato rispetto del contraddittorio nel procedimento di proroga del trattenimento.

 

Il comma 2 consente - al fine di assicurare la tempestiva esecuzione dei lavori di costruzione, completamento, adeguamento ovvero ristrutturazione dei Centri di permanenza per i rimpatri - di ricorrere alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, la cui applicazione è circoscritta ai casi e alle circostanze indicati dall'art. 63 del codice dei contratti pubblici.

Il ricorso a tale procedura è autorizzato per un periodo non superiore a 3 anni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame e per lavori di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria.

Nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione, l’invito contenente l’indicazione dei criteri di aggiudicazione deve essere rivolto ad almeno 5 operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei.

 

L'art. 63 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (codice dei contratti pubblici) fissa casi e circostanze in cui le amministrazioni aggiudicatrici possono aggiudicare appalti pubblici mediante una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, dando conto, con adeguata motivazione, della sussistenza dei relativi presupposti.

In particolare, il comma 6 dell'art. 63 dispone che le amministrazioni aggiudicatrici individuino gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economica e finanziaria e tecniche e professionali desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione, e selezionino almeno 5 operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei.

L'amministrazione aggiudicatrice è tenuta a scegliere l'operatore economico che ha offerto le condizioni più vantaggiose (ai sensi dell'articolo 95 del codice dei contratti pubblici), previa verifica del possesso dei requisiti di partecipazione previsti per l'affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta o mediante procedura competitiva con negoziazione.

 

Articolo 3
 (Trattenimento per la determinazione o la verifica dell’identità e della cittadinanza dei richiedenti asilo)

 

 

 

Il comma 1 (mediante l'inserimento di un comma 3-bis nell'art. 6 del decreto legislativo n. 142) introduce due nuove ipotesi di trattenimento motivate dalla necessità di determinare o verificare l’identità o la cittadinanza dello straniero richiedente protezione internazionale (lettera a)).

 

L'art. 6 del decreto legislativo n. 142 del 2015 vieta di poter trattenere il richiedente protezione internazionale al solo fine di esaminare la sua domanda.

Enumera poi alcuni casi in cui il richiedente protezione internazionale è trattenuto nei Centri di permanenza per i rimpatri (se possibile, in appositi spazi di tali Centri).

Il trattenimento nei Centri in questione è, ad esempio, disposto nei confronti di soggetti che costituiscano un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica ovvero nei confronti di richiedenti protezione internazionale per i quali sussista rischio di fuga.

La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2013/33/UE, recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, all'art. 8, par. 3, lett. a), pone tra le ipotesi di trattenimento del richiedente protezione internazionale la necessità di determinarne o verificarne l'identità o la cittadinanza.

 

Le nuove ipotesi di trattenimento introdotte dal comma in esame sono autorizzate in luoghi determinati e per tempi definiti.

In particolare i trattenimenti sono autorizzati:

 

ü  allo scopo di determinare o verificare l’identità o la cittadinanza dello straniero richiedente protezione internazionale, per il tempo strettamente necessario, e comunque non superiore a 30 giorni: negli appositi punti di crisi individuati dall’articolo 10-ter, comma 1, del testo unico sull'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998).

 

L'articolo 10-ter è stato inserito nel testo unico sull'immigrazione dal decreto-legge n. 13 del 2017, che ha in tal modo disciplinato con fonte legislativa il metodo hotspot. 

Il comma 1 dell'art. 10-ter individua due tipi di "appositi punti di crisi" dove condurre gli stranieri rintracciati in occasione dell'attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunti nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare:

§  punti di crisi allestiti nell'ambito delle strutture di cui al decreto-legge n. 451 del 1995, vale a dire i tre centri dislocati lungo la frontiera marittima delle coste pugliesi per le esigenze di prima assistenza a favore di stranieri privi di qualsiasi mezzo di sostentamento e in attesa di identificazione o espulsione (di cui il decreto-legge n. 451 ha disposto l'istituzione).

Con il successivo regolamento di attuazione (decreto del Ministro dell'interno n. 233 del 1996) è stato previsto che i tre centri di accoglienza fossero istituiti nelle città di Brindisi, Lecce e Otranto, fatta salva la possibilità - in relazione al modificarsi dei flussi migratori e compatibilmente con le dotazioni di bilancio - di attivare nuove strutture in altri comuni o di chiudere, anche temporaneamente, quelle esistenti;

§  punti di crisi allestiti nell'ambito delle strutture di cui all'art. 9 del decreto legislativo n. 142 del 2015, vale a dire i centri governativi di prima accoglienza istituiti con decreto del Ministro dell'interno per le esigenze di prima accoglienza e per l'espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica.

Prima della codificazione legislativa di cui all'art. 10-ter, il metodo hotspot era stato introdotto e regolato nell'ordinamento italiano con atti del Ministero dell'interno.

In particolare, la Roadmap del 28 settembre 2015 ha, tra l'altro, effettuato una ricognizione delle capacità del sistema di prima accoglienza, comprensivo dei posti di prima accoglienza disponibili nelle aree hotspot.

Gli hotspot sono stati individuati in alcune strutture situate presso porti di sbarco selezionati, dove vengono effettuate le procedure previste, come lo screening sanitario, la pre-identificazione, la registrazione, il foto-segnalamento e i rilievi dattiloscopici degli stranieri.

Il sistema di prima accoglienza è costituito da strutture appartenenti ad ex centri governativi (CARA/CDA e CPSA), che in seguito si sono riconfigurati come Regional Hubs.

Gli hubs sono strutture aperte, destinate a ricevere i cittadini di Paesi terzi - già registrati e sottoposti alle procedure di foto-segnalamento - che, avendo aderito alla procedura di ricollocazione, devono formalizzare la domanda di protezione internazionale.

 

ü  qualora non sia stato possibile pervenire alla determinazione ovvero alla verifica dell’identità o della cittadinanza dello straniero richiedente protezione internazionale, per un periodo massimo di 180 giorni: nei Centri di permanenza per i rimpatri di cui all’art. 14 del testo unico sull'immigrazione, in conformità alle disposizioni relative alla proroga del trattenimento nei medesimi Centri (articolo 14, comma 5).

 

Per il trattenimento nei Centri di permanenza per i rimpatri di cui all’art. 14 del testo unico sull'immigrazione, si rinvia all'illustrazione dell'art. 2.

Come specificato nella Roadmap del Ministero dell'interno, la possibilità di rimpatriare i migranti che non hanno diritto alla protezione internazionale è soggetta alla loro identificazione. Alcuni Paesi di origine ritengono sufficiente l’accertamento della nazionalità, mentre per altri Paesi di origine è necessaria la completa identificazione del migrante da parte delle Autorità competenti.

 

Le lettere b) e c) del comma 1 in esame apportano modificazioni di coordinamento con il nuovo comma 3-bis (inserito dalla lettera a) del comma in esame) rispettivamente ai commi 7 e 9 dell'articolo 6 del decreto legislativo n. 142.

In particolare:

ü  al comma 7 dell'articolo 6, la nuova ipotesi di trattenimento nei Centri di permanenza di cui al comma 3-bis, secondo periodo, è ricompresa nell'applicazione della disposizione che prevede la permanenza del richiedente protezione internazionale nella struttura di trattenimento, in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto contro la decisione di rigetto della Commissione territoriale che si pronuncia sulla revoca o sulla cessazione dello status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria (artt. 35 e 35-bis del decreto legislativo n. 25 del 2008).

Ai sensi del comma 7 dell'art. 6 la permanenza del richiedente nella struttura di trattenimento è consentita fino all'adozione del decreto di concessione o diniego della sospensione del provvedimento impugnato (art. 35-bis, comma 4, del decreto legislativo n. 25 del 2008), nonché per tutto il tempo in cui il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso proposto.

 

Le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale sono deputate a esaminare le domande di asilo e ad assumere le decisioni in merito a tali richieste.

 

ü  al comma 9 dell'art. 6, le due nuove ipotesi di trattenimento nelle strutture di cui al comma 3-bis sono ricomprese tra i motivi che - una volta venuti meno - determinano la cessazione del trattenimento.

 

Il comma 2 introduce nel decreto legislativo n. 25 del 2008 modificazioni di coordinamento con la nuova ipotesi di trattenimento negli appositi punti di crisi individuati dall’articolo 10-ter, comma 1, del testo unico sull'immigrazione, introdotta dal comma 1.

In particolare:

ü  la lettera a) inserisce il riferimento alle strutture di cui all'art. 10-ter nell’articolo 23-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 25. Esso prevede, pertanto, la sospensione dell'esame della domanda di protezione internazionale nel caso in cui il richiedente si allontani senza giustificato motivo dalle strutture di accoglienza ovvero si sottragga alla misura del trattenimento nelle strutture di cui all'art. 10-ter (punti di crisi) e nei Centri di permanenza per i rimpatri;

ü  la lettera b) inserisce il riferimento alle strutture di cui all'art. 10-ter nell’art. 28, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 25, che - a seguito della modifica intervenuta - include, tra i soggetti cui spetta un esame prioritario della domanda di protezione internazionale, i richiedenti per i quali sia stato disposto il trattenimento anche nei punti di crisi di cui all'art. 10-ter oltre che nei Centri di permanenza per i rimpatri;

ü  la lettera c) inserisce il riferimento alle strutture di cui all'art. 10-ter nell’articolo 35-bis, comma 3, lettera a), del decreto legislativo n. 25. Esso - nel contesto della disciplina delle controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - include dunque, tra le ipotesi in cui la proposizione del ricorso non determina la sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, il caso in cui il ricorso sia stato proposto da parte di un soggetto trattenuto anche nelle strutture di cui all’art. 10-ter oltre che nei Centri di permanenza per i rimpatri.

 

Chiude l'articolo una clausola di invarianza finanziaria, posta dal comma 3.

 

Articolo 4
 (Modalità di esecuzione dell'espulsione)

 

 

 

 

Questo articolo novella l'articolo 13, comma 5-bis del Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998).

Il tema afferisce all'esecuzione del provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, disposto dal questore (nei casi previsti dal citato articolo 13, al comma 4).

Il provvedimento deve essere - secondo la norma vigente, per questa parte immodificata - comunicato al giudice di pace territorialmente competente, il quale decide della sua convalida (entro le quarantotto ore successive alla comunicazione del provvedimento alla cancelleria). Fino alla decisione della convalida, l'esecuzione del provvedimento di espulsione è sospesa. Intervenuta la convalida, il provvedimento di accompagnamento alla frontiera diventa esecutivo (avverso il decreto di convalida è proponibile ricorso per cassazione, tuttavia il relativo ricorso non sospende l'esecuzione dell'allontanamento dal territorio nazionale).

Recita l'articolo comma 13, comma 5-bis che "in attesa della definizione del procedimento di convalida, lo straniero espulso è trattenuto in uno dei  Centri di permanenza per i rimpatri [di cui all'articolo 14 del Testo unico; sono stati così ridenominati dall'articolo 19, comma 1 del decreto-legge n. 13 del 2917, innanzi erano i centri di identificazione ed espulsione - CIE], salvo che il procedimento possa essere definito nel luogo in cui è stato adottato il provvedimento di allontanamento anche prima del trasferimento in uno dei centri disponibili".

A tale dettato, l'articolo aggiunge una previsione relativa al caso non vi sia disponibilità di posti nei Centri di permanenza per i rimpatri o "in quelli ubicati nel circondario del Tribunale competente" (parrebbe suscettibile di approfondimento il grado di determinatezza della espressione: "quelli").

In questa ipotesi di indisponibilità di posti, si viene a prevedere che su richiesta del questore, il giudice di pace possa autorizzare (con il decreto di fissazione dell'udienza di convalida) la temporanea permanenza dello straniero in strutture diverse e idonee, nella disponibilità dell'Autorità di pubblica sicurezza. Questo, fino alla definizione del procedimento di convalida.

Per le disposizioni fin qui riportate, è prevista - dal comma 2 - una clausola di invarianza finanziaria.

Non così per le previsioni che seguono.

L'articolo in esame aggiunge infatti che qualora le condizioni di indisponibilità dei posti permangano anche dopo l’udienza di convalida, il giudice possa autorizzare la permanenza, in locali idonei presso l’ufficio di frontiera interessato, sino all’esecuzione dell’effettivo allontanamento e comunque non oltre le quarantotto ore successive all’udienza di convalida.

Ad avviso della relazione illustrativa del disegno di legge, "la norma è in linea con la direttiva 2008/115/CE del 16 dicembre 2008 in materia di rimpatri che non esclude che il trattenimento dei cittadini di Paesi terzi possa essere disposto in luoghi diversi da quelli all’uopo destinati, atteso che il considerando n. 17 e l’articolo 16 della citata Direttiva prevedono che il trattenimento debba avvenire “di norma” presso gli appositi centri di permanenza temporanea, non escludendo pertanto possibili luoghi idonei alternativi".

Ancora rileva la relazione illustrativa come la disposizione sia analoga a quella di cui all’articolo 558, comma 4-bis, del codice di procedura penale, con riferimento all’ipotesi ivi prevista della convalida dell’arresto e giudizio direttissimo.

Per siffatta disposizione del decreto-legge, relativa all'autorizzazione alla permanenza resa dal giudice fino all'esecuzione dell'effettivo allontanamento, il citato comma 2 prevede uno stanziamento - relativo all'anno 2019 - pari a 1,5 milioni di euro.

Tali risorse sono a valere sul Fondo asilo, migrazione e integrazione (cd. FAMI ossia lo strumento finanziario istituito con Regolamento UE n. 516/2014 con l’obiettivo di promuovere una gestione integrata dei flussi migratori, in ordine ai molteplici aspetti del fenomeno: asilo, integrazione e rimpatrio; la dotazione finanziaria comunitaria complessivamente attribuita all’Italia è pari ad € 381,48 milioni di euro).

 

Dalla Relazione al Parlamento 2018 del Garante Nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale: ad aprile 2018 risultano operativi 5 Centri di permanenza per il rimpatrio (Cpr) con una capienza complessiva pari a 538 posti:

- Roma con una capienza di 125 posti per ospiti di sesso femminile;

- Bari con una capienza di 90 posti per ospiti di sesso maschile;

- Brindisi con una capienza di 48 posti per ospiti di sesso maschile;

- Torino con una capienza di 175 posti per ospiti di sesso maschile;

- Potenza con una capienza di 100 posti per ospiti di sesso maschile.

Il Centro di Caltanissetta è temporaneamente chiuso per lavori di ristrutturazione che si sono resi necessari a seguito dei danneggiamenti determinati alla struttura da alcuni ospiti nel mese di dicembre dello scorso anno.

Per il corrente anno, in base a quanto riportato dal Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, è attesa l’ultimazione delle procedure per l’attivazione delle strutture di Gradisca d’Isonzo (ex Cie), Modena (ex Cie) e Macomer (ex Casa mandamentale).

 Entro il 2019 è invece previsto il completamento dei lavori di ristrutturazione dei Centri di Oppido Mamertina (ex Casa mandamentale) e di Montichiari (ex Caserma  Serini).

 

Il Fondo Asilo Migrazione e Integrazione (FAMI) è finanziato dal bilancio dell’Unione Europea per il periodo di programmazione 2014/20. In tale fondo sono confluiti i seguenti fondi del periodo precedente 2007/13: il FEI (fondo europeo integrazione cittadini paesi terzi), FER (Rifugiati), FR (rimpatri).

Il FAMI è disciplinato dai Reg. (UE) 514/2014 e 516/2014. Le risorse del FAMI si attivano a cura degli Stati Membri mediante specifichi programmi nazionali. Il Programma Nazionale dell’Italia è a titolarità del Ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione ed è il documento programmatico elaborato dall’Italia per la definizione degli obiettivi strategici e operativi nonché degli interventi da realizzare con la dotazione finanziaria a disposizione.

Obiettivo del FAMI è in particolare quello di promuovere una gestione integrata dei flussi migratori sostenendo tutti gli aspetti del fenomeno: asilo, integrazione e rimpatrio.

Il Fondo offre un supporto agli Stati per perseguire i seguenti obiettivi:

·       rafforzare e sviluppare tutti gli aspetti del sistema europeo comune di asilo, compresa la sua dimensione esterna;

·       sostenere la migrazione legale verso gli Stati membri in funzione del loro fabbisogno economico ed occupazionale e promuovere l’effettiva integrazione dei cittadini di Paesi terzi nelle società ospitanti;

·       promuovere strategie di rimpatrio eque ed efficaci negli Stati membri, che contribuiscano a contrastare l’immigrazione illegale, con particolare attenzione al carattere durevole del rimpatrio e alla riammissione effettiva nei paesi di origine e di transito;

·       migliorare la solidarietà e la ripartizione delle responsabilità fra gli Stati membri, specie quelli più esposti ai flussi migratori e di richiedenti asilo, anche attraverso la cooperazione pratica.

 

Articolo 5
 (In materia di divieto di reingresso)

 

 

 

 

Questo articolo novella l'articolo 13, comma 14-bis del Testo unico in materia di immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998), esplicitando che il divieto di reingresso nei confronti dello straniero destinatario di un provvedimento di espulsione abbia efficacia nell'intero spazio Schengen nonché negli Stati non membri dell'Unione europea cui comunque si applichi l'acquis di Schengen.

 

Secondo la disciplina vigente, lo straniero destinatario di un provvedimento di espulsione non può rientrare nel territorio dello Stato (salvo speciale autorizzazione del Ministro dell'interno). Tale divieto è presidiato dalla sanzione di una reclusione da uno a quattro anni (indi da una nuova espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera).

Il divieto di reingresso è registrato dall'autorità di pubblica sicurezza e inserito nel sistema di informazione Schengen.

La novella aggiorna il riferimento normativo europeo, menzionando il Regolamento (CE) n. 1987/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 2006.

È il regolamento intervenuto a disciplinare il cd. SIS II, vale a dire l'istituzione, l’esercizio e l’uso del Sistema d’Informazione Schengen di seconda generazione.

La novella altresì scandisce che l'iscrizione nel sistema informativo Schengen comporta il divieto di ingresso e soggiorno nel territorio degli Stati membri dell'Unione europea (nonché negli Stati non membri cui si applichi l'acquis di Schengen).

Siffatta previsione non può essere che mero ribadimento di quanto normato a livello europeo. In particolare può ricordarsi come l'articolo 5, comma 1 del regolamento (CE) n. 562 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006, cd. codice frontiere Schengen, preveda quale condizione per l'ingresso in uno Stato membro di uno straniero cittadino di Paese terzo, di non essere segnalato nel SIS ai fini della non ammissione.

Quest'ultima previsione era stata anteceduta da una direttiva comunitaria relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di Paesi terzi, cui ha dato recepimento nell'ordinamento italiano il decreto legislativo n. 12 del 2005.

Articolo 6
 (Imputazione di risorse per i rimpatri)

 

 

 

Questo articolo non modifica gli stanziamenti; modifica, degli stanziamenti, la destinazione.

Per intendere questa modificazione, vale ricordare come il Testo unico dell'immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998) abbia istituito - all'articolo 14-bis - un Fondo rimpatri presso il Ministero dell'interno, finalizzato a finanziare le spese per il rimpatrio degli stranieri verso il Paese di origine ovvero di provenienza.

Il medesimo Testo unico dispone - all'articolo 14-ter - in materia di programmi di rimpatrio volontario ed assistito. Sono programmi attuati dal Ministero dell'interno, anche in collaborazione con le organizzazioni internazionali e intergovernative, con gli enti locali e con associazioni attive nell'assistenza agli immigrati.

A questi ultimi programma si rivolgeva l'articolo 1, comma 1122, lettera b) della legge n. 205 del 2017 (legge di bilancio 2018).

Quel comma ha previsto - al fine di incrementare il ricorso alla misura del rimpatrio volontario assistito - l'avvio, in via sperimentale, di un Piano nazionale per la realizzazione di interventi di rimpatrio volontario assistito comprensivi di misure di reintegrazione e di reinserimento dei rimpatriati nel Paese di origine, per il periodo 2018-2020. Tale Piano avrebbe dovuto prevedere l'istituzione fino a un massimo di trenta sportelli comunali sì che svolgessero alcune funzioni (attività informative, di supporto, di orientamento e di assistenza sociale e legale per gli stranieri che possono accedere ai programmi di rimpatrio volontario assistito esistenti, in concorso con le associazioni più rappresentative degli enti locali e in accordo con le prefetture uffici territoriali del Governo, con le questure e con le organizzazioni internazionali; la formazione di personale interno; c l'informazione sui progetti che prevedono, in partenariato, la reintegrazione nei Paesi di origine dei destinatari dei programmi di rimpatrio volontario assistito). Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell'interno, sarebbero state stabilite le linee guida e le modalità di attuazione del suddetto Piano.

Per l'attuazione di tale previsioni, il comma 1122, lettera b) ha autorizzato la spesa (fino a): 500.000 per il 2018; 1.500.000 euro per il 2019; 1.500.000 euro per il 2020.

Tali importi non sono modificati dalla novella recata dal presente articolo 6 del decreto-legge.

Ne risulta modificata invece la destinazione.

La novella infatti riformula il comma 1122, lettera b) della legge di bilancio 2018 sì da destinare quei medesimi importi al Fondo rimpatri, sopprimendo il 'vincolo' legislativo della destinazione ad un Piano nazionale per la realizzazione di interventi di rimpatrio volontario assistito.

Al riguardo la relazione illustrativa del disegno di legge di conversione annota che "le attività di informazione e supporto ai migranti che intendono accedere ai rimpatri volontari e assistiti sono già svolte dalle organizzazioni internazionali della cui collaborazione si avvale il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno, anche attraverso le progettazioni avviate sui fondi FAMI".

Consegue alla novella che le risorse individuate dalla legge di bilancio 2018 possano, ma non debbano, essere destinate ai rimpatri volontari e assistiti (attingendo in tal caso al Fondo rimpatri, previa determinazione annuale con decreto del Ministro dell'interno delle risorse in esso disponibili per tale finalità - ai sensi dell'articolo 14-ter, comma 7 del Testo unico dell'immigrazione).

Al contempo, le risorse possono (ora) essere destinate anche a forme di rimpatrio altre rispetto al rimpatrio volontario e assistito.

 

Il rimpatrio volontario assistito consiste nella possibilità di ritorno offerta ai migranti che non possano o non vogliano restare nel Paese ospitante e che desiderano, in modo volontario e spontaneo, ritornare nel proprio Paese d´origine. L'istituto del rimpatrio volontario assistito è stato introdotto nell'ordinamento italiano dall'articolo 14-ter del Testo unico sull'immigrazione, ivi inserito dal decreto-legge n. 89 del 2011 (come convertito dalla legge n. 129 del 2011).

Secondo la disciplina dettata dall'articolo 14-ter del Testo unico sull'immigrazione, i relativi programmi di rimpatrio sono attuati dal Ministero dell'Interno, anche in collaborazione con le organizzazioni internazionali o intergovernative esperte nel settore dei rimpatri, con gli enti locali e con associazioni attive nell'assistenza agli immigrati. Le disposizioni sul rimpatrio volontario assistito non si applicano, però, a coloro i quali sono destinatari di un provvedimento di espulsione come sanzione penale o conseguenza di questa, o sono destinatari di un provvedimento di estradizione o di un mandato di arresto europeo o di un mandato di arresto da parte della Corte penale internazionale. Ai sensi dell'articolo 14-ter del testo unico sull'immigrazione, al finanziamento dei programmi di rimpatrio volontario assistito si provvede nei limiti: a) delle risorse disponibili del Fondo rimpatri, di cui all'articolo 14-bis, individuate annualmente con decreto del Ministro dell'interno; b) delle risorse disponibili dei fondi europei destinati a tale scopo, secondo le relative modalità di gestione.

Il quadro normativo del rimpatrio volontario e assistito delineato dall'articolo 14-ter aggiuntosi al Testo unico sull'immigrazione, è stato successivamente integrato dal decreto ministeriale 27 ottobre 2011, recante Linee guida per l'attuazione dei programmi di rimpatrio volontario e assistito (le quali si applicano ai cittadini di Paesi non appartenenti all'Unione Europea e agli apolidi che fanno richiesta di partecipazione ai programmi di rimpatrio volontario e assistito). I programmi di rimpatrio volontario e assistito possono prevedere le seguenti attività: a) divulgazione di informazioni sulla possibilità di usufruire di sostegno al rimpatrio e sulle modalità di partecipazione ai relativi programmi; b) assistenza al cittadino straniero in fase di presentazione della richiesta e di altri adempimenti necessari per il rimpatrio; c) informazione sui diritti e doveri del cittadino straniero connessi alla partecipazione al programma di rimpatrio; d) organizzazione dei trasferimenti, assistenza del cittadino straniero, con particolare riguardo ai soggetti vulnerabili; e) corresponsione di un contributo economico per le prime esigenze nonché assistenza ed eventuale sostegno del cittadino straniero, al momento dell'arrivo nel Paese di destinazione; f) collaborazione con i Paesi di destinazione del cittadino straniero, al fine di promuovere adeguate condizioni di inserimento.

 

 

Articolo 7
(Diniego e revoca della protezione internazionale)

 

 

 

A tal fine, la disposizione modifica il D.Lgs. 251/2007 che disciplina l’attribuzione della protezione internazionale e il contenuto di tale protezione, ed in particolare l’articolo 12 (diniego dello status di rifugiato) e l’articolo 16 (esclusione dello status di protezione sussidiaria). La modifica incide anche sugli articoli 13 (revoca dello status di rifugiato) e 18 (revoca dello status di protezione sussidiaria), per via dei rinvii interni di questi ai primi due articoli citati.

Il D.Lgs. 251/2007 ha recepito la c.d. direttiva qualifiche, successivamente sostituita dalla direttiva 2011/95/UE. La nuova direttiva qualifiche è stata recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. 18/2014, che ha modificato il D.lgs. 251/2007.

 

Lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria sono riconosciute dopo l'istruttoria svolta dalle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale.

All’esito dell’esame, la Commissione competente può riconoscere lo status di rifugiato oppure negarlo e riconoscere all’interessato lo status di protezione sussidiaria, ovvero escludere anche la protezione sussidiaria (v. anche il “procedimento immediato” previsto dall’art. 10).

 

Le cause di diniego dello status di rifugiato sono molteplici (art. 12).

In primo luogo, lo status è negato, quando, a seguito della valutazione individuale:

·       non vengono individuati i presupposti necessari per il suo riconoscimento, ossia gli atti di persecuzione gravi e personali compiuti nei suoi confronti, riconducibili a forme di discriminazione come definiti dalla convezione di Ginevra (motivi di razza, religione, nazionalità ecc.);

·       esistono motivi di cessazione dello status di rifugiato (ad esempio se l’interessato si è ristabilito volontariamente nel Paese che ha lasciato a causa di persecuzione);

·       lo straniero è escluso perché già fruisce della protezione o dell’assistenza di un’organizzazione o di un’istituzione delle Nazioni Unite che non sia l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati, o perché ha commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o contro l'umanità, o che abbia commesso al di fuori del territorio italiano, prima di esservi ammesso in qualità di richiedente, un reato grave.

 

In secondo luogo, lo status di rifugiato non è concesso qualora sussistono fondati motivi per ritenere che lo straniero costituisca un pericolo per la sicurezza dello Stato.

 

Infine, costituisce causa ostativa alla concessione dello status di rifugiato la condanna con sentenza definitiva per i reati di grave allarme sociale previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale (tra cui associazione di tipo mafioso, associazione finalizzata al traffico di droga e al contrabbando di tabacchi, terrorismo, strage, omicidio, rapina aggravata).

La disposizione in esame incide su quest’ultima ipotesi, individuando ulteriori reati quali causa di diniego di concessione dello status di rifugiato (art. 12, D.Lgs. 251/2007) e di esclusione della protezione sussidiaria (art. 16, D.Lgs. 251/2007).

Nuove cause ostative sono costituite dalle condanne per i seguenti delitti previsti dal codice penale:

·       resistenza a pubblico ufficiale (art. 336);

·       lesioni personali gravi (art. 583);

·       mutilazioni genitali femminili (art. 583-bis);

·       lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive (art. 583-quater);

·       furto aggravato dal porto di armi o narcotici (artt. 624 e 625, primo comma, n. 3)

·       furto in abitazione aggravato dal porto di armi o narcotici (artt. 624-bis e 625, primo comma, n. 3);

Viene, infine, precisato dall’art. 7 che, ai fini del mancato riconoscimento dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria, rilevano anche le fattispecie non aggravate dei delitti previsti dal citato art. 407, comma 2, lett. a).

Il riferimento sembra riguardare il contrabbando di tabacchi (art. 291-ter, TU doganale); produzione, traffico e detenzione illecita di droga (art. 73, TU stupefacenti) e associazione per delinquere (art. 416 c.p.).

 

Articolo 8
(Cessazione della protezione internazionale)

 

 

 

A tal fine, la disposizione modifica il D.Lgs. 251/2007 che disciplina l’attribuzione della protezione internazionale e il contenuto di tale protezione, ed in particolare l’articolo 9 (cessazione dello status di rifugiato) e l’articolo 15 (cessazione dello status di protezione sussidiaria).

 

Le cause di cessazione dello status di rifugiato sono le seguenti:

·     essersi volontariamente avvalsi di nuovo della protezione del Paese di cui ha la cittadinanza;

·     volontario riacquisto della cittadinanza

·     acquisto della cittadinanza italiana o di altra cittadinanza e godimento della protezione del Paese di cui ha acquistato la cittadinanza;

·     ristabilimento volontario nel Paese che ha lasciato o in cui non ha fatto ritorno per timore di essere perseguitato;

·     venir meno delle circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato, anche in caso di apolide.

 

Per l'applicazione dell’ultimo punto, il cambiamento delle circostanze deve essere non temporaneo e tale da eliminare il fondato timore di persecuzioni; non devono inoltre sussistere gravi motivi umanitari che impediscono il ritorno nel Paese di origine.

In ogni caso, la cessazione è dichiarata sulla base di una valutazione individuale della situazione personale del rifugiato.

 

Parzialmente diversa è la disciplina di cessazione dello status di protezione sussidiaria.

La cessazione dello status di protezione sussidiaria è dichiarata, sempre su base individuale, se le circostanze che hanno indotto al riconoscimento sono venute meno o sono mutate in misura tale che la protezione non è più necessaria.

E’ necessario, inoltre, che:

·     il mutamento delle circostanze sia significativa e non temporanea in modo che l’interessato non sia più esposto al rischio di danno grave[12];

·     non sussistano gravi motivi umanitari che impediscono il ritorno nel Paese di origine;

·     non vi siano motivi imperativi derivanti da precedenti persecuzioni tali da rifiutare di avvalersi della protezione del Paese di cui l’interessato ha la cittadinanza.

 

La disposizione in esame, in entrambi i casi, prevede che ai fini della cessazione dello status posseduto (rifugiato o protezione sussidiaria) “è rilevante ogni rientro nel Paese di origine, salva la valutazione del caso concreto”

Tuttavia, occorre rilevare che la novella ha impatto diverso sulla normativa previgente.

Per lo status di rifugiato, infatti, come si è visto, è previsto che la cessazione possa derivare dal ristabilimento volontariamente nel Paese che ha lasciato o in cui non ha fatto ritorno per timore di essere perseguitato. La norma in commento specifica per l’applicazione di tale disposizione rileva ogni rientro nel Paese di origine.

Per quanto riguarda la protezione sussidiaria, come si è visto, tale causa di cessazione non è prevista. La novella va ad integrare la disposizione (art. 15, comma 2) secondo la quale il mutamento delle circostanze che hanno indotto il riconoscimento deve essere significativa e non temporanea per produrre la cessazione dello status. Secondo la novella, nel valutare la portata dei tale mutamento, è rilevante ogni rientro nel Paese di origine.

 

La causa di cessazione dello status di rifugiato sopra vista, ossia il ristabilimento volontario dell’interessato nel Paese che ha lasciato o in cui non ha fatto ritorno per timore di persecuzioni è prevista, in termini sostanzialmente analoghi, dalla Convenzione di Ginevra del 1951 (art. 1, sez. C, n. 4) ratificata con la legge 722/1954 e dalla direttiva 2011/95/UE (art. 11, comma 1, lett. d), la cosiddetta direttiva “qualifiche”, recepita nell’ordinamento interno con il citato D.Lgs. 251/2007 (art. 9, comma 1, lett. d), come da ultimo integrato dal D.Lgs. 18/2014.

La disposizione si applica sia ai rifugiati cittadini di uno Stato sia ai rifugiati apolidi.

 

E’ all’esame delle istituzioni europee una proposta di regolamento sulle qualifiche (COM/2016/0466) che dovrebbe sostituire la direttiva 2011/95/UE. Essa sostanzialmente conferma tra i casi di cessazione dello status di rifugiato quello in cui l'interessato si sia volontariamente ristabilito nel paese che ha lasciato o in cui non ha fatto ritorno per timore di essere perseguitato (articolo 11 "Cessazione", comma 1, lettera d). Quindi la nuova disposizione sarebbe un novità solo per la forma perché si passerebbe dalla direttiva al regolamento.

 

Secondo l’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, per “ristabilimento volontario” si intende il ritorno del soggetto nel Paese di cittadinanza di precedente residenza abituale al fine di risiedervi in permanenza: “se un rifugiato, munito non di un passaporto nazionale ma, ad esempio, di un documento di viaggio rilasciato dal Paese di residenza si reca nel Paese di origine per un soggiorno temporaneo ciò non costituisce un ristabilimento volontario della residenza e quindi non implica la perdita dello status di rifugiato”. Tali situazioni – sempre secondo l’interpretazione dell’UHNCR “vanno valutate caso per caso. Per esempio, il fatto di rendere visita ad un genitore anziano e sofferente non ha la stessa importanza, nei rapporti del rifugiato con il suo Paese di origine, del fatto di recarsi regolarmente nel Paese d’origine per trascorrervi le vacanze o per stabilirvi rapporti di affari” (UHNCR, Manuale sulle procedure e sui criteri per la determinazione dello status di rifugiato, paragrafi 125 e 134). Così come la visita di un rifugiato nel proprio Paese per acquisire informazioni sulla situazione del Paese non comporta automaticamente la perdita dello status di rifugiato (UNHCR, Note on the Cessation Clauses EC/47/SC/CRP.30).

 

Nella stessa linea la prassi vigente nel nostro Paese: il ristabilimento nel Paese di origine deve essere volontario e non determinato da obblighi giuridici. Inoltre, l’interessato deve essere rientrato nel Paese di origine allo scopo di farvi ritorno stabilmente: rientri brevi ed episodici non realizzano ipotesi di cessazione (SPRAR, UNHCR, ASGI, La tutela dei richiedenti asilo. Manuale giuridico per l’operatore, 2018, pag. 18)

 

Dall’analisi della giurisprudenza della Corte di giustizia UE non risultano pronunce in merito al concetto di ristabilimento volontario quale causa di cessazione dello status di rifugiato (art. 11, comma 1, lett. d) della dir. 2011/95/UE).

 

Si può ricordare, sotto altro profilo, una sentenza della CGUE del 2010 che è intervenuta su un’altra causa di cessazione dello status di rifugiato, ossia quella basata sulla constatazione del venir meno delle circostanze che ne hanno determinato il riconoscimento (art. 11, comma 1, lett. e) della dir. 2011/95/UE).

In tale occasione, la Corte ha stabilito il principio che una persona perde lo status di rifugiato quando, considerato un cambiamento delle circostanze avente un carattere significativo e una natura non temporanea, occorso nel paese terzo interessato, vengano meno le circostanze alla base del fondato timore della persona stessa di essere perseguitata a causa di uno dei motivi di cui all’art. 2, lett. c), della direttiva 2004/83, circostanze a seguito delle quali essa è stata riconosciuta come rifugiata, e non sussistano altri motivi di timore di «essere perseguitata» ai sensi dell’art. 2, lett. c), di tale direttiva. Ai fini della valutazione di un cambiamento delle circostanze, le autorità competenti dello Stato membro devono verificare, tenuto conto della situazione individuale del rifugiato, che il soggetto o i soggetti che offrono protezione abbiano adottato adeguate misure per impedire che possano essere inflitti atti persecutori, che quindi dispongano, in particolare, di un sistema giuridico effettivo che permetta di individuare, di perseguire penalmente e di punire gli atti che costituiscono persecuzione e che il cittadino interessato, in caso di cessazione dello status di rifugiato, abbia accesso a detta protezione (Cause riunite C?175/08, C?176/08, C?178/08 e C?179/08 Aydin Salahadin Abdulla e altri contro Bundesrepublik Deutschland).

Articolo 9
(Domanda reiterata e domanda presentata alla frontiera)

 

 

 

La lettera a) del comma 1, attraverso la sostituzione dell’articolo 7, comma 2, del decreto legislativo n. 25 del 2008, introduce nuove limitazioni all’autorizzazione riconosciuta al richiedente asilo di rimanere sul territorio nazionale fino alla decisione della Commissione territoriale sulla domanda di protezione internazionale.

La disciplina previgente stabiliva infatti che non potessero beneficiare di tale autorizzazione i soggetti che dovessero essere estradati verso un altro Stato in virtù degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo ovvero consegnati ad una Corte o ad un Tribunale penale internazionale o, infine, avviati verso un altro Stato dell'Unione competente per l'esame dell'istanza di protezione internazionale.

A queste fattispecie si aggiungono ora:

·       i soggetti che hanno presentato una prima “domanda reiterata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale”

·       coloro che manifestano la volontà di presentare un’altra domanda reiterata a seguito di:

1.     una decisione della Commissione territoriale di inammissibilità[13] della domanda reiterata perché priva di nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine[14]

2.     una decisione definitiva[15] che respinge la domanda reiterata per insussistenza dei presupposti, per cessazione o esclusione della cause di protezione internazionale[16] o per manifesta infondatezza[17]

 

Come segnala la relazione illustrativa, la norma utilizza la facoltà riconosciuta dall’articolo 9 della direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione

Internazionale. Tale articolo infatti consente agli Stati membri di derogare al diritto di permanenza dello straniero nel territorio dello Stato durante l’esame della domanda di protezione internazionale nei casi di domanda reiterata ai sensi dell’articolo 41 della direttiva.

 

Al riguardo si segnala che l’articolo 41 della direttiva nel disciplinare appunto le deroghe al diritto di rimanere nel territorio dello Stato durante l’esame della domanda precisa che “gli Stati membri possono ammettere tale deroga solo se l’autorità accertante ritenga che la decisione di rimpatrio non comporti il «refoulement» diretto o indiretto, in violazione degli obblighi incombenti allo Stato membro a livello internazionale e dell’Unione”.

 

Si ricorda che il principio di “non refoulement” (o non respingimento) è affermato dall’articolo 33 della Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati: «Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche».

 

Il numero 1) della lettera b) del comma 1 introduce nell’articolo 28-bis del decreto legislativo n. 25 del 2008, dedicato alle procedure accelerate di esame della domanda di asilo, nuove tipologie di procedura accelerata. In particolare si prevede:

·       la decisione entro cinque giorni da parte della Commissione territoriale sull’ammissibilità di una domanda di protezione internazionale già respinta che sia stata reiterata senza addurre nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine (fattispecie prevista come causa di inammissibilità della domanda dall’articolo 29 comma 1 del medesimo decreto legislativo); i cinque giorni decorrono dalla trasmissione da parte della questura della documentazione che – indica la norma – deve avvenire “senza ritardo”(nuovo comma 1-bis dell’articolo 28-bis);

 

Il successivo numero 2 sopprime, per esigenze di coordinamento la previsione (art. 28-bis, comma 2, lettera b) che i tempi massimi di esame della fattispecie di domanda sopra indicata ammontassero a complessivi 18 giorni. Sempre per esigenze di coordinamento la successiva lettera c) dispone la soppressione, per questa tipologia di domande, della possibilità per il richiedente asilo di presentare osservazioni.

 

·       la decisione entro cinque giorni dall’invio senza ritardo della documentazione da parte della questura anche nel caso in cui il richiedente asilo presenti la domanda direttamente alla frontiera o nelle zone di transito da individuare con decreto del Ministro dell’interno (ai sensi del nuovo comma 1-quater), dopo essere stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i relativi controlli (nuovo comma 1-ter); il comma 1-quater consente al decreto del Ministro dell’interno di istituire fino a cinque ulteriori sezioni delle Commissioni territoriali per l’esame delle domande previste, nel numero massimo di 20 dall’articolo 4, comma 2, del decreto legislativo n. 25 del 2008.

 

Il comma 2-bis dell’articolo 4 del citato decreto legislativo n. 25 del 2008 già prevede la possibilità di istituire presso ciascuna Commissione territoriale, al verificarsi di un eccezionale incremento delle domande di asilo connesso all'andamento dei flussi migratori e per il tempo strettamente necessario, una o più sezioni fino a un numero massimo complessivo di trenta per l'intero territorio nazionale.

 

Per esigenze di coordinamento, il successivo numero 3 sopprime la previsione (art. 28-bis, comma 2, lettera b) che i tempi massimi di esame per la domanda di un richiedente asilo fermato per avere eluso o tentato di eludere i controlli di frontiera ammontassero a complessivi 18 giorni.

 

Come segnala la relazione illustrativa, la norma utilizza la facoltà riconosciuta dall’articolo 31, paragrafo 8, lettera g) della già richiamata direttiva 2013/32/UE. La disposizione della direttiva consente infatti agli Stati membri di prevedere una procedura d’esame della domanda accelerata e/o svolta alla frontiera o nelle zone di transito qualora il richiedente presenta la domanda al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione anteriore o imminente che ne comporterebbe l’allontanamento. 

 

Al riguardo, andrebbe chiarita l’effettiva necessità di rimettere ad una fonte secondaria l’individuazione delle zone di frontiera e di transito. In particolare, per quanto riguarda le zone di transito, l’espressione è già utilizzata nel decreto legislativo n. 25 del 2008 (articoli 1 e 10-bis), senza che la sua definizione sia rimessa ad atti secondari, ed appare pacifico che nelle disposizioni richiamate sono definite “zone di transito” gli uffici e le zone immediatamente prospicienti i valichi di frontiera.

 

La lettera d) del comma 1 prevede una nuova causa di inammissibilità della domanda di protezione internazionale: si tratta della domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale del richiedente asilo. Ciò attraverso l’inserimento nel decreto legislativo n. 25 del 2008 di un nuovo articolo 29-bis.

 

 

La lettera e) del comma 1 limita – attraverso modifiche all’articolo 35-bis del decreto legislativo n. 25 del 2008 - la sospensione del procedimento di espulsione in pendenza di un ricorso sulle decisioni delle commissioni territoriali. In particolare, non godranno più della sospensione:

·       coloro che facciano ricorso avverso il rigetto di una domanda, presentata dopo essere stati fermati per avere eluso o tentato di eludere i controlli di frontiera ovvero dopo essere stati fermati in condizioni di soggiorno irregolare, al solo scopo di ritardare o impedire l'adozione o l'esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento (numero 1, che modifica il comma 3 lettera d dell’articolo 35-bis);

·       coloro che facciano ricorso avverso la dichiarazione di  inammissibilità di una domanda reiterata senza addurre nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine, ai sensi dell’articolo 29, comma 1, lettera b) del decreto legislativo n. 25 del 2008; nella disciplina previgente la sospensione del procedimento di espulsione non poteva essere applicata solo in caso di secondo rigetto (numero 2, che modifica il comma 5 dell’articolo 35-bis; per le ulteriori modifiche a tale comma operate dal provvedimento in esame si rinvia alla scheda relativa all’articolo 10)

 

 

Il comma 2 autorizza la spesa di 465.228,75 euro per l’anno 2018 e di 1.860.915 euro a decorrere dall’anno 2019 per la copertura degli oneri derivanti dall’attuazione delle nuove tipologie di procedura accelerata di esame di cui al comma 1 lettera b) (che comprende anche, come si è visto, la possibilità di istituire fino a cinque ulteriori sezioni delle Commissioni territoriali per l’esame delle domande di protezione territoriale).

Ai relativi oneri si provvede ai sensi della copertura finanziaria complessiva del provvedimento prevista dall’articolo 39.

Articolo 10
(Procedimento immediato innanzi alla Commissione territoriale)

 

 

 

 

L’articolo in esame, integra – al comma 1, lett. a) - la disciplina vigente riguardo alle decisioni che la Commissione territoriale può adottare (art. 32 del d. lgs. 25/2008) nell’ambito del procedimento di esame della domanda del richiedente protezione internazionale.

E’ a tal fine previsto che, nel caso in cui il richiedente protezione internazionale sia sottoposto a procedimento penale per uno dei reati riconosciuti di particolare gravità dall’ordinamento (per i quali è consentita una più ampia durata delle indagini preliminari) e ricorrono le condizioni che consentono, previa valutazione, il trattenimento del richiedente, il questore ne sia tempestiva comunicazione alla Commissione territoriale competente. Analoga comunicazione deve essere effettuata nel caso in cui il richiedente sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva di condanna, per i suddetti reati.

Il testo richiama le condizioni di cui all’art. 6, comma 1, lettere a), b) e c) del d. lgs. 142/2015 ai sensi del quale il richiedente è trattenuto, ove possibile in appositi spazi, nei centri di permanenza per i rimpatri, sulla base di una valutazione caso per caso, quando:

a) si trova nelle condizioni previste dall'articolo 1, paragrafo F della Convenzione relativa allo status di rifugiato, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, ratificata con la legge 24 luglio 1954, n. 722, e modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967, ratificato con la legge 14 febbraio 1970, n. 95;

b) si trova nelle condizioni per l’espulsione di cui all'articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e nei casi di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144 (v. infra);

c) costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica. Nella valutazione della pericolosità si tiene conto di eventuali condanne, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per uno dei delitti indicati dall'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale ovvero per reati inerenti agli stupefacenti, alla libertà sessuale, al favoreggiamento dell'immigrazione clandestina o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite.

 

I reati richiamati sono quelli di particolare gravità per i quali l’ordinamento prevede il termine di 18 mesi di durata massima delle indagini preliminari ai sensi dell’art. 407 c.p.p., comma 1, lett. a), richiamato dagli articoli 12 e 16 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251[18]) quali, terrorismo, strage, mafia, omicidio, rapina aggravata, sfruttamento sessuale dei minori e violenza sessuale.

In base alla normativa vigente, alla sentenza definitiva di condanna per uno dei suddetti reati di cui all’art. 407 c.p.p. (richiamati dagli articoli 12 e 16 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251) consegue il diniego della richiesta di conferimento dello status di rifugiato e l’esclusione dello status di protezione sussidiaria costituendo lo straniero “percolo per l’ordine pubblico e la sicurezza”.

 

Una volta ricevuta tale comunicazione, la Commissione territoriale è tenuta a provvedere nell’immediatezza all’audizione del richiedente e ad adottare contestuale decisione; è dunque introdotto un “procedimento immediato” come recita la rubrica.

 

Si ricorda che la normativa prevede, all’art. 28-bis del d. lgs. 25/2008 “Procedure accelerate” stabilendo che nel caso in cui la domanda è presentata da un richiedente per il quale è stato disposto il trattenimento nei centri di permanenza per i rimpatri appena ricevuta la domanda, la questura provvede immediatamente alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, provvede all'audizione. La decisione è adottata entro i successivi due giorni. Per le ulteriori previsioni introdotte dal provvedimento in esame si veda la scheda relativa all’art. 9.

 

Salvo il caso in cui la Commissione trasmetta gli atti per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno per gravi motivi di carattere umanitario, il richiedente è previsto l’obbligo di lasciare il territorio nazionale, anche nel caso in cui abbia presentato ricorso avverso la decisione della Commissione.

 

Si ricorda ai sensi dell’art. 7 del d. lgs. 25/2008, il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato fino alla decisione della Commissione territoriale ai sensi dell'articolo 32.

Tale previsione non si applica a coloro che debbano essere: a) estradati verso un altro Stato in virtù degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo; b) consegnati ad una Corte o ad un Tribunale penale internazionale; c) avviati verso un altro Stato dell'Unione competente per l'esame dell'istanza di protezione internazionale. Per le ulteriori previsioni introdotte dal provvedimento in esame si veda la scheda relativa all’art. 9.

 

Per quanto riguarda le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale, queste sono disciplinate principalmente dall’art. 35-bis del d. lgs. 25/2008 (introdotto dal decreto-legge 13/2017). Tale articolo è ora oggetto di modifiche ai sensi dell’art. 1 del provvedimento in esame (v. scheda art. 1).

Secondo quanto disposto dall’art. 35-bis (cui vanno aggiunte le modifiche dell’art. 1) il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero, e può essere depositato anche a mezzo del servizio postale ovvero per il tramite di una rappresentanza diplomatica o consolare italiana. In tal caso l'autenticazione della sottoscrizione e l'inoltro all'autorità giudiziaria italiana sono effettuati dai funzionari della rappresentanza e le comunicazioni relative al procedimento sono effettuate presso la medesima rappresentanza. La procura speciale al difensore è rilasciata altresì dinanzi all'autorità consolare.  n alcuni casi (quali l’adozione di un provvedimento di trattenimento) i termini sono ridotti della metà.

La proposizione del ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che nelle ipotesi in cui il ricorso viene proposto:

a) da parte di un soggetto nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di trattenimento in un centro (di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286);

b) avverso il provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale;

c) avverso il provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza (ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettera b-bis);

d) avverso il provvedimento adottato nei confronti dei soggetti per i quali è prevista una procedura accelerata (articolo 28-bis, comma 2, lettera c).

In tali casi l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. La proposizione del ricorso o dell'istanza cautelare non sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento che dichiara, per la seconda volta, inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale.

La Commissione che ha adottato l'atto impugnato è tenuta a rendere disponibili entro venti giorni dalla notificazione del ricorso, copia della domanda di protezione internazionale presentata, della videoregistrazione, del verbale di trascrizione della videoregistrazione, nonché dell'intera documentazione comunque acquisita nel corso della procedura di esame, ivi compresa l'indicazione della documentazione sulla situazione socio-politico-economica dei Paesi di provenienza dei richiedenti utilizzata.

Il procedimento è trattato in camera di consiglio. Per la decisione il giudice si avvale anche delle informazioni sulla situazione socio-politico-economica del Paese di provenienza che la Commissione nazionale aggiorna costantemente e rende disponibili all'autorità giudiziaria con modalità previste dalle specifiche tecniche.

E' fissata udienza per la comparizione delle parti esclusivamente quando il giudice:

a) visionata la videoregistrazione, ritiene necessario disporre l'audizione dell'interessato;

b) ritiene indispensabile richiedere chiarimenti alle parti;

c) dispone consulenza tecnica ovvero, anche d'ufficio, l'assunzione di mezzi di prova.

L'udienza è altresì disposta quando ricorra almeno una delle seguenti ipotesi:

a) la videoregistrazione non è disponibile;

b) l'interessato ne abbia fatto motivata richiesta nel ricorso introduttivo e il giudice, sulla base delle motivazioni esposte dal ricorrente, ritenga la trattazione del procedimento in udienza essenziale ai fini della decisione;

c) l'impugnazione si fonda su elementi di fatto non dedotti nel corso della procedura amministrativa di primo grado.

Il ricorrente può depositare una nota difensiva entro i venti giorni successivi.

Entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso, il Tribunale decide, sulla base degli elementi esistenti al momento della decisione, con decreto che rigetta il ricorso ovvero riconosce al ricorrente lo status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria. Il decreto non è reclamabile. La sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, viene meno se con decreto, anche non definitivo, il ricorso è rigettato. Il termine per proporre ricorso per cassazione è di giorni trenta e decorre dalla comunicazione del decreto a cura della cancelleria, da effettuarsi anche nei confronti della parte non costituita. La procura alle liti per la proposizione del ricorso per cassazione deve essere conferita, a pena di inammissibilità del ricorso, in data successiva alla comunicazione del decreto impugnato; a tal fine il difensore certifica la data di rilascio in suo favore della procura medesima. In caso di rigetto, la Corte di cassazione decide sull'impugnazione entro sei mesi dal deposito del ricorso. Quando sussistono fondati motivi, il giudice che ha pronunciato il decreto impugnato può disporre la sospensione degli effetti del predetto decreto, con conseguente ripristino, in caso di sospensione di decreto di rigetto, della sospensione dell'efficacia esecutiva della decisione della Commissione. La sospensione di cui al periodo precedente è disposta su istanza di parte da depositarsi entro cinque giorni dalla proposizione del ricorso per cassazione. La controparte può depositare una propria nota difensiva entro cinque giorni dalla comunicazione, a cura della cancelleria, dell'istanza di sospensione. Il giudice decide entro i successivi cinque giorni con decreto non impugnabile.

La controversia è trattata in ogni grado in via di urgenza.

 

Si ricorda che attualmente, la Commissione territoriale può concludere il procedimento di esame della domanda con i seguenti provvedimenti ai sensi dell’art. 32, comma 1, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25:

·       riconoscere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria (lett. a);

·       rigettare la domanda qualora non sussistano i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale o ricorra una delle cause di cessazione o esclusione dalla protezione internazionale previste dal medesimo decreto legislativo (lett. b);

·       rigettare la domanda per manifesta infondatezza (lett. b-bis).

 

Le ultime due decisioni ed il verificarsi delle ipotesi previste dagli articoli 23 e 29 comportano alla scadenza del termine per l'impugnazione l'obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale, salvo che gli sia stato rilasciato un permesso di soggiorno ad altro titolo. A tale fine, alla scadenza del termine per l'impugnazione, si provvede ai sensi del citato articolo 13, commi 4 e 5 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (procedimento per l’espulsione), salvo gli effetti della sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato.

 

Ai fini dell’obbligo di lasciare il territorio nazionale, il testo richiama le modalità dettate dal Testo unico immigrazione (d. lgs. 286/1998) all’articolo 13, commi 3, 4 e 5 per procedere all’espulsione.

Le previsioni richiamate dispongono, in particolare, che l’espulsione sia disposta in ogni caso con decreto motivato immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell’interessato. Inoltre, quando lo straniero è sottoposto a procedimento penale e non si trova in stato di custodia cautelare in carcere, il questore, prima di eseguire l'espulsione, è tenuto a richiedere il nulla osta all'autorità giudiziaria, che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali valutate in relazione all'accertamento della responsabilità di eventuali concorrenti nel reato o imputati in procedimenti per reati connessi, e all'interesse della persona offesa (comma 3).

L'espulsione è eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica nei casi previsti dal comma 4 (quali, tra gli altri, il sussistere del rischio di fuga, il respingimento della domanda di permesso di soggiorno in quanto manifestamente infondata o fraudolenta, la non osservanza del termine per la partenza volontaria senza giustificato motivo).

Lo straniero, destinatario di un provvedimento d'espulsione, qualora non ricorrano le condizioni per l'accompagnamento immediato alla frontiera di cui al comma 4, può chiedere al prefetto, ai fini dell'esecuzione dell'espulsione, la concessione di un periodo per la partenza volontaria, anche attraverso programmi di rimpatrio volontario ed assistito. Il prefetto, valutato il singolo caso, con lo stesso provvedimento di espulsione, intima lo straniero a lasciare volontariamente il territorio nazionale, entro un termine compreso tra 7 e 30 giorni, termine prorogabile ove necessario.

 

Sotto il profilo della tutela del contumace nel procedimento penale (in corso per il soggetto destinatario del provvedimento di allontanamento dal territorio italiano) si richiama la giurisprudenza CEDU (e, in particolare, la sentenza del 10 novembre 2004 causa Sejdovic c. Italia) in cui è stata constatato la violazione dell’art. 6 CEDU e preso atto che la suddetta violazione conseguiva a una disfunzione dell’ordinamento italiano in materia di processo in contumacia; aveva quindi affermato l’obbligo dell’Italia di garantire, con opportune misure, la tutela del diritto del contumace ad avere un giusto processo, laddove manchi la prova che questi fosse a conoscenza del processo stesso o che ad esso si fosse volontariamente sottratto; aveva inoltre dichiarato che la constatazione dell’intervenuta violazione rappresentava una sufficiente soddisfazione equitativa del danno morale sofferto; aveva infine posto a carico dell’Italia il versamento, a favore del ricorrente, di 6.000,16 euro per spese di giudizio, con interessi.

 

A sua volta, il comma 1, lett. b), integra il comma 5 dell’art. 35-bis del d. lgs. 25/2008, che disciplina le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale e la proposizione dell’istanza cautelare, aggiungendo il richiamo al provvedimento adottato dalla Commissione in base alle modifiche disposte dalla lett. a).

Ai sensi dell’art. 35 del d. lgs. 25/2008 contro la decisione della Commissione territoriale e la decisione della Commissione nazionale sulla revoca o sulla cessazione dello status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria è ammesso ricorso dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria. Il ricorso è ammesso anche nel caso in cui l'interessato abbia richiesto il riconoscimento dello status di rifugiato e sia stato ammesso esclusivamente alla protezione sussidiaria.

In particolare, il comma 5 dell’art. 35-bis, come modificato dall’art. 9 del decreto-legge in esame, prevede che la proposizione del ricorso o dell'istanza cautelare (per sospendere l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato) non sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale in quanto il richiedente ha reiterato identica domanda senza addurre nuovi elementi (ai sensi dell'articolo 29, comma 1, lettera b) nonché, secondo quanto aggiunto dalla disposizione in esame, in base alla decisione adottata dalla Commissione (ai sensi dell’art. 32, comma1-bis, introdotto dall’art. 10 in esame) che – come illustrato – riguarda il caso in cui il richiedente protezione internazionale sia sottoposto a procedimento penale, o sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva di condanna, per reati riconosciuti di particolare gravità dall’ordinamento.

Articolo 11
(Istituzione di sezioni dell’Unità di Dublino)

 

 

 

 

L’articolo 11 del provvedimento in esame si compone di due commi.

Il comma 1 prevede la possibilità di istituire fino ad un massimo di tre articolazioni territoriali dell’Unità di Dublino. Tali articolazioni, istituite con decreto del ministero (rectius Ministro) dell’interno, sono chiamate ad operare presso le prefetture nel limite delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

 

Come mostrato dall’apposito organigramma del Ministero dell’interno, attualmente l’unità di Dublino opera all’interno della Direzione centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo del Dipartimento libertà civili e immigrazione del Ministero dell’interno.

La struttura è preposta a determinare lo Stato membro UE competente dell’esame della domanda d’asilo presentata in uno degli altri Stati membri da un cittadino di un Paese terzo (o apolide) ai sensi della cd. normativa Dublino (attualmente del Regolamento (UE) 604/2013 in vigore dal 1 gennaio 2014 in combinato disposto con il regolamento EURODAC, n. 603/2013). L’unità svolge anche attività strumentali, di supporto e relative al contenzioso.

Obiettivo citata della regolamentazione europea è quello di garantire, da un lato, al richiedente asilo che la sua domanda sia effettivamente esaminata da uno Stato membro dell’UE e, dall’altro, evitare che un esso presenti la propria istanza in più Stati membri (cd. asylum shopping).

Per assolvere tali finalità l’Unità Dublino ha il compito di scambiare, con gli altri Stati membri, informazioni sui richiedenti asilo e di verificare lo Stato membro responsabile della valutazione della domanda di protezione internazionale organizzando conseguentemente i relativi trasferimenti.

Contro le decisioni di trasferimento operate dall’Unità è ammesso ricorso presso la sezione di tribunale specializzata in materia di immigrazione.

 

Il comma 2 dell’articolo in esame interviene dunque sulle disposizioni del decreto-legge n. 13/2017 circa la competenza delle sezioni di tribunale specializzate in materia di immigrazione con riferimento alle istituende articolazioni territoriali dell’Unità Dublino ai sensi del comma 1.

 

Attualmente la sezione di tribunale specializzata in materia di immigrazione competente per conoscere dei ricorsi presentati è quella istituita presso la Corte di appello di Roma. Il comma 2 specifica che, nel caso di istituzione delle articolazioni nelle prefetture, ai sensi del comma 1, i provvedimenti emanati sono impugnabili presso la sezione specializzata territorialmente competente (la competenza delle sezioni coincide con l’estensione dei circondari di corte di appello).

 

Nella relazione tecnica (RT), di accompagnamento al decreto-legge in esame, si afferma che l’individuazione delle prefetture in cui istituire le articolazioni dell’unità di Dublino verranno effettuate in relazione alle esigenze contingenti connesse ai movimenti secondari dei richiedenti asilo, che interessano principalmente le frontiere terrestri. Nella RT si rileva inoltre che tali articolazioni territoriali saranno realizzate preponendo a capo di esse viceprefetti e viceprefetti aggiunti in servizio presso la medesima Prefettura sede della sezione al fine di garantire l’identità di funzioni rispetto a quelle assicurate in sede centrale. A tal fine il decreto ministeriale previsto al comma 1 dovrà procedere anche ad una parziale modifica di quanto previsto dal D.M. 13 maggio 2014, con il quale sono stati da ultimo individuati i posti di funzione dirigenziali di livello non generale da attribuire, nell’ambito delle Prefetture –UTG, ai funzionari della carriera prefettizia.

 

Articolo 12
(Accoglienza dei richiedenti asilo)

 

 

 

L’articolo in esame interviene sulla platea dei beneficiari dei servizi di accoglienza sul territorio per i migranti prestati dagli enti locali nell’ambito del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR).

In via preliminare occorre pertanto ricordare che finora il sistema SPRAR ha finanziato gli enti locali per la realizzazione di progetti destinati all’accoglienza dei richiedenti asilo, dei rifugiati e destinatari di protezione sussidiaria e di altre forme di protezione umanitaria.

 

Il sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)

Lo SPRAR è stato istituzionalizzato dalla legge n. 189 del 2002 (c.d. legge Martelli), che ha modificato il decreto-legge n. 416 del 1989 ("Norme urgenti in materia di asilo politico, ingresso e soggiorno di cittadini extracomunitari e regolarizzazione di cittadini extracomunitari e apolidi"). In particolare il sistema di accoglienza territoriale e il suo finanziamento sono disciplinati dagli articoli aggiuntivi 1-sexies e 1-septies del decreto-legge, volti ad introdurre un sistema di accoglienza pubblico, diffuso su tutto il territorio italiano con il coinvolgimento delle istituzioni centrali e locali secondo una condivisione di responsabilità tra Ministero dell’interno ed enti locali.

Gli enti locali aderiscono al sistema SPRAR su base volontaria e attuano i progetti con il supporto delle realtà del terzo settore. A coordinare lo SPRAR è il Servizio centrale, attivato dal Ministero dell'interno e affidato con convenzione all'Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci), con funzioni di informazione e coordinamento, consulenza, supporto tecnico e monitoraggio. Ai sensi della normativa vigente, i progetti di accoglienza integrata vengono finanziati annualmente dal Ministro dell'interno, coprendo i costi complessivi dei vari servizi forniti dai territori nella misura massima del 95%.

Il finanziamento è a carico del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, istituito dalla legge 30 luglio 2002, n. 189, che ha modificato il decreto legge n. 416 del 1989 e nel quale confluiscono sia risorse nazionali, provenienti dallo stato di previsione del Ministero dell'interno, sia assegnazioni annuali del Fondo europeo per i rifugiati. Per l'attuazione di ulteriori posti, tali fondi sono integrati con risorse del Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione (FAMI).

Ciascun ente locale elabora progetti in linea con le necessità e i criteri indicati dal ministero e - per finanziarli - presenta un'apposita domanda di ammissione al contributo. Le linee guida e le modalità di presentazione delle domande di contributo sono oggetto di un decreto ministeriale che il Ministro dell'interno emana sentita la Conferenza unificata. Il decreto deve prevedere e regolamentare anche la predisposizione di servizi rivolti a persone con esigenze particolari, come minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, persone affette da malattie mentali o vittime di violenza, torture, mutilazioni genitali.

 

Con la riforma del sistema di accoglienza definito con il D.Lgs. n. 142 del 2015 in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE, si è ribadita la scelta per un’accoglienza diffusa gestita dalle Prefetture con il coinvolgimento dei territori, che trova il suo perno centrale nello SPRAR, sistema di seconda accoglienza, riservato anche ai minori stranieri non accompagnati, di cui si è assicurato il potenziamento (artt. 14 e 15 del D.Lgs. 142, su cui, si v. infra, il box dedicato).

Tale cornice normativa riflette il modello di accoglienza «diffusa» e basata su regole definite al di fuori di una logica emergenziale, che era già emerso nell'Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata il 10 luglio 2014 da Stato, regioni ed enti locali, nella quale era stato concordato il "Piano operativo nazionale per fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari".

 

Al fine di modificare l’ambito di applicazione soggettivo dei servizi di accoglienza dello SPRAR l’articolo in esame modifica diverse disposizioni.

In primo luogo, il comma 1 novella in più parti l’art. 1-sexies del D.L. 416/1989 relativo allo SPRAR.

La lettera a) riscrive il comma 1, per qualificare i servizi dello SPRAR sostituendo il riferimento all’accoglienza “dei richiedenti asilo e alla tutela dei rifugiati e degli stranieri destinatari di altre forme di protezione umanitaria” con il riferimento ai servizi di accoglienza “per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati”.

 

A tale riguardo, si ricorda che ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs. n. 251/2007 (c.d. decreto qualifiche) il titolare o beneficiario di protezione internazionale è il cittadino straniero cui è stato riconosciuto lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria.

 

Rispetto al quadro normativo finora vigente, sono pertanto esclusi dall’ambito di applicazione dei servizi della rete SPRAR i richiedenti asilo (ossia gli stranieri che hanno presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è ancora stata adottata una decisione definitiva).

Inoltre, in luogo degli “stranieri destinatari di altre forme di protezione umanitaria” (istituto abrogato dall’art. 1 del DL in esame), finora riconosciuti dalla legge come beneficiari dei servizi finanziati dallo SPRAR, la nuova formulazione del comma 1 dell’art. 1-sexies, D.L. 416/1989 prevede che possano accedere ai servizi di accoglienza anche i titolari dei permessi di soggiorno “speciali” previsti dal Testo unico in materia di immigrazione, come ridisciplinati o introdotti dall’articolo 1 del decreto legge in esame, a condizione che tali soggetti non accedano a sistemi di protezione specificamente dedicati.

Segnatamente e alle condizioni previste, possono accedere allo SPRAR i titolari di:

§  permesso di soggiorno per vittime di violenza o grave sfruttamento ex art. 18 del TU immigrazione;

§  permesso di soggiorno per vittime di violenza domestica ex art. 18-bis, TU immigrazione;

§  permesso di soggiorno per condizioni di salute di eccezionale gravità ex art. 19, co. 2, lett. d-bis), TU immigrazione, introdotto dall’art. 1 del decreto in esame;

§  permesso di soggiorno per vittime di particolare sfruttamento lavorativo ex art. 22, co. 12-quater, TU immigrazione;

§  permesso di soggiorno per calamità ex art. 20-bis TU immigrazione, introdotto dall’art. 1 del decreto in esame;

§  permesso di soggiorno per atti di particolare valore civile ex art. 42-bis TU immigrazione, introdotto dall’art. 1 del decreto in esame.

 

Per l’analisi e la descrizione delle norme relative ai diversi titoli di soggiorno menzionati, si rinvia, supra, alla scheda di lettura dell’articolo 1.

 

Non si segnala, invece, alcuna novità per quanto riguarda i minori stranieri non accompagnati, richiedenti o non la protezione internazionale, ai quali già dal 2015 è riconosciuta la possibilità di accedere ai servizi di accoglienza finanziati con il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo (Fondo SPRAR).

 

Fino alla legge di stabilità 2015, solo i minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo, ai sensi dell'art. 26 del D.Lgs. 25/2008, erano immediatamente avviati nelle strutture di accoglienza della rete SPRAR. La legge citata ha consentito, invece, la possibilità di accedere a tali servizi anche per i minori non accompagnati non richiedenti protezione internazionale, nei limiti dei posti e delle risorse disponibili (art. 1, comma 183, L. n. 190/2014). Con le modifiche da ultimo introdotte con la L. 47 del 2017 (art. 12) è stata eliminata ogni distinzione minori richiedenti e non richiedenti la protezione internazionale ai fini dell'accesso ai servizi finanziati con il Fondo SPRAR, a prescindere dai posti disponibili.

 

La lettera b) del comma 1 dell’articolo in esame modifica il comma 4 del citato art. 1-sexies, che prevede il Servizio centrale dello SPRAR, per adeguare il rifermento della destinazione del sistema di protezione ai nuovi soggetti beneficiari indicati al comma 1.

A sua volta, la successiva lettera c) interviene con una disposizione di coordinamento sul comma 5, nella parte in cui si prevede che il servizio centrale dello SPRAR svolga attività di monitoraggio della presenza sul territorio dei soggetti beneficiari dei servizi ai sensi del comma 1.

Da ultimo, si provvede a ridenominare il “Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati” in “Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati” (lettera d)).

 

Un secondo gruppo di modifiche (comma 2) ha ad oggetto il D.Lgs. n. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza) che disciplina il sistema di accoglienza nazionale in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE.

 

Il sistema di accoglienza dei migranti e il ruolo dello SPRAR prima del decreto-legge

Il sistema di accoglienza dei migranti nel territorio italiano è disciplinato dal decreto legislativo n. 142/2015, adottato in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE.

Il sistema di accoglienza delineato si fonda, in primo luogo, sul principio della leale collaborazione, secondo forme apposite di coordinamento nazionale e regionale, basate sul Tavolo di coordinamento nazionale insediato presso il Ministero dell'interno con compiti di indirizzo, pianificazione e programmazione in materia di accoglienza, compresi quelli di individuare i criteri di ripartizione regionale dei posti da destinare alle finalità di accoglienza.

I destinatari del sistema di accoglienza disciplinato dal D.Lgs. n. 142/2015 sono gli stranieri non comunitari e gli apolidi, richiedenti protezione internazionale (ossia il riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria) nel territorio nazionale (comprese le frontiere e le zone di transito), nonché i familiari inclusi nella domanda di protezione. Le misure di accoglienza si applicano dal momento di manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale e si applicano anche nei confronti di coloro per i quali è necessario stabilire lo Stato membro competente all'esame della domanda ai sensi del cd. regolamento Dublino III (art. 1). Se la Commissione territoriale rigetta la domanda, la durata dell'accoglienza è commisurata a quella del ricorso giurisdizionale. Le misure di accoglienza pertanto continuano ad essere assicurate fino alla scadenza del termine per l'impugnazione della decisione.

In tale quadro le funzioni di soccorso e prima assistenza dei migranti, nonché le funzioni di identificazione, in base agli impegni assunti dallo Stato italiano nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione (2015) sono svolte nelle aree c.d. hotspot (punti di crisi) allestite nei luoghi dello sbarco per consentire le operazioni di prima assistenza, screening sanitario, identificazione e somministrazione di informative in merito alle modalità di richiesta della protezione internazionale o di partecipazione al programma di relocation.

I migranti che manifestano l'intenzione di chiedere la protezione internazionale, a meno che non ricorrano le condizioni che necessitino il trattenimento nei Centri di permanenza per i rimpatri, sono accompagnati nei centri governativi di prima accoglienza, che hanno la funzione di consentire l'identificazione dello straniero (ove non sia stato possibile completare le operazioni negli hotspot), la verbalizzazione e l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, l'accertamento delle condizioni di salute e la sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità che comportino speciali misure di assistenza.

Tale funzione è innanzitutto svolta dai centri di accoglienza già esistenti al momento dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 142/2015, come i Centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA) e i Centri di accoglienza (CDA).

In caso di esaurimento dei posti all'interno delle strutture di prima accoglienza, a causa di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti cui l'ordinario sistema di accoglienza non sia in grado di far fronte, questi possono essere ospitati in strutture temporanee di emergenza, cd. CAS (art. 11, D.Lgs. n. 142/2015).

Solamente i richiedenti asilo che possono costituire un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica sono trattenuti in apposite sezioni dei Centri di permanenza per i rimpatri (ex CIE) allestiti per gli immigrati clandestini.

Una volta esaurita la prima fase di accoglienza, gli stranieri che abbiano formalizzato la domanda di asilo e siano privi di mezzi di sussistenza adeguati sono avviati nelle strutture territoriali che costituiscono il Sistema di protezione per i richiedenti asilo e i rifugiati - SPRAR (art. 14, D.Lgs. n. 142 del 2015). La valutazione dei mezzi di sussistenza dei richiedenti asilo viene effettuata dalla prefettura ed il parametro utilizzato è l'importo annuo dell'assegno sociale, con le modalità disciplinate dall’art. 15, D.Lgs. 142/2015. Il decreto ha previsto che i progetti di accoglienza vengano finanziati dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo, istituito dalla legge 30 luglio 2002, n. 189, coprendo i costi complessivi dei vari servizi forniti dai territori anche in deroga al limite dell’’80%. Tuttavia, per l’attuazione di ulteriori posti, tali fondi sono integrati con risorse del Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione (FAMI).

Qualora i posti dello SPRAR siano temporaneamente indisponibili, la permanenza nel centro di prima accoglienza si protrae per il tempo necessario al trasferimento nella struttura di seconda accoglienza.

Si ricorda, in proposito, che secondi i dati diffusi nella Relazione sul funzionamento del sistema di accoglienza di stranieri nel territorio nazionale, riferita all'anno 2017 trasmessa a fine agosto 2018 dal Ministero dell’interno al Parlamento (Doc. LI, n. 1), alla data del 31 dicembre 2017 si registrano nel sistema accoglienza nel suo complesso 183.681 migranti ospitati nelle strutture temporanee, negli hotspot, nei centri di prima accoglienza e nello SPRAR.

Più in dettaglio, la rete della prima accoglienza è costituita da 15 strutture di accoglienza dislocate e da 9.132 strutture di accoglienza temporanea (cd. CAS) dislocate nel territorio. Complessivamente tali centri ospitano la maggior parte dei richiedenti asilo (158.821).

Per quanto concerne la seconda accoglienza, secondo i dati del Ministero, nel corso dell’anno 2017 sono stati finanziati in totale 10.949 nuovi posti, di cui 7642 relativi a 260 nuovi progetti presentati da 253 Enti e 3307 posti in ampliamento della capacità di accoglienza autorizzata agli enti già titolari di progetti.

 

 

In particolare, attraverso le modifiche agli articoli 8 e 9, D.Lgs. n. 142 introdotte dalle lettere b) e c) del comma 2 dell’articolo in esame, viene eliminata l’articolazione in due fasi del sistema nazionale di accoglienza dei richiedenti asilo. Tale sistema – basato “sulla leale collaborazione tra i livelli di governo interessati” – è attualmente articolato in una fase di «prima accoglienza» assicurata in centri di prima accoglienza governativi (articolo 9), nonché nelle strutture temporanee autorizzate dal Prefetto (articolo 11), ed una di «seconda accoglienza» disposta nelle strutture SPRAR (articolo 14).

Pur eliminando il riferimento alla seconda accoglienza, il sistema che ne risulta continua a basarsi sul principio del coordinamento a livello nazionale e regionale di cui all’art. 16 del D.lgs. n. 142 del 2015 e sulle strutture di cui agli articoli 9 e 11 del medesimo decreto.

 

Ai sensi del citato articolo 16, il Tavolo di coordinamento nazionale, insediato presso il Ministero dell’interno - Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione, predispone annualmente, salva la necessità di un termine più breve, un Piano nazionale per l'accoglienza che, sulla base delle previsioni di arrivo per il periodo considerato, individua il fabbisogno dei posti da destinare alle finalità di accoglienza, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti da destinare alle finalità di accoglienza. Le linee di indirizzo e la programmazione predisposti dal Tavolo nazionale sono attuati a livello territoriale attraverso Tavoli di coordinamento regionale insediati presso le prefetture - UTG del capoluogo di Regione, che individuano, i criteri di localizzazione delle strutture governative, nonché i criteri di ripartizione, all'interno della Regione, dei posti da destinare alle finalità di accoglienza.

 

La prima accoglienza e i dati

Nell’impianto normativo vigente, i centri governativi di prima accoglienza (articolo 9, decreto accoglienza) sono istituiti con decreto del Ministro dell’Interno, sentita la Conferenza unificata, secondo la programmazione dei tavoli di coordinamento nazionale ed interregionali. A tale funzione possono essere riconvertiti anche i centri per i richiedenti asilo – i CARA, nonché i centri di primo soccorso e accoglienza governativi – i CPSA/CDA. La gestione dei centri di prima accoglienza può essere affidata ad enti locali, ad enti pubblici e privati che operano nei settori dell'immigrazione o dell'assistenza sociale, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici (art. 10).

Le strutture temporanee di emergenza, cd. CAS (art. 11, D.Lgs. n. 142/2015) sono individuate dalle prefetture - uffici territoriali del Governo, sentito l'ente locale nel cui territorio è situata la struttura (secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici) e la permanenza in tali strutture è stabilita per un tempo limitato, in attesa del trasferimento nelle strutture di prima accoglienza.

Secondi i dati diffusi nella Relazione sul funzionamento del sistema di accoglienza di stranieri nel territorio nazionale, riferita all'anno 2017 trasmessa a fine agosto 2018 dal Ministero dell’interno al Parlamento (Doc. LI, n. 1), la rete della prima accoglienza è costituita da:

·       15 centri governativi, che contano la presenza di 10.319 migranti;

·       9.132 strutture di accoglienza temporanea (cd. CAS) dislocate nel territorio, con un aumento rispetto alle 7.572 strutture del 2016 pari al 20,6%. Complessivamente tali centri ospitano la maggior parte dei richiedenti asilo, pari a 148.502.

 

 

Inoltre viene riscritto dalla lettera f) del comma 2 l’articolo 14 del D.Lgs. n. 142/2015, dedicato alla disciplina del sistema di accoglienza territoriale, abrogando le parti concernenti lo SPRAR. All’esito delle modifiche introdotte, la disposizione (ora rubricata “Modalità di accesso al sistema di accoglienza”) prevede che il richiedente che ha formalizzato la domanda e che risulta privo di mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per il sostentamento proprio e dei propri familiari, ha accesso, con i familiari, alle misure di accoglienza del decreto.

Si prevede, inoltre, di inserire un inciso al comma 3 dell’articolo 14 in base al quale per accedere alle misure di accoglienza il richiedente dichiara di essere privo di mezzi sufficienti di sussistenza. La disposizione in realtà recupera una norma già oggi prevista dall’articolo 15, co. 1 del D.Lgs. 142/2015, che viene contestualmente abrogata (si v. infra). Resta fermo che la valutazione dell’insufficienza dei mezzi di sussistenza è effettuata dalla prefettura - Ufficio territoriale del Governo con riferimento all'importo annuo dell’assegno sociale.

 

Ulteriori modifiche sono conseguentemente introdotte all’articolo 15 del decreto accoglienza (comma 2, lettera g)), concernente le modalità di accesso al sistema di accoglienza territoriale. Oltre a modificare la rubrica dell’articolo, che va a disciplinare le “modalità di individuazione della struttura di accoglienza”, sono abrogati i commi 1 e 2 che fanno riferimento allo SPRAR.

La disciplina che risulta dall’intervento di modifica prevede (commi 3 e 4, art. 15, decreto accoglienza) che la prefettura provvede all’invio del richiedente nella struttura individuata, anche avvalendosi dei mezzi di trasporto messi a disposizione dal gestore. L’accoglienza è disposta nella struttura individuata ed è subordinata all’effettiva permanenza del richiedente in quella struttura, salvo il trasferimento in altro centro, che può essere disposto, per motivate ragioni, dalla prefettura - ufficio territoriale del Governo in cui ha sede la struttura di accoglienza che ospita il richiedente.

 

Si osserva in proposito che non appare di univoca interpretazione l’individuazione delle strutture di accoglienza a cui si riferisce la norma contenuta nell’art. 15, co. 3, del decreto, all’esito delle modifiche disposte. In particolare, si valuti l’opportunità di coordinare tale disposizione con quelle che disciplinano le strutture di accoglienza ancora disciplinate dal decreto, ossia i centri di prima accoglienza governativi (articolo 9) e le strutture temporanee autorizzate dal Prefetto (articolo 11).

 

In relazione alla eliminazione della rete SPRAR dall’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale le lettere a), d), e), h), i), ed n) del comma 2 dell’articolo 12 del decreto recano altre modifiche testuali di coordinamento anche agli articoli 5 (Domicilio), 11 (Misure straordinarie di accoglienza), 12 (Condizioni materiali di accoglienza), 17 (Accoglienza di persone portatrici di esigenze particolari), 20 (Monitoraggio e controllo) e 23 (Revoca delle condizioni di accoglienza).

In riferimento all’articolo 20 del decreto accoglienza, si segnala che l’ultimo periodo, nel prevedere l’oggetto delle attività di monitoraggio svolto dal Ministero dell’interno, fa riferimento anche ai “servizi di accoglienza previsti dall’articolo 14 a soggetti attuatori da parte degli enti locali” che partecipano alla ripartizione delle risorse del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo. Alla luce delle modifiche che il decreto ha apportato all’articolo 14, si valuti l’opportunità di un ulteriore coordinamento normativo all’articolo 20.

 

La lettera l) del comma 2 dell’articolo in esame abroga il comma 3 dell’articolo 22 del decreto accoglienza, il quale prevede la possibilità per i richiedenti che usufruiscono delle misure di accoglienza erogate ai sensi dell’articolo 14 di frequentare corsi di formazione professionale, eventualmente previsti dal programma dell’ente locale dedicato all’accoglienza del richiedente.

Da ultimo, la lettera m) sopprime la disposizione contenuta nell’articolo 22-bis del decreto accoglienza (comma 3, secondo periodo), ai sensi della quale i progetti per coinvolgere i richiedenti protezione internazionale nelle attività di utilità sociale presentati dai Comuni, dalle regioni e dalle province autonome che prestano i servizi di accoglienza nell’ambito della rete SPRAR sono esaminati con priorità ai fini dell'assegnazione delle risorse.

 

In proposito, si ricorda che l’art. 8 del D.L. n. 13/2017 ha introdotto nel D.Lgs. 142/2015 l’articolo 22-bis, relativo alla partecipazione dei richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali. La disposizione, nel far rinvio alla normativa vigente in materia di lavori socialmente utili, individua nel prefetto, d'intesa con i comuni e con le regioni e le province autonome, il soggetto promotore di tal tipo di attività, anche con la stipula di protocolli di intesa con i comuni, con le regioni e le province autonome e con le organizzazioni del terzo settore. L'impiego dei richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali si svolge "nel quadro delle disposizioni normative vigenti".

 

Un terzo gruppo di modifiche (comma 3) ha ad oggetto il D.Lgs. n. 25 del 2008 (c.d. decreto procedure) che disciplina le procedure per l'esame delle domande di protezione internazionale presentate nel territorio nazionale. Si tratta di due modifiche di coordinamento testuale: la prima all’art. 4, co. 5, per eliminare un riferimento alle strutture di accoglienza della rete SPRAR e la seconda, all’art. 13, co. 2, per sostituire un rinvio normativo ad una disposizione abrogata con quello alla disposizione vigente.

 

Il comma 4 prevede in via generale, che la denominazione “Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e minori stranieri non accompagnati” sostituisca in tutte le disposizioni di legge o di regolamento,

le definizioni di “Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati”, nonché “Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati”.

 

I commi 5 e 6 recano due disposizioni transitorie in base alle quali i richiedenti asilo e i titolari di protezione umanitaria già presenti nel Sistema di protezione (SPRAR) alla data di entrata in vigore del decreto-legge rimangono in accoglienza nel Sistema fino alla scadenza del progetto di accoglienza in corso, già finanziato. Per i titolari di protezione umanitaria l’accoglienza non può essere protratta oltre la scadenza del periodo previsto dalle disposizioni di attuazione sul funzionamento del Sistema medesimo e comunque non oltre la scadenza del progetto di accoglienza.

 

In proposito, si richiamano gli ultimi dati ufficiali del sistema SPRAR[19] riferiti a luglio 2018:

§   oltre 1200 comuni coinvolti (di cui 653 titolari di progetto). Complessivamente gli enti locali titolari di progetti sono 754.

§   877 progetti avviati;

§   35.881 posti finanziati (di cui 31.647 ordinari, 3.500 in favore di minori stranieri non accompagnati e 734 per persone con disagio o disabilità).

 

Ai sensi del comma 7 è inserita la clausola di neutralità finanziaria, in base alla quale dall’attuazione delle disposizioni esaminate non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e le amministrazioni provvedono ai relativi adempimenti con le risorse disponibili a legislazione vigente.

Articolo 13
 (Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica)

 

 

 

 

L’articolo 13 modifica le disposizioni del D.Lgs. n. 142 del 2015 in materia di domiciliazione e iscrizione anagrafica del richiedente asilo.

In particolare, la lettera a) modifica l’articolo 4 che disciplina il rilascio del permesso di soggiorno per richiesta asilo, inserendo due nuove disposizioni.

 

Si ricorda che, al momento della richiesta di protezione internazionale viene lasciata una ricevuta attestante la presentazione della domanda di protezione internazionale che costituisce permesso di soggiorno provvisorio. Successivamente, il richiedente ottiene un permesso di soggiorno per richiesta asilo della durata di sei mesi (pari al termine entro cui la procedura per il riconoscimento o il diniego della protezione internazionale, da parte della Commissione territoriale, dovrebbe concludersi), ferma restando la rinnovabilità del permesso di soggiorno per richiesta asilo, fino alla decisione sulla domanda di protezione o sull'impugnazione del suo diniego (art. 4, D.lgs. n. 142/2015).

 

Da un lato, si esplicita che il permesso di soggiorno per richiesta asilo costituisce documento di riconoscimento ai sensi del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, adottato con D.P.R. n. 445/2000.

 

In particolare, ai sensi dell’art. 1, co. 1, lett. c) del citato DPR n. 445 del 2000 per documento di riconoscimento si intende ogni documento munito di fotografia del titolare e rilasciato, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, da una pubblica amministrazione italiana o di altri Stati, che consenta l'identificazione personale del titolare.

 

Dall’altro si stabilisce che il medesimo permesso di soggiorno non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del regolamento anagrafico (D.P.R. n. 223/1989) e dell’art. 6, co. 7 del Testo unico delle disposizioni in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 286 del 1998).

In proposito si ricorda che l’anagrafe della popolazione residente è la raccolta sistematica dell'insieme delle posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze che hanno fissato nel comune la residenza, nonché delle posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel comune il proprio domicilio (art. 1, regolamento anagrafico).

 

Il regolamento si conforma all’art. 1 della legge 1228/1954 (cd. legge anagrafica) ai sensi del quale: “In ogni Comune deve essere tenuta l’anagrafe della popolazione residente. Nell’anagrafe della popolazione residente sono registrate le posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze, che hanno fissato nel Comune la residenza, nonché le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel Comune il proprio domicilio, in conformità del regolamento per l’esecuzione della presente legge”.

 

Si richiama inoltre, l’art. 6, co. 7 del TU immigrazione, in base al quale le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell'avvenuta iscrizione o variazione l'ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente.

 

In proposito si ricorda che il Codice Civile definisce la residenza come il luogo in cui la persona ha la dimora abituale (art. 43, co. 2 c.c.) distinguendola dal domicilio, definito, invece, come il luogo ove essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi (art. 43, co. 1 c.c.).

 

Pertanto la disposizione in esame deroga al principio espresso nel testo unico per i titolari di un permesso di soggiorno per richiesta asilo.

Secondo la relazione illustrativa, l’esclusione dall’iscrizione anagrafica si giustifica per la precarietà del permesso di soggiorno per richiesta asilo e risponde alla necessità di definire in via preventiva la condizione giuridica del richiedente.

 

In relazione alle modifiche previste dalla disposizione in esame, va richiamato che l’iscrizione anagrafica è comunque il presupposto per l’esercizio di alcuni diritti sociali.

 

In proposito, come riportato nelle Linee guida sul diritto alla residenza dei richiedenti e beneficiari di protezione internazionale, a cura del Servizio Centrale del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), l’iscrizione anagrafica è il presupposto, ad esempio, per:

• l’accesso all’assistenza sociale e la concessione di eventuali sussidi o agevolazioni previste da ogni comune, ad esempio quelle basate sulle condizioni di reddito, verificate mediante l’indicatore ISEE, erogati dalla pubblica amministrazione o da soggetti dalla stessa delegati;

• l’accesso ad altri diritti sociali, tra i quali la partecipazione a bandi per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, i sussidi per i canoni di locazione o l’acquisto della prima casa;

• diritti di partecipazione popolare all’amministrazione locale, previsti dagli statuti comunali;

• la facoltà di presentare determinate dichiarazioni da rendersi davanti all’Ufficiale di Stato civile in materia di cittadinanza;

• per il rilascio della carta di identità e delle certificazioni anagrafiche;

• per chiedere e ottenere il conseguimento della patente di guida italiana o la conversione della patente di guida estera (art. 118-bis codice della strada).

 

Al riguardo, si ricorda che la giurisprudenza della Corte costituzionale afferma comunque la titolarità da parte dello straniero di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona (sentenza n. 148 del 2008) ed in particolare, con riferimento all’assistenza sanitaria, riconosce che “esiste un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto”. Tale nucleo è riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso (sentenza n. 252 del 2001; cfr. anche la sentenza n. 269 del 2010)

 

La lettera b) del comma 1 dell’articolo 13 riscrive interamente il comma 3 dell’articolo 5 del D.Lgs. n. 142 stabilendo che l’accesso ai servizi previsto dal decreto medesimo e a quelli erogati comunque ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio come individuato ai sensi dei commi 1 e 2 del medesimo articolo[20], mentre il testo previgente stabiliva che il centro o la struttura di accoglienza per il richiedente titolare del permesso di soggiorno costituisce luogo di dimora abituale per l’iscrizione anagrafica ai sensi del citato art. 6, co. 7 del TU immigrazione (si v. supra).

Viene inoltre modificato il comma 4 dell’articolo 5 nel senso di riconoscere in capo al prefetto competente in base al luogo di presentazione della domanda ovvero alla sede della struttura di accoglienza il potere di stabilire un luogo di domicilio (e non più di residenza) o un’area geografica ove il richiedente può circolare.

 

In base al vigente quadro normativo (art. 5, D.Lgs. 142 del 2015), il richiedente ha l'obbligo di comunicare alla questura il proprio domicilio o residenza, così come ogni successivo mutamento. Tale obbligo si intende assolto tramite dichiarazione del richiedente da riportare nella domanda di protezione internazionale. L’indirizzo del centro o della struttura di accoglienza, per il richiedente che vi si trovi, costituisce il domicilio agli effetti del procedimento di riconoscimento della protezione internazionale e del trattenimento.

 

La lettera c) dell’articolo in esame abroga l’articolo 5-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015, introdotto dal D.L. n. 13/2017 (art. 8, co. 1, lett. a-bis)), il quale ha stabilito l’iscrizione obbligatoria nell'anagrafe della popolazione residente del richiedente protezione internazionale ospitato nei centri di accoglienza che non vi risulti già iscritto individualmente. È previsto l'obbligo del responsabile della convivenza di comunicare entro venti giorni al competente ufficio dell'anagrafe la variazione della convivenza. La disposizione si applica a coloro che sono ospitati nei centri di prima accoglienza, di accoglienza temporanea e nei centri del sistema di protezione richiedenti asilo e rifugiati - SPRAR, ma non anche ai richiedenti asilo trattenuti negli ex CIE. Ha infine previsto che la comunicazione, da parte del responsabile della convivenza anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o dell'allontanamento non giustificato del richiedente protezione internazionale costituisce motivo di cancellazione anagrafica con effetto immediato.

 

Si ricorda che ai sensi del regolamento anagrafico della popolazione residente, ai fini anagrafici per convivenza s’intende un insieme di persone normalmente coabitanti per motivi religiosi, di cura, di assistenza, militari, di pena e simili, aventi dimora abituale nello stesso comune. La convivenza anagrafica ha un responsabile, individuata nella persona che normalmente dirige la convivenza stessa, che ha la responsabilità delle dichiarazioni anagrafiche dei componenti la convivenza (artt. 5 e 6 D.P.R. 223/1989).

 

 

Articolo 14
(Acquisizione e revoca della cittadinanza)

 

 

 

La lettera a) del comma 1 abroga il comma 2 dell’articolo 8 della legge n. 91 del 1992, che, in relazione alla istanza di acquisizione della cittadinanza per matrimonio, preclude il rigetto dell’istanza ove siano decorsi due anni dalla data di presentazione dell’istanza medesima, corredata dalla documentazione prevista dalla legge.

La norma abrogata, in pratica, assegnava alla competente autorità amministrativa un termine perentorio di due anni per pronunciarsi sulla istanza di acquisizione del matrimonio, con la precisazione che, una volta decorso tale termine, resta preclusa all’Amministrazione l’emanazione del decreto di rigetto della domanda di cittadinanza, venendo ad operare una sorta di silenzio assenso sulla relativa istanza dello straniero coniugato con un cittadino italiano, atteso che per effetto dell’inutile decorso del termine l’amministrazione perde il potere di negare la cittadinanza.

 

L’acquisto della cittadinanza da parte di stranieri o apolidi che hanno contratto matrimonio con cittadini italiani è disciplinata dagli articoli da 5 a 8 della L. n. 91 del 1992. Gli stranieri coniugi di cittadini italiani ottengono la cittadinanza, dietro richiesta presentata al prefetto del luogo di residenza dell'interessato, oppure, se residenti all’estero, all’autorità consolare competente, se possono soddisfare, contemporaneamente, le seguenti condizioni:

§  residenza legale nel territorio italiano da almeno due anni, successivi al matrimonio, o, in alternativa, per gli stranieri residenti all’estero, il decorso di tre anni dalla data del matrimonio tra lo straniero e il cittadino. I predetti termini sono ridotti della metà in presenza di figli nati dai coniugi;

§  persistenza del vincolo matrimoniale;

§  insussistenza della separazione legale;

§  assenza di condanne penali per i delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato e contro i diritti politici dei cittadini;

§  assenza di condanne penali per i delitti non colposi per i quali è prevista una pena edittale non inferiore a tre anni;

§  assenza di condanne penali per reati non politici, con pena detentiva superiore a un anno, inflitte da autorità giudiziarie straniere con sentenza riconosciuta in Italia;

§  insussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica.

Si segnala, inoltre, che la direttiva del Ministro dell’interno 7 marzo 2012 ha trasferito ai prefetti la competenza ad adottare provvedimenti in materia di concessione o diniego della cittadinanza nei confronti di cittadini stranieri coniugi di cittadini italiani. La competenza sarà, invece, del capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, qualora il coniuge straniero abbia la residenza all’estero, e del ministro dell’Interno nel caso sussistano ragioni inerenti alla sicurezza della Repubblica.

 

La lettera b) del comma 1 innalza da 200 a 250 euro l’importo del contributo richiesto per le istanze o dichiarazioni di elezione, acquisto, riacquisto, rinuncia o concessione della cittadinanza ai sensi dell’art. 9-bis, comma 2, della L. 91/1992.

 

Tale contributo è stato introdotto dalla legge n. 94/2009 (art. 1, comma 12), nell’ambito del c.d. “pacchetto sicurezza”. Considerato l’esplicito riferimento della norma alle istanze o dichiarazioni di elezione, acquisto, riacquisto, rinuncia o concessione della cittadinanza italiana, devono ritenersi escluse dal pagamento del contributo le istanze di riconoscimento della cittadinanza “iure sanguinis” (art. 1, co. 1, lett. a), L. 91/1992) nonché tutte le forme di automatismo previste dalla legge 91/1992 (art. 1 comma 1, lett. b); art. 1 comma 2; art. 2, comma 1; art. 3, comma 1; art. 13 comma 1, lett. d); art. 14).

Il gettito derivante dal contributo è destinato (art. 9-bis, comma 3, L. 91/1992):

§  per la metà, al finanziamento di progetti del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno diretti alla collaborazione internazionale e alla cooperazione e assistenza ai Paesi terzi in materia di immigrazione;

§  per l’altra metà, alla copertura degli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti ai procedimenti in materia di immigrazione, asilo e cittadinanza.

È inoltre previsto che alle istanze o dichiarazioni relative alla cittadinanza deve essere comunque allegata la certificazione comprovante il possesso dei requisiti richiesti per legge (art. 9-bis, comma 1, L. 91/1992).

 

La lettera c) del comma 1 introduce l’articolo 9-ter nella legge n. 91/1992 che estende da ventiquattro a quarantotto mesi il termine per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio (art. 5) e per c.d. naturalizzazione (art. 9). Il termine decorre dalla data di presentazione della istanza.

 

Ai sensi dell’articolo 9 della L. n. 91 del 1992, l'acquisto della cittadinanza può avvenire per residenza (c.d. naturalizzazione): a differenza delle altre modalità di acquisto della cittadinanza, che riservano all'autorità margini di intervento molto ristretti, l’emanazione del provvedimento di concessione della cittadinanza è soggetto ad una valutazione discrezionale di opportunità da parte della pubblica amministrazione, pur attenuata dall’obbligo del parere preventivo del Consiglio di Stato.

Il periodo di residenza legale in Italia, graduato in funzione dello status degli stranieri richiedenti, che costituisce il requisito fondamentale per conseguire la cittadinanza secondo tale modalità, deve essere ininterrotto e attuale al momento della presentazione dell'istanza per la concessione della cittadinanza.

Può presentare domanda per ottenere la concessione della cittadinanza italiana il cittadino straniero che si trova in una delle seguenti condizioni:

§  residente in Italia da almeno dieci anni, se cittadino non appartenente all'Unione europea, o da almeno quattro anni, se cittadino comunitario (art. 9, co. 1, lett. f) e d)): ai fini della concessione della cittadinanza italiana allo straniero va valutato il periodo di soggiorno in Italia assistito da regolare permesso, per cui va esclusa la rilevanza del periodo in cui lo straniero medesimo sia risultato anagraficamente residente nel paese (C. Stato, sez. IV, 07-05-1999, n. 799);

§  apolide residente in Italia da almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. e));

§  il cui padre o la cui madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini per nascita, o che è nato in Italia e, in entrambi i casi, vi risiede da almeno tre anni (art. 9, co. 1, lett. a));

§  maggiorenne adottato da cittadino italiano e residente in Italia da almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. b));

§  chi abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato italiano, anche all'estero, per almeno cinque anni (art. 9, co. 1, lett. c)). Salvi i casi previsti dall'art. 4 della legge, nel quale si richiede specificamente l'esistenza di un rapporto di pubblico impiego, si considera che abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato chi sia stato parte di un rapporto di lavoro dipendente con retribuzione a carico del bilancio dello Stato (D.P.R. 572/1993, art. 1, co. 2, lett. c)).

 

Attualmente il termine per completare il percorso istruttorio con l’adozione del provvedimento conclusivo di riconoscimento della cittadinanza iure matrimonii è previsto dall’art. 8, co. 2, della L. n. 91/1992, che viene abrogata dalla lettera a) del comma 1 dell’articolo in esame. Tale termine è peraltro considerato perentorio per costante e consolidata giurisprudenza.

Per le istanze di cittadinanza per residenza, ai sensi del regolamento sui procedimenti di acquisto della cittadinanza (D.P.R. n. 362/1994, articolo 3), il termine previsto per la conclusione del procedimento è anch’esso fissato in due anni (“settecentotrenta giorni dalla data di presentazione della domanda”), ma in tal caso, per consolidato orientamento della giurisprudenza, il termine non riveste carattere perentorio. Il procedimento di concessione presenta infatti un carattere di maggiore complessità rispetto al precedente, in quanto l'istruttoria è finalizzata a verificare sulla base di vari indici (reddito, stabilità dell'attività lavorativa, raggiungimento di un sufficiente grado di integrazione, assenza di motivi ostativi attinenti alla sicurezza e di precedenti penali) la coincidenza tra l'interesse del richiedente la cittadinanza e l’interesse pubblico.

 

Si ricorda che con finalità di semplificazione dei procedimenti, il decreto-legge c.d. “del fare” (D.L. 69/2013, art. 33, comma 2-bis) ha previsto, che gli uffici pubblici coinvolti nei procedimenti di rilascio della cittadinanza acquisiscono e trasmettono dati e documenti attraverso gli strumenti informatici.

 

Il secondo comma dell’articolo aggiuntivo 9-ter stabilisce che il termine di quarantotto mesi si applica altresì ai procedimenti di riconoscimento della cittadinanza avviati dall’autorità diplomatica o consolare o dall’Ufficiale di stato civile a seguito di istanze fondate su fatti accaduti prima del 1° gennaio 1948.

In proposito, si richiamano gli articoli 17-bis e 17-ter della L. 91/1992, introdotti dalla L. 124/2006, consentono il riconoscimento della cittadinanza agli italiani (e ai loro discendenti) che abitavano nei territori dell’Istria, Fiume e Dalmazia, già facenti parti del Regno d’Italia e passati, dopo la seconda guerra mondiale, sotto la sovranità della Repubblica jugoslava e successivamente di Slovenia e Croazia.

 

In particolare, il diritto alla cittadinanza italiana è riconosciuto ai soggetti che siano stati cittadini italiani e che abbiano risieduto nei territori facenti parte dello Stato italiano e successivamente ceduti alla Repubblica jugoslava in forza del Trattato di pace firmato a Parigi il 10 febbraio 1947, reso esecutivo dal decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 28 novembre 1947, n. 1430, ratificato dalla legge 25 novembre 1952, n. 3054, ovvero in forza del Trattato di Osimo del 10 novembre 1975, reso esecutivo dalla legge 14 marzo 1977, n. 73. Tale diritto è riconosciuto anche ai figli e ai discendenti in linea retta dei soggetti di cui sopra, purché di lingua e cultura italiana.

La cittadinanza non è acquistata ex lege dai soggetti summenzionati, ma solo a seguito della presentazione (e dell’accoglimento) di una apposita istanza.

 

Infine, il comma 2, precisa che la nuova disciplina dei termini si applica anche ai procedimenti di conferimento della cittadinanza in corso alla data di entrata in vigore del decreto.

 

La lettera d) del comma 1 introduce nella L. n. 91 del 1992 il nuovo articolo 10-bis, che prevede un’ipotesi di revoca della cittadinanza in caso di condanna definitiva per i seguenti reati:

 

§  delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine costituzionale per i quali la legge prevede la pena della reclusione non inferiore, nel minimo, a 5 anni o nel massimo a 10 anni (art. 407, comma 2, lett. a), n. 4);

Si ricorda che la finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine costituzionale può operare sia come elemento costitutivo del reato (es. art. 280 c.p., attentato per finalità terroristiche o di eversione) che come circostanza aggravante del reato (art. 270-bis.1 c.p., che per i reati commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico, punibili con pena diversa dall'ergastolo, prevede che la pena sia aumentata della metà, salvo che la circostanza sia elemento costitutivo del reato).

In particolare, la finalità di terrorismo è individuata dal legislatore – ai sensi dell’art. 270-sexies c.p.- nelle «condotte che, per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale e sono compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un'organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia».

Quanto alla finalità di eversione dell’ordine costituzionale, si ricorda anzitutto che ai sensi dell’art. 11, della legge n. 304 del 1982, tale espressione corrisponde all’espressione “finalità di eversione dell’ordine democratico, usata dal codice penale e dalla legislazione anteriore al 1982.

Indubbiamente, dunque, sono da ricondurre all’art. 407, co.2, lett. a) n. 4, per i limiti di pena e perché la finalità terroristica o di eversione è elemento costitutivo del reato, le seguenti fattispecie:

§  capi o promotori di associazioni sovversive (art. 270 c.p., reclusione da 5 a 10 anni);

§  associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico (art. 270-bis c.p., reclusione da 7 a 15 anni);

§  arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quater c.p., reclusione da 7 a 15 anni);

§  organizzazione di trasferimenti per finalità di terrorismo (art. 270-quater.1 c.p., reclusione da 5 a 8 anni);

§  addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quinquies c.p., reclusione da 5 a 10 anni);

§  finanziamento di condotte con finalità di terrorismo (art. 270-quinquies.1 c.p., reclusione da 7 a 15 anni);

§  attentato per finalità terroristiche o di eversione (art. 280 c.p., reclusione non inferiore a 20 anni);

§  atti di terrorismo nucleare (art. 280-ter c.p., reclusione non inferiore a 15 anni);

§  sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione (art. 289-bis c.p., reclusione da 25 a 30 anni).

Il catalogo non può dirsi esaustivo in quanto qualsiasi delitto potrebbe in astratto essere commesso con finalità di terrorismo o eversione. A tal fine, infatti, l’art. 270-bis.1 c.p. stabilisce che quando la finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico costituisce una aggravante di un diverso reato, la pena prevista per il reato – se diversa dall’ergastolo - è aumentata della metà.

 

§  ricostituzione, anche sotto falso nome o in forma simulata, di associazioni sovversive delle quali sia stato ordinato lo scioglimento (art. 407, co. 1, lett. a) n. 4, che rinvia all’art. 270, terzo comma, c.p.);

La fattispecie presuppone che l'associazione sia stata sciolta con provvedimento dell'autorità amministrativa, di tal che, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 210 TULPS, che regolava il potere di scioglimento, l'ambito di applicazione della fattispecie appare ridotto alla sola ipotesi prevista dall’art. 3 della legge n. 645 del 1952 (Norme di attuazione della XII disposizione transitoria e finale della Costituzione), che consente al Ministro dell'Interno e al Governo di sciogliere le associazioni fasciste riorganizzatesi in partito.

 

§  partecipazione a banda armata (art. 407, co. 1, lett. a) n. 4, che rinvia all’art. 306, secondo comma, c.p.);

L’art. 306, secondo comma, del codice penale punisce con la reclusione da 3 a 9 anni coloro che partecipano a una banda armata, formata per commettere uno dei delitti non colposi previsti dai capi I e II del Titolo I del codice penale (si tratta dei delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato, articoli da 241 a 292 c.p.).

 

§  assistenza agli appartenenti ad associazioni sovversive o associazioni con finalità di terrorismo, anche internazionale (art. 270-ter c.p.). Questa fattispecie è espressamente richiamata dal legislatore in quanto, per l’entità della pena prevista, non rientra nel catalogo di delitti di cui all’art. 407, co. 2, lett. a) n. 4) c.p.p.

L’art. 270-ter c.p. punisce con la reclusione fino a 4 anni chiunque - fuori dei casi di concorso nel reato o di favoreggiamento - «dà rifugio o fornisce vitto, ospitalità, mezzi di trasporto, strumenti di comunicazione a taluna delle persone che partecipano alle associazioni» sovversive (di cui all’art. 270 c.p.) o alle associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell'ordine democratico (di cui all’art. 270-bis c.p.). La fattispecie è aggravata se l'assistenza è prestata continuativamente e non è punibile chi commette il fatto in favore di un prossimo congiunto.

 

§  sottrazione di beni o denaro sottoposti a sequestro per prevenire il finanziamento del terrorismo (art. 270-quinquies.2 c.p.). Anche questa fattispecie è espressamente richiamata dal legislatore in quanto, per l’entità della pena prevista, non rientra nel catalogo di delitti di cui all’art. 407, co. 2, lett. a) n. 4) c.p.p.

L’art. 270-quinquies.2 c.p. punisce con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da 3.000 a 15.000 euro chiunque sottrae, distrugge, disperde, sopprime o deteriora beni o denaro, sottoposti a sequestro per prevenire il finanziamento delle condotte con finalità di terrorismo.

 

La revoca della cittadinanza è adottata con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, entro tre anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna.

 

Conseguentemente il comma 3 dell’articolo modifica la L. 13/1991 (art. 1, co. 3) che elenca gli atti adottabili nella forma del DPR, aggiungendo il provvedimento di revoca della cittadinanza.

 

In base alla formulazione del testo, le fattispecie di revoca sono applicabili solo nel caso in cui la cittadinanza italiana sia stata acquisita per matrimonio (art. 5, L. n. 91/1992), per naturalizzazione (art. 9), ovvero ai sensi dell’articolo 4, co. 2, della medesima legge. Tale ultima ipotesi riguarda i casi di acquisto della cittadinanza dello straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età.

Nel silenzio della disposizione, si intende che la revoca della cittadinanza nelle ipotesi previste possa determinare, per coloro che hanno rinunciato alla cittadinanza del Paese di origine, la condizione di apolidia dei soggetti condannati in via definitiva per i reati stabiliti dalla norma.

Sul punto appare opportuno un chiarimento.

 

Il nuovo art. 10-bis, introdotto dalla disposizione in esame, innova il quadro normativo finora vigente, che già contempla limitate ipotesi di perdita automatica della cittadinanza, nonché disciplina i casi di rinuncia volontaria.

 

In particolare, la legge n. 91/1992 contempla tre ipotesi di perdita automatica della cittadinanza italiana, nei seguenti casi:

§  la revoca dell’adozione per colpa dell’adottato ha come conseguenza la perdita automatica della cittadinanza acquistata da quest’ultimo in virtù dell'adozione, purché egli abbia un'altra cittadinanza o la riacquisti (art. 3, co. 3);

§  la mancata ottemperanza all'intimazione del Governo italiano di lasciare un impiego pubblico o una carica pubblica che il cittadino abbia accettato da uno Stato o ente pubblico estero o da un ente internazionale cui non partecipi l'Italia, o la mancata ottemperanza all'invito di abbandonare il servizio militare che il cittadino presti per uno Stato estero (art. 12, co. 1);

§  l’assunzione di una carica pubblica o la prestazione del servizio militare per uno Stato estero, o l'acquisto volontario della cittadinanza dello Stato considerato, quando tali circostanze si verifichino durante lo stato di guerra con esso (art. 12, co. 2).

Inoltre, i cittadini italiani possono rinunciare volontariamente alla cittadinanza italiana purché si trasferiscano, o abbiano trasferito, la propria residenza all’estero e siano titolari di un’altra o di altre cittadinanze (L. 91/1992, art. 11). La facoltà di rinuncia alla cittadinanza italiana in questo caso può essere esercitata soltanto dai cittadini maggiorenni.

Coloro che hanno ottenuto la cittadinanza italiana durante la minore età, in quanto figli conviventi con il genitore che ha acquistato o riacquistato la cittadinanza, hanno la facoltà di rinunciare ad essa (senza limiti di tempo), una volta divenuti maggiorenni, sempre che siano in possesso di un'altra cittadinanza (art. 14).

Può inoltre rinunciare alla cittadinanza italiana il soggetto maggiorenne in possesso di un'altra cittadinanza – anche se risiede in Italia – a seguito di revoca dell’adozione per fatti imputabili all’adottante. La rinuncia deve essere resa entro un anno dalla revoca (art. 3, co. 4).

 

Circa la possibilità di revocare lo status civitatis, viene in rilievo innanzitutto l’articolo 22 della Costituzione italiana, ai sensi del quale la cittadinanza non può mai essere revocata «per motivi politici» (articolo 22).

 

È controverso se la disposizione costituzionale si limiti a vietare la privazione della cittadinanza come strumento di repressione del dissenso, o se essa vieti di attribuire rilievo ai motivi diversamente riconducibili ad interessi politici in senso ampio, cioè agli interessi assunti come propri dell’intera comunità internazionale. In materia di cittadinanza sono pochi gli interventi della Corte costituzionale, i quali hanno fatto applicazione non dell’art. 22 della Costituzione, bensì generalmente dell’articolo 3. Così, nella sentenza n. la sentenza n. 87 del 1975 nella parte in cui prevedeva la perdita della cittadinanza italiana per la donna che, sposando uno straniero, avesse acquistato la cittadinanza del marito, indipendentemente dalla volontà della donna. In tale sentenza, così come in pronunce successive, la Corte ha ritenuto costituzionalmente illegittime in particolare le norme fondate sull’automatismo del meccanismo di acquisto o perdita della cittadinanza.

Nella sentenza n. 30 del 1983, la Corte ha dichiarato incostituzionale la previgente legge 555/1912 nella parte in cui non prevedeva l’acquisto della cittadinanza italiana jure sanguinis anche per discendenza materna.

Nell’ordinanza n. 490 del 1988, la Corte ha ad ogni modo escluso che l’acquisto della cittadinanza italiana non è un diritto fondamentale.

 

Occorre inoltre richiamare le norme internazionali in tema di diritti dell’uomo che contengono riferimenti alla cittadinanza. In particolare, per l’art. 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo ogni individuo ha diritto a possedere “una cittadinanza”, a non esserne “arbitrariamente privato” e a mutarla.

Per quanto riguarda gli effetti delle norme internazionali pattizie sull’ordinamento italiano, l’art. 26, co. 3, della L. 91/1992 fa salve, in via generale, le disposizioni previste dagli accordi internazionali, affermandone pertanto la prevalenza sulla disciplina interna.

In conformità con il citato art. 15, vige il principio internazionale che impone di limitare il fenomeno dell’apolidia. In proposito, si ricorda che l’Italia ha sottoscritto e ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite sulla riduzione dei casi di apolidia, fatta a New York il 30 agosto 1961. La Convenzione prevede in particolare che nessuno Stato Contraente può privare una persona della sua cittadinanza, qualora tale privazione rendesse tale persona apolide (articolo 8, paragrafo 1). Al tempo stesso dispone la facoltà degli stati contraenti (articolo 8, paragrafo 3) di mantenere il diritto di privare una persona della sua cittadinanza qualora al momento della firma, della ratifica o dell’adesione specifichi l’intenzione di conservare tale diritto su uno o più dei seguenti motivi, a condizione che in quella circostanza tali motivi fossero presenti nel proprio diritto nazionale:

1) nel caso in cui, incompatibilmente con il suo dovere di lealtà verso lo Stato Contraente, la persona, in violazione di un divieto esplicito dallo Stato Contraente, abbia reso o continuato a prestare servizi, oppure abbia ricevuto o continuato a ricevere emolumenti da un altro Stato, oppure si sia comportata in modo da recare grave pregiudizio agli interessi vitali dello Stato;

2) nel caso in cui la persona abbia prestato un giuramento, o reso una dichiarazione formale di fedeltà ad un altro Stato, o dato prova definitiva della sua determinazione a ripudiare la sua fedeltà allo Stato Contraente.

Uno Stato Contraente non potrà esercitare tale potere di privazione se non in conformità con la legge, che dovrà prevedere per l'interessato il diritto ad un equo processo dì fronte a un tribunale o ad altro organo indipendente.

L’Italia ha ratificato e reso esecutiva tale Convenzione con la legge n. 162 del 2015, avvalendosi della facoltà di cui all'articolo 8, paragrafo 3, della Convenzione.

 

In relazione all’ambito di applicazione, la revoca prevista dalla disposizione in esame opera in relazione alla cittadinanza italiana acquisita da stranieri nelle tre modalità di cui agli artt. 4, co. 2, 5 e 9 della L. n. 91 del 1992 ed è esclusa per i cittadini italiani iure sanguinis. Le tre ipotesi previste sono tra loro diverse ed in particolare, si ricorda che:

§  l’acquisizione della cittadinanza dello straniero nato in Italia con residenza legale ininterrotta fino alla maggiore età, avviene di diritto previa dichiarazione da effettuarsi entro un anno dalla suddetta età (art. 4, co. 2);

§  l’acquisizione della cittadinanza iure matrimonii avviene su richiesta dell’interessato, trascorsi due anni di residenza legale ed in presenza di alcuni requisiti precisi stabiliti dalla legge, tra i quali figura l’assenza di condanne per determini tipi di reati. Un margine di discrezionalità parrebbe limitato solo all’ipotesi ammessa dalla stessa legge in cui la cittadinanza a seguito di matrimonio può essere negata per «la sussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica» (art. 6);

§  la concessione della cittadinanza per c.d. naturalizzazione ai sensi dell’art. 9 della L. n. 91 del 1992 avviene sulla base di una discrezionalità amministrativa riferita a parametri indicati in parte dalla legge e in parte dalla giurisprudenza (si v. supra).

 

In relazione all’ambito di operatività delle ipotesi di revoca introdotte andrebbe valutato se, a fronte di una condanna definitiva per determinati reati, sia configurabile che le conseguenze (in termini di revoca della cittadinanza) differiscano in base alla modalità con cui la cittadinanza sia stata acquisita.

 

Articolo 15
(Gratuito patrocinio)

 

 

 

 

L’articolo 15 aggiunge al TU spese di giustizia (DPR 115 del 2002) un nuovo art. 130-bis che esclude, nel gratuito patrocinio nel processo civile:

§   il diritto del difensore al compenso professionale ove l’impugnazione, anche incidentale, venga dichiarata inammissibile.

§  il diritto del consulente tecnico di parte alla liquidazione delle spese sostenute quando le consulenze apparivano irrilevanti o superflue ai fini della prova già al momento del conferimento dell'incarico

 

Con la disposizione in commento viene estesa al giudizio civile una misura già prevista nel settore penale, mutuando quanto previsto dall’art. 106 del TU spese di giustizia per il gratuito patrocinio nel settore penale.

La norma mira a responsabilizzare il difensore escludendo il diritto al compenso (come gratuito patrocinio) nel caso in cui l’impugnazione sia dichiarata inammissibile. La ratio di tale disposizione appare quella di evitare ricorsi palesemente infondati o ex ante evidentemente privi dei necessari requisiti di ammissibilità.

 

Si ricorda che per le impugnazioni civili l’art. 120 del TU spese di giustizia (d.P.R. n. 115/2002) già prevede che la precedente ammissione al patrocinio a spese dello Stato va rinnovata per le impugnazioni non valendo quella ottenuta in precedenza, necessitando di nuovo ed indipendente esame sulla non manifesta infondatezza della questione per la quale si intende porre gravame.

Inoltre l’art. 136 del TU spese di giustizia, prevede che venga revocata l’ammissione al gratuito patrocinio a spese dello Stato in caso di azione o resistenza in giudizio da parte dell’ammesso con malafede o colpa grave (ed in tal caso con la revoca non si ha alcuna liquidazione del compenso al difensore).

 

L’articolo 106 del TU spese di giustizia è stato recentemente oggetto di scrutinio di costituzionalità. La Corte costituzionale, con sentenza 30 gennaio 2018 n. 16, ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale del citato art. 106 nella parte in cui prevede che il compenso al difensore della parte ammessa al beneficio del patrocinio a spese dello Stato non venga liquidato qualora l'impugnazione venga dichiarata inammissibile, senza distinzione in merito alla causa della inammissibilità, in riferimento agli artt. 3, co. 2, 24, co. 2 e 3, e 36 Cost. Secondo la Consulta, nel patrocinio a spese dello Stato “è cruciale l'individuazione di un punto di equilibrio tra garanzia del diritto di difesa per i non abbienti e necessità di contenimento della spesa pubblica in materia di giustizia. Citando la propria giurisprudenza (da ultimo, la sentenza n. 178 del 2017) la Corte ha sottolineato la frequenza del “riferimento al generale obbiettivo di limitare le spese giudiziali” evidenziando “il particolare scopo di contenere tali spese soprattutto nei confronti delle parti private”. La disposizione censurata - prosegue la Corte – “non limita irragionevolmente il diritto di difesa, ma sollecita una particolare attenzione in capo al difensore di persona ammessa al patrocinio a spese dello Stato. E la mancata liquidazione del compenso, se le impugnazioni coltivate dalla parte siano dichiarate inammissibili, si giustifica, per le ipotesi in cui la declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione risulti ex ante prevedibile, proprio perché, altrimenti, i costi di attività difensive superflue sarebbero a carico della collettività”.

Articolo 16
(Braccialetti elettronici)

 

 

 

 

L’articolo 16 modifica la formulazione dell’art. 282-bis c.p.p. in materia di allontanamento dalla casa familiare.

Viene integrato con i maltrattamenti in famiglia (art. 572 c.p.) e gli atti persecutori (cd. stalking) (art. 612-bis c.p.) il catalogo dei reati indicati dall’art. 282-bis che consentono, nel corso del procedimento penale, l’uso dei braccialetti elettronici come modalità di esecuzione dell’allontanamento dalla casa familiare.

 

L’allontanamento dalla casa familiare (art. 282-bis c.p.p.) è una misura coercitiva di protezione disposta dal giudice, soggetta alla disciplina delle misure cautelari, che consiste essenzialmente nell’ordine rivolto all’imputato di lasciare immediatamente la casa familiare, ovvero di non farvi rientro, e di non accedervi senza l’autorizzazione del giudice. Con l’allontanamento, il giudice può inoltre prescrivere all'imputato di non avvicinarsi a luoghi determinati abitualmente frequentati dalla persona offesa, in particolare il luogo di lavoro, il domicilio della famiglia di origine o dei prossimi congiunti, salvo che la frequentazione sia necessaria per motivi di lavoro.

Il comma 6 dell’art. 282-bis consente l’applicazione di tale misura anche al di fuori dei limiti di pena previsti dall’art. 280 c.p.p per l’applicazione delle misure coercitive (delitti puniti con reclusione superiore nel massimo a tre anni), anche mediante l’uso dei cd. braccialetti elettronici (art. 275-bis, c.p.p.) nei procedimenti per particolari delitti, tassativamente indicati dal legislatore, commessi in danno dei prossimi congiunti o del convivente: una serie di reati contro la libertà sessuale, lesioni personali aggravate, minacce aggravate, violazione degli obblighi di assistenza familiare, abuso dei mezzi di correzione, lesioni volontarie aggravate e minaccia aggravata (art. 282 bis, comma 6).

Il vigente art. 275-bis c.p.p. prevede l’uso di tale misura coercitiva da parte del giudice all’atto della disposizione degli arresti domiciliari, anche in sostituzione della custodia cautelare in carcere. A meno che non lo ritenga necessario in relazione alle esigenze cautelari da soddisfare, il giudice può disporre procedure di controllo dell’imputato mediante mezzi elettronici o altri strumenti tecnici (ove disponibili). Se l'imputato nega il consenso della misura, il giudice applica la custodia cautelare in carcere.

 

L’inserimento di tali delitti nel comma 6 dell’art. 282-bis c.p.p. non produce effetti ulteriori, trattandosi già di fattispecie che, in ragione dei limiti di pena, già consentono l’applicazione dell’allontanamento dalla casa familiare.

 

Il comma 2 dell’articolo 16 precisa che dall’attuazione della disposizione non dovranno derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

 

Si ricorda che, per la fornitura dei c.d. braccialetti elettronici (che in realtà sono ora cavigliere), è stato concluso un contratto tra il Ministero dell’interno e Fastweb. L’azienda si è impegnata a fornire fino a 1.000 dispositivi al mese per 36 mesi, oltre alla manutenzione di tutti i dispositivi attualmente in uso. Il precedente appalto – che scade a dicembre 2018 – era stato vinto nel 2011 da Telecom Italia e riguarda la fornitura di 2.000 dispositivi.

Articolo 17
 (Prescrizioni in materia di contratto di noleggio di autoveicoli per finalità di prevenzione del terrorismo)

 

 

 

Il comma 1 esplicita la finalità della disposizione individuandola nella prevenzione del terrorismo.

I destinatari delle disposizioni sono individuati dal medesimo comma mediante rinvio all'articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica n. 481 del 2001, recante disciplina dell'attività di noleggio di autoveicoli senza conducente. Gli esercenti di tali attività di noleggio comunicano, quindi, i dati identificativi riportati nel documento di identità presentato dal cliente. Tali dati sono quindi oggetto di raffronto da parte del centro elaborazione dati (CED), istituito ai sensi dell'articolo 8 della legge n. 121 del 1981 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) presso il Ministero dell'interno.

 

Il CED – Centro elaborazione dati - interforze è la banca dati che fornisce il supporto informatico per l’attività operativa e investigativa delle Forze di Polizia. Il Centro è incardinato nell'ambito del Servizio per il Sistema Informativo Interforze (S.S.I.I.) della Direzione centrale della Polizia criminale, interna al Dipartimento della pubblica sicurezza.

Il Centro provvede alla. raccolta, elaborazione, classificazione e conservazione delle informazioni e dei dati in materia di:

- tutela dell'ordine, della sicurezza pubblica e di prevenzione e repressione della criminalità e loro diramazione. Tali dati devono riferirsi a notizie risultanti da documenti conservati dalla pubblica amministrazione o da enti pubblici, da sentenze o provvedimenti dell'autorità giudiziaria nonché da atti concernenti l'istruzione penale o derivanti da indagini di polizia;

- tutela dell'ordine, della sicurezza pubblica e di prevenzione e repressione della criminalità e loro diramazione in possesso delle polizie degli Stati membri dell'Unione europea, e di ogni altro Stato con il quale siano raggiunte specifiche intese in tal senso;

- operazioni o posizioni bancarie nei limiti richiesti da indagini di polizia giudiziaria e su espresso mandato dell'autorità giudiziaria, senza che possa essere opposto il segreto da parte degli organi responsabili delle aziende di credito o degli istituti di credito di diritto pubblico.

L’articolo 21 della legge 26 marzo 2001, n. 128, prevede inoltre che nel CED debbano confluire tutte le notizie e le informazioni acquisite dalla Forze di Polizia nel corso delle attività di prevenzione e repressione dei reati e di quelle amministrative.

L’accesso ai dati contenuti nel CED, regolamentato dall'art. 9 della legge n. 121 del 1981, è consentito agli ufficiali di polizia giudiziaria, agli ufficiali di pubblica sicurezza, ai funzionari dei servizi di informazione e sicurezza e agli agenti di polizia giudiziaria debitamente autorizzati. L'accesso ai dati e alle informazioni è altresì consentito all'autorità giudiziaria ai fini degli accertamenti necessari per i procedimenti in corso e nei limiti stabiliti dal c.p.p.  

È comunque vietata ogni utilizzazione delle informazioni e dei dati per finalità diverse da quelle di tutela dell’ordine, della sicurezza pubblica e di prevenzione e repressione della criminalità. È altresì vietata ogni circolazione delle informazioni all'interno della pubblica amministrazione e la raccolta di informazioni e dati sui cittadini per il solo fatto della loro razza, fede religiosa od opinione politica, o della loro adesione a movimenti sindacali, cooperativi, assistenziali, culturali, nonché per le attività svolte come appartenenti ad organizzazioni legalmente operanti in tali settori.

 

Quanto alla nozione di "autoveicolo" il comma 1 rinvia all'articolo 54 del nuovo codice della strada (decreto legislativo n. 282 del 1992).

 

Si tratta, in sintesi, di: autovetture; autobus; autoveicoli per trasporto promiscuo di massa inferiore a determinati limiti e capaci di contenere al massimo nove posti compreso quello del conducente; autocarri; trattori stradali; autoveicoli per trasporti specifici oppure per uso speciale; autotreni; autoarticolati; autosnodati; autocaravan; mezzi d'opera.

 

Il comma 2 prevede che il CED proceda al confronto automatico delle informazioni inviate con quelle già detenute concernenti segnalazione dell'Autorità giudiziaria, dell'Autorità di pubblica sicurezza o segnalazioni inserite dalle Forze di polizia per finalità antiterrorismo. In caso emergano situazioni potenzialmente rilevanti per le finalità di prevenzione del terrorismo, il CED provvede ad inviare una segnalazione all'Ufficio o comando delle Forze di polizia per eventuali ulteriori controlli. L'autorità di pubblica sicurezza può ordinare che le persone pericolose o sospette e coloro che non sono in grado o si rifiutano di provare la loro identità siano sottoposti a rilievi segnaletici (ai sensi dell'articolo 4, primo comma, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza). Ai sensi del comma 3 i dati possono essere conservati per un periodo non superiore a sette giorni. Il medesimo comma demanda ad un decreto del Ministro dell'interno, di natura non regolamentare, sentito il parere del Garante per la protezione dei dati personali, la definizione delle modalità tecniche di trasmissione e conservazione dei dati. Il decreto deve essere emanato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame; il parere del Garante deve essere reso entro 45 giorni dalla richiesta, trascorsi i quali il decreto ministeriale può essere comunque emanato. Il comma 4 reca la clausola di invarianza finanziaria; il Ministero dell'interno - Dipartimento di Pubblica Sicurezza provvede all'attuazione del presente articolo con le risorse - umane e strumentali - disponibili a legislazione vigente.

 

Riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle Forze di Polizia cfr. infra la scheda sull'articolo 18.

 

 

 

Articolo 18
 (Disposizioni in materia di accesso al CED interforze da parte del personale della polizia municipale)

 

 

 

Il comma 1 consente l'accesso al CED (Centro elaborazioni dati) interforze al personale dei Corpi e servizi di polizia municipale dei Comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti, al fine di verificare l'esistenza di eventuali provvedimenti di ricerca o di rintraccio nei confronti delle persone controllate.

La norma si applica al personale della polizia municipale che assolve compiti di polizia stradale ed in possesso della qualifica di agente di pubblica sicurezza, quando procede al controllo ed all'identificazione delle persone.

Il CED – Centro elaborazione dati, istituito ai sensi dell’art. 8 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), è la banca dati che fornisce il supporto informatico per l’attività operativa e investigativa delle Forze di Polizia.

 

Riguardo al CED interforze si veda supra la scheda relativa all'articolo 17.

 

Il comma in esame:

§  deroga l'articolo 9 della legge n. 121 del 1981 sugli accessi al CED interforze

§  mantiene ferma la disciplina dettata dall'articolo 16-quater del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8

 

L’accesso ai dati contenuti nel CED è regolamentato dall'articolo 9 della legge n. 121 del 1981, il quale lo consente: agli ufficiali di polizia giudiziaria; agli ufficiali di pubblica sicurezza; ai funzionari dei servizi di informazione e sicurezza; agli agenti di polizia giudiziaria debitamente autorizzati. L'accesso ai dati e alle informazioni è altresì consentito all'autorità giudiziaria ai fini degli accertamenti necessari per i procedimenti in corso e nei limiti stabiliti dal c.p.p.

 

La disciplina concernente l'accesso della polizia municipale al CED interforze è posta dall'articolo 16-quater del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8.

Tale articolo stabilisce che il personale di polizia municipale – se addetto ai servizi di polizia stradale e in possesso della qualifica di agente di pubblica sicurezza – possa accedere, presso il CED, a: lo schedario dei veicoli rubati; lo schedario dei documenti d’identità rubati o smarriti; le informazioni contenute nel CED e concernenti i permessi di soggiorno rilasciati e rinnovati.

Inoltre, viene data facoltà al personale della polizia municipale, previa apposita abilitazione, di svolgere un ruolo attivo, immettendo nel CED i dati raccolti autonomamente relativi ai veicoli rubati e ai documenti rubati o smarriti.

Anche tali accessi sono consentiti dal suddetto articolo 16-quater in deroga all'articolo 9 della legge n. 121 del 1991.

 

Il comma 2 dell'articolo in esame demanda ad un decreto del Ministro dell'interno la definizione delle modalità di collegamento al CED ed i relativi standard di sicurezza. Esso fissa, inoltre, il numero massimo di agenti di polizia municipale che ciascun comune può abilitare all'accesso. Il decreto è emanato entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali ed il Garante per la protezione dei dati personali.

 

Il comma 3 rinvia all'articolo 39 per la copertura finanziaria degli oneri derivanti dall'attuazione del presente articolo, valutati in 150.000 euro per il 2018.

 

In tema di trattamento di dati personali da parte delle Forze di Polizia è intervenuto il decreto legislativo n. 51 del 2018 abrogando, tra l'altro, gli articoli da 53 a 56 del Codice in materia di protezione dei dati personali (di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003) dedicati a tale materia. L'articolo 57 del medesimo Codice è abrogato dall'8 giugno 2019 (decorso un anno dall'entrata in vigore della nuova disciplina). In attuazione della direttiva (UE) 2016/680, il decreto legislativo n. 51 citato si applica al "trattamento interamente o parzialmente automatizzato di dati personali delle persone fisiche e al trattamento non automatizzato di dati personali delle persone fisiche contenuti in un archivio o ad esso destinati, svolti dalle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati, o esecuzione di sanzioni penali, incluse la salvaguardia contro e la prevenzione di minacce alla sicurezza pubblica". Tale disciplina non riguarda i trattamenti per finalità di difesa e di sicurezza dello Stato (disciplinati dall'articolo 58 del Codice) che non sono trattati dalla direttiva 2016/680 citata né dal Regolamento (UE) 2016/679 (concernente la protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali).

L'articolo 57 del Codice, in vigore al momento della redazione della presente scheda, demanda ad un decreto del Presidente della Repubblica l'individuazione delle modalità di attuazione dei principi del Codice medesimo relativamente al trattamento dei dati effettuato dal Centro elaborazioni dati e da organi, uffici o comandi di polizia, anche ad integrazione e modifica del decreto del Presidente della Repubblica 3 maggio 1982, n. 378, recante le procedure di raccolta, accesso, comunicazione, correzione, cancellazione ed integrazione dei dati e delle informazioni, registrati negli archivi magnetici del centro elaborazione dati di cui all'art. 8 della legge 1 aprile 1981, n. 121.

Articolo 19
 (Sperimentazione di armi ad impulsi elettrici da parte delle Polizie municipali)

 

 

 

 

Il comma 1 attribuisce ai comuni con popolazione superiore ai centomila abitanti la facoltà di dotare di armi comuni ad "impulsi elettrici" (al comma 1 i termini sono invero richiamati al singolare a differenza del resto del testo), in via sperimentale e per il periodo di sei mesi, due unità di personale individuato fra gli appartenenti ai dipendenti Corpi e Servizi di polizia municipale.

É previsto altresì che il personale individuato sia munito della qualifica di agente di pubblica sicurezza.

 

Ai sensi dell'art.5 della legge n.65 del 1986 il prefetto può conferire al personale che svolge servizio di polizia municipale, previa comunicazione del sindaco, la qualità di agente di pubblica sicurezza, dopo aver accertato il possesso di determinati requisiti (godimento dei diritti civili e politici; non aver subito condanna a pena detentiva per delitto non colposo o non essere stato sottoposto a misura di prevenzione; non essere stato espulso dalle Forze armate o dai Corpi militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici). Inoltre, nell'esercizio delle funzioni di agente di pubblica sicurezza, il personale dipende operativamente dalla competente autorità di pubblica sicurezza nel rispetto di eventuali intese fra le dette autorità e il sindaco (comma 4); al personale della polizia municipale a cui è conferita tale qualifica, previa deliberazione in tal senso del consiglio comunale, è consentito di portare, senza licenza, le armi, di cui possono essere dotati in relazione al tipo di servizio, anche fuori dal servizio, purché nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei casi previsti dalla stessa legge. Tali modalità e casi sono stabiliti, in via generale, con apposito regolamento approvato con decreto del Ministro dell'interno, sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia (ANCI).

 

L'attivazione di tale facoltà e la disciplina della sperimentazione è demandata ad apposito regolamento comunale, adottato nel rispetto delle linee generali in materia di formazione del personale contenute nell'accodo sancito in sede di Conferenza Unificata.

 

In proposito, al fine di favorire una più agevole interpretazione della disposizione, appare opportuno specificare che la Conferenza unificata è quella "di cui all'art.8 del decreto legislativo n. 281 del 1997".

La richiamata Conferenza è un organo che riunisce la Conferenza Stato-città ed autonomie locali e la Conferenza Stato-regioni nei casi in cui siano affrontate questioni che investono materie e compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane.  

La scelta di prevedere che i comuni debbano conformarsi alle linee generali in materia di formazione sancite nell'accordo risponde all'esigenza di assicurare una disciplina tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale.

La scelta, invece, di demandare all'accordo in sede di Conferenza unificata (e non ad esempio alla Conferenza Stato-città), appare coerente con l'esigenza di assicurare un coinvolgimento delle regioni in materie quali la formazione professionale (cui è riconducibile) la formazione del personale, e la tutela della salute, ascrivibili alla competenza legislativa regionale (esclusiva la prima, ai sensi del combinato disposto dell'art.117, commi terzo e quarto della Costituzione, e concorrente la seconda, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost).

L'accordo cui fa rinvio la norma è al riguardo in linea con la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale l'intervento legislativo dello Stato in materie di competenza regionale (anche residuale) nei casi in cui si registra un intreccio di competenze[21] è legittimo nella misura in cui viene assicurato il coinvolgimento delle autonomie territoriali.

 

Il comma 2 dispone che i regolamenti comunali disciplinanti la sperimentazione:

i) si attengono al rispetto dei "principi di precauzione e di salvaguardia dell’incolumità pubblica";

ii) subordinano l'avvio della sperimentazione ad un periodo di adeguato addestramento del personale interessato;

iii) dispongono che la sperimentazione avvenga previa intesa con i competenti servizi sanitari delle Regioni.

 

Ai sensi del comma 3, a conclusione del periodo di sperimentazione, i Comuni, con proprio regolamento, possono deliberare di assegnare in dotazione effettiva di reparto l’arma comune ad impulsi elettrici. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’interno 4 marzo 1987, n. 145, ad eccezione di quanto previsto dall’articolo 2, comma 2.

 

Il DM n.145 del 1987 detta norme sull'armamento degli appartenenti alla polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza. L'art.2, comma 2, richiamato dalla disposizione in commento stabilisce che i regolamenti comunali che disciplinano i servizi di polizia municipale per i quali gli addetti in possesso delle qualità di agente di pubblica sicurezza portano, senza licenza, le armi di cui sono dotati, nonché i termini e le modalità del servizio prestato con armi, siano trasmessi al prefetto. Ai sensi della disposizione in commento tale adempimento non è dovuto con riguardo alla disciplina delle armi ad impulsi elettrici.

 

Affinché il comune possa procedere alla messa a regime del ricorso allo strumento ad impulsi elettronici, occorre che l'arma risulti "positivamente sperimentata".

In proposito, la disposizione non detta alcun principio circa la modalità con cui debba essere effettuata tale valutazione, che pare pertanto demandata alla piena discrezionalità dei comuni (in assenza di richiami a criteri eventualmente rimessi alla Conferenza unificata o alla Conferenza Stato-città). Non è peraltro chiaro se un'eventuale valutazione negativa possa costituire un ostacolo alla possibilità di procedere, in un secondo momento (anche a seguito del rinnovo degli organi comunali) alla messa a regime dello strumento.

 

Il comma 4 pone a carico dei Comuni e delle Regioni gli oneri derivanti, rispettivamente, dalla sperimentazione e dalla formazione del personale delle polizie municipali interessato, nei limiti delle risorse disponibili nei propri bilanci.

Al termine del periodo di sperimentazione, qualora questo abbia dato esiti positivi e i Comuni decidano di introdurre a regime tale strumento fra quelli in dotazione effettiva alla Polizia municipale, le regioni parrebbero essere chiamate a sostenere i costi della formazione a regime.

 

Il comma 5 interviene su una precedente disposizione legislativa con cui è stato demandato ad un decreto del Ministro dell'interno l'avvio da parte dell'Amministrazione della pubblica sicurezza della sperimentazione della "pistola elettrica Taser" (art.8, comma 1-bis, del DL n.119 del 2014), sostituendo detto riferimento con quello alla "arma comune ad impulsi elettrici", per evidenti ragioni di armonizzazione con l'articolo in esame.

 

Al riguardo, si segnala che l'art.8, comma 1-bis è stato attuato con DM  del 4 luglio 2018 con cui è stata avviata la sperimentazione del Taser per  l'espletamento di compiti istituzionali  della  Polizia di  Stato,  dell'Arma  dei  Carabinieri  e  del  Corpo della Guardia di Finanza. La durata della sperimentazione è di tre mesi (prorogabile per ulteriori tre mesi) e ha luogo nelle seguenti città: Milano, Napoli, Torino, Bologna, Firenze, Palermo, Catania, Padova, Caserta, Reggio Emilia e Brindisi.

 

Articolo 20
(Estensione dell’applicazione del DASPO)

 

 

 

L’articolo 20 amplia la platea dei possibili destinatari del divieto di accesso alle manifestazioni sportive (cd. DASPO) comprendendovi i soggetti ritenuti pericolosi per la sicurezza nazionale.

La relazione illustrativa sottolinea che la ratio della disposizione risiede nella considerazione che i luoghi di svolgimento di tali eventi sportivi possono rappresentare obiettivi sensibili per potenziali attacchi terroristici.

 

Il DASPO nelle manifestazioni sportive è previsto dall’art. 6 della legge 401 del 1989. La misura (divieto di accesso alle manifestazioni sportive) è una “misura di prevenzione atipica” (Cass. Sez. 1, n. 42744 del 15/10/2003).

Anche la Corte costituzionale intervenuta più volte sull’istituto, ha inquadrato la misura del DASPO tra quelle di prevenzione, che possono quindi essere inflitte indipendentemente dalla commissione di un reato (cfr sentenza n. 512 del 2002)

La misura può essere emessa:

a) nei confronti delle persone che risultano denunciate o condannate, anche con sentenza non definitiva, nel corso degli ultimi 5 anni, per uno dei seguenti reati: porto d’armi od oggetti atti ad offendere; uso di caschi protettivi od altro mezzo idoneo a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona; esposizione o introduzione di simboli o emblemi discriminatori o razzisti; lancio di oggetti idonei a recare offesa alla persona, indebito superamento di recinzioni o separazioni dell’impianto sportivo, invasione di terreno di gioco e possesso di artifizi pirotecnici).

b) nei confronti di chi abbia preso parte attiva ad episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive o che abbia, nelle medesime circostanze, incitato, inneggiato, o indotto alla violenza.

Recentemente la Corte di Cassazione (Sez. III, sentenza 16.01.2017 n. 1767) ha specificato che la espressione “in occasione o a causa di manifestazioni sportive” non debba essere intesa nel senso che gli atti di violenza o comunque le restanti condotte che possano giustificare la adozione dei provvedimenti di cui alla legge n. 401 del 1989, art. 6 debbano essersi verificati durante lo svolgimento della manifestazione sportiva ma nel senso che con essa abbiano un immediato nesso eziologico, ancorché non di contemporaneità. La ratio della disposizione in questione è, infatti, quella di prevenire fenomeni di violenza, tali da mettere a repentaglio l’ordine e la sicurezza pubblica, laddove questi siano connessi non con la pratica sportiva ma con l’insorgenza di quegli incontrollabili stati emotivi e passionali che, tanto più ove ci si trovi di fronte ad una moltitudine di persone, spesso covano e si nutrono della appartenenza a frange di tifoserie organizzate, perlopiù, ma non esclusivamente, operanti nell’ambito del gioco del calcio.

Per la Corte un’eventuale limitazione della portata della norma che ne confinasse l’applicazione alla sola durata della manifestazione sportiva, ridurrebbe di molto la efficacia dissuasiva della medesima, posto che renderebbe inapplicabile la relativa disciplina ogniqualvolta gli eventi, pur determinati da una mal governata passione sportiva e dalla distorsione del ruolo del tifoso, si realizzino in un momento diverso dal verificarsi del fattore che li ha scatenati.

Il Daspo viene emesso dal questore o dall’autorità giudiziaria (con la sentenza di condanna per i reati commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive, come sopra specificati).

Il provvedimento può prevedere come prescrizione ulteriore l’obbligo di presentazione in un ufficio o comando di polizia durante lo svolgimento di manifestazioni specificatamente indicate. Tale prescrizione, comportando una limitazione della libertà personale dell’interessato, è sottoposta alla procedura di convalida del provvedimento stesso davanti al GIP competente, sulla base del luogo dove ha sede l’ufficio del questore che ha emesso il provvedimento.

Con riferimento alla durata il divieto e l'ulteriore prescrizione (obbligo di comparizione) non possono avere durata inferiore a un anno e superiore a cinque anni e sono revocati o modificati qualora, anche per effetto di provvedimenti dell'autorità giudiziaria, siano venute meno o siano mutate le condizioni che ne hanno giustificato l'emissione. In caso di condotta di gruppo, la durata non può essere inferiore a tre anni nei confronti di coloro che ne assumono la direzione. Nei confronti dei recidivi è sempre disposta la prescrizione dell’obbligo di comparizione e la durata del nuovo divieto e della prescrizione non può essere inferiore a cinque anni e superiore a otto anni.

Il contravventore alle suddette disposizioni è punito con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da 10.000 euro a 40.000 euro. Le stesse disposizioni si applicano nei confronti delle persone che violano in Italia il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive adottato dalle competenti Autorità di uno degli altri Stati membri dell'Unione europea.

Il DASPO viene sempre notificato all'interessato ma, nel caso in cui ad esso si affianchi l'obbligo di comparizione, esso è comunicato anche alla Procura della Repubblica presso il Tribunale competente (art. 6 comma 3 L. 401/89). In quest’ultimo caso, il Procuratore della Repubblica, entro 48 ore dalla sua notifica all'interessato, ne chiede la convalida al G.i.p. presso il medesimo Tribunale, che deve provvedere entro le successive 48 ore pena la perdita di efficacia, e ha oggi la facoltà di modificare le prescrizioni di cui al comma 2 (in base alle novità legislative del 2014). Tuttavia, il questore può autorizzare l'interessato, in caso di gravi e documentate esigenze, a comunicare per iscritto il luogo in cui questi sia reperibile durante le manifestazioni sportive.

Il DASPO è ricorribile in sede giurisdizionale-amministrativa (ossia al TAR e, in secondo grado, al Consiglio di Stato). Invece l’ordinanza del G.I.P. che lo convalida nelle ipotesi di cui all’art. 6 commi 2 e 3 L. 401/89 è ricorribile per Cassazione, ma il ricorso non ha effetto sospensivo.

 

Con riguardo all’ampliamento della platea dei destinatari, la disposizione in commento prevede che lo stesso possa essere adottato nei confronti dei soggetti di cui all’art. 4, comma, 1, lett. d) del Codice antimafia (D. Lgs. n. 159 del 2011) ovvero:

 

d) agli indiziati di uno dei reati previsti dall'articolo 51, comma 3-quater, del codice di procedura penale e a coloro che, operanti in gruppi o isolatamente, pongano in essere atti preparatori, obiettivamente rilevanti, ovvero esecutivi diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato, con la commissione di uno dei reati previsti dal capo I del titolo VI del libro II del codice penale o dagli articoli 284, 285, 286, 306, 438, 439, 605 e 630 dello stesso codice, nonché alla commissione dei reati con finalità di terrorismo anche internazionale ovvero a prendere parte ad un conflitto in territorio estero a sostegno di un'organizzazione che persegue le finalità terroristiche di cui all'articolo 270-sexies del codice penale

 

 

§  gli indiziati dei delitti di terrorismo (di cui all’art. 51, comma 3-quater, c.p.p.);

§  coloro che, operanti in gruppi o isolatamente, pongano in essere rilevanti atti preparatori, obiettivamente rilevanti, o esecutivi:

-     diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato, con la commissione mediante violenza di uno dei delitti contro l’incolumità pubblica previsti dal capo I del titolo VI del libro II del codice penale o con la commissione dei delitti di cui agli articoli 284 (Insurrezione armata contro i poteri dello Stato), 285 (Strage), 286 (Guerra civile), 306 (Banda armata), 438 (Epidemia), 439 (Avvelenamento di acque o sostanze alimentari), 605 (Sequestro di persona) e 630 (Sequestro di persona a scopo di estorsione) dello stesso codice, nonché alla commissione dei reati con finalità di terrorismo anche internazionale;

 

-    diretti a prendere parte ad un conflitto in territorio estero (cd. foreign fighters) a sostegno di un'organizzazione che persegue finalità terroristiche.

 

 

Articolo 21
(Estensione dell’ambito di applicazione del DASPO urbano)

 

 

 

 

L’articolo 21, novellando il comma 3 dell’art. 9 del decreto-legge n. 14 del 2017 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città) prevede che i regolamenti di polizia urbana possono individuare anche:

§  aree su cui insistono presidi sanitari;

§  aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati e pubblici spettacoli

 

tra quelle per le quali si possono applicare la sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 300 euro e l’ordine di allontanamento da parte del sindaco (misura amministrativa, quest’ultima, modellata sul DASPO, il divieto di accesso alle manifestazioni sportive, previsto dalla legge n. 401 del 1989, vedi ante, art. 20). I comportamenti sanzionati in questi luoghi sono quelli di chiunque ponga in essere condotte che impediscono l’accessibilità e la fruizione dei predetti luoghi, in violazione dei divieti di stazionamento e di occupazione ivi previsti; nonché quelli di chi, nelle medesime aree, abbia commesso gli illeciti amministrativi di ubriachezza, atti contrari alla pubblica decenza, esercizio abusivo del commercio o parcheggio abusivo (art. 9, commi 1 e 2).

 

Il D.L. 20 febbraio 2017, n. 14, contiene disposizioni in materia di sicurezza urbana affidando, in particolare, ai sindaci ed alle autorità di pubblica sicurezza nuovi strumenti operativi, contenuti nel Capo II del decreto, volti a prevenire e contrastare l’insorgenza di condotte di diversa natura che – pur non costituendo violazioni di legge - sono comunque di ostacolo alla piena mobilità e fruibilità di specifiche aree pubbliche.

In particolare, l’articolo 9 prevede la sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 300 euro a carico di chi ponga in essere condotte che impediscono la libera accessibilità e fruizione delle aree interne di infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi ivi previsti.

Inoltre il comma 3 dell’articolo 9, novellato dalla norma in commento, prevede che le predette norme potranno estendersi, anche ad aree urbane individuate dai regolamenti di polizia urbana su cui insistono scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura, interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde pubblico. La competenza è attribuita al sindaco del comune interessato.

Accanto alla sanzione pecuniaria è poi previsto un ordine di allontanamento: contestualmente alla sanzione, infatti, la disposizione prevede che al trasgressore venga ordinato (con atto scritto che deve recare l’indicazione che ne cessa l’efficacia trascorse 48 ore dall’accertamento del fatto e che la sua violazione è punita con la sanzione pecuniaria di cui al comma 1, aumentata del doppio) di allontanarsi dal luogo ove è stato commesso il fatto. Tale ordine opera, per specifica estensione normativa, anche a carico di chi svolge le attività vietate negli artt. 688 (manifesta ubriachezza) e 726 c.p. (atti contrari alla pubblica decenza, turpiloquio), 29 d.l. 114/1998 (esercizio del commercio senza le prescritte autorizzazioni o in violazione di divieti) e 7, comma 15?bis, del codice della strada (esercizio di attività di parcheggiatore abusivo e guardiamacchine), nelle aree innanzi indicate. I contenuti dell'ordine di allontanamento, rivolto per iscritto dall’organo accertatore della violazione (art. 10), sono: le motivazioni sulla base delle quali è stato adottato; la specificazione che ne cessa l'efficacia trascorse 48 ore dall'accertamento del fatto e che la sua violazione è soggetta alla sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 300 euro, aumentata del doppio. Copia del provvedimento è trasmessa con immediatezza al questore competente per territorio con contestuale segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni. Alla recidiva nelle condotte illecite consegue la possibilità per il questore, ove dalla condotta tenuta ritenga possa derivare pericolo per la sicurezza pubblica, di disporre con provvedimento motivato il divieto di accesso ad una o più delle aree espressamente individuate e per non più di sei mesi; le modalità applicative del divieto devono comunque essere compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell'atto.

Se le condotte indicate all’art. 9 sono commesse da un condannato con sentenza definitiva (o confermata in appello), nel corso degli ultimi cinque anni per reati contro la persona o il patrimonio, la durata del Daspo urbano non può essere inferiore a sei mesi, né superiore a due anni.

Articolo 22
 (Potenziamento degli apparati tecnico-logistici del Ministero dell'interno)

 

 

 

Il comma 1 specifica le seguenti finalità dello stanziamento:

§  potenziamento dei sistemi informativi per il contrasto al terrorismo internazionale, ivi compreso il potenziamento dei nuclei NCBR - Nucleare-Batteriologico-Chimico-Radiologico del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco;

§  interventi di manutenzione straordinaria e adeguamento di strutture e impianti.

 

In ragione dell'innalzamento della minaccia terroristica sono stati adottati, nel corso della scorsa XVII legislatura, specifici provvedimenti di prevenzione e contrasto del terrorismo internazionale. Tra questi si segnala, in particolare: il decreto-legge n. 7 del 2015 che prevede una serie di misure di contrasto del terrorismo, anche internazionale, il coordinamento nazionale delle indagini nei procedimenti per i delitti di terrorismo (nonché la proroga delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia e delle iniziative di cooperazione allo sviluppo). Si rammenta qui solamente come il provvedimento rivolga una particolare attenzione alle attività svolte attraverso la rete Internet, introducendo aggravanti dei delitti di terrorismo se commessi con l'impiego di tecnologie informatiche e potenziando le attività di prevenzione, attraverso una riforma delle intercettazioni preventive e la previsione di una black-list dei siti che vengono utilizzati per la commissione di reati di terrorismo, anche al fine di favorire lo svolgimento delle indagini della polizia giudiziaria, effettuate anche sotto copertura. Sono inoltre introdotti in capo agli Internet providers specifici obblighi di oscuramento dei siti e di rimozione dei contenuti illeciti connessi a reati di terrorismo pubblicati sulla rete.

Sempre nel corso della XVII legislatura, la legge n. 153 del 2016 ha ratificato ratifica alcuni atti internazionali finalizzati anch'essi a reprimere e prevenire attentati terroristici.

Tra gli interventi recenti si segnala Decreto legislativo n. 53 del 2018 , di attuazione della direttiva (UE) 2016/681 sull'uso dei dati del codice di prenotazione (PNR) a fini di prevenzione, accertamento, indagine e azione penale nei confronti dei reati di terrorismo e dei reati gravi (cfr relativo dossier di documentazione)

Si rammenta che il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 ha operato un complessivo riordino delle Forze di polizia, mirato alla razionalizzazione, al potenziamento dell'efficacia delle rispettive funzioni, nonché al transito del personale del Corpo forestale dello Stato in altre Forze di polizia che assorbe il medesimo Corpo. Il riordino ha previsto anche l'adeguamento delle dotazioni organiche di ciascun corpo rendendole più vicine alla consistenza effettiva del personale in servizio e rimodulandole nell'ambito dei diversi ruoli.

 

Il decreto legislativo n. 97 del 2017 ha operato una revisione e riassetto della normativa che disciplina le funzioni e i compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco in materia di soccorso pubblico, prevenzione incendi, protezione civile, difesa civile, incendi boschivi, formazione, nonché l'ordinamento del personale (per gli aspetti non demandati alla contrattazione collettiva nazionale). A tal fine esso ha novellato il decreto legislativo n. 139 del 2006 (per le funzioni e i compiti del Corpo nazionale, irradiantisi nella prevenzione incendi e nel servizio di soccorso pubblico, oltre ad alcune competenze di difesa civile); il decreto legislativo n. 217 del 2005 (per l'ordinamento del suo personale, a seguito dell'innovazione allora costituita dal passaggio del rapporto di impiego dal regime privatistico a quello di diritto pubblico).

L'articolo 24, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139 annovera tra gli interventi di soccorso pubblico posti in capo ai Vigili del Fuoco, il contrasto dei rischi derivanti dall'impiego dell'energia nucleare e dall'uso di sostanze batteriologiche, chimiche e radiologiche. Tale competenza era peraltro già attribuita al Ministero dell'interno e al Corpo dalla legge 13 maggio 1961, n. 469 (abrogata dal citato decreto legislativo n. 139 del 2006). Riguardo alle attività dei nuclei NCBR, si veda la relativa pagina internet del sito del Ministero dell'interno.

 

In particolare:

§  alla Polizia di Stato sono destinati 10,5 milioni per il 2018 e 36,65 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2025;

§  al Corpo Nazionale di Vigili del Fuoco sono destinati 4,5 milioni per l'anno 2018 e 12,5 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2025.

 

Il comma 2 rinvia all'articolo 39 [per i profili di copertura degli oneri.

 

La relazione tecnica annessa al provvedimento in esame dettaglia maggiormente le finalità degli stanziamenti recati dal presente articolo:

§  162,7 milioni di euro complessivi dal 2018 al 2025 per adeguamento e potenziamento delle infrastrutture hardware e software dei sistemi informativi al fine di rendere più efficace l'azione di prevenzione e contrasto al terrorismo internazionale e alla radicalizzazione religiosa, anche attraverso il potenziamento del CED interforze presso il Ministero dell'interno (cfr. supra, scheda sull'articolo 17 del decreto-legge in esame);

§  21,5 milioni di euro complessivi dal 2018 al 2025 per l'adeguamento dell'armamento in dotazione agli agenti di polizia impegnati nelle attività antiterrorismo, con particolare alle esigenze delle Unità Operative di Pronto Intervento (UOPI);

§  36 milioni di euro complessivi dal 2018 al 2025 per gli automezzi in dotazione al medesimo personale delle UOPI, con particolare riferimento all'acquisizione di auto blindate per le attività antiterrorismo;

§  47 milioni di euro complessivi dal 2018 al 2025 per interventi su immobili quale conseguenza del potenziamento dei sistemi informativi e tecnologici;

§  92 milioni di euro complessivi dal 2018 al 2025 a favore del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco per l'aggiornamento tecnologico dei sistemi informativi e dei dispositivi di protezione individuale. Gli adeguamenti sono finalizzati al rinnovo dei mezzi, ad assicurare un più tempestivo intervento, ad aumentare la sicurezza dei soccorritori. 

 

La legge di bilancio 2018 (legge n. 205 del 2017) articolo 1, commi 287-290, 293, 295, 299, 300, autorizzano, in primo luogo, assunzioni straordinarie nelle Forze di polizia e nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco, fino a complessive 7.394 unità nel quinquennio 2018-2022. A tal fine è istituito un Fondo nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. Viene, inoltre, autorizzata (comma 288) l’assunzione di ulteriori 400 unità nei ruoli iniziali del Corpo dei vigili del fuoco per il 2018, attingendo alle graduatorie del concorso indetto nel 2008. La dotazione organica dei Vigili del fuoco è incrementata di 300 unità.

Tali assunzioni sono finalizzate all’incremento dei servizi di prevenzione e di controllo del territorio e di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (connessi, in particolare, alle esigenze di contrasto al terrorismo internazionale) e dei servizi di soccorso pubblico, di prevenzione incendi e di lotta agli incendi.

 

In precedenza, risultano altri interventi finalizzati all’adeguamento dei mezzi delle forze del comparto sicurezza.

La legge di bilancio 2017 (legge n. 232 del 2016), articolo 1, comma 623 ha disposto uno stanziamento di 70 milioni di euro per il 2017 e di 180 milioni per ciascuno degli anni del periodo 2018-2030 per l’acquisto e l’ammodernamento dei mezzi strumentali in uso alle Forze di polizia e al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, istituendo a tal fine un apposito fondo. All’acquisto di tali mezzi si può procedere, come specificato dalla disposizione in commento, anche attraverso l’utilizzo di meccanismi di centralizzazione degli acquisti tramite Consip S.p.a. e leasing finanziario.

Con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 24 agosto 2017, in sede di riparto di tali somme, sono stati attribuiti al Ministero dell'interno, nel periodo 2017-2030: 343,8 milioni circa per il Dipartimento dei Vigili del Fuoco; 564,3 milioni circa per il Dipartimento di Pubblica Sicurezza - Polizia di Stato e 150 milioni a favore del medesimo Dipartimento - Interforze.

Si richiama, inoltre, il decreto-legge n. 119 del 2014 (art. 8, comma 1) che ha stanziato in favore della Polizia di Stato 8 milioni di euro per l'anno 2014, 36 milioni di euro per l'anno 2015 e 44 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2016 al 2021, per l'acquisto di automezzi e di equipaggiamenti, anche speciali, nonché per interventi di manutenzione straordinaria e adattamento di strutture e impianti.

Al Corpo dei vigili del fuoco sono stati destinati 2 milioni di euro per l'anno 2014, 4 milioni di euro per l'anno 2015 e 6 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2016 al 2021, per l'acquisto di automezzi per il soccorso urgente.

Il medesimo provvedimento prevedeva l’assegnazione, previa valutazione di convenienza, alle forze del comparto della pubblica sicurezza le automobili di proprietà delle amministrazioni pubbliche statali dismesse o da dismettere (art. 8, comma 1-ter).

Relativamente al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, si ricordano (oltre al citato decreto-legge n. 119 del 2014), i seguenti interventi in ordine al potenziamento dei mezzi strumentali da ultimo adottati:

§  il decreto-legge n. 113 del 2016, che ha autorizzato una spesa di 10 milioni per l’ammodernamento dei mezzi e dei dispositivi di protezione individuale del Corpo dei vigili del fuoco per ciascuno anno dal 2016 al 2018, attraverso una corrispondente riduzione del fondo speciale di conto capitale iscritto nell’ambito dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, utilizzando parzialmente l’apposito accantonamento relativo al Ministero dell’interno (art. 6-bis, commi 3 e 4);

§  il decreto-legge n. 189 del 2016, di cui è in corso di esame parlamentare la legge di conversione, che autorizza la spesa di 5 milioni di euro per l’anno 2016 e 45 milioni per l’anno 2017 per le seguenti finalità: ripristinare l’integrità del parco mezzi del Corpo nazionale dei vigili del fuoco; garantire l’attività di raccolta e trasporto del materiale derivante dal crollo degli edifici colpiti dall’evento sismico; assicurare lo svolgimento dell’attività di rimozione e trasporto delle macerie (art. 51, comma 4).

 

Articolo 23
(Blocco stradale)

 

 

 

L’articolo 23 novella il D.lgs. 66 del 1948, riconducendo al sistema sanzionatorio penale sia il blocco stradale che l’ostruzione o ingombro di strade ferrate, fattispecie depenalizzate dal D.Lgs. 507 del 1999.

 

La disciplina sostanziale in materia è contenuta negli articoli 1 e 1-bis del citato D.Lgs. 66 del 1948 (Norme per assicurare la libera circolazione sulle strade ferrate ed ordinarie e la libera navigazione).

L’articolo 1 sanziona con la reclusione da uno a sei anni il reato di blocco ferroviario ovvero l’illecito commesso da chi, per impedire od ostacolare la libera circolazione, depone o abbandona congegni o altri oggetti di qualsiasi specie in una strada ferrata (comma 1); alla stessa pena è soggetto chi con le stesse modalità commette analogo blocco in una zona portuale o nelle acque di fiumi, canali o laghi, per ostacolare la libera navigazione, o comunque ostruisce o ingombra tali zone (comma 2). La pena è raddoppiata se il fatto è commesso da più persone, anche non riunite, ovvero se è commesso usando violenza o minaccia alle persone o violenza sulle cose (comma 3).

Diversamente dal blocco di strade ferrate (nonché di porti, fiumi, laghi ecc.), il blocco stradale è attualmente punito dall’articolo 1-bis dello stesso D.Lgs. n. 66/1948 come illecito amministrativo, salvo il caso in cui il fatto costituisca reato, in quanto configuri una interruzione di pubblico servizio (art. 340 c.p.); in tale ultima ipotesi, infatti, si applica la reclusione fino a un anno (da uno a cinque anni per i promotori o organizzatori). Esclusa la clausola penale, chi fa un blocco stradale o comunque ostruisce o ingombra una strada ordinaria o ferrata è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.032 a 4.131 euro.

 

La Cassazione penale, Sez. VI, sent. n. 2202 del 2000 ha chiarito come l'art. 1-bis citato, nel prevedere come illecito amministrativo le indicate fattispecie “intende riferirsi ai casi in cui tale condotta non si concretizzi in un impedimento effettivo e reale alla libera circolazione e lascia quindi che rimanga configurabile l'illecito penale di cui all'art. 340 c.p., in tutti quei casi in cui la circolazione venga, invece, effettivamente impedita od ostacolata”.

Sempre Cassazione penale, sent. n. 2205 del 2004, ha ritenuto che la collocazione di oggetti sulla strada ferrata è condotta diversa e maggiormente pericolosa per la sicurezza dei trasporti - in ragione della natura e dei potenziali effetti dell'ingombro - di tutte le altre possibili forme di ostacolo alla circolazione ferroviaria che il legislatore ha voluto depenalizzare. Tra queste ultime, in particolare – prosegue la Suprema Corte -  rientra il posizionarsi personalmente sui binari, che, per il naturale istinto di autoconservazione, comporta all'evidenza un rischio minore per l'interesse tutelato.

 

L’art. 23 del decreto-legge integrando la formulazione dell’art. 1, comma 1, dello stesso D.Lgs. 66/1998 sanziona come reato - oltre al già previsto blocco di strada ferrata - sia il blocco stradale sia l’ostruzione o ingombro dei binari. Anche tali condotte saranno, quindi, punite con la reclusione da uno a sei anni.

Sostanzialmente, si tratta di un ritorno al testo dell’art. 1 del D.lgs. 66 del 1998, previgente alla citata depenalizzazione del 1999.

Per esigenze di coordinamento, viene abrogato dall’art. 25 l’art. 1-bis dello stesso decreto legislativo, che punisce ora le stesse condotte a titolo di illecito amministrativo.

 

Un’ultima modifica riguarda l’art. 4, comma 3, del TU immigrazione (D.Lgs. 286 del 1998) nel quale i reati di cui al novellato art. 1 del D.Lgs. 66 del 1948 (blocco stradale e ferroviario e altri illeciti contro la libertà di circolazione) vanno ad integrare il catalogo dei reati ostativi alla cui condanna definitiva consegue la mancata concessione allo straniero del visto di ingresso in Italia.

 

Oltre all’elenco di illeciti in violazione del diritto d’autore previsti dal D.lgs. 633 del 1941, i reati attualmente previsti nel citato catalogo sono la contraffazione, alterazione o uso di marchi o segni distintivi o di brevetti, modelli e disegni (art. 473 c.p.) e l’introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi (art. 474 c.p.).

Articolo 24
 (Modifiche al codice antimafia)

 

 

 

 

La disposizione in esame, in primo luogo, inserisce un ulteriore comma nell'articolo 10 del codice antimafia in materia di impugnazioni (comma 1, lett. a).  Il nuovo comma 2-quater prevede che in caso di conferma del decreto impugnato, la Corte d'appello pone a carico della parte privata che ha proposto l'impugnazione il pagamento delle spese processuali.

 

In proposito è opportuno ricordare che la legge 17 ottobre 2017, n. 161 ha introdotto all'articolo 7 del codice antimafia il comma 10-quinquies, il quale prevede che, con riguardo al procedimento di primo grado, il decreto di accoglimento, anche parziale, della proposta pone a carico del proposto il pagamento delle spese processuali. Analoga previsione era contemplata dall'originario disegno di legge in relazione al giudizio d'appello. Quest'ultima previsione, tuttavia, in sede di definitiva approvazione, è stata espunta dall'articolato. L'intervento in esame si propone quindi, come sottolinea anche la relazione illustrativa, di consentire anche in appello nei casi di soccombenza la condanna del proposto alle spese "in maniera coerente con gli intenti originariamente perseguiti con la riforma del codice antimafia".

 

Con riguardo alla questione relativa al pagamento delle spese processuali si segnalano le seguenti decisioni: Cass. Pen., Sez. I, 16 gennaio 2013, n. 15665, n. 254951; Cass. Pen., Sez. I, 26 gennaio 2015 n. 22229,. Cass. Pen., Sez. I, 30 marzo 2015, n. 30100, con cui è stato annullato senza rinvio il decreto della Corte di appello che aveva rigettato la richiesta ed è stata disposta la correzione del decreto definitivo “eliminando la statuizione di condanna al pagamento delle spese processuali”.

 

L'articolo 24, al comma 1, lett. b), interviene poi sul comma 3-bis dell'articolo 17 del codice antimafia, in materia di titolarità della proposta di applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali.

 

Il comma 3-bis, nella formulazione vigente prima del decreto legge, introduceva, al fine di consentire al procuratore della Repubblica distrettuale di verificare che non si arrecasse pregiudizio alle attività di indagine condotte anche in altri procedimenti, alcuni obblighi in capo al questore e al direttore della Direzione investigativa antimafia. In particolare la disposizione imponeva a tali soggetti di:

·       dare immediata comunicazione dei nominativi delle persone fisiche e giuridiche nei cui confronti sono disposti gli accertamenti personali o patrimoniali (lett.a);

·       tenere costantemente aggiornato e informato il procuratore della repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto sullo svolgimento delle indagini (lett. b);

·       dare comunicazione per iscritto della proposta al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto almeno dieci giorni prima della sua presentazione al tribunale. Il mancato rispetto di tale obbligo informativo comporta l'inammissibilità della proposta (lett. c);

·       trasmettere al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto, ove ritengano che non sussistano i presupposti per l'esercizio dell'azione di prevenzione, provvedimento motivato entro dieci giorni dall'adozione dello stesso (lett. d)

 

Il decreto- legge, nello specifico:

·       dispone l'abrogazione della lettera d) del comma 3-bis;

·       interviene sulla lettera c) del comma 3-bis:

o   prevedendo che la comunicazione della proposta al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto sia "sintetica";

o   sopprimendo la "sanzione" della inammissibilità della proposta;

o   introducendo l'obbligo di comunicazione da parte del procuratore, nei dieci giorni successivi alla comunicazione della proposta, all'autorità proponente l'eventuale sussistenza di pregiudizi per le indagini preliminari. In questi casi il procuratore deve concordare con l'autorità proponente le modalità per la presentazione congiunta della proposta.

 

La lett. c) del comma 4 dell'articolo 24 modifica l'articolo 19 del codice antimafia relativo alle indagini patrimoniali.

L'ultimo periodo del comma 4 dell'articolo 19 del codice antimafia prevede che, previa autorizzazione del procuratore della Repubblica o del giudice procedente, gli ufficiali di polizia giudiziaria possono procedere al sequestro della documentazione- precisa il decreto-legge- ritenuta utile ai fini delle indagini nei confronti dei soggetti destinatari di misure di prevenzione.

 

Infine la lett. d) apporta modifiche al comma 8 dell'articolo 67 del codice antimafia estendendo gli effetti dei divieti e delle decadenze conseguenti all'applicazione delle misure di prevenzione nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, anche per i reati di truffa ai danni dello Stato o altro ente pubblico (art. 640, secondo comma , numero 1) c.p.) e per quello di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (art. 640-bis c.p.).

 

Il comma 8 dell'articolo 67 del codice antimafia, nella formulazione vigente prima del decreto-legge, prevedeva che le fattispecie ostative previste dalla norma (per le quali le persone alle quali è stata applicata una misura di prevenzione non possono ottenere licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio; concessioni di costruzioni e gestione di opere riguardanti la PA...)trovassero applicazione anche nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei gravi delitti di ci all'articolo 51, comma 3-bis c.p.p.

Come rileva la relazione illustrativa i reati di truffa ai danni dello Stato nonostante siano nella prassi le attività delittuose poste in essere più frequentemente per ottenere il controllo illecito degli appalti, non figurano tra le ipotesi rilevanti al fine del diniego del rilascio della documentazione antimafia. La disposizione in commento mira, per l'appunto, a colmare tale lacuna.

 

Il comma 2 dell'articolo 26 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Articolo 25
(Sanzioni in materia di subappalti illeciti)

 

 

 

Più nel dettaglio il decreto-legge modifica il comma 1 dell'articolo 21 della legge 13 settembre 1982, n. 646.

 

La disposizione, nella formulazione vigente prima del decreto-legge, puniva con la pena dell'arresto da sei mesi a un anno e con l'ammenda non inferiore a un terzo del valore dell'opera concessa in subappalto o a cottimo e non superiore ad un terzo del valore complessivo dell'opera ricevuta in appalto chiunque, avendo in appalto opere riguardanti la P.A., concede, anche di fatto, in subappalto o cottimo, in tutto o in parte, le opere stesse senza autorizzazione del committente (primo periodo del comma 1 dell'articolo 21). L'articolo prevedeva inoltre l'applicazione della pena dell'arresto da sei mesi ad un anno e dell'ammenda pari ad un terzo del valore dell'opera ricevuta in subappalto o in cottimo anche nei confronti del subappaltatore e dell'affidatario del cottimo (secondo periodo del comma 1 dell'articolo 21).

 

 Il comma unico dell'articolo 25 del decreto-legge trasforma i reati in questione da contravvenzioni in delitti, puniti con la pena della reclusione da uno a cinque anni e con la multa non inferiore a un terzo del valore dell'opera concessa in subappalto o a cottimo e non superiore ad un terzo del valore complessivo dell'opera ricevuta in sub-appalto.

 

In proposito è opportuno rilevare che la trasformazione in delitto - in mancanza di una espressa previsione - comporta l'esclusione della punibilità delle ipotesi colpose. Si tratta di una conseguenza di non poco conto soprattutto per gli effetti inter-temporali della trasformazione: in altri termini in sede applicativa si dovrà chiarire se i fatti colposi commessi ante decreto-legge restino punibili alla luce della previgente fattispecie contravvenzionale oppure la restrizione dell'area della rilevanza penale alle sole ipotesi dolose, conseguente alla trasformazione del reato da contravvenzione a delitto, si riverberi anche ai fatti antecedenti alla modifica normativa.

 

Con riguardo alle ipotesi colpose si segnala Corte d'appello di Milano, Sentenza 18 febbraio 2005, con la quale il giudice meneghino ha ritenuto integrato il reato a titolo di colpa, in quanto il subappaltatore, nel dare inizio ai lavori, avrebbe comunque dovuto accertarsi di essere stato regolarmente autorizzato dall'autorità competente o comunque, nel caso dell'invocata autorizzazione, perfezionatasi con il c.d. "silenzio assenso", accertarsi che la procedura posta in essere dalla stazione appaltante fosse corretta; l'omissione di qualsivoglia controllo da parte del predetto imputato integrerebbe quella colpa idonea a configurare il reato.

Articolo 26
 (Monitoraggio dei cantieri)

 

 

 

A tal fine, l'articolo novella l'articolo 99, comma 1, del decreto legislativo n. 81 del 2008, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.

Tale articolo 99 ricade nel Capo I del Titolo IV, dedicato alle misure per la salute e sicurezza nei cantieri temporanei o mobili. La norma finora vigente prevede, per alcuni di essi, una notifica preliminare, prima dell'inizio dei lavori, inviata all'azienda unità sanitaria locale e alla sede dell'Ispettorato nazionale del lavoro territorialmente competenti, da parte del committente o del responsabile dei lavori.

La novella in esame prevede che la notifica debba essere inviata anche al prefetto territorialmente competente.

L'obbligo di notifica si applica a: cantieri in cui sia prevista la presenza di più imprese esecutrici, anche non contemporanea (fattispecie di cui all'articolo 90, comma 3, del medesimo decreto legislativo n. 81 del 2008, e successive modificazioni); cantieri che ricadano nella precedente categoria per effetto di varianti sopravvenute in corso d'opera; cantieri in cui operi un'unica impresa la cui entità presunta di lavoro non sia inferiore a duecento uomini-giorno.

I contenuti della notifica sono fissati dall'Allegato XII del citato decreto legislativo n. 81. Nella nozione di "cantiere temporaneo o mobile" rientrano[22] tutti i luoghi in cui si effettuino lavori edili o di ingegneria civile compresi nell'Allegato X, e successive modificazioni, del medesimo decreto legislativo.

 

Si ricorda che l'articolo 93 del cosiddetto codice antimafia (di cui al decreto legislativo n. 159 del 2011, e successive modificazioni) attribuisce al prefetto - per l'espletamento delle funzioni volte a prevenire infiltrazioni mafiose nei pubblici appalti - poteri di accesso e di accertamento nei cantieri delle imprese interessate all'esecuzione di lavori pubblici.

 

 

 

Articolo 27
 (Disposizioni per migliorare la circolarità informativa)

 

 

 

 

Il comma 1 dell'articolo in commento riscrive l'articolo 160 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773. Tale disposizione, nella formulazione vigente prima del decreto-legge, prevedeva che i cancellieri delle preture, dei tribunali e delle corti di appello avevano l'obbligo di trasmettere ogni quindici giorni il dispositivo delle sentenze di condanne irrevocabili a pene detentive, al questore della provincia di residenza o di ultima dimora del condannato.   

 

Il decreto-legge interviene sulla disposizione:

·       sopprimendo l'ormai superato riferimento alle cancellerie delle preture;

·       prevedendo espressamente l'obbligo di trasmissione dei dispositivi delle sentenze di condanna anche per via telematica;

·       inserendo tra coloro ai quali devono essere trasmesse le sentenze anche il direttore della Direzione investigativa antimafia;

·       prevedendo per le cancellerie presso la sezione misure di prevenzione e presso l'ufficio GIP del tribunale l'obbligo di trasmissione alle questure competenti per territorio e alla Direzione investigativa antimafia di copia dei provvedimenti ablativi o restrittivi.

 

Il comma 2 reca la clausola di invarianza finanziaria, precisando che le amministrazioni interessate devono provvedere ai nuovi adempimenti, con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Articolo 28
(Modifiche all'articolo 143 del Testo unico degli enti locali)

 

 

 

 

L'articolo interviene sulla disciplina relativa allo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso dettata all'articolo 143 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (di cui al decreto legislativo n.267 del 2000). A tal fine integra quest'ultimo articolo inserendo, dopo il comma 7, un comma aggiuntivo che demanda al prefetto l'individuazione dei prioritari interventi di risanamento dell'ente locale e degli atti da assumere per far cessare le situazioni riscontrate dalla commissione di indagine prefettizia dotata di poteri di accesso all'ente locale e di accertamento, e per ricondurre alla normalità l’attività amministrativa dell'ente.

A tal fine fissa un termine per l’adozione degli atti e fornisce ogni utile supporto tecnico-amministrativo attraverso i propri uffici.

 

La disposizione in esame si applica solo qualora:

1)    Non si proceda allo scioglimento del consiglio comunale o provinciale.

 

La ratio della disposizione richiamata si spiega con la circostanza che con lo scioglimento eventuali atti diretti a ripristinare la legalità e a ricondurre alla normalità l'attività amministrativa sono adottati dalla Commissione straordinaria, istituita con il decreto di scioglimento, a cui è demandato il compito di esercitare le attribuzioni spettanti al  consiglio  (comunale o provinciale),  alla  giunta  e  al sindaco o presidente di provincia, fino all'insediamento degli organi ordinari a norma  di  legge. 

 

2)    Non siano adottati i provvedimenti (di cui all'art 143, comma 5, v. infra) con cui il Ministro dell'interno, con proprio decreto adottato su proposta del prefetto, fa cessare ogni pregiudizio in atto e riconduce alla normalità la vita amministrativa dell'ente nei casi in cui la relazione prefettizia rilevi la sussistenza degli elementi di collegamento alla criminalità o delle forme di condizionamento ascrivibili al personale dell'ente (si tratta quindi di "infiltrazioni" che non possono essere attribuite al livello politico e per le quali non sarebbe risolutivo lo scioglimento dell'organo consigliare).

 

In presenza di eventuali provvedimenti adottati ai sensi dell'art.143, comma 5, TUEL, al prefetto è pertanto preclusa l'adozione degli atti in commento.

La portata di tale disposizione potrebbe essere valutata alla luce della possibilità che, nonostante eventuali atti nei confronti del personale (quali la sospensione dall'impiego, ovvero la destinazione ad altro ufficio o altra mansione, di cui al citato art.143, comma 5), non è escluso che possano comunque residuare ambiti di intervento ulteriori per far cessare situazioni (eventualmente) riscontrate connesse a condotte illecite gravi e reiterate e per ricondurre alla normalità l'attività amministrativa dell'ente.

 

3) Dalla relazione del prefetto, trasmessa al Ministro dell'interno (a conclusione dell'attività di accesso all'ente) emergano, con riferimento ad uno o più settori amministrativi, situazioni sintomatiche di condotte illecite o di eventi criminali sì da alterare le procedure e da compromettere il buon andamento e l’imparzialità delle amministrazioni locali e il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati.

 

Qualora gli atti non siano adottati entro il prescritto termine, né entro l'ulteriore termine assegnato dal prefetto all'ente locale inadempiente (comunque non superiore a 20 giorni), si attiva il potere sostitutivo del prefetto, che individua un commissario ad acta per la loro adozione.

 

Con riferimento all'attribuzione al prefetto dei poteri contenuti nella disposizione in esame, parrebbe rinvenirsi una possibile disarmonia rispetto al  comma 5 dell'art.143 TUEL (non inciso dall'intervento normativo in esame), che demanda al decreto del Ministro dell'interno, e non direttamente al prefetto (cui spetta invece il potere di proposta), l'eventuale adozione di provvedimenti diretti a far cessare ogni pregiudizio in atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell'ente nei casi in cui gli elementi di collegamento alla criminalità o le forme di condizionamento siano ascrivibili al personale dell'ente (e non invece agli eletti).

L'attuale tenore della disposizione andrebbe valutato, oltre che per eventuali ragioni di coerenza sistemica, anche alla luce dell'art.114[23] della Costituzione e dell'autonomia riservata agli enti locali.

 

Eventuali oneri conseguenti alle disposizioni in commento sono posti in capo agli enti locali, tenuti a provvedere con le risorse disponibili a legislazione vigente.

 

L'art.143 del TUEL detta la disciplina relativa allo scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare[24]. Il presupposto per lo scioglimento è la presenza di "concreti, univoci e rilevanti elementi" i) su collegamenti con la criminalità organizzata di tipo mafioso degli amministratori; ii) ovvero su forme di condizionamento degli stessi; in entrambi i casi occorre che: risultino compromessi la libera determinazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni, nonché il regolare funzionamento dei servizi loro affidati; i richiamati collegamenti o le forme di condizionamento siano idonei ad arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

Al Prefetto competente per territorio è demandato lo svolgimento di ogni opportuno approfondimento al fine di verificare la sussistenza dei richiamati elementi e a tal fine può nominare una commissione di indagine (composta da tre funzionari della pubblica amministrazione) con poteri di accesso presso l'ente locale interessato.

Successivamente il prefetto, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, trasmette al Ministro dell'interno una relazione nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi "concreti, univoci e rilevanti" che giustificherebbero lo scioglimento dell'ente.

L'eventuale scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia.

Qualora la relazione prefettizia rilevi la sussistenza degli elementi di collegamento alla criminalità o delle anzidette forme di condizionamento con riferimento al personale dell'ente - ma non si ritengano sussistenti i presupposti per lo scioglimento dell'ente - con decreto del Ministro dell'interno, su proposta del prefetto, è adottato ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell'ente, inclusa la sospensione dall'impiego del dipendente o la sua destinazione ad altra mansione, con l'obbligo di avvio del conseguente procedimento disciplinare.

Negli altri casi, il Ministro dell'interno, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia, "emana comunque un decreto di conclusione del procedimento in cui dà conto degli esiti dell'attività di accertamento".

Con il decreto di scioglimento la gestione del comune è affidata ad una commissione straordinaria (per un periodo compreso tra da dodici e diciotto mesi, prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro in casi eccezionali) dell'ente che esercita, fino all'insediamento degli organi ordinari a norma di legge, le attribuzioni spettanti al  consiglio  comunale o provinciale,  alla  giunta  ed  al sindaco o presidente di provincia. Gli amministratori ritenuti responsabili dal giudice civile (con provvedimento definitivo, sulla base della proposta di scioglimento inviata dal prefetto) delle condotte che hanno motivato lo scioglimento non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che si svolgono nella regione nel cui territorio si trova l'ente interessato dallo scioglimento, limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento stesso.

 

Articolo 29
 (Incremento delle risorse per le commissioni incaricate di gestire enti sciolti per mafia)

 

 

 

 

Il comma 1 incrementa le richiamate risorse, attualmente pari a 5 milioni di euro (ai sensi dell'art.1, comma 706, della legge n.296 del 2007), per un importo fino a un massimo di ulteriori 5 milioni di euro.

A tal fine, la norma dispone che tale incremento sia assicurato attraverso le risorse le risorse che si rendono disponibili in corso d'anno a valere sulle "assegnazioni a qualunque titolo spettanti agli enti locali", fra quelle annualmente corrisposte dal Ministero dell'interno.

Gli oneri a cui fa riferimento la disposizione sono quelli relativi al personale assegnato in via temporanea a supporto dell'attività delle richiamate commissioni straordinarie:

Si tratta, nello specifico, ai sensi dell'art 145 del TUEL, del personale amministrativo e tecnico di amministrazioni ed enti pubblici che, previa intesa con gli stessi (ove occorra anche in posizione di sovraordinazione), viene posto in posizione di comando o distacco, anche in deroga alle norme vigenti.

 

Al personale assegnato spetta un compenso stabilito dal prefetto in misura non superiore al 50 per cento del compenso spettante a ciascuno dei componenti della commissione straordinaria, nonché, ove dovuto, il trattamento economico di missione.

Per il personale non dipendente dalle amministrazioni centrali o periferiche dello Stato, la prefettura provvede al rimborso al datore di lavoro dello stipendio lordo, per la parte proporzionalmente corrispondente alla durata delle prestazioni rese.

 

La relazione illustrativa al decreto-legge, circa le finalità della norma, richiama l'esigenza di "attualizzare il valore, fermo all’anno 2007, dello stanziamento" per la copertura dei richiamati oneri. Nella relazione, si dà conto che nell’ultimo decennio l’attività delle commissioni straordinarie "è aumentata in modo esponenziale, in relazione al crescente numero di enti sciolti per infiltrazione" e che ad oggi tale numero è pari a 48 "compresi i comuni di Vittoria e Lametia terme di notevole dimensione".

 

Il comma 2 autorizza il Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Ministro dell'interno, ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni compensative di bilancio.

 

Per l'illustrazione della disciplina relativa allo scioglimento dei Consigli comunali e provinciali in conseguenza a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare si rinvia alla scheda di lettura relativa all'articolo 28.