Disposizioni e delega al Governo in materia di sicurezza nell'ambito scolastico, nonché misure in favore delle vittime di eventi emergenziali di protezione civile

10 dicembre 2019
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Premessa

La proposta di legge recepisce – come evidenzia la relazione illustrativa – le richieste contenute nel Manifesto per una proposta di legge sulla sicurezza scolastica predisposto da Cittadinanzattiva e Save the Children nei primi mesi del 2019.

Le competenze degli enti locali e dei dirigenti scolastici in materia di edilizia scolastica

L'art. 3 della L. 23/1996 ha disposto che alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici scolastici provvedono:

• i comuni, per quelli da destinare a sede di scuole dell'infanzia, primaria e secondaria di primo grado;
• le province, per quelli da destinare a sede di istituti di istruzione secondaria di secondo grado, nonché di convitti ed istituzioni educative statali.

Gli enti locali possono delegare alle scuole, su loro richiesta, funzioni relative alla manutenzione ordinaria degli edifici, assicurando, a tal fine, le necessarie risorse finanziarie.

Essi provvedono anche alle spese varie di ufficio e per l'arredamento e a quelle per le utenze, nonché ai relativi impianti (in materia, dispongono anche gli artt. 107, 159, 190 e 201 del d.lgs. 297/1994).

Infine, nel caso di allestimento e impianto di materiale didattico e scientifico che implichi il rispetto delle norme sulla sicurezza e sull'adeguamento degli impianti, l'ente locale competente deve dare alle scuole un parere obbligatorio preventivo sull'adeguatezza dei locali, ovvero impegnarsi formalmente ad adeguare gli stessi contestualmente all'impianto delle attrezzature.

Per completezza, si ricorda che le competenze in materia di edilizia scolastica sono ricomprese anche tra le funzioni fondamentali di comuni e province, come più recentemente individuate ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost..

In particolare, tra le funzioni fondamentali dei comuni rientra l'"edilizia scolastica, per la parte non attribuita alla competenza delle province" (art. 14, co. 27, D.L. 78/2010–;L. 122/2010).

Gli enti locali, inoltre, partecipano alla definizione della programmazione nazionale triennale (v. infra).

Con riguardo alle competenze dei dirigenti scolastici, si evidenzia, innanzitutto, che la normativa vigente relativa ai loro compiti non contiene un esplicito riferimento all'ambito dell'edilizia scolastica. Dispone, infatti, in via generale (art. 1, co. 78, L. 107/2015), che il dirigente scolastico, nel rispetto delle competenze degli organi collegiali, garantisce un'efficace ed efficiente gestione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche e materiali, assicurandone il buon andamento. A tale scopo, svolge compiti di direzione, gestione, organizzazione e coordinamento ed è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio, secondo quanto previsto dall'art. 25 del d.lgs. 165/2001, nonché della valorizzazione delle risorse umane.

Peraltro, responsabilità del dirigente scolastico in materia di edilizia scolastica derivano dalla normativa in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro, costituita dal d.lgs. 81/2008, che si applica a tutti i settori di attività, privati e pubblici, e a tutti i lavoratori, subordinati e autonomi, nonché ai soggetti ad essi equiparati.

Il principale destinatario degli obblighi di sicurezza è, infatti, il datore di lavoro (che nelle pubbliche amministrazioni è il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale).

Al riguardo, anzitutto, l'art. 3, co. 2, del d.lgs. 81/2008 ha disposto, per quanto qui interessa, che per gli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, le disposizioni del decreto legislativo sono applicate tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato o alle peculiarità organizzative. Le stesse dovevano essere individuate, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, con regolamento emanato con decreto interministeriale, acquisito il parere della Conferenza Stato-regioni, sentite le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Il decreto non è mai intervenuto.

A sua volta, l'art. 18, co. 3, ha previsto che gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. In tale caso, gli obblighi previsti dal decreto legislativo relativamente a tali interventi si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico.

Infine, l'art. 32, co. 8, 9 e 10, ha previsto, sempre per quanto qui interessa, che, negli istituti di istruzione, il datore di lavoro che non opta per lo svolgimento diretto dei compiti propri del servizio di prevenzione e protezione dei rischi designa il responsabile del servizio di prevenzione e protezione, individuandolo tra:

1. il personale interno all'unità scolastica in possesso dei requisiti previsti dal medesimo art. 32, che si dichiari a tal fine disponibile;
2. il personale interno ad una unità scolastica in possesso dei requisiti indicati, che si dichiari disponibile ad operare in una pluralità di istituti.

In assenza di personale designato come appena indicato, gruppi di istituti possono avvalersi in maniera comune dell'opera di un unico esperto esterno, tramite stipula di apposita convenzione, in via prioritaria con gli enti locali proprietari degli edifici scolastici e, in via subordinata, con enti o istituti specializzati in materia di salute e sicurezza sul lavoro o con altro esperto esterno libero professionista.

Il datore di lavoro che si avvale di un esperto esterno per ricoprire l'incarico di responsabile del servizio deve comunque organizzare un servizio di prevenzione e protezione con un adeguato numero di addetti.

Le più recenti vicende giurisprudenziali in materia

In materia di responsabilità per la sicurezza negli istituti scolastici la giurisprudenza ha chiarito che «bisogna distinguere le misure di tipo "strutturale ed impiantistico", di competenza dell'ente locale proprietario dell'immobile, e titolare del resto del potere di spesa necessario per adottare le dovute misure, e gli adempimenti di tipo unicamente "gestionale" ed organizzativo spettanti invece all'amministrazione scolastica» (Cass. pen., sez. III 14/04/2016 n. 30143). Per cui, ove si accerti che l'infortunio sia avvenuto per carenze della struttura o degli impianti, la responsabilità penale va attribuita al proprietario e non al gestore. Tuttavia, al dirigente scolastico non basterà dimostrare che l'infortunio occorso sia stato cagionato da deficienze strutturali per essere ritenuto esente da responsabilità, ma dovrà provare di aver individuato il rischio (prima ovviamente dell'evento lesivo) e averlo comunicato tempestivamente al proprietario dell'immobile.

Il dirigente scolastico deve dunque vigilare sull'operato degli enti locali e richiedere loro, puntualmente ed in forma circostanziata, di effettuare tutti gli interventi di tipo strutturale ed impiantistico necessari per mantenere nelle scuole le condizioni di sicurezza previste dalla legge. Al riguardo, la Corte di Cassazione precisa che: «Anche se per gli interventi strutturali e di manutenzione l'Istituzione scolastica dipende da altro Ente, il "datore di lavoro" ai fini della sicurezza è da intendersi l'istituzione scolastica, soggetto che tuttavia non possiede poteri decisionali e di spesa. Se non può pertanto dubitarsi della posizione di garanzia dei funzionari dell'Ente cui gravava l'obbligo degli interventi di manutenzione straordinaria dell'edificio, ciò tuttavia non comporta che la scuola resti esente da responsabilità anche nel caso in cui abbia richiesto all'Ente locale idonei interventi strutturali e di manutenzione poi non attuati, incombendo comunque al datore di lavoro l'adozione di tutte le misure rientranti nelle proprie possibilità, quali in primis la previa individuazione dei rischi esistenti e ove non sia possibile garantire un adeguato livello di sicurezza, con l'interruzione dell'attività» (Cass. pen., IV sezione, sentenza n. 12223/2015).

Peraltro, secondo consolidata giurisprudenza, la domanda e l'accoglimento di iscrizione alla frequentazione di una scuola «fondano un vincolo giuridico tra l'allievo e l'istituto, da cui scaturisce, a carico dei dipendenti di questo, appartenenti all'apparato organizzativo dello Stato, accanto all'obbligo principale di istruire ed educare, quello accessorio di proteggere e vigilare sull'incolumità fisica e sulla sicurezza degli allievi, sia per fatto proprio, adottando tutte le precauzioni del caso, che di terzi, fornendo le relative indicazioni ed impartendo le conseguenti prescrizioni, e da adempiere, per il tempo in cui gli allievi fruiscono della prestazione scolastica, con la diligenza esigibile dallo status professionale rivestito, sulla cui competenza e conseguente prudenza costoro hanno fatto affidamento, anche quali educatori e precettori del comportamento civile e della solidarietà sociale, valori costituzionalmente protetti, e da inculcare, senza il limite del raggiungimento della maggiore età dell'allievo» (Cass. civile, III sezione, n. 11751/2013).

L'istituto scolastico è tenuto, dunque, ad osservare nei confronti degli allievi obblighi di vigilanza e controllo con lo sforzo diligente adeguato alla natura della cosa e alle circostanze del caso concreto, dovendo adottare tutte le misure idonee a prevenire ed impedire la produzione di danni a terzi, «secondo criteri di normalità, da apprezzarsi in relazione (anche) alla sua capacità tecnico-organizzativa», sulla base di un giudizio relazionale di valore, da valutare in ragione del caso concreto: si tratta di un "contratto di protezione", secondo il quale, tra gli interessi da realizzarsi da parte della scuola rientra quello all'integrità fisica dell'allievo (Cass. SS.UU. n.577/2008).

In tale senso anche la recentissima sentenza della Corte di Cassazione Penale, Sez. IV, del 12 settembre 2019, n. 37766, con la quale è stato ribadito che, anche se il dirigente scolastico non è proprietario dell'immobile e non ha poteri di spesa o decisionali in merito alla manutenzione dell'edificio, comunque viene considerato "datore di lavoro". Come tale, il dirigente sarà responsabile del rispetto delle norme antinfortunistiche e, dati i suoi limiti, sarà esente da responsabilità penali e civili solo se segnalerà alle autorità competenti gli interventi strutturali necessari. Peraltro in questa occasione la Corte ha ribadito un principio già precedentemente espresso (Cass. penale, Sez. 4, n. 17574/2010), secondo il quale: «La posizione di garanzia in capo agli addetti al servizio scolastico nei confronti dei soggetti affidati alla scuola si configura diversamente a seconda, da un lato, dell'età e del grado di maturazione raggiunto dagli allievi oltre che delle circostanze del caso concreto, e, dall'altro, degli specifici compiti di ciascun addetto, ma si caratterizza in generale per l'esistenza di un obbligo di vigilanza nei confronti degli alunni, al fine di evitare che gli stessi possano recare danno a terzi o a sé medesimi, o che possano essere esposti a prevedibili fonti di rischio o a situazioni di pericolo».

Con specifico riguardo al rischio sismico, l'adeguatezza del comportamento dell'agente chiamato a gestire il rischio sismico - dovendosi escludere la natura eccezionale ed imprevedibile dell'evento ove verificatosi in zona qualificata a rischio - deve essere valutata in relazione alle contingenze del caso concreto, in considerazione delle caratteristiche dell'edificio, della sua utilizzazione, delle informazioni scientifiche, specifiche e di contesto, disponibili in ordine a possibilità o probabilità di eventi dirompenti. Nella fattispecie esaminata dalla Corte di Cassazione, Sezione IV Penale, con la sentenza 21 gennaio 2016, n. 2536, si era verificato il crollo di un edificio scolastico, e i giudici hanno riconosciuto la responsabilità per omicidio colposo del Dirigente scolastico e del dirigente del settore edilizia della Provincia per aver omesso di disporre lo sgombero dell'edificio, in considerazione della prevedibilità dell'evento tellurico in quanto verificatosi in area qualificata a discreto rischio ed a seguito di uno sciame sismico protrattosi nel tempo con crescente intensità, e di due violentissime scosse verificatesi nella stessa notte. Secondo la Cassazione, al dirigente scolastico va ricondotto il «profilo di colpa afferente alla mancata adozione di iniziative in prossimità dell'evento, volte a sottrarre i giovani alla rovina dell'edificio».

Gli strumenti di governance in materia di edilizia scolastica

La programmazione unica triennale nazionale degli interventi di edilizia scolastica

La programmazione unica triennale nazionale degli interventi di edilizia scolastica è stata introdotta nell'ordinamento – con riferimento al triennio 2015-2017 – con il decreto interministeriale 23 gennaio 2015 (MEF-MIUR-MIT), emanato al fine di dare attuazione all'art. 10 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013), che ha autorizzato le regioni, per interventi di edilizia scolastica, a stipulare mutui, fra gli altri, con la Banca europea per gli investimenti.

A tale determinazione il D.I. era pervenuto avendo preso atto che i piani triennali regionali di edilizia scolastica relativi al triennio 2013-2015 – ai cui interventi potevano essere conferite le risorse di cui all'art. 10 del D.L. 104/2013 e che sarebbero dovuti essere adottati sulla base dell'intesa intervenuta in Conferenza unificata il 1° agosto 2013 ai sensi dell'art. 11, co. 4-bis-4-octies, del D.L. 179/2012 (L. 221/2012) – non erano stati attuati.

Conseguentemente, il citato D.I. 23 gennaio 2015 – come modificato, quanto ai termini, dal D.I. 27 aprile 2015 – aveva proceduto alla definizione di tempi certi per la trasmissione dei piani regionali (oltre che di ulteriori criteri – rispetto a quelli definiti con l'intesa del 1° agosto 2013 – per l'assegnazione delle risorse).

Successivamente, l‘art. 3, co. 4-8, del d.lgs. 65/2017 ha stabilito che dal 2018 sono ammessi nella programmazione unica triennale nazionale anche gli interventi di ristrutturazione, miglioramento, messa in sicurezza, adeguamento antisismico, efficientamento energetico e riqualificazione di immobili di proprietà pubblica da destinare ai Poli per l'infanzia per l'accoglienza, in un unico plesso o in edifici vicini, di più strutture di educazione e di istruzione per bambini fino a 6 anni.

La definizione di una nuova programmazione unica nazionale degli interventi in materia di edilizia scolastica per il triennio 2018-2020 è stata avviata con D.I. 3 gennaio 2018, adottato sulla base dell'accordo raggiunto in Conferenza unificata il 23 novembre 2017.

In particolare, in base al D.I. del 2018, alla programmazione nazionale triennale si doveva addivenire sulla base dei piani regionali triennali redatti dalle regioni sulla base delle richieste degli enti locali. Le regioni, nella definizione dei piani regionali dovevano dare priorità agli interventi secondo il seguente ordine:

• interventi di adeguamento sismico o di nuova costruzione nel caso in cui l'adeguamento sismico non fosse conveniente, o di miglioramento sismico nel caso in cui l'edificio non fosse adeguabile in ragione del vincolo di interesse culturale;
• interventi finalizzati all'ottenimento del certificato di agibilità delle strutture;
• interventi finalizzati all'adeguamento antincendio, previa verifica statica e dinamica dell'edificio;
• ampliamenti e/o nuove costruzioni per soddisfare specifiche esigenze scolastiche.

Successivamente, nella seduta della Conferenza unificata del 6 settembre 2018, è stato adottato l'Accordo quadro finalizzato a definire i criteri di riparto su base regionale delle risorse destinate all'edilizia scolastica nel triennio di riferimento della programmazione nazionale 2018-2020, nonché a snellire le procedure e velocizzare l'erogazione dei finanziamenti per la realizzazione degli interventi nel settore dell'edilizia scolastica.

L'Osservatorio per l'edilizia scolastica

L'art. 6 della L. 23/1996 ha previsto l'istituzione, presso il MIUR, dell'Osservatorio per l'edilizia scolastica, supportato da una struttura tecnica. Allo stesso sono stati affidati compiti di promozione, di indirizzo e di coordinamento delle attività di studio, ricerca e normazione tecnica espletate dalle regioni e dagli enti locali nel campo delle strutture edilizie per la scuola e del loro assetto urbanistico, nonché di supporto dei soggetti programmatori e attuatori degli interventi, ossia gli stessi regioni ed enti locali

Successivamente, l'art. 1, co. 159, della L. 107/2015 ha attribuito all'Osservatorio per l'edilizia scolastica anche compiti di indirizzo, di programmazione degli interventi in materia di edilizia scolastica, nonché di diffusione della cultura della sicurezza.

Ha, inoltre, disposto che all'Osservatorio, su specifiche tematiche, è consentita la partecipazione anche delle organizzazioni civiche aventi competenza ed esperienza comprovate sulla base di criteri oggettivi e predefiniti.

Da ultimo, con l'Accordo quadro raggiunto in sede di Conferenza unificata il 6 settembre 2018, le Parti hanno riconosciuto alla struttura tecnica dell'Osservatorio il coordinamento e il monitoraggio delle azioni e degli impegni previsti nello stesso Accordo.

L'Anagrafe dell'edilizia scolastica

L'art. 7 della L. 23/1996 ha previsto la realizzazione, da parte del MIUR, con la collaborazione degli enti locali, di un'anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica, articolata per regioni, diretta ad accertare la consistenza, la situazione e la funzionalità del patrimonio edilizio scolastico. Ha, altresì affidato ad un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentito l'Osservatorio per l'edilizia scolastica, la definizione delle metodologie di rilevazione per la realizzazione dell'anagrafe nazionale. Infine, ha previsto che, per la programmazione delle opere di edilizia scolastica, le regioni e gli enti locali possono avvalersi dei dati dell'anagrafe.

Successivamente, l'art. 1, co. 137, della L. 107/2015 ha disposto che il MIUR garantisce stabilmente l'accesso e la riutilizzabilità dei dati del Sistema nazionale di istruzione e formazione pubblicando in formato aperto, tra gli altri, i dati relativi all'Anagrafe dell'edilizia scolastica.

L'8 ottobre 2019 è stato presentato il nuovo portale dell'Anagrafe e sono stati illustrati i primi risultati della mappatura satellitare delle scuole in collaborazione con ASI, CNR e INFN.

La Task Force Edilizia Scolastica

Nel 2014, l'Agenzia per la coesione territoriale ha avviato un'attività di presidio ed affiancamento agli enti locali beneficiari di risorse destinate all'edilizia scolastica ed ha a tal fine istituto una specifica Task Force Edilizia Scolastica (TFES) con il compito di accelerare l'attuazione degli interventi e garantire il pieno utilizzo delle risorse assegnate a tre regioni dell'Obiettivo Convergenza (Calabria, Campania e Sicilia).

Successivamente, il progetto è stato esteso ad altre regioni e il 21 giugno 2016 è stato siglato un protocollo di intesa.

In argomento, l'Accordo quadro raggiunto in sede di Conferenza unificata il 6 settembre 2018 ha previsto che le Parti, per le attività di cui allo stesso Accordo e, in particolare, per l'implementazione dei dati dell'edilizia scolastica, possono avvalersi della medesima Task Force.

Contenuto

Finalità e ambito di applicazione

L'articolo 1 chiarisce, innanzitutto, che la proposta di legge ha la finalità di garantire la sicurezza nell'ambito scolastico di studenti, docenti, dirigenti scolastici e personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA), stabilendo gli obblighi e le responsabilità dei soggetti interessati e prevedendo misure di sostegno in favore degli enti locali proprietari degli immobili. Precisa, inoltre, che le disposizioni si applicano alle istituzioni scolastiche "pubbliche e parificate" di istruzione primaria e secondaria (e non anche, in base al testo, alle scuole dell'infanzia).

Si valuti l'opportunità di includere tra i destinatari delle disposizioni anche le scuole dell'infanzia.

Inoltre, il riferimento alle "scuole pubbliche" dovrebbe essere sostituito con quello alle "scuole statali" e il riferimento agli "istituti parificati" dovrebbe essere sostituito con quello alle "scuole paritarie".

Nello specifico, si definisce la sicurezza in ambito scolastico come l'insieme degli elementi, in particolare, di sicurezza strutturale e antisismica, di abitabilità, di accessibilità da parte degli studenti disabili, nonché come l'insieme delle misure di prevenzione, di protezione e di soccorso, volti ad assicurare a chi fruisce dell'ambiente scolastico il diritto alla sicurezza e all'incolumità personali, alla salute e al benessere psicofisico, nonché volti ad assicurare il diritto all'educazione dei bambini e degli adolescenti.

Il richiamo è a quanto previsto dalla Costituzione, dalla Convenzione sui diritti del fanciullo, dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, nonché dalla normativa vigente in materia di diritti dei minori e di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

Inoltre, ferme restando le specifiche responsabilità previste a carico dei soggetti individuati dalla legislazione vigente in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro, si riconosce agli studenti, ai docenti, ai dirigenti scolastici e al personale ATA, anzitutto, il diritto di agire in sede giudiziaria per la tutela del proprio diritto alla sicurezza nell'ambito scolastico, anche attraverso la richiesta di misure cautelari urgenti.

Si tratta di quanto già possibile, in generale, in base all'art. 700 c.p.c. che, tuttavia, non viene espressamente richiamato.

Inoltre, si prevede, per gli stessi soggetti, il diritto al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale a fronte della lesione dei diritti inviolabili alla sicurezza e all'incolumità personali, nonché alla salute e al benessere psicofisico, ma non si specifica se il risarcimento consegua all'effettiva produzione di un danno - come già possibile in base all'art. 2043 c.p. -ovvero alla mera violazione del diritto.

Si valuti l'opportunità di chiarire, dunque, se la disposizione intende richiamare gli strumenti per il risarcimento del danno già previsti dall'ordinamento civile, ovvero se intende prevedere un risarcimento a fronte della mera lesione del diritto e a prescindere dal concreto prodursi di un danno.

Diritto all'informazione

L'articolo 2 riconosce a studenti e loro genitori o esercenti la responsabilità genitoriale, nonché a tutto il personale scolastico, il diritto a essere informati sui dati rilevanti per la sicurezza nell'ambito scolastico, compresi quelli relativi alle condizioni degli edifici.

In particolare, è garantita l'accessibilità delle informazioni contenute nell'anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica e in altri atti e documenti rilevanti in materia di sicurezza, tra cui:

• il fascicolo del fabbricato.
  

Si valuti, dunque, l'opportunità di un approfondimento che tenga conto della mancata disciplina a livello nazionale del fascicolo del fabbricato.

• i risultati delle verifiche di vulnerabilità sismica.

• il documento di valutazione dei rischi.

• i piani di evacuazione e di emergenza.

• il piano di protezione civile del comune.

Inoltre, l'articolo dispone che gli atti e i documenti rilevanti in materia di sicurezza devono essere redatti in forma chiara e comprensibile per tutti, anche predisponendo versioni adeguate alle diverse età degli studenti.

A tali fini, si applicano le disposizioni in materia di trasparenza dell'attività amministrativa, recate dalla L. 241/1990, e in materia di accesso civico, di cui alla L. 33/2013.

Obblighi e responsabilità di dirigente scolastico ed enti locali

Gli articoli 3 e 4 riguardano gli obblighi e le responsabilità in materia di sicurezza nell'ambito scolastico che gravano su dirigenti scolastici ed enti locali proprietari degli edifici scolastici, che integrano quelli previsti dal d.lgs. 81/2008.

Nello specifico, l'articolo 3 dispone che, in caso di rischi per l'incolumità, la salute o il benessere psicofisico degli studenti o del personale docente o ATA, il dirigente scolastico:

• adotta – sentito il responsabile per il servizio di prevenzione e protezione, o su suo impulso – ogni misura urgente idonea a prevenire lo stato di pregiudizio che deriverebbe dai rischi, comprese, quando ciò sia indispensabile, la sospensione totale o parziale delle attività didattiche, l'evacuazione dell'edificio e l'inibizione dell'accesso ad esso, nonché l'individuazione, ove disponibili, di soluzioni alternative alla prosecuzione dell'attività scolastica all'interno dell'edificio.
  Qualora il dirigente scolastico adotti tali misure per i motivi sopra indicati, lo stesso non è perseguibile per il reato di interruzione di servizio pubblico (di cui all'art. 340 c.p.);
• informa tempestivamente, per iscritto, l'ente locale proprietario dell'edificio scolastico – ai fini dell'adozione degli atti di competenza –, dandone comunicazione al prefetto e all'autorità giudiziaria.

Ai fini indicati, l'articolo 3  inserisce l'art. 25-bis nel d.lgs. 165/2001.

L'articolo 4 stabilisce che l'ente locale proprietario dell'edificio scolastico, nell'ambito della responsabilità volta a garantire la sicurezza nell'ambito scolastico, è tenuto innanzitutto ad effettuare un monitoraggio costante dello stesso edificio. In particolare, a tal fine, deve:

• effettuare, con cadenza almeno annuale, un sopralluogo – i cui esiti sono riportati in una relazione da inviare al dirigente scolastico – per verificare le condizioni di fruibilità di tutti i locali, anche di quelli non utilizzati per la didattica – compresi i locali tecnici, i tetti e i sottotetti, i cortili e le altre aree esterne di pertinenza – nonché per accertare l'avvenuta verifica di vulnerabilità sismica e valutare la documentazione disponibile;
• effettuare una valutazione della sicurezza, qualora dal sopralluogo o da segnalazioni altrimenti ricevute ne emerga la necessità ai sensi delle norme tecniche vigenti in materia di costruzioni.

• sottoporre l'edificio a verifica di vulnerabilità sismica, qualora non effettuata in precedenza;
• sottoporre l'edificio a verifica di agibilità e compilare la scheda concernente l'agibilità e il danno nell'emergenza sismica (AeDES), in caso di eventi suscettibili di modificare la sicurezza antisismica dell'edificio; ripetere la verifica di vulnerabilità sismica qualora necessario dopo la verifica di agibilità.

• trasmettere al MIUR, con cadenza almeno annuale, i dati, ai fini dell'aggiornamento dell'anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica.

Si valuti, dunque, l'utilità di tale previsione.

Inoltre, l'ente locale proprietario è tenuto a realizzare gli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare la sicurezza e adottare i provvedimenti urgenti per la tutela dell'incolumità e della salute in caso di pericoli gravi ed immediati. In particolare, a tali fini, deve:

• attivarsi in tempi idonei per garantire la sicurezza nell'ambito scolastico effettuando le verifiche necessarie a seguito del sopralluogo;
• attivarsi in tempi idonei qualora dal sopralluogo, dalla valutazione della sicurezza o dalla verifica di vulnerabilità sismica emerga la necessità di un intervento. In particolare, si tratta di attivare tempestivamente le procedure e le misure per l'effettuazione degli interventi necessari, tra cui rientrano il contatto con il servizio di informazione e di supporto tecnico per l'edilizia scolastica (di cui all'art. 8), la richiesta di finanziamenti o l'allocazione di risorse già disponibili;
• provvedere immediatamente a inibire, in modo parziale o totale, l'accesso all'edificio scolastico, previa comunicazione al prefetto, qualora dalle verifiche effettuate o da una segnalazione del dirigente scolastico o di un altro soggetto interessato emerga un pericolo grave e immediato per l'incolumità o per la salute di studenti e personale scolastico;
• attivarsi per individuare soluzioni alternative al fine di garantire la continuità didattica, in caso di inutilizzabilità, parziale o totale, dell'edificio scolastico.

Nomina di Commissari straordinari di Governo

L'articolo 5 prevede che, nel caso di grave inosservanza degli obblighi in materia di sicurezza nell'ambito scolastico posti a carico dell'ente locale proprietario dell'edificio o di una sua presunta impossibilità oggettiva di adempiere ad essi, il prefetto assegna al medesimo ente locale un termine congruo, ma perentorio, per adottare i provvedimenti necessari.

Decorso inutilmente tale termine, il prefetto informa il Presidente del Consiglio dei ministri ai fini della nomina, entro 30 giorni, di un Commissario straordinario del Governo per la sicurezza nell'ambito scolastico presso l'ente locale proprietario dell'edificio scolastico interessato, con il compito di adempiere agli obblighi previsti a carico dello stesso ente locale. La nomina è effettuata ai sensi dell'art. 11 della L. 400/1988.

Raccordo fra i piani di emergenza e di evacuazione degli edifici scolastici e il piano di protezione civile comunale

L'articolo 6 prevede, anzitutto, che il sindaco - in qualità di autorità territoriale di protezione civile, nell'ambito delle attività di pianificazione di protezione civile – garantisce la definizione di procedure di allertamento in caso di emergenza e di procedure per il trasferimento della popolazione scolastica degli istituti scolastici di ogni ordine e grado presenti nel territorio comunale dalle aree di raccolta previste dal piano di evacuazione degli stessi istituti alle aree di attesa previste dal piano di protezione civile comunale, garantendo la coerenza e il coordinamento di tali procedure con gli scenari di rischio e le strategie operative contenute nel piano comunale di protezione civile.

La disposizione, nel fare riferimento al sindaco quale autorità territoriale di protezione civile, richiama l'art. 3, co. 1, lett. c), del già citato Codice della protezione civile.

Relativamente all'ambito delle attività di pianificazione di protezione civile, invece, richiama l'art. 12 del citato Codice (v. ante).

Nel definire le succitate procedure, il sindaco si coordina con i dirigenti scolastici dei singoli istituti, anche sulla base di protocolli stipulati con gli uffici scolastici regionali competenti, che disciplinano le modalità di esecuzione delle procedure stesse.

Inoltre, il sindaco garantisce la partecipazione dei genitori, del personale scolastico, nonché degli studenti, al processo di elaborazione della pianificazione, nel rispetto delle previsioni dell'art. 18, co .1, lett. a), del Codice della protezione civile.

Infine, si prevede che le procedure previste devono essere rese note alla popolazione in ottemperanza agli obblighi di informazione previsti dall'art. 31, co. 2, del Codice della protezione civile.

Anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica

L'articolo 7 attribuisce all'anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica, a livello legislativo, l'ulteriore finalità di consentire l'accesso degli interessati a informazioni complete, aggiornate, fruibili e chiare sullo stato degli edifici, stabilendo che gli strumenti per garantire l'accessibilità a tali informazioni sono definiti con il decreto ministeriale – già previsto a legislazione vigente – che definisce anche la metodologia e le modalità di rilevazione per la realizzazione dell'anagrafe nazionale.

A tali fini, sostituisce l'art. 7 della L. 23/1996.

Si segnala che, con la sostituzione operata non risultano più presenti i contenuti dei co. 4 e 5 dell'art. 7 citato relativi, rispettivamente, alla realizzazione, da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano delle rispettive articolazioni dell'anagrafe nazionale e all'autorizzazione di spesa, pari, originariamente, a 200 milioni di lire annui a decorrere dal 1996.

Si valuti l'opportunità di un chiarimento.

Servizio di informazione e di supporto tecnico per l'edilizia scolastica

L'articolo 8 dispone che il MIUR istituisce un servizio di informazione e di supporto tecnico per l'edilizia scolastica, al fine di fornire supporto agli enti locali proprietari degli edifici scolastici nello svolgimento dei propri compiti e nell'assolvimento dei relativi obblighi in materia di sicurezza nell'ambito scolastico.

In particolare, il servizio fornisce informazioni e consulenze in materia, tra l'altro, di accesso ai finanziamenti, progettazione, gestione degli aspetti finanziari e delle gare d'appalto, individuazione e realizzazione di soluzioni alternative per garantire la continuità didattica.

Al riguardo si segnala, anzitutto, che, come ante ricordato, attualmente il compito di supporto dei soggetti programmatori e attuatori degli interventi è affidato alla struttura tecnica dell'Osservatorio per l'edilizia scolastica, costituito presso il MIUR. Attività di presidio ed affiancamento agli enti locali sono svolte anche dalla già citata TFES.

Si valuti, dunque, l'opportunità di chiarire come la nuova previsione si coordini con il quadro vigente.

Fondo unico per l'edilizia scolastica

L'articolo 9 prevede una riorganizzazione del Fondo unico per l'edilizia scolastica finalizzata, in particolare – in base a quanto evidenzia la relazione illustrativa –, a superare l'attuale frammentazione delle fonti di finanziamento disponibili presso diverse amministrazioni centrali e delle relative procedure di accesso.

In particolare, l'articolo delega il Governo ad adottare – entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge – un decreto legislativo, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

• assicurare che nel Fondo confluiscano le risorse destinate all'edilizia e alla sicurezza nell'ambito scolastico;
• garantire agli enti locali proprietari degli edifici scolastici l'accesso alle risorse del Fondo in base alla programmazione nazionale triennale;
• -prevedere procedure per favorire l'adozione, da parte degli enti locali proprietari, di piani di edilizia scolastica che prevedano gli interventi necessari a garantire la sicurezza degli edifici, la loro eventuale sostituzione provvisoria, la costruzione di nuovi edifici, e l'individuazione di misure alternative provvisorie per assicurare la continuità didattica, avvalendosi anche del servizio di informazione e di supporto tecnico per l'edilizia scolastica.

  Si valuti l'opportunità di chiarire come si coordini la previsione di adozione di piani di edilizia scolastica da parte degli enti locali, con la previsione, a legislazione vigente, di una programmazione nazionale unica, predisposta sulla base delle richieste inviate alle regioni da parte degli stessi enti locali;

• assicurare che nella definizione dei bilanci degli enti locali proprietari e dei relativi vincoli sia data priorità agli interventi per la sicurezza nell'ambito scolastico, prevedendo altresì la possibilità per i medesimi enti di derogare a vincoli e a restrizioni di bilancio per il finanziamento di tali interventi.

Si valuti l'opportunità di chiarire a quale tipologia di vincoli si intenda fare riferimento.

  In particolare, si valuti l'opportunità di chiarire se si intenda concedere la possibilità di derogare al principio del pareggio del bilancio, consentendo, dunque, agli enti locali la possibilità di presentare, in virtù di tale deroga, un saldo di bilancio negativo .

Cultura della prevenzione e della sicurezza

L'articolo 10 dispone che le istituzioni scolastiche contribuiscono alla diffusione della cultura della prevenzione e della sicurezza.

In particolare, stabilisce che la diffusione della cultura della prevenzione e della sicurezza, nonché della conoscenza di comportamenti consapevoli e di misure di autoprotezione – che, in base al testo, rientrano tra le attività di prevenzione non strutturale di protezione civile, di cui all'art. 2, co. 4, lett. e), del Codice della protezione civile – e che sono promosse anche nell'ambito della Giornata nazionale della sicurezza delle scuole – rientrano tra gli obiettivi formativi del primo e del secondo ciclo di istruzione.

In particolare, l'articolo dispone che la formazione sui rischi connessi al territorio di appartenenza, sulle relative misure di prevenzione e di autoprotezione, sui piani di emergenza e di evacuazione della scuola e sul piano di protezione civile comunale è considerata parte integrante del quadro di riferimento della progettazione curricolare.

A tali fini, prevede che – entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge – si procede a modificare il regolamento emanato con DM 254/2012, recante Indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell'infanzia e del primo ciclo d'istruzione, e il regolamento emanato con DPR 89/2010, recante revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico dei licei.

  Non viene, invece, specificato se devono essere apportate modifiche anche al regolamento emanato con DPR 88/2010, recante norme per il riordino degli istituti tecnici, e al regolamento emanato con DPR 87/2010, recante norme per il riordino degli istituti professionali, nonché al d.lgs. 61/2017, recante revisione dei percorsi dell'istruzione professionale nonché raccordo con i percorsi dell'istruzione e formazione professionale (che, a decorrere dall'a.s. 2022/2023, determinerà l'abrogazione del DPR 87/2010).

Al riguardo, si valuti l'opportunità di un chiarimento.

Inoltre, si dispone che, oltre a quanto previsto dalla legislazione vigente in materia di prevenzione degli incendi, ogni istituto scolastico del primo e del secondo ciclo di istruzione ha l'obbligo di organizzare annualmente - anche in collaborazione con le organizzazioni di volontariato di protezione civile di cui all'art. 32 del Codice della protezione civile, iscritte ai relativi elenchi territoriali o all'elenco nazionale di cui al successivo art. 34 - un'esercitazione sulle misure di autoprotezione per la prevenzione dei rischi connessi ai pericoli presenti nel territorio, come individuati dal piano di protezione civile comunale, dal piano di emergenza dell'istituto scolastico e dal documento di valutazione dei rischi.

Le esercitazioni sono effettuate secondo modalità adeguate all'età degli studenti, tenendo conto dei soggetti maggiormente vulnerabili, dei soggetti con disabilità e delle diversità linguistiche, nonché prevedendo il coinvolgimento delle famiglie.

Partecipazione civica in materia di edilizia scolastica

L'articolo 11 prevede che agli studenti, al personale scolastico, alle famiglie e alla comunità di riferimento è garantito il diritto di partecipare ai processi di ricostruzione pubblica degli edifici scolastici a seguito di eventi calamitosi e ai processi di progettazione e costruzione di nuovi edifici scolastici.

Per promuovere tale partecipazione sono riconosciute, valorizzate e favorite tutte le forme di autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, ai sensi di quanto stabilito dall'art. 118, quarto comma, della Costituzione.

La partecipazione dei cittadini si realizza mediante condizioni, criteri e modalità uniformi e omogenei nell'intero territorio nazionale, tenendo comunque conto delle specificità e delle differenze di contesto urbanistico, sociale, infrastrutturale ed economico.

Per consentire la partecipazione dei cittadini ai suddetti processi, ai cittadini deve essere fornita un'adeguata informazione, in forma semplice e accessibile a tutti, anche in modalità open data, con particolare riferimento agli obiettivi dei processi, alla loro realizzazione e ai loro esiti. E' assicurato il confronto aperto, basto sull'ascolto attivo, promuovendo lo scambio di opinioni e la formulazione di proposte, con l'obiettivo di pervenire ad un accordo. In particolare, si dispone che le istituzioni competenti individuano luoghi e momenti dedicati alla promozione e alla realizzazione dei processi partecipativi nelle comunità di riferimento, anche attraverso organismi già esistenti.

Supporto agli studenti vittime di eventi emergenziali

L'articolo 12 intende assicurare interventi di supporto psicologico, sociale ed educativo agli studenti minorenni vittime di eventi emergenziali di protezione civile di cui all'art. 7 del Codice della protezione civile.

1. emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;
2. emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo che per loro natura o estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni, e debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo, disciplinati dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano nell'esercizio della rispettiva potestà legislativa;
3. emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo che, in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo. Per tale tipologia di emergenze è prevista l'emanazione della Deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale da parte del Consiglio dei ministri.

In particolare, l'articolo stabilisce che agli studenti minorenni che necessitino di supporto sono assicurati interventi mediante la presa in carico integrata di lungo periodo relativa ai servizi erogati dallo Stato, dalle regioni e dagli enti locali, da definire con apposito protocollo d'intesa.

Nello specifico, il protocollo, da adottare, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, mediante intesa in sede di Conferenza unificata, definisce le iniziative specifiche di supporto, tra le quali:

1. l'attivazione, a carico delle aziende sanitarie locali o degli enti locali, di sportelli informativi gratuiti dedicati alle famiglie e agli studenti vittime degli eventi emergenziali per l'orientamento e l'informazione sui servizi socio-sanitari, sulle misure agevolative previste dallo Stato e sulle procedure applicabili;
2. la previsione, in relazione alle esigenze specifiche di ciascun soggetto, di percorsi di supporto psicoterapeutico gratuito presso le strutture del Servizio sanitario nazionale o convenzionate.

Il protocollo, inoltre, assicura la continuità degli interventi attivati anche in caso di trasferimento dello studente in un territorio diverso da quello dove si è verificato l'evento emergenziale e favorisce il coordinamento delle attività dei servizi pubblici con quelle svolte dalle organizzazioni di volontariato.

Le prestazioni sono erogate dal Servizio sanitario nazionale con esenzione dalla partecipazione alla relativa spesa sanitaria e farmaceutica.

Nel caso di eventi emergenziali, il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, mediante gli uffici competenti, garantisce il proprio sostegno attraverso il supporto psico-sociale al personale scolastico, alle famiglie e agli studenti, in raccordo con le regioni e gli enti locali interessati dall'evento e in collaborazione con le organizzazioni del Terzo settore.

All'attuazione di tali previsioni si provvede senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Gratuito patrocinio

L'articolo 13 dispone che i soggetti danneggiati in conseguenza di eventi emergenziali sono ammessi al patrocinio a spese dello Stato anche in deroga ai limiti di reddito previsti dalla legislazione vigente per i procedimenti civili e amministrativi, nonché per la costituzione di parte civile nei procedimenti penali relativi al danno medesimo.

Si tratta di una previsione a valenza generale, non limitata agli studenti e al personale scolastico.

La disposizione in commento, senza novellare il TU citato, riconosce a tutti coloro che hanno subito un danno in conseguenza di eventi emergenziali definiti ai sensi dell'art. 7 del Codice della protezione civile il gratuito patrocinio nell'ambito del processo penale (per la costituzione di parte civile), e nei procedimenti civili e amministrativi relativi al danno medesimo.

Si valuti l'opportunità di inserire le deroghe alla disciplina del gratuito patrocinio nel Testo unico delle spese di giustizia.

Si ricorda, inoltre, che, ai sensi dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge è corredata di relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

L'intervento con legge è necessario perchè si interviene in ambiti già regolati da disposizioni primarie.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Nell'art. 117 della Costituzione, l'edilizia scolastica non è menzionata.

Tuttavia, la Corte costituzionale ha chiarito che nella relativa disciplina «si intersecano più materie, quali il "governo del territorio", "l'energia" e la "protezione civile", tutte rientranti nella competenza concorrente» (sentenze 62/2013, 284/2016 e, da ultimo, 71/2018).

Rilevano, inoltre, le materia "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali", e "ordinamento civile e penale", di cui, rispettivamente, all'art. 117, secondo comma, lett. g) ed l), Cost., affidate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Per altri profili, rilevano le materie "tutela e sicurezza del lavoro" "tutela della salute", "protezione civile", di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., affidate alla competenza legislativa concorrente.

Infine, rileva la materia "sistema tributario e contabile dello Stato", di cui all'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., affidato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

In relazione a quanto previsto dall'art. 11, si ricorda che l'art. 118, quarto comma, della Costituzione dispone che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

In relazione a quanto previsto dall'art. 5, si ricorda che, in base all'art. 120 della Costituzione, il potere sostitutivo spetta al Governo, nei confronti delle regioni e degli enti locali, nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi in corso sull'argomento.

Formulazione del testo

All'art. 1, co. 3, e ovunque ricorra nel testo, si valuti l'opportunità di fare riferimento – piuttosto che al "personale non docente" – al personale amministrativo, tecnico, ausiliario, oltre che, in alcuni casi, ai dirigenti scolastici.

All'art. 3, co. 1, capoverso co. 25-bis, co. 2, lett. a), occorre fare riferimento all'art. 32 e non all'art. 33 del d.lgs. 81/2008.

All'art. 6, co. 2, la parola "mediante" dovrebbe essere sostituita con le parole "sulla base di".

All'art. 10, co. 3, occorrerebbe fare direttamente riferimento agli atti da modificare, senza citare il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e il Governo.