Misure urgenti per assicurare la continuità delle funzioni dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA)

16 aprile 2018
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Il decreto-legge Articolatodetta norme finalizzate ad assicurare la continuità delle funzioni dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, prorogando la durata in carica dei rispettivi componenti.

Il decreto-legge consta di due articoli.

L'art. 1 dispone che i componenti dell'ARERA continuino ad esercitare le proprie funzioni, limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione e a quelli indifferibili e urgenti, fino alla nomina dei nuovi componenti della predetta Autorità.

Si specifica quindi il termine ultimo e inderogabile per l'esercizio di tali funzioni, individuato nel novantesimo giorno dall'insediamento del primo Governo formato successivamente alla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame.

L'art. 2 dispone in ordine all'entrata in vigore del provvedimento, prevista per il giorno stesso della pubblicazione del decreto-legge nella Gazzetta Ufficiale.

Si ricorda al Ratio dell'interventoriguardo che gli attuali membri dell'ARERA sono stati nominati con D.P.R. 11 febbraio 2011, per una durata di sette anni, come previsto dall'art. 2, comma 7 della legge n. 481/1995. La scadenza del Consiglio dell'Autorità era dunque prevista per l'11 febbraio 2018.  In prossimità della scadenza del mandato settennale, con deliberazione 64/2018/A dell'8 febbraio 2018 l'ARERA ha ritenuto di conformarsi al parere del Consiglio di Stato del 7 dicembre 2010, n. 5388 e, pertanto, di operare, a far data dal 12 febbraio 2018, in regime di specifica prorogatio, per una durata massima di sessanta giorni dalla scadenza naturale del mandato del Collegio, stabilendo altresì che, in detto regime di prorogatio, il Collegio medesimo eserciti le proprie funzioni limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione ed a quelli indifferibili ed urgenti.

Come si dirà più diffusamente, il Consiglio di Stato, nel citato parere n. 5388 del 2010, ha precisato come la durata del periodo di prorogatio sia desumibile in via interpretativa dall'articolo 1, comma 15, della legge 23 agosto 2004, n. 239, e come il termine di sessanta giorni ivi previsto non sia ulteriormente prorogabile (vedi infra).

Stante l'improrogabilità del termine desumibile dalla predetta fonte normativa ed in vista della sua scadenza, si è ritenuto necessario introdurre nell'ordinamento un'apposita disposizione di legge, allo scopo di garantire la funzionalità dell'ARERA per un ulteriore periodo di tempo, in attesa del rinnovo del Collegio.

E' quindi intervenuto il decreto-legge in esame al fine – come si legge nella relazione illustrativa – "di adottare misure dirette a scongiurare l'interruzione delle funzioni dell'ARERA e, al tempo stesso, di consentire, eventualmente anche al nuovo Governo, di procedere alla ricostituzione del collegio dell'Autorità".

Ferma restando la limitazione dell'attività dell'ARERA agli atti di ordinaria amministrazione e a quelli indifferibili e urgenti, l'Autorità potrà continuare ad operare in regime di prorogatio fino alla nomina dei nuovi componenti e, comunque, non oltre il novantesimo giorno dall'insediamento del primo governo formato successivamente alla data di entrata in vigore del decreto-legge (articolo 1).

L'Autorità di regolazione per energia, reti e Disciplina dell'ARERAambiente (ARERA, ex Autorità per l'energia elettrica il gas e il sistema idrico - AEEGSI, originariamente Autorità per l'energia elettrica e il gas - AEEG) è un organismo collegiale indipendente, istituito con la legge 14 novembre 1995, n. 481, avente funzioni di regolazione e controllo nei settori dell'energia elettrica, del gas, del sistema idrico e dei rifiuti. L'azione dell'Autorità è diretta, per tutti i settori oggetto di regolazione, a garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza, ad assicurare la fruibilità e la diffusione dei servizi in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, a definire adeguati livelli di qualità dei servizi, a predisporre sistemi tariffari certi, trasparenti e basati su criteri predefiniti, nonché a promuovere la tutela degli interessi di utenti e consumatori.  

La Corte costituzionale, con sentenza 4 maggio 1992, n. 208, ha chiarito come l'istituto della Regime di prorogatio: approfondimentoprorogatio non abbia rango costituzionale e non costituisca neppure un principio generale, applicabile come tale, di diritto e senza limitazioni, in tutti i casi nei quali non vi sia una disposizione esplicita in senso contrario.

La Corte, segnatamente, ha affermato che la regola è il divieto della prorogatio e che sono eccezionali le norme che in singoli casi la consentono. Tali disposizioni eccezionali, inoltre, sono compatibili con il sistema costituzionale solo se restringono la prorogatio entro limiti di tempo non ulteriormente prorogabili e prevedono severe limitazioni dei poteri.

Il Legislatore ha raccolto le indicazioni della Corte costituzionale con il decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293 (convertito con legge n. 444 dello stesso anno) il quale prevede, in via generale, l'inderogabilità e improrogabilità dei termini di durata di tutti gli organi amministrativi dello Stato e degli enti pubblici, nonché l'obbligo di provvedere alle nuove nomine prima della scadenza. Si consente la prorogatio, ma solo nel limite indefettibile di quarantacinque giorni dopo la scadenza, con una rigorosa limitazione delle competenze. Dall'applicazione di tali norme, tuttavia, sono esclusi gli organi "per i quali la nomina dei componenti è di competenza parlamentare" (articolo 1, comma 3, del decreto-legge).

Il Consiglio di Stato, nel parere n. 5388 del 2010, ha escluso che all'Autorità in questione (oggi denominata ARERA, ma al tempo denominata AEEG) sia direttamente applicabile la disciplina dettata dal decreto legge n. 293 del 1994, proprio in quanto la nomina dei relativi componenti deve ritenersi di "competenza parlamentare", operando dunque l'esclusione di cui al citato articolo 1, comma 3.

Il Consiglio di Stato, segnatamente, ha ritenuto sufficiente a tal fine la previsione di una competenza parlamentare "concorrente" con quella dell'Esecutivo. Il procedimento di nomina dei componenti dell'Autorità costituirebbe, infatti, un esempio tipico di atto complesso, ossia basato sull'incontro delle volontà di autorità distinte e ugualmente determinanti, quella dell'Esecutivo e quella del Parlamento, la quale ultima deve essere espressa, indefettibilmente, a maggioranza qualificata due terzi dei componenti delle Commissioni. Il Consiglio di Stato ha precisato poi che "è vero che all'Esecutivo spetta formulare la proposta, mentre al Parlamento compete solo accettarla o respingerla, ma è anche vero che nessuna nomina può avere corso se non accettata dal Parlamento (…).

Rilevata la non diretta applicabilità delle disposizioni del decreto-legge n. 293 del 1994, il Consiglio di Stato si è posto il problema di stabilire quale sia il regime dell'AEEG (oggi ARERA) sotto il profilo che qui interessa. Il Consiglio di Stato, pertanto:

a) ha richiamato i principi enucleati in materia di prorogatio dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 208 del 1992, osservando come le competenze dell'Autorità siano così rilevanti ed incisive – e non surrogabili neppure indirettamente da interventi di altre pubbliche autorità – ed il loro tempestivo esercizio sia così doveroso per legge, da rendere difficilmente sostenibile l'esclusione di ogni forma di prorogatio, sia pur limitata nel tempo e nell'estensione dei poteri;

b) ha affermato che la disciplina generale del decreto-legge n. 293 del 1994 detta una disciplina che, qualora non direttamente applicabile come nel caso di specie, costituisce fonte espressiva di principi generali applicabili in via analogica;

c) ha altresì ritenuto che, in mancanza di una specifica disposizione normativa relativa alla durata del regime di prorogatio, la lacuna normativa possa essere colmata in via interpretativa dall'articolo 1, comma 15, della legge 23 agosto 2004, n. 239 e che, pertanto, il termine debba essere contenuto nella misura di sessanta giorni decorrenti dalla scadenza naturale del mandato.  L'articolo 1, comma 15 della legge n. 239/2004 ha elevato il numero dei componenti dell'Autorità da tre a cinque e fissato - tra l'altro - il termine di sessanta giorni dalla sua entrata in vigore per la nomina dei nuovi componenti che dovevano aggiungersi a quelli già in carica. Secondo la prospettazione del Consiglio di Stato la norma rileva, ai fini dell'identificazione della durata del regime di prorogatio, in quanto contiene l'astratta valutazione del legislatore in ordine al tempo ragionevolmente necessario per lo svolgimento del complesso procedimento di nomina (stimato –appunto- in sessanta giorni). Tale termine, pertanto, è stato ritenuto applicabile in via interpretativa al regime di prorogatio dell'Autorità in questione.

E' sulla base di questa complessa elaborazione giurisprudenziale che, con deliberazione 64/2018/A dell'8 febbraio 2018 l'ARERA ha stabilito di conformarsi al parere del Consiglio di Stato del 7 dicembre 2010, n. 5388 e, pertanto, di operare, a far data dal 12 febbraio 2018, in regime di specifica prorogatio, per una durata massima di sessanta giorni dalla scadenza naturale del mandato del Collegio, stabilendo altresì che, in detto regime di prorogatio, il Collegio medesimo esercitasse le proprie funzioni limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione ed a quelli indifferibili ed urgenti.

Si fa presente che i principi espressi nel parere n. 5388 del 2010 sono stati sostanzialmente confermati dal Consiglio di Stato nei successivi pareri n. 1917 e 2169 del 2012, e che già in precedenza, nella seconda Consiliatura (2003-2010), l'Autorità si era conformata ai predetti principi operando in regime di prorogatio nei limiti e nei termini sopraindicati. 

Per completezza si segnala come, nel parere 2169 del 2012, il Consiglio di Stato abbia espresso talune valutazioni in ordine al carattere di indifferibilità e urgenza degli atti, richiamando le osservazioni dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, che aveva proposto che fossero preventivamente individuate le categorie di atti suscettibili di adozione nel periodo di prorogatio.

In particolare, il Consiglio di Stato ha precisato che "tale preventiva indicazione dovrà tuttavia essere limitata a quegli atti, la cui mancata approvazione potrebbe determinare, largamente esemplificando, un'inevitabile interruzione del servizio, od il mancato rispetto di termini preventivamente fissati dalla legge o da altre fonti, o l'illegittima conquista di posizioni da parte di un operatore ai danni della generalità degli operatori del settore, o a quegli atti diretti a tutelare i soggetti passivi dalle informazioni per essi lesive o la par condicio fra operatori e fra fruitori delle trasmissioni (ad es., partiti politici) o, infine, a quei procedimenti, la cui interruzione porterebbe ad esentare taluni soggetti dalle sanzioni che ad essi dovrebbero essere applicate".