RENDICONTO 2019 – ASSESTAMENTO 2020

A.C. 2572 – A.C. 2573

 

Luglio 2020

 

 

 

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Dossier n. 273

 

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Elementi di documentazione n. 8

 

 

 

Servizio Studi

Dipartimento Bilancio

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Progetti di legge n. 318

 

 

 

I paragrafi n. 6, n. 7 e n. 8 della Parte I e il paragrafo n. 5 della
Parte II sono a cura del Servizio del Bilancio del Senato.

 

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

BI0173.docx

 

INDICE

Parte I: Rendiconto 2019 (A.C. 2572)

1. Il Rendiconto generale dello Stato. 3

2. I saldi di finanza pubblica nel 2019. 11

3. La gestione di competenza. 15

4. La gestione dei residui 28

5. La gestione di cassa. 36

6. Il conto del patrimonio. 39

7. I rilievi della Corte dei conti 52

8. Le note integrative. 59

Parte II: Assestamento 2020 (A.C. 2573)

1. L’assestamento del bilancio dello Stato. 71

2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2020 risultanti dal ddl di assestamento  74

2.1. Le variazioni per atto amministrativo. 76

2.2. Le proposte di variazioni del ddl di assestamento. 81

3. Le variazioni di cassa del bilancio dello Stato 2020 risultanti dal ddl di assestamento  91

4. L’accertamento dei residui passivi 93

5. La relazione tecnica al disegno di legge di assestamento. 97

Appendice

Tavole riepilogative. 105

 

Parte I:
Rendiconto 2019
(A.C. 2572)

 

1. Il Rendiconto generale dello Stato

1.1. Funzioni e disciplina del Rendiconto generale dello Stato

Il Rendiconto generale dello Stato è lo strumento attraverso il quale il Governo, alla chiusura del ciclo di gestione della finanza pubblica (anno finanziario), adempie all'obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria.

La disciplina del rendiconto è dettata dalla legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni, che, all’articolo 35, dispone che il rendiconto relativo al 31 dicembre dell’anno precedente sia presentato entro il successivo mese di giugno alle Camere con apposito disegno di legge, dopo esser stato previamente sottoposto alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione[1].

Ai sensi dell’articolo 36 della legge n. 196/2009, il rendiconto generale dello Stato, articolato per missioni e programmi, è costituito da due parti:

1)  il conto del bilancio, che espone l’entità effettiva delle entrate e delle uscite del bilancio dello Stato rispetto alle previsioni approvate dal Parlamento;

2)  il conto del patrimonio, che espone le variazioni intervenute nella consistenza delle attività e passività che costituiscono il patrimonio dello Stato.

L’esposizione dettagliata delle risultanze della gestione è fornita dal conto del bilancio, costituito dal conto consuntivo dell’entrata e, per la parte di spesa, dal conto consuntivo relativo a ciascun Ministero. In linea con la struttura del bilancio, il conto consuntivo finanziario della spesa espone i dati di bilancio secondo l’articolazione per missioni e programmi. Per ciascun programma vengono esposti i risultati relativi alla gestione dei residui, alla gestione di competenza e alla gestione di cassa.

La gestione di competenza evidenzia l’entità complessiva degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa effettuati nel corso dell’esercizio finanziario.

La gestione di cassa evidenzia, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato nonché quelle rimaste da versare e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali nonché le spese ancora rimaste da pagare.

Nella gestione dei residui vengono registrate le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (rispettivamente, attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti. Il conto del bilancio comprende inoltre il conto totale dei residui attivi e passivi che si tramandano all'esercizio successivo.

Un apposito allegato tecnico, predisposto per il conto consuntivo di ogni Ministero, espone i risultati disaggregati per le unità elementari di bilancio che sono comprese in ciascuna unità di voto, che costituiscono la voce contabile ai fini della gestione e rendicontazione. Fino all’introduzione delle azioni, le unità elementari sono costituite dai capitoli.

Il Rendiconto 2019 presenta altresì l’articolazione dei programmi di spesa in azioni - introdotte per la prima volta nel bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2017 - le quali peraltro, essendo attualmente adottate in via sperimentale, rivestono carattere meramente conoscitivo ai sensi dell'articolo 25?bis, comma 7, della legge n. 196/2009.

 

In appendice al conto del bilancio, i dati di consuntivo della spesa sono classificati, con riferimento a ciascun Ministero, anche in relazione all’analisi economica (ripartizione delle entrate e delle spese per categorie economiche).

 

L’esame parlamentare del conto del bilancio costituisce la verifica, nella forma della legge di approvazione del rendiconto medesimo, del fatto che, in sede di gestione, il Governo abbia eseguito lo schema di previsione per l’entrata e di autorizzazione per la spesa nei termini preventivamente stabiliti con la legge di bilancio. In termini finanziari, viene in tal modo fissato – approvando con legge il risultato della gestione annuale del bilancio – il flusso della gestione dei conti statali, anche al fine di consentire il passaggio dalla precedente legge di bilancio al futuro bilancio previsionale.

La previsione di bilancio a legislazione vigente per il 2021, che verrà presentato a ottobre 2020, assumerà, infatti, come base di riferimento per la valutazione dei residui passivi, le risultanze definitive contenute nel rendiconto 2019 in esame, come iscritti nel disegno di legge di assestamento del bilancio per l’esercizio finanziario 2020 (A.C. 2573)[2]. Il conto del bilancio, pertanto, nel certificare la gestione dell’anno finanziario precedente, costituisce la base contabile sulla quale si adeguano le autorizzazioni di cassa dell’anno in corso (assestamento) e si costruiscono le previsioni per il nuovo progetto di bilancio a legislazione vigente.

 

In attuazione dell’articolo 35, comma 2, della legge n. 196/2009, al Rendiconto generale dello Stato è allegata, per ciascuna amministrazione, una Nota integrativa, che espone le risultanze della gestione sia per le entrate che per la spesa, elaborata in modo confrontabile con la corrispondente Nota al bilancio di previsione. Per la spesa, essa è articolata per missioni e programmi, ed illustra:

§  per ciascun programma, anche con riferimento alle azioni sottostanti, i risultati finanziari per categorie economiche di spesa, motivando gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali (indicate a bilancio) e quelle finali indicate nel Rendiconto, tenuto conto dei principali fatti di gestione intervenuti nel corso dell'esercizio;

§  l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella nota integrativa al bilancio, motivando gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto, anche tenuto conto dell'evoluzione del quadro socio economico e delle eventuali criticità riscontrate.

La Nota integrativa consente, in sostanza, di valutare l’operato delle Amministrazioni centrali dello Stato e di fornire informazioni utili alla definizione del bilancio di previsione dell’esercizio successivo, sia in termini di allocazione delle risorse, sia di valutazione della congruità degli stanziamenti assegnati a ciascun Programma e degli obiettivi ad esso associati.

 

Il Rendiconto generale dello Stato è, inoltre, corredato:

§  del Rendiconto economico (art. 36, comma 5, legge di contabilità), che espone le risultanze economiche per ciascun Ministero al fine di integrare la lettura dei dati finanziari con le informazioni economiche fornite dai referenti dei centri di costo delle amministrazioni centrali dello Stato.

Per la rilevazione dei costi, e la conseguente elaborazione del documento, le Amministrazioni si avvalgono del sistema di contabilità economica analitica che consente l’imputazione dei costi secondo le tre ottiche: destinazione, responsabilità e natura di costo. Le Amministrazioni centrali dello Stato adottano, nell'ambito della gestione, a fini conoscitivi, la contabilità economico patrimoniale in affiancamento alla contabilità finanziaria mediante l'adozione di un sistema integrato di scritture contabili che consenta la registrazione di ciascun evento gestionale contabilmente rilevante ed assicuri l'integrazione e la coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale F[3].

§  di una relazione illustrativa, allegata alla relazione al conto del bilancio, delle risorse impiegate per finalità di protezione dell’ambiente e di uso e gestione delle risorse naturali da parte delle amministrazioni centrali dello Stato (Eco-Rendiconto dello Stato) (art. 36, comma 6);

§  di un apposito allegato conoscitivo in cui sono illustrate, con riferimento alle entrate finalizzate per legge, per ciascun Ministero e per unità elementare del bilancio dell'entrata e della spesa, le entrate affluite e le spese sostenute nell'esercizio in relazione ai servizi e alle attività prestati dalle amministrazioni centrali a favore di soggetti pubblici o privati, con separata indicazione di ciascuna voce di spesa (art. 36, comma 6?bis, legge n. 196/2009[4]).

 

Con riferimento all’esercizio 2019, va sottolineata una importante novità dal punto di vista contabile: è l’introduzione del nuovo concetto di impegno pluriennale “ad esigibilità” - in applicazione di quanto previsto dalla legge n. 196 del 2009, art. 34, in materia di potenziamento della funzione del bilancio di cassa - in base al quale l’assunzione degli impegni contabili deve essere effettuata, nei limiti degli stanziamenti iscritti nel bilancio pluriennale, con imputazione della spesa negli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili (quando vengono a scadenza) A partire dall’anno 2019, dunque, l’impegno di spesa viene imputato contabilmente dalle Amministrazioni sugli stanziamenti di competenza e cassa dell’anno o degli anni in cui l’obbligazione giunge a scadenza.

Nella Relazione al Rendiconto si evidenzia che nel complesso gli impegni assunti nel 2019 con esigibilità attribuita allo stesso 2019 ammontano a poco più di 823 miliardi di euro, sostanzialmente in linea, in termini di capacità di impegno (95,6%), al valore registrato nel 2018 (94,5%). Tuttavia considerando il volume totale degli impegni assunti nel 2019 con esigibilità imputabile anche agli esercizi successivi, il ricorso all’IPE ha determinato un ammontare complessivo di risorse impegnate dal 2019 al 2044 pari a circa 2.195 miliardi di euro, con un andamento in forte diminuzione della capacità di impegno negli esercizi successivi al 2019. Questi dati, tuttavia, vanno considerati con le dovute cautele dal momento che- si sottolinea nella Relazione -, trattandosi del primo anno di applicazione dell’IPE, le Amministrazioni non si sono sempre trovate nelle condizioni di determinare l’esercizio di esigibilità e questo si può riflettere nell’andamento decrescente della capacità di impegno che si è registrato.

Ricorso a strumenti di flessibilità di bilancio in fase gestionale

Il decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90 ha introdotto, in via permanente, strumenti che ampliano la flessibilità di bilancio in fase gestionale, ridefinendo la facoltà di rimodulare, con atti amministrativi, l’allocazione iniziale delle risorse iscritte in bilancio senza ulteriori interventi legislativi.

La Tavola 61 allegata alla relazione illustrativa del disegno di legge in esame (pag. 105, A.C. 2572) fornisce il quadro complessivo dell’adozione delle nuove facoltà: in particolare, la tavola riporta, per gli anni dal 2016 al 2019 e per ciascuna tipologia di decreto, il numero degli atti che hanno fatto ricorso alle nuove forme di flessibilità e le relative risorse finanziarie movimentate nel complesso.

Dalla citata tabella emerge una sostanziale invarianza negli anni del numero complessivo dei decreti, mentre sembra in costante crescita il numero di atti con cui si applicano le nuove forme di flessibilità. Tale numero, che nel 2018 raggiungeva la quota di 567 (in aumento del 9% rispetto al 2017), nel 2019 è cresciuto a 715 (in aumento del 26% rispetto al 2018), ciò anche grazie all’ampliamento della flessibilità, che può essere attuata con i decreti direttoriali a seguito dell’introduzione delle azioni, e, in via sperimentale, a partire dal 2019, anche con Decreti del Ragioniere Generale dello Stato, ai sensi dell’articolo 4-quater, comma 2, del D.L. n. 32/2019, al fine di semplificare le procedure di assegnazione di fondi nel corso della gestione, fino a quel momento attuate con Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze[5].

1.2. Il contenuto del disegno di legge di Rendiconto per l'esercizio finanziario 2019 (A.C. 2572)

Gli articoli 1, 2 e 3 espongono i risultati complessivi relativi alle amministrazioni dello Stato per l’esercizio finanziario 2019 e sono riferiti rispettivamente alle entrate (con accertamenti per 865.992,9 milioni di euro), alle spese (con impegni per 823.177,8 milioni di euro) e alla gestione finanziaria di competenza, intesa come differenza tra il totale di tutte le entrate accertate2[7] e il totale di tutte le spese impegnate3F[8], che evidenzia un avanzo di 42.815,1 milioni di euro (cfr. più diffusamente sul punto il § 3).

L’articolo 4 espone la situazione finanziaria del conto del Tesoro, che evidenzia, al 31 dicembre 2019, un disavanzo di 103.767,8 milioni di euro.

L’articolo 5 reca:

§  l’approvazione dell’Allegato n. 1[9] contenente l’elenco dei decreti con i quali sono stati effettuati prelevamenti dal “Fondo di riserva per le spese impreviste”F[10];

§  l’approvazione dell’Allegato n. 2 relativo alle eccedenze di impegni e di pagamenti risultate in sede di consuntivo, rispettivamente sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto della cassa.

 

L’articolo 6 espone la situazione patrimoniale dello Stato al 31 dicembre 2019 (di cui al conto generale del patrimonio), da cui risultano attività per un totale di circa 982,1 miliardi di euro e passività per un totale di circa 2.898 miliardi, con una eccedenza passiva al 31 dicembre 2019 di 1.915,9 miliardi.

 

Infine, l’articolo 7 dispone l’approvazione del Rendiconto generale delle Amministrazioni dello Stato secondo le risultanze indicate negli articoli precedenti.

2. I saldi di finanza pubblica nel 2019

L'analisi delle risultanze del Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per il 2019 consente di ricostruire il quadro di quanto avvenuto nell'ambito del perimetro dell'amministrazione statale. A tale fine le risultanze del rendiconto vengono sottoposte a trattamenti contabili che rispondono all’applicazione delle regole standardizzate del Sistema Europeo dei Conti (SEC) e che hanno lo scopo di trasformare i dati di contabilità pubblica (impegni, pagamenti, accertamenti e incassi) nei corrispondenti aggregati espressi in termini di competenza economica, che costituisce il criterio di riferimento della contabilità nazionale.

Il Rendiconto viene, in tal modo, raccordato con il Conto economico dello Stato, che costituisce un sottosettore di rilievo del più generale Conto consolidato delle amministrazioni pubbliche, nel quale confluiscono, altresì, i conti delle amministrazioni locali e quello degli enti di previdenza. Tale Conto, com’è noto, è utilizzato come esclusivo quadro di riferimento per la verifica del rispetto dei vincoli europei in termini di indebitamento netto e di debito pubblico.

Si ritiene pertanto utile, in questa sede, al fine di meglio contestualizzare il Rendiconto nel quadro di finanza pubblica, integrarne l’analisi con una sintetica ricognizione delle risultanze dei principali saldi di finanza pubblica in riferimento al medesimo esercizio.

A tal fine in questo paragrafo si riportano i dati definitivi di consuntivo per il 2019 relativi al conto economico della Pubblica Amministrazione (PA), che costituisce l'aggregato di riferimento per i parametri di finanza pubblica (indebitamento netto e debito) assunti nelle regole della fiscal governance adottata nell'ambito dell'Unione europea (UE). Poiché i saldi di tale conto si riferiscono al più ampio aggregato delle amministrazioni pubbliche, gli stessi non sono esposti nel Rendiconto dell'Amministrazione dello Stato attualmente all'esame ma, per quanto riguarda lo Stato, tengono conto (integrando le informazioni sull’Amministrazione medesima con quelle relative alle amministrazioni pubbliche diverse da quella centrale) di una diversa raffigurazione della gestione complessiva (comprensiva del bilancio, della tesoreria e del patrimonio) realizzata nel corso dell'esercizio.

Le informazioni fornite nel disegno di legge di rendiconto consentono infatti di evidenziare l'effetto della gestione di bilancio (competenza e residui) sulla complessiva situazione del Tesoro tramite il raccordo tra gestione finanziaria del bilancio e situazione del Tesoro determinata mensilmente nei Conti riassuntivi, come saldo tra attività (fondo di cassa più crediti di tesoreria) e passività (debiti di tesoreria), così come esplicitato da quanto riepilogato all'articolo 4 del disegno di legge, relativo alla situazione finanziaria del Tesoro.

* * * *

Nella tabella che segue viene riportato, con riferimento al 2019 e al triennio precedente, il Conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche.

Conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche - Anni 2016-2019

 

Come espone la tabella, nel 2019 il Pil nominale è stato pari a 1.787.664 milioni di euro, con una crescita dell’1,2% per cento rispetto all’anno precedente. In termini di volume (Pil reale) la crescita è stata dello 0,3% rispetto al 2018^[11].

Con riguardo ai saldi di finanza pubblica, i dati riferiti all’esercizio 2019 concluso, resi noti dall’ISTAT^[12], attestano un indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni pari, in valore assoluto, a -29.301 miliardi, corrispondente all’1,6 per cento del Pil.

Il dato indica un miglioramento di circa 9,5 miliardi rispetto all’anno 2018, anno nel quale l’indebitamento è risultato pari a -38.844 miliardi (corrispondente al 2,2 per cento del Pil).

Il saldo primario^[13] è risultato positivo e pari all’1,7% del Pil (31 miliardi), con una crescita di 0,2 punti percentuali rispetto al 2018 (1,5%).

La spesa per interessi è stata pari al 3,4% del Pil (60,3 miliardi), con una diminuzione di 0,3 punti percentuali rispetto al 2018 (3,7%).

Il saldo di parte corrente^[14] è stato positivo e pari a 27,88 miliardi (a fronte dei 16,07 miliardi del 2018).

Limitando l’analisi ai principali aggregati del conto economico della p.a., si rileva che al miglioramento del saldo concorre principalmente un incremento delle entrate (per circa 23,1 miliardi), che determina effetti più che compensativi rispetto all’incremento delle spese (per circa 11,3 miliardi).

Le entrate totali del 2019 delle Amministrazioni pubbliche sono aumentate del 2,8% rispetto all’anno precedente, con un’incidenza sul Pil pari al 47,1%.

Le entrate correnti hanno registrato una crescita del 2,8%, attestandosi al 46,9 % del Pil. In particolare, le imposte dirette sono risultate in aumento del 3,4%, in virtù della crescita dell’IRPEF, dell’IRES e delle imposte sostitutive. Anche le imposte indirette hanno registrato un aumento (+1,4%), per effetto principalmente della crescita del gettito IVA e dell’imposta sul Lotto e le lotterie. I contributi sociali effettivi hanno segnato un incremento (+3,2%) rispetto al 2018 mentre le altre entrate correnti sono aumentate dell’8,4%, grazie soprattutto all’andamento positivo dei dividendi. La diminuzione delle entrate in conto capitale (-3,1%) è dovuta alla contrazione delle imposte in conto capitale in parte compensata dalla crescita delle altre entrate in conto capitale.

 

La pressione fiscale complessiva (ammontare delle imposte dirette, indirette, in conto capitale e dei contributi sociali in rapporto al Pil) è risultata nel 2019 pari al 42,4 %, in aumento rispetto all’anno precedente (nel 2018 era stata pari al 41,9%).

 

Le spese finali si attestano nel 2019 a 870.7 miliardi, in aumento dell'1,6% rispetto al 2018, anno in cui l'analogo valore era stato di 857,3 miliardi.

Nel complesso, l’incidenza delle spese complessive rispetto al Pil cresce leggermente, passando dal 48,5% del 2018 al 48,7% del 2019. La variazione complessiva è il prodotto dell'incremento di 1,4 punti di Pil della spesa corrente e di 3,6 punti di Pil della spesa in conto capitale, a fronte di una riduzione del 6,7% della spesa per interessi.

 

Per quanto riguarda, infine, il debito pubblico, a fine 2019 era pari a 2.409.841 miliardi di euro, in aumento di 28,899 miliardi di euro rispetto ai 2.380.942 miliardi del 2018 (il rapporto debito pubblico/PIL rimane invariato al 134,8%).

Rapporto debito pubblico /PIL delle amministrazioni pubbliche

Fonte: Comunicato ISTAT, Pil e indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche: aggiornamento, del 22 aprile 2020.

3. La gestione di competenza

Nella tavola seguente sono esposti i saldi del bilancio dello Stato registrati a consuntivo nel 2019, in termini di competenza, posti a confronto con le previsioni iniziali di bilancio e con quelle definitive, nonché con i saldi relativi all’esercizio precedente. I dati sono esposti al lordo delle regolazioni contabili11F[15].

I saldi di competenza

(dati in milioni di euro)

N.B.:       Dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

* comprensive delle spese per il rimborso di prestiti e dell’accensione di prestiti.

Nel suo insieme, la gestione di competenza ha fatto conseguire nel 2019 un miglioramento di tutti i saldi rispetto alle previsioni definitive, nonché rispetto ai risultati differenziali registrati nell’esercizio 2018.

In particolare, il saldo netto da finanziare (dato dalla differenza fra le entrate finali e le spese finali) presenta nel 2019 un valore positivo di circa 2,3 miliardi (0,1 per cento del PIL), con un miglioramento di quasi 22,3 miliardi rispetto al saldo registrato nel 2018 (che si era attestato a -20 miliardi). Il miglioramento del saldo è di circa 59,7 miliardi (104 per cento) se confrontato con le previsioni definitive, che indicavano un valore negativo del saldo di -57,4 miliardi.

Tale risultato dà luogo a un accreditamento netto, in controtendenza rispetto agli anni precedenti, in cui si registrava un indebitamento, dovuto all’aumento delle entrate finali (+14 miliardi) ed alla riduzione delle spese finali (-8,3 miliardi) (cfr. quanto esposto nel § successivo).

Anche il risparmio pubblico (saldo delle operazioni correnti, che, se positivo, misura la quota di risorse correnti destinabile al finanziamento delle spese in conto capitale) registra un miglioramento nel 2019, passando dai 27,4 miliardi di euro registrati nel 2018 ad un valore di quasi 50 miliardi (corrispondente al 2,8 per cento del PIL), denotando un miglioramento di 22,5 miliardi rispetto al 2018. Il miglioramento sale a 58,3 miliardi se confrontato con le previsioni definitive. Tale situazione si è determinata a causa di un decremento delle spese correnti (-8,5 miliardi), contestuale ad un incremento del complesso delle entrate tributarie ed extra-tributarie (+14 miliardi), come meglio evidenziato nel paragrafo seguente.

Infine, il dato del ricorso al mercato finanziario (differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, incluse quelle relative al rimborso di prestiti) si attesta nel 2019 a -217,6 miliardi (con un’incidenza sul Pil del 12,2 per cento), evidenziando un miglioramento di 7,5 miliardi rispetto al 2018, mantenendo quindi, il trend in discesa registrato già lo scorso anno (225,1 miliardi) dopo il dato fortemente negativo del 2017 (in cui tale saldo si era assestato a oltre 271 miliardi di euro). Rispetto alle previsioni definitive, il ricorso al mercato evidenzia un miglioramento di 68,8 miliardi (24%).

 

Il valore del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato registrati nel 2019 si mantengono comunque al di sotto del limite massimo fissato dalla legge di bilancio per il 2019 (tetto stabilito, rispettivamente, in -68.179 milioni e in 299.687 milioni).

La tavola che segue riporta l’evoluzione del saldo netto da finanziare e al risparmio pubblico nel periodo 2008-2019.

Gestione di competenza – valori assoluti (miliardi di euro)

La tavola evidenzia come, dopo i valori elevati del 2009, il saldo netto da finanziare (in termini di competenza) sia andato via via riducendosi, per tornare poi a crescere a partire dal 2013, in coincidenza con l’avvio di misure volte al contrasto di una fase ciclica molto negativa: tra le più rilevanti, il pagamento dei debiti della PA avviato con il D.L. 35/2013, il bonus Irpef introdotto dal D.L. 66/2014, gli sgravi contributivi introdotti con la Legge di Stabilità per il 2015 (L. 190/2014). Nel 2016, pur mantenendosi un’impostazione di politica fiscale non restrittiva, il saldo netto da finanziare ha registrato un netto miglioramento dovuto - oltre che al ritorno ad un segno positivo nel tasso di crescita del PIL – ad una crescita degli accertamenti di entrate tributarie (+11,6 miliardi) combinata ad una sensibile diminuzione delle spese finali (-18,7 miliardi). Nel 2017 il saldo netto da finanziare registra nuovamente un peggioramento (+18 miliardi rispetto al 2016), dovuto ad una crescita delle spese finali (+19,6 miliardi, riconducibile principalmente alle disposizioni a tutela del settore creditizio) a fronte di un più ridotto incremento delle entrate finali (+1,6 miliardi) come evidenziano i dati relativi alle entrate e alle spese riportati nella tabella. Nel 2018, il saldo torna a registrare un miglioramento (-9,1 miliardi rispetto al 2017), dovuto al notevole incremento delle entrate finali (+8,6 miliardi). Nel 2019, il saldo si attesta ad un valore positivo di +2,3 miliardi, con un miglioramento rispetto al 2018 di 22,3 miliardi - dovuto al notevole incremento delle entrate finali (+14 miliardi), accompagnato da una riduzione delle spese finali (-8,3 miliardi) - registrando dunque un dato di accreditamento netto, in controtendenza rispetto agli anni precedenti.

 

Nella tavola seguente sono esposti i dati relativi alla gestione di competenza delle entrate e delle spese dell’esercizio finanziario 2019, a raffronto con le previsioni iniziali (A), risultanti dal bilancio di previsione per il 2019, e con le previsioni definitive (B). La tabella evidenzia altresì gli scostamenti determinatisi nel corso della gestione rispetto alle previsioni definitive. I dati sono altresì posti a raffronto con i risultati relativi all’esercizio finanziario precedente.

Dati di competenza – Esercizio 2019

(dati in milioni di euro)

(*)           Maggiori o minori entrate - economie o maggiori spese.

N.B.:        Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

Come evidenziato nella Tabella, il miglioramento del saldo netto da finanziare, di cui si è detto sopra, discende da una gestione di competenza 2019 che evidenzia un aumento degli accertamenti di entrate finali (+14 miliardi) rispetto all’anno precedente, essenzialmente ascrivibile alle entrate tributarie (+12,7 miliardi), ed una riduzione degli impegni delle spese finali (-8,3 miliardi).

 

Anche per le entrate complessive (comprensivi delle entrate per accensione di prestiti), l’entità degli accertamenti, pari a circa 866 miliardi di euro, è risultata in crescita rispetto al 2018 (3%, circa +25,3 miliardi), grazie alla dinamica positiva degli accertamenti delle entrate da accensione prestiti (+11,3 miliardi rispetto al 2018).

L’incidenza sul Pil degli accertamenti complessivi è pari al 48,4 per cento, superiore a quanto fatto registrare lo scorso anno (47,9 per cento del Pil nel 2018).

 

Dal lato della spesa, la flessione degli impegni finali nel 2019 - passati da 611,6 miliardi del 2018 a 603,3 miliardi di euro del 2019 - è frutto di una contrazione della spesa corrente (-8,5 miliardi) rispetto al 2018. Le spese in conto capitale si sono mantenute stabili, con un lieve incremento dello 0,4 per cento rispetto al 2018.

Relativamente agli impegni complessivi di spesa (che includono le spese per rimborso prestiti), essi ammontano a 823,2 miliardi, evidenziando un incremento rispetto all’anno precedente di 6,5 miliardi di euro (0,8%), determinato, in particolare, dal rimborso delle passività finanziarie (+14,8 miliardi, in aumento del 7,2 per cento).

Il peso della spesa complessiva in rapporto al PIL è passato dal 46,6 per cento del 2018 al 46 per cento nel 2019 (era 49,8 per cento nel 2017).

Confrontando i dati relativi agli impegni con le previsioni definitive, si evidenzia una “Capacità d’impegno” – cioè del rapporto tra le somme impegnate e gli stanziamenti definitivi – nel 2019 pari al 94,5%, leggermente inferiore al valore registrato nel 2018 (95,6%).

 

3.1. Le entrate finali

La gestione di competenza del bilancio ha registrato accertamenti per entrate finali pari a circa 605,6 miliardi (pari al 103,6 per cento delle previsioni definitive, stimate in 584,78 miliardi).

Sulla base di una sintetica analisi del confronto 2019-2018 relativo all'andamento delle entrate finali accertate, si rileva innanzitutto il loro aumento per oltre 14 miliardi, che conferma la tendenza in aumento delle somme accertate rispetto all’esercizio precedente già evidenziata lo scorso anno (l’incremento delle entrate finali era stato di 8,6 miliardi nel 2018, di circa 1,6 miliardi nel 2017, di oltre 11,7 miliardi nel 2016 e di oltre 19 miliardi nel 2015, a fronte di un decremento di 3,8 miliardi registrato invece nel 2014).

Analogamente, per le entrate complessive (entrate finali + Titolo IV) si registra un incremento degli accertamenti rispetto all’anno precedente, per oltre 25 miliardi, quando nel 2018 vi era stata una riduzione di 23,9 miliardi.

Gli accertamenti complessivi risultano inferiori anche alle previsioni iniziali e definitive.

Si ricorda che il passaggio dalle previsioni iniziali alle previsioni definitive deriva dall’adozione di norme e provvedimenti nel corso della gestione dell’esercizio, nonché dalle variazioni introdotte con la legge di assestamento. In base a tali modifiche, a partire dagli 869,5 miliardi di entrate complessive di competenza previste nella legge di bilancio 2019-2021, le previsioni definitive hanno raggiunto quasi 876,8 miliardi di euro.

Passando all’analisi delle entrate finali, si evidenzia un andamento positivo nelle entrate tributarie con un aumento degli accertamenti per poco meno di 14 miliardi rispetto al 2018. In particolare, si registra un incremento degli accertamenti per entrate tributarie (+12,7 miliardi, pari a +2,5%) che si attestano intorno a 514,0 miliardi di euro (erano 501,3 miliardi nel 2018 e 491,4 miliardi nel 2017).

Ritornano a crescere anche le entrate extratributarie, pari a 89,5 miliardi (+1,5%), in controtendenza rispetto al trend negativo registrato nel 2018 (88,1 miliardi, pari ad -1,1% rispetto al 2017).

Nel confronto con i dati gestionali, lo scostamento registrato tra previsioni definitive ed il volume accertato delle entrate finali è stato pari a circa +21,6 miliardi di euro, frutto di un volume di accertamenti per entrate extratributarie decisamente superiore alle previsioni (+13,1 miliardi) a cui si aggiungono le maggiori entrate tributarie (+8,5 miliardi).

Per le entrate relative al Titolo III “Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti” si registrano, invece, accertamenti per 2,1 miliardi, con una leggera flessione di 69 milioni rispetto al 2018.

 

Con riferimento specifico alle entrate tributarie, l’incremento del dato degli accertamenti, come esposto nella tabella che segue, è dovuto principalmente ai maggiori accertamenti relativi alle imposte sul patrimonio e sul reddito di 6,7 miliardi (+2,6%), alle tasse ed imposte sugli affari di 4,7 miliardi (+2,6%) e agli introiti per lotto, lotterie ed altre attività di giuoco di 886 milioni (+4,0%).

Per le entrate extratributarie (-1,1%), l’aumento riguarda principalmente i proventi di servizi pubblici minori per 2,2 miliardi (+7,4%) e i prodotti netti di aziende autonome ed utili di gestioni per 778 milioni (+30,6%). In diminuzione per 2 miliardi la voce “Recuperi, rimborsi e contributi” (-4,3%).

Analisi economica delle entrate accertate negli esercizi 2017?2019

(milioni di euro)

N.B.: Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

 

Con riguardo alle principali imposte del comparto tributario, esposte nella tabella successiva, si registra nel 2019 un aumento degli accertamenti delle entrate tributarie ricorrenti: si tratta di 12 miliardi per gli accertamenti (+2,5% rispetto al 2018), di cui 6 miliardi relativi all’IRPEF (+3,1%), 5,2 miliardi relativi all’Iva (+3,4%); ad essi si sommano le maggiori entrate per circa 800 milioni relativi alle imposte sui giochi (+12,8%) e Lotterie.

In diminuzione le entrate da imposte sostitutive (-1,2 miliardi, -7,6%) e da “registro, bollo e sostitutive” (-577 milioni, -4,5%).

 

Andamento delle principali imposte - Accertamenti

(milioni di euro)

 

Le entrate non ricorrenti presentano un incremento di 143 milioni (+4,5%), dovuta all’aumento delle imposte sostitutive (+533 milioni, +32,3%), compensato da riduzioni dell’aggregato “Altre imposte dirette” i cui accertamenti passano dai 281 milioni dell’esercizio 2018 a soli 49 milioni nel 2018 (-82,6%) e dai condoni indiretti (da 384 milioni del 2018 a 263 milioni nel 2019).

Tra le entrate extra-tributarie ricorrenti si segnala la voce relativa alle “Entrate derivanti dal controllo e dalla repressione delle irregolarità e degli illeciti”: nel 2019 gli accertamenti sono stati pari a 28,8 miliardi (nel 2018 erano stati 27,8 miliardi), superando di circa 12 miliardi il valore delle previsioni definitive.

 

Dalla differenza tra gli accertamenti e i versamenti in conto competenza avvenuti nell’esercizio si ottengono i residui attivi generati dalla gestione (c.d. residui di nuova formazione), relativi sia alle somme accertate e non riscosse (61,4 miliardi) sia alle somme riscosse ma non ancora riversate in bilancio (29,6 miliardi): nel complesso si tratta di 91,1 miliardi.

Aggiungendo a tali residui di nuova formazione anche quelli derivanti dagli esercizi pregressi ancora da incassare (125 miliardi), la consistenza dei residui attivi totali alla fine dell’esercizio 2019 ammonta a 216,1 miliardi.

3.2. Le spese finali

Gli impegni per spese finali, costituite dal totale delle spese di parte corrente e di quelle in conto capitale, sono passati da 611,6 miliardi di euro del 2018 a 603,3 miliardi di euro del 2019, in riduzione dell’1,4 per cento rispetto al 2018, per un ammontare di -8,3 miliardi.

Tale risultato è frutto di una diminuzione delle spese correnti, per 8,5 miliardi, e di un lieve aumento della spesa in conto capitale (+178 milioni).

In particolare, la spesa di parte corrente ha generato impegni per circa 553,5 miliardi di euro, in forte riduzione (-8,5 miliardi) rispetto al 2018, mentre gli impegni di spesa in conto capitale hanno registrato una sostanziale stabilità rispetto al 2018, assestandosi a 49,8 miliardi (+0,4 per cento circa).

Considerando il rimborso delle passività finanziarie, in aumento rispetto al 2018 di circa 14,8 miliardi (+7,2 per cento), gli impegni complessivi di spesa registrano invece un aumento rispetto a quelli dell’anno precedente, di circa lo 0,8 per cento

 

Passando all’analisi per categoria economica dei dati della gestione, esposta nella tavola che segue, si rileva che nell’ambito delle uscite correnti, la voce più consistente è quella relativa ai trasferimenti ad amministrazioni pubbliche, con impegni per oltre 258 miliardi di euro, che costituisce il 46,6 per cento della spesa corrente. Si tratta, in prevalenza di trasferimenti ad amministrazioni locali (impegni per 134,1 miliardi) e a enti previdenziali (113,5 miliardi).

Poi si segnalano i redditi da lavoro dipendente, che ammontano a 94,7 miliardi di euro e rappresentano il 17,1 per cento degli impegni di parte corrente, e gli interessi passivi e redditi di capitale, che, con impegni pari a 68,4 miliardi di euro, rappresentano il 12,4 per cento della spesa corrente.

Analisi economica delle spese finali negli esercizi 2017?2019

(milioni di euro)

Con riferimento alla dinamica delle spese correnti, confrontando i dati con quelli dell’esercizio 2018, si rileva che le categorie che registrano le maggiori riduzioni sono quelle relative ai trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private (-2,5 miliardi, -14,3%), ai consumi intermedi, che passa dai 114,2 miliardi del 2018 ai 12,5 miliardi del 2019 (-11,9%), nonché quella per trasferimenti correnti alle PA (-5,9 miliardi, -2,2%).

In calo anche gli oneri per interessi passivi, che scendono dai 69,2 miliardi nel 2018 ai 68,4 miliardi del 2019 (-1,2%), continuando il trend che aveva caratterizzato gli anni precedenti, in ragione della sensibile diminuzione dei tassi avutasi dalla fine del 2013 in poi.

In aumento, invece la spesa per redditi da lavoro dipendente (+0,5%, circa 444 milioni). Anche i trasferimenti correnti alle imprese in conto competenza mostrano un leggero aumento, rispetto al 2018, pari allo 0,5%.

 

Per quel che concerne la spesa in conto capitale, i dati registrano un leggero aumento degli impegni, da 49,6 a 49,8 miliardi (circa 178 milioni).

Tra le categorie di spese in conto capitale, nel 2019 si rileva un aumento degli impegni della categoria “Altri trasferimenti in conto capitale” (circa +2,6 miliardi in conto competenza) e della categoria “Acquisizioni di attività finanziarie” (+0,8 miliardi).

Per l’andamento delle spese finali per categorie economiche negli ultimi quattro anni si veda la Tavola II in Appendice.

3.3. Spese finali per missioni

Dal 2008, anno di avvio della riclassificazione del bilancio per missioni e programmi di spesa, nonostante alcuni affinamenti nella classificazione delle spese, il numero e i contenuti delle missioni sono rimasti stabili (34), mentre il numero dei programmi gestiti è via via aumentato, passando dai 168 del 2014, ai 181 del 2015, ai 182 del bilancio 2016. Negli esercizi 2017 e 2018 i programmi sono scesi a 175. I programmi di spesa del bilancio 2019 sono 176.

Dall'analisi delle spese finali per missioni riferite al 2019, che qui vengono analizzate al netto della missione debito pubblico (che pesa da sola in misura pari al 34,4 per cento delle somme complessivamente impegnate del Rendiconto 2019, a fronte del 33 per cento nel 2018), focalizzando dunque l’analisi sulla sola spesa primaria, si conferma innanzitutto la rilevanza delle relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (si tratta in sostanza di trasferimenti agli enti territoriali), che pesano per il 22,7 per cento (erano il 21,8 nel 2018) sulla spesa primaria.

Si conferma altresì la significativa incidenza sul totale degli impegni delle politiche previdenziali, attestatesi al 15,7 per cento della spesa primaria (rispetto al 17,0 per cento del 2018) e delle politiche economico-finanziarie e di bilancio che si attestano al 16,1 per cento (in aumento di 0,7 punti percentuali rispetto al 15,4 per cento del 2018). L’istruzione scolastica rappresenta il 9,1 per cento della spesa primaria, in leggero aumento rispetto allo scorso esercizio (in cui rappresentava il 9 per cento). Un incremento in percentuale rispetto agli impegni si è riscontrato anche per la missione Diritti sociali, che rappresenta ora il 6,8 per cento della spesa primaria (rispetto al 6,2 per cento nel 2018),

I decrementi più rilevanti, invece, in rapporto agli impegni, sono emersi in relazione alle politiche per il lavoro, diminuite da 10,6 a 8 miliardi di euro nel 2019, rappresentando ora l’1,5 per cento degli impegni di spesa del 2019 (rispetto al 2,1 per cento del 2017 e al l’1,9 per cento del 2018), per la Missione Competitività e sviluppo delle imprese, attestatesi al 4,3 per cento della spesa primaria (rispetto al 4,6 per cento del 2018) e per il Diritto alla mobilità, che pesa il 2,2 per cento della spesa primaria (era il 2,4 per cento nel 2018).

La tabella che segue ed il relativo grafico espongono le missioni che, nella composizione percentuale sul totale degli impegni di spesa primaria (al netto della missione Debito pubblico), raggiungono un valore superiore al 2 per cento; esse assorbono nel complesso l’87,4 per cento della spesa primaria del bilancio dello Stato.

Analisi delle spese per le principali missioni
(al netto della missione debito pubblico)
(Dati di competenza – milioni di euro)

 

 

Si segnalano infine, per le missioni esaminate, i principali programmi di spesa:

§  nella missione “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, in cui si sono registrati impegni per 122.815 milioni (+3,1% rispetto al 2018), le risorse risultano destinate principalmente al finanziamento dei programmi “Concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria” e “Compartecipazione e regolazioni contabili ed altri trasferimenti alle autonomie speciali”;

§  la missione “Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela della finanza pubblica” ha registrato impegni per 87.068 milioni di euro (+3,2% rispetto al 2018), destinati principalmente al finanziamento dei programmi concernenti le “Regolazioni contabili, le restituzioni e i rimborsi di imposte”;

§  la missione “Politiche previdenziali” ha fatto registrare impegni pari a 84.596 milioni (-8,9% rispetto al 2018), destinati per la maggior parte al finanziamento del programma “Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali”;

§  la missione “Istruzione scolastica” ha registrato impegni per 49.356 milioni (+0,3% rispetto al 2018), destinati principalmente al finanziamento dei programmi concernenti l’Istruzione secondaria di secondo grado e quella primaria;

§  la missione “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” ha evidenziato impegni per 36.599 milioni (+7,8% rispetto al 2018) destinati al finanziamento del programma “Trasferimenti assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e valutazione politiche sociali e di inclusione attiva”;

§  nella missione “Competitività e sviluppo delle imprese” gli impegni, pari a 23.405 milioni (-7,6% rispetto al 2018), sono assorbiti principalmente dal programma “Interventi di sostegno tramite il sostegno della fiscalità”;

§  nella missione “L’Italia in Europa e nel mondo” gli impegni, pari a 23.595 milioni (-3,2% rispetto al 2018), sono destinati per lo più al finanziamento del programma “Partecipazione italiana alle politiche di bilancio nell’ambito dell’Unione europea”;

§  la missione “Difesa e sicurezza del territorio” ha evidenziato impegni per 22.348 milioni di euro (-2,9% rispetto al 2018), relativi principalmente i programmi concernenti l’“Approntamento e impiego dei carabinieri per la difesa e sicurezza” ed “Approntamento e impiego delle forze terrestri”;

§  nella missione “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” gli impegni pari a 11.738 milioni (-12% rispetto al 2018) sono destinati principalmente ai programmi “Sviluppo e sicurezza della mobilità locale” e “Sostegno allo sviluppo del trasporto”;

§  la missione “Politiche per il lavoro” ha evidenziato impegni per 7.996 milioni (-24,5% rispetto al 2018) destinati principalmente al finanziamento del programma “Politiche passive del lavoro e incentivi all’occupazione”;

§  la missione “Ordine pubblico e sicurezza” ha evidenziato impegni per 11.507 milioni (+1,3% rispetto al 2018) destinati a finanziare, in particolare, i programmi riguardanti il “Contrasto al crimine, tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica”.

 

Infine, si segnala la missione “Debito pubblico”, con impegni per 282.882 milioni di euro (+5,1% rispetto al 2018), che da sola incide per il 34,4 per cento delle somme complessivamente impegnate dell’esercizio 2018.

4. La gestione dei residui

4.1. La disciplina generale

Nel corso dell’esercizio, alla gestione di competenza si affianca la gestione dei residui.

Si definiscono residui attivi le entrate accertate, ma rimaste da versare e da riscuotere e residui passivi le spese impegnate, ma rimaste da pagare.

Nell’ambito di questi residui occorre distinguere quelli provenienti dagli esercizi precedenti e quelli formatisi nel corso dell’esercizio considerato (residui di nuova formazione).

I suddetti residui passivi, c.d. “propri”, si distinguono da quelli “impropri”, detti anche residui passivi “di stanziamento”, relativi a somme stanziate ma non impegnate nell’esercizio di competenza.

In base alla normativa vigente[16], i residui “propri” relativi alle spese correnti sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale è stato assunto il relativo impegno di spesa. Fanno eccezione i residui relativi alle spese destinate ai trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, per i quali il termine di conservazione è fissato in tre esercizi (art. 34?bis, co. 2).

Per i residui relativi a spese in conto capitale, i termini di conservazione in bilancio, ai fini del loro pagamento, sono fissati in tre esercizi finanziari successivi a quello dell'assunzione dell'impegno di spesa (co. 4).

Decorsi i suddetti termini, i residui delle spese in conto capitale si intendono perenti agli effetti amministrativi[17]. I relativi importi sono pertanto eliminati dal conto del bilancio e riscritti come debito nel conto del patrimonio, in quanto a tali residui continuano a sottostare i relativi impegni giuridici di spesa. Le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione alle pertinenti unità elementari di bilancio degli esercizi successivi.

I residui delle spese correnti, invece, se non pagati entro i suddetti termini, costituiscono economie di bilancio. Per il loro mantenimento nel conto del patrimonio, in qualità di residui passivi perenti, occorre che l’amministrazione competente dimostri il permanere delle ragioni della sussistenza del debito, entro il termine previsto per l'accertamento dei residui riferiti all'esercizio scaduto.

 

Per gli stanziamenti di spesa non impegnati al termine dell'esercizio di competenza, la legge di contabilità prevede una differente disciplina, a seconda che si tratti di stanziamenti di parte corrente ovvero in conto capitale.

In particolare:

§  gli stanziamenti di parte corrente non impegnati al termine dell'esercizio sono registrati in economia, salvo che non sia diversamente previsto con legge (art. 34?bis, co. 1);

§  per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale ne è autorizzata, in via generale, la conservazione in bilancio, quali “residui di stanziamento”. Il loro mantenimento in bilancio è autorizzato nei limiti di un solo esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio (art. 34?bis, co. 3).

Per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative che siano entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno legge.

A seguito delle recenti modifiche alla legge di contabilità introdotte dal D.Lgs. 16 marzo 2018, n. 29[18], i sopra esposti termini per il mantenimento in bilancio dei residui si applicano anche ai residui derivanti dagli impegni di spesa delegata[19], la cui disciplina è entrata in vigore dal 21 aprile 2018.

 

Per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale, in alternativa al mantenimento in bilancio quale residuo di stanziamento, la legge di contabilità prevede che lo stanziamento non impegnato possa, con la legge di bilancio, essere iscritto nella competenza dell'esercizio successivo, in relazione a quanto previsto dal piano finanziario dei pagamenti (c.d. Cronoprogramma dei pagamenti).

Ciò in relazione a quanto disposto dell'articolo 30, comma 2, della legge di contabilità, che prevede una notevole flessibilità degli stanziamenti delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, al fine adeguarne le quote annuali alle previsioni del piano finanziario dei pagamenti. A tal fine, il comma 2 dell’articolo 30 consente, con la legge di bilancio (II Sezione):

§  la rimodulazione delle quote annuali delle autorizzazioni pluriennali di spesa, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla legge o, nel caso di spese a carattere permanente, di quelli autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento del bilancio di previsione;

§  la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi degli stanziamenti non impegnati alla chiusura dell'esercizio (c.d. residui di stanziamento), relative ad autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, dandone evidenza in apposito allegato.

L’art. 34?ter, comma 1, della legge n. 196/2009 prevede che le suddette somme da eliminare dal conto dei residui di stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi successivi siano individuate in apposito allegato al decreto di accertamento dei residui. In apposito allegato al Rendiconto generale dello Stato sono elencate, distintamente per anno di iscrizione in bilancio, le somme eliminate dal conto dei residui da riscrivere nella competenza degli esercizi successivi, sui pertinenti programmi, con successiva legge di bilancio.

 

Si segnala che l’art. 4-quater del D.L. n. 32/2019 ha introdotto, in via sperimentale, per gli esercizi finanziari 2019, 2020 e 2021 alcune deroghe alle norme contabili sul mantenimento in bilancio delle risorse in conto capitale, prevedendo l’allungamento dei termini di mantenimento in bilancio dei residui relativi alle spese in conto capitale, rispetto a quanto previsto dalla legge di contabilità, in base alle quali:

§  i termini riferiti ai residui di stanziamento, sono prolungati di un ulteriore esercizio - passando, cioè da uno a due esercizi;

§  i termini relativi ai residui propri, sono prolungati di ulteriori tre esercizi, e dunque pagati entro il sesto esercizio successivo a quello dell'assunzione dell'impegno di spesa, decorsi i quali i residui si intendono perenti agli effetti amministrativi.

§  l’applicazione della facoltà di reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (residui di stanziamento) – prevista per le autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente - anche alle autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere permanente e a quelle annuali.

 

Il comma 1?ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa), entrato in vigore dal 1° gennaio 2017, stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza in ciascun anno si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

 

Si ricorda, infine, che l’accertamento annuale dei residui passivi è effettuato al termine dell'esercizio finanziario, per ogni capitolo di bilancio, con decreto ministeriale, con il quale viene determinata la somma da conservarsi in conto residui per impegni riferibili all'esercizio scaduto (art. 34?ter). In apposito allegato al decreto sono altresì individuate le somme relative a spese pluriennali in conto capitale, non a carattere permanente, da eliminare dal conto dei residui di stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi successivi, riferibili ad esercizi precedenti all'esercizio scaduto.

Contestualmente all'accertamento dei residui, le Amministrazioni possono provvedere anche al riaccertamento della sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio in corrispondenza di residui perenti, ai fini della verifica della permanenza delle obbligazioni giuridiche sottostanti. Il riaccertamento dello stock dei residui perenti comporta l’eliminazione delle partite debitorie non più dovute dal Conto del patrimonio; l’ammontare dei residui passivi perenti eliminati è indicato in apposito Allegato al Rendiconto.

Annualmente, successivamente al giudizio di parifica della Corte dei conti, con la legge di bilancio, le relative somme possono essere, in tutto o in parte, reiscritte in bilancio su appositi Fondi, negli stati di previsione delle amministrazioni interessate, tenendo conto della natura delle partite debitorie cancellate, così come avviene nel caso dell’attività di riaccertamento straordinario dei residui, condotta ai sensi dell’art. 49 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66.

L’articolo 49 del D.L. n. 66/2014 ha dato l’avvio ad un ampio programma straordinario di riaccertamento annuale della consistenza dei residui passivi iscritti nel bilancio dello Stato, che riguarda anche la sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio dello Stato in corrispondenza di residui andati in perenzione, esistenti alla data del 31 dicembre 2013, ai fini della verifica della sussistenza dei presupposti giuridici dell’obbligazione sottostante, che ne giustificano la permanenza, rispettivamente, nel conto del bilancio e nel conto del Patrimonio. Tale procedura è finalizzata alla eliminazione dei residui passivi di bilancio e dei residui passivi perenti corrispondenti a somme non più esigibili e alla reiscrizione in bilancio degli stanziamenti corrispondenti alle somme individuate come non più dovute. Le somme così individuate congluiscono in appositi fondi istituiti negli stati di previsione delle Amministrazioni interessate, nonché in un fondo presso il Ministero dell’economia, ai fini del loro utilizzo successivo.

4.2. La gestione dei residui nell’esercizio 2019

La Relazione al Rendiconto evidenzia come nel 2019 il fenomeno dei residui continua a rimanere su livelli considerevoli sia dal lato delle entrate che dal lato delle uscite.

In base ai dati forniti nella Relazione, il conto dei residui provenienti dagli esercizi 2018 e precedenti indicava al 1° gennaio 2019 residui attivi presunti per un valore di 203.940 milioni di euro e residui passivi delle spese complessive per 140.364 milioni di euro, al lordo dei residui relativi al rimborso di prestiti (509,4 milioni), con una eccedenza attiva pari a 63.576 milioni di euro (l’eccedenza attiva era negli anni precedenti di valore superiore (66.171 milioni di euro nel 2018, 77.815 milioni nel 2017, 95.229 milioni nel 2016).

Nel corso dell’esercizio 2019, l’entità dei residui pregressi si è andata modificando - a seguito dell’attività di riaccertamento e di gestione in conto residui, nonché della perenzione - facendo registrare variazioni in diminuzione sia dal lato delle entrate (-78.844 milioni), sia dal lato delle uscite (-63.974 milioni).

Pertanto, per quanto concerne i residui attivi, rispetto allo stock iniziale proveniente dagli esercizi precedenti di 203.940 milioni, al 31 dicembre 2019 ne risultano accertati 154.711 milioni, di cui 29.116 milioni incassati e 125.095 milioni ancora da versare o riscuotere. A tali residui pregressi si sono aggiunti, a seguito della gestione di competenza dell’esercizio 2019, circa 91.066 milioni di residui di nuova formazione, per un totale di residui attivi al 31 dicembre 2019 pari a 216.161 milioni, con un aumento di 12.221 milioni rispetto all’esercizio precedente (+6%).

Per quanto riguarda i residui passivi complessivi, dei 140.364 milioni di residui presunti al 1° gennaio 2019 provenienti dagli esercizi precedenti, ne risultano accertati 121.113 milioni, di cui 44.723 milioni pagati e 76.390 milioni ancora da pagare. A tali residui pregressi si sono aggiunti, a seguito della gestione di competenza, 37.624 milioni di residui di nuova formazione, per un totale di residui passivi al 31 dicembre 2019 di 114.014 milioni.

Scorporando la quota di residui passivi relativi al Titolo III - rimborso delle passività finanziarie, pari a 752 milioni, i residui passivi delle spese finali ammontano a 113.261 milioni.

 

In sintesi, il conto dei residui al 31 dicembre 2019 espone residui attivi per 216.161 milioni e residui passivi per 114.014 milioni (di cui 752 milioni relativi al Titolo III), con una eccedenza attiva di 102.147 milioni di euro.

 

(valori in milioni di euro)

 

Nel complesso, il volume dei residui attivi registra un aumento rispetto all’esercizio precedente di 12.221 milioni, circa il 6%, dovuta sia ai residui di nuova formazione che a quelli pregressi.

Relativamente ai titoli di entrata - si sottolinea nella relazione al Rendiconto - la composizione si è mantenuta sostanzialmente invariata rispetto al precedente esercizio: il 50,2% dei residui attivi finali si riferisce alle entrate tributarie, il 49,5% a quelle extra-tributarie, mentre risulta molto bassa l’incidenza percentuale di quelli relativi all’alienazione ed ammortamento dei beni patrimoniali e riscossione di crediti, pari allo 0,3% del volume totale.

I residui di nuova formazione sono complessivamente pari a 91.066 milioni, superiori rispetto a quelli registrati nel precedente esercizio in cui sono risultati pari a 88.100 milioni, con un incremento dello 0,3%.

Per le entrate tributarie, i residui di nuova formazione ammontano a 59.450 milioni. La formazione di nuovi residui si concentra, in particolare, in valore assoluto, nelle prime due categorie di entrata, relative alle imposte sul patrimonio e sul reddito e alle tasse ed imposte sugli affari, i cui residui di competenza ammontano, rispettivamente, a 26.923 milioni e a 29.594 milioni. Per le entrate extra-tributarie, i residui di competenza risultano pari a 31.584 milioni.

Anche la quota riferibile ai residui attivi pregressi risulta superiore allo scorso esercizio. Rispetto alla consistenza iniziale, pari a 203.940 milioni, lo stock dei residui provenienti dagli esercizi precedenti si è ridotta nel corso dell’anno di 78.844 milioni, per effetto di operazioni di riaccertamento e di versamento, attestandosi a 125.095 milioni.

In particolare, sottolinea la Relazione, la riduzione dei residui pregressi attiene, in buona misura, alla svalutazione dei crediti tributari operata ai fini del Rendiconto dall’Agenzia delle Entrate in base alla stima del grado di esigibilità degli stessi. Nel corso del 2019 la quota dei versamenti attinenti a residui attivi pregressi ammonta a 29.616 milioni (cfr. Tavola 23 della Relazione illustrativa), con un tasso di smaltimento[20] pari 15%, in diminuzione rispetto alla percentuale rilevata nel 2018 (21%).

 

I residui passivi evidenziano, invece, una notevole riduzione rispetto al 2018, di 26.350 milioni (-18,8 per cento). Tale decremento è legato ai residui di nuova formazione, pari a 37.624 milioni (contro i 68.301 milioni del 2018).

La riduzione nella consistenza dei residui passivi rispetto allo scorso esercizio deriva da una riduzione di 36.790 milioni dei residui di parte corrente (-44,7% rispetto al valore complessivo dei residui di parte corrente registrati nell’esercizio precedente) e dall’aumento di 10.197 milioni di quelli in conto capitale (+17,7%).

Le spese correnti e quelle in conto capitale hanno concorso in misura diversa alla formazione dei nuovi residui: 13.966 milioni le prime e 22.990 milioni le seconde.

 

Il fenomeno della complessiva riduzione dei residui passivi è in buona parte imputabile – si sottolinea nella Relazione - all’introduzione, a partire dal 2019 del nuovo concetto di impegno ad esigibilità (il cosiddetto IPE), disposta dal D.Lgs. n. 93 del 2016, in base al quale l’assunzione degli impegni contabili va effettuata con imputazione della spesa negli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili (quando vengono a scadenza). Ciò ha consentito, per la prima volta, di assumere impegni nel 2019 a valere sulla competenza degli esercizi futuri, contribuendo di fatto ad una più contenuta generazione di residui passivi, tale da controbilanciare l’incremento dei residui passivi in conto capitale che si poteva determinare dall’allungamento dei termini per la loro conservazione in bilancio, introdotto in via sperimentale dall’art. 4-quater del D.L. n. 32 del 2019 (cosiddetto “Sblocca cantieri”).

Per effetto del combinato di tutte queste norme, i residui di stanziamento alla fine del 2019 ammontano a 43.756 milioni e costituiscono il 38,4% dei residui totali. I residui di stanziamento di parte corrente ammontano a 4.794 milioni (10,9% del totale dei residui di stanziamento). I residui in conto capitale ammontano a 38.240 milioni (87,4% del totale dei residui di stanziamento), di cui il 42,7% generati nella sola gestione 2019.

 

Infine, la relazione sottolinea che nel 2019, come già negli scorsi esercizi, si registra una diminuzione dello stock dei residui passivi perenti a fine esercizio, passati dai 56,2 miliardi del 2017 ai 50,4 miliardi del 2018, ai 43,8 milioni nel 2019.

La relazione sottolinea che l’aumento delle perenzioni è da ricondurre alle normative introdotte dall’art. 34?bis della L.196/2009, le quali hanno disposto, tra le altre cose, l’allungamento di un anno dei termini di conservazione in bilancio dei residui passivi relativi ai trasferimenti correnti ad Amministrazioni Pubbliche (categoria 4 del Titolo I – spese correnti) e di tutte le spese in conto capitale (Titolo II). Tale novità normativa - che ha inizialmente avuto come effetto, sull’esercizio finanziario 2016 l’aumento dei residui passivi propri - ha determinato, di conseguenza, un aumento delle perenzioni negli esercizi finanziario 2017-2019. Le somme perenti agli effetti amministrativi hanno raggiunto, nel 2019, 4.133 milioni, a fronte degli 8.339 milioni del 2018.

Per quanto riguarda gli effetti sul Conto del patrimonio, occorre tenere presente anche quanto disposto dai commi 4 e 5 dell’articolo 34?ter della legge n. 196/2009, che dispongono il riaccertamento annuale da parte delle Amministrazioni della sussistenza delle ragioni che giustificano la permanenza nelle scritture contabili delle partite debitorie iscritte nel Conto del patrimonio quali residui passivi perenti. Nel 2019, l’ammontare delle economie generate dall’attuazione della suddetta normativa è pari a 7.081 milioni di euro (rispetto ai 8.708 milioni dello scorso esercizio).

Tali somme, potranno essere riscritte, del tutto o in parte, con la legge di bilancio 2020-2022 in appositi fondi da istituire negli stati di previsione dei Ministeri interessati.

5. La gestione di cassa

La gestione di competenza e la gestione dei residui concorrono a determinare i risultati della gestione di cassa, che è rappresentata, per la parte di entrata, dagli incassi e, per la parte di spesa, dai pagamenti.

In termini di cassa, diversamente dai dati della gestione di competenza, i saldi registrano un peggioramento rispetto ai risultati dell’esercizio 2018.

I saldi di cassa

(dati in milioni di euro)

N.B.: Dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Passando in rassegna i saldi della gestione di cassa al lordo delle regolazioni contabili, si osserva che nel 2019 il saldo netto da finanziare è risultato pari a 66,5 miliardi, con un peggioramento di 20,6 miliardi di euro rispetto al risultato raggiunto l’anno precedente (in cui il saldo si era assestato a -45,9 miliardi di euro).

Il risparmio pubblico risulta di -29,8 miliardi di euro, con un peggioramento di oltre 20,3 miliardi rispetto al dato del 2018. Il risparmio pubblico, essendo negativo, indica la quota di spese correnti non coperta con entrate tributarie ed extra-tributarie.

Il ricorso al mercato si attesta nel 2019 su di un valore di oltre -286 miliardi di euro, anch’esso in peggioramento (di oltre 35 miliardi) rispetto al 2018.

Peraltro, come evidenzia la tabella, tutti e tre i saldi registrano valori migliori rispetto alle previsioni, sia iniziali che definitive.

 

Nella tabella che segue si riportano i dati relativi alle previsioni definitive per la cassa (A), gli incassi o pagamenti (B) a raffronto con i risultati di cassa del rendiconto relativo all’esercizio 2019, nonché la massa acquisibile o spendibile (C), determinata dalla somma dei residui e degli stanziamenti di competenza. Le percentuali contenute nelle ultime due colonne evidenziano il rapporto fra gli incassi e i pagamenti effettivamente realizzati e, rispettivamente, le previsioni definitive di cassa e la massa acquisibile o spendibile.

(dati in milioni di euro)

N.B.:       Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

La gestione di cassa ha dato luogo complessivamente ad incassi per 804,3 miliardi e a pagamenti per 830,3 miliardi, pari a 88,3 e 91,8 per cento delle previsioni definitive.

Rispetto ai corrispondenti dati dell’anno 2018 (794,8 miliardi di incassi e 796,7 miliardi di pagamenti), si registra sia un aumento degli incassi dell’1,2 per cento che dei pagamenti del 4,2 per cento.

In particolare gli incassi finali evidenziano un lieve decremento rispetto al 2018, attestandosi a 544,1 miliardi a fronte dei circa 545,7 miliardi registrati nel 2018. La riduzione è imputabile a minori entrate tributarie per 2,6 miliardi a fronte di maggiori entrate extra tributarie per poco più di 1 miliardo.

L'ammontare degli incassi finali si è rivelato superiore del dato definitivo di previsione di quasi 2 miliardi di euro.

Dai dati della tabella, si può sottolineare che gli incassi finali hanno costituito il 100,3 per cento delle corrispondenti previsioni definitive ed hanno raggiunto il 69 per cento della relativa massa acquisibile, in leggera diminuzione rispetto ai dati registrati l’anno precedente) rispettivamente 100,3 e 69,2 per cento).

 

In valore assoluto, il volume dei pagamenti finali si attesta a 610,6 miliardi, registrando un leggero aumento rispetto al dato del 2018 (circa +19 miliardi). Il dato è peraltro decisamente inferiore alle previsioni definitive, di quasi 65 miliardi.

Le operazioni finali rappresentano il 90,4 per cento delle previsioni definitive e il 78,1 per cento della relativa massa spendibile (rispetto al 77,3 per cento del 2018).

I pagamenti relativi alle spese di parte corrente ammontano a 571,8 miliardi, pari al 92,4 per cento delle previsioni definitive di cassa. I pagamenti relativi alle spese in conto capitale ammontano a 38,8 miliardi, rappresentando appena il 68,9 per cento delle previsioni definitive (56,3 miliardi).

6. Il conto del patrimonio

6.1. Struttura e funzioni

Il conto generale del patrimonio è il documento contabile che fornisce annualmente la situazione patrimoniale dello Stato, quale risulta alla chiusura dell’esercizio.

Il conto generale del patrimonio comprende (art. 36, co. 3, legge n. 196/2009):

a)   le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le relative variazioni prodottesi durante l’esercizio di riferimento;

b)   la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale.

 

Come risultato del progressivo adeguamento della struttura del conto del patrimonio alle modifiche intervenute nella struttura del bilancio^[21] si hanno quattro gestioni che determinano il risultato complessivo: quella relativa alle attività finanziarie, quella relativa alle attività non finanziarie prodotte, quella relativa alle attività non finanziarie non prodotte e, infine, quella relativa alle passività finanziarie^[22].

La Sezione I contiene la classificazione patrimoniale degli elementi attivi e passivi, definiti in modo che possano raccordarsi con il sistema di contabilità nazionale SEC 95. Le attività, in particolare, si distinguono in tre categorie di primo livello:

1)   attività finanziarie (attività economiche comprendenti i mezzi di pagamento, gli strumenti finanziari e le attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari);

2)   attività non finanziarie prodotte (attività economiche ottenute quale prodotto dei processi di produzione. Esse comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi);

3)   attività non finanziarie non prodotte (attività economiche non ottenute tramite processi di produzione. Esse comprendono beni materiali quali terreni, giacimenti, risorse biologiche non coltivate).

Dette attività sono distinte in successivi livelli di ordine analitico inferiore.

Per quanto concerne le passività è prevista un’unica voce di primo livello, denominata “passività finanziarie”, comprensiva di mezzi di pagamento, strumenti finanziari e simili. Anche in questo caso, la voce di primo livello è distinta in ulteriori livelli di maggior dettaglio. Essa comprende tanto i debiti (a breve termine e a medio-lungo termine) quanto le anticipazioni passive.

 

La Sezione II illustra gli elementi di raccordo tra i dati patrimoniali e quelli del bilancio, mostrando l’incidenza dei risultati della gestione di bilancio sulle componenti patrimoniali attive e passive. La struttura della Sezione II tiene conto, in particolare, dell’articolazione del bilancio dello Stato sinora adottata, e cioè l’articolazione per unità previsionali di base e della classificazione delle spese per funzioni-obiettivo corrispondenti, al livello di maggior dettaglio, con le missioni istituzionali perseguite da ciascuna amministrazione.

In tale sezione si determina altresì l’ammontare dell’entrata netta e quello della spesa netta corrispondenti al beneficio o alla perdita apportati dalla gestione di competenza del bilancio al patrimonio.

A ciò si aggiungono la classificazione delle attività e passività per Ministeri, le tabelle, gli altri allegati e appendici al conto generale.

Infine, il conto generale del patrimonio si compone della “nota preliminare”, contenente una serie di tavole analitiche e riassuntive delle attività e passività patrimoniali dello Stato, nonché di alcune rappresentazioni grafiche che ne evidenziano l’evoluzione della sostanza patrimoniale.

 

Si rammenta poi che l'articolo 14 del decreto legislativo n. 279 del 1997 ha introdotto un livello di classificazione che deve fornire l'individuazione dei beni dello Stato suscettibili di utilizzazione economica, anche ai fini di un'analisi economica della gestione patrimoniale^[23].

Ai fini della gestione e valorizzazione dei beni pubblici (immobili e partecipazioni) si ricorda che l'articolo 2, comma 222, della legge n. 191 del 2009 ha affidato al Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze un'attività di ricognizione finalizzata alla redazione del rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato.

Il Rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato a differenza degli altri documenti, quali il Conto generale del Patrimonio dello Stato e la pubblicazione degli elenchi degli immobili di proprietà statale, è finalizzato alla gestione ed alla valorizzazione dei beni, che sono rappresentati a prezzi di mercato. Inoltre, ha una portata più vasta riferendosi agli immobili (unità immobiliari e terreni) di tutte le Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001^[24]. Tuttavia, si segnala che l'ultima ricognizione delle consistenze del patrimonio pubblico, al fine di redigere il Rendiconto patrimoniale a prezzi di mercato, è datata al 31 marzo 2011.

 

Nel DEF 2020^[25] il Governo ha rappresentato, nel periodo 2017-2019, vendite di immobili di proprietà pubblica pari a circa 2,5 miliardi. Per il biennio 2020-2021, le dismissioni del patrimonio immobiliare pubblico sono stimate complessivamente in 2,64 miliardi (1.767 milioni nel 2020, 870 milioni per il 2021).

Con riferimento alle dismissioni di beni immobili, la Corte dei Conti ha notato che "il patrimonio immobiliare dello Stato è caratterizzato da una maggior rigidità degli asset, poiché la maggior parte dei fabbricati sono utilizzati dalle stesse pubbliche amministrazioni (77 per cento), mentre gli altri (23 per cento) non sono generalmente in condizioni ottimali, sono in ristrutturazione o sono concessi in uso ad altri soggetti."^[26]

Inoltre, in relazione alle valorizzazioni dirette (cessione sul mercato o conferimento a fondi immobiliari), sulla base del Piano straordinario di dismissioni, previsto dalla Legge di Bilancio per il 2019[27] e adottato con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) del 10 luglio 2019, l’Agenzia del Demanio sta proseguendo nella alienazione degli immobili inclusi nel Programma di dismissioni immobiliari individuati con Decreto ministeriale 28 giugno 2019^[28].

6.2. I risultati generali della gestione patrimoniale per l’esercizio finanziario 2019

L’articolo 6 del disegno di legge di rendiconto dispone l’approvazione dei risultati generali della gestione patrimoniale, evidenziati nella successiva tavola.

Risultati generali della gestione patrimoniale 2018

(dati in milioni di euro)

Nota: eventuali imprecisioni derivano da arrotondamenti.

Dai risultati generali della gestione patrimoniale 2019 emerge una eccedenza passiva di circa 1.916 miliardi, con un peggioramento di circa 13 miliardi rispetto alla situazione patrimoniale a fine 2018. Si tratta di un risultato che prosegue, seppure in modo meno accentuato, il trend degli ultimi anni, considerato che nel 2018 sul 2017 il peggioramento è stato pari a 27,5 miliardi, e nel 2017 sul 2016, di 77,4 miliardi.

Come si può notare dalla seguente tabella, in termini percentuali nel 2019 il peggioramento patrimoniale è stato pari allo 0,68%, il valore più basso dell'ultimo decennio.

Fonte: Relazione della Corte dei Conti sul Rendiconto, Vol.I, Tomo I, p.328

Lo squilibrio patrimoniale passivo è dovuto ad un incremento delle passività (+19,0 miliardi) solo in parte compensato dall'aumento delle attività (+6,0 miliardi). Il risultato denota una situazione patrimoniale in peggioramento rispetto all'anno 2018 e riconferma gli andamenti negativi registrati negli anni dal 2004 in poi (con l'eccezione del 2009) come riassunti nella tabella che segue per l’ultimo decennio.

Risultati della gestione patrimoniale

(miliardi di euro)

 

Come visto, il totale delle attività ammonta a circa 982,1 miliardi, con un aumento di 6 miliardi, tuttavia l'aumento è in flessione rispetto all'esercizio precedente in cui invece si era registrato un incremento di 28,3 miliardi.

Compongono le attività:

§  655,3 miliardi di attività finanziarie, in diminuzione rispetto al 2018 (-1,4 miliardi);

§  322,7 miliardi di attività non finanziarie prodotte, che comprendono beni materiali e immateriali prodotti, materie prime e prodotti intermedi, prodotti finiti, oggetti di valore e d’arte (beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi), in aumento rispetto al 2018 (+7,4 miliardi);

§  4,1 miliardi di attività non finanziarie non prodotte, che comprendono i beni materiali non prodotti, ossia terreni, giacimenti e risorse biologiche non coltivate, sostanzialmente stabili rispetto al 2018.

Nel dettaglio, all’interno delle attività finanziarie la diminuzione di 1,4 miliardi è in parte compensata dall'aumento delle attività finanziarie di breve termine (+1,7 miliardi) dovuto all'aumento dei residui attivi per denaro presso gli agenti della riscossione (+7,0 miliardi) e dei residui attivi per denaro da riscuotere (+5,2 miliardi), in parte compensato da una riduzione dei crediti di tesoreria (?10,5 miliardi) mentre le attività finanziarie di medio-lungo termine sono in diminuzione rispetto al 2018 (-3,0 miliardi), principalmente per il decremento della consistenza delle anticipazioni attive (-1,3 miliardi) e delle azioni ed altre partecipazioni (-1,7 miliardi), come risulta dal prospetto II.13 del Conto del Patrimonio.

 

Le attività non finanziarie prodotte che, come prima illustrato, comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi, risultano in crescita rispetto al 2018 (+7,4 miliardi) grazie all’incremento nei “fabbricati non residenziali” (+221 milioni), nelle “armi e armamenti militari” (+1.454 milioni) e fortemente influenzato dall’aumento nei “beni mobili di valore culturale, biblioteche ed archivi” (+6.028 milioni), mentre risultano in diminuzione “mezzi di trasporto” (-127 milioni), gli “altri beni materiali prodotti” (-81 milioni), “opere dell'ingegno” (-29 milioni), i “mobili e arredi” (-45 milioni).

Il grafico sottostante illustra l'andamento dell'attivo patrimoniale dal 2007 al 2019[29].

 

Fonte: Relazione al Rendiconto pag. 70.

Il totale delle passività ammonta a 2.898 miliardi e si riferisce interamente a passività di natura finanziaria. Rispetto alla chiusura dell’esercizio 2018, l’entità delle passività finanziarie ha registrato un incremento di 19,0 miliardi di euro, in flessione rispetto all'incremento registrato nell'esercizio precedente pari a 55,8 miliardi.

L'incremento delle passività è connesso ad un peggioramento della situazione debitoria a medio-lungo termine dello Stato per 30,2 miliardi di euro (con una notevole crescita dei buoni del tesoro poliennali per 33,1 miliardi) parzialmente compensata dalla situazione debitoria a breve termine, nell'ambito della quale ad un incremento dei debiti di tesoreria (+15,2 miliardi) fa da contraltare una riduzione dei residui passivi per circa 26,4 miliardi di euro.

Il grafico successivo illustra l'andamento delle passività dal 2007 al 2019[30].

Fonte: Relazione al Rendiconto, pag.71

I seguenti prospetti illustrano le consistenze delle attività e passività patrimoniali suddivise per Ministeri nell'ultimo quinquennio.

Prospetto riassuntivo della consistenza delle attività per Ministeri

Prospetto riassuntivo della consistenza delle passività per Ministeri

Fonte: Relazione al Rendiconto, pag. 91

Guardando all'evoluzione dell'incidenza della gestione di bilancio sul conto del patrimonio, va rilevato che l'eccedenza passiva di 13,0 miliardi sopra evidenziata è attribuibile per circa 15,7 miliardi ad una riduzione del patrimonio e per 2,7 miliardi ad un miglioramento patrimoniale derivante dalla gestione del bilancio. Quest'ultimo dato è in miglioramento di circa 22 miliardi rispetto all'esercizio precedente in cui la gestione di bilancio aveva comportato una variazione patrimoniale netta negativa per 19,2 miliardi.

Hanno contribuito al risultato negativo le insussistenze relative ai residui attivi per denaro da riscuotere per oltre 49 miliardi, in parte compensate da insussistenze su residui passivi perenti per circa 8 miliardi, ai residui passivi (oltre 15 miliardi) nonché ad aumenti del valore di alcune attività finanziarie, tra cui spiccano le sopravvenienze verso Enel S.p.A. (circa 735 milioni) e quelle sulle partecipazioni del Tesoro al capitale di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (+1,4 miliardi circa).

Come anticipato, la sezione II del Conto generale del patrimonio, dimostra i vari punti di concordanza tra la contabilità di bilancio e quella patrimoniale, e, pertanto, passando all’esame dei dati relativi all’esercizio finanziario 2019 risulta che:

-     hanno formato entrate di bilancio:

§  diminuzioni di attività per vendite di beni, riscossioni di crediti, azioni e partecipazioni per un importo di 4.492 milioni di euro, nonché aumenti di passività per accensione di debiti per un importo di 260.409 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un peggioramento patrimoniale di 264.900 milioni di euro;

-     mentre sono derivati da spese di bilancio:

§  aumenti di attività per acquisti di beni, anticipazioni attive, azioni ed altre partecipazioni per un importo di 1.989 milioni di euro, nonché diminuzioni di passività per estinzione di debiti a medio-lungo termine e anticipazioni passive per un importo di 222.820 milioni di euro, dando complessivamente luogo ad un miglioramento patrimoniale di 224.809 milioni di euro.

6.3. Il raccordo tra la gestione di bilancio e la gestione di Tesoreria

Un'analisi speciale merita il rapporto tra la gestione di bilancio e la gestione di tesoreria che determina le attività e passività a breve termine iscritte nel conto del patrimonio.

Il riscontro delle risultanze del conto del bilancio, così come esse sono tratte dal rendiconto generale dello Stato per il 2019, va integrato con il confronto con i dati relativi ai corrispondenti incassi e pagamenti registrati dalla tesoreria, al fine di completare l'analisi degli effettivi riflessi generati dalla gestione statale (intesa come bilancio dello Stato) sugli andamenti di cassa della finanza pubblica (per quanto concerne il settore statale).

Il risultato della gestione di tesoreria, dato dalla differenza tra debiti e crediti di tesoreria, è negativo in quanto la somma dei debiti, ovvero delle disponibilità depositate da terzi presso la tesoreria, supera i crediti della tesoreria stessa, tra i quali sono contemplati fondamentalmente le disponibilità del conto del Tesoro, i sospesi di tesoreria (somme anticipate allo Stato che devono essere restituite dalla gestione di bilancio) e le somme depositate per operazioni di tesoreria presso Cassa depositi e prestiti.

Il saldo negativo è tendenzialmente in aumento in quanto mediamente la gestione del bilancio a livello di cassa genera un disavanzo coperto costantemente dalle disponibilità di tesoreria. In termini contabili, la variazione viene definita saldo negativo di "esecuzione" del bilancio.

In proposito[31], il saldo complessivo della gestione di bilancio sulla Tesoreria ha evidenziato un valore ancora di segno negativo pari a ?25,7 miliardi di euro, in netto aumento rispetto all'anno precedente.

La dinamica del citato saldo di tesoreria nel 2019 può tuttavia essere compiutamente analizzata solo alla luce dei dati di dettaglio da cui tale risultato è scaturito: ovvero, avendo riguardo all'impatto sui flussi di tesoreria determinati dalle variazioni prodottesi sul saldo netto da finanziare (entrate- spese finali) e sul saldo della gestione propriamente "finanziaria" (accensione-rimborso prestiti).

Nelle singole componenti di flusso del saldo, infatti, è da segnalare che il valore "positivo" della riduzione del saldo di esecuzione del bilancio, ha scontato, anche nel 2019, gli effetti di una gestione finanziaria (Titolo IV delle entrate e titolo III delle spese), che è risultata in netto surplus, in continuità rispetto agli anni precedenti, ossia per la registrazione di incassi per accensione prestiti, registrati per importi superiori all'ammontare dei rimborsi per + 40,8 miliardi di euro (tale surplus era stato invece di +43,9 miliardi nel 2018) attestandosi su di un valore in linea o meno elevato rispetto al surplus registrato negli anni ancora precedenti (+39,6 miliardi nel 2017; +65,7 miliardi di euro erano stati nel 2016;+ 46 miliardi era stato il surplus registrato nel 2015; +82,3 miliardi nel 2014; +93,7 miliardi nel 2013).

Nel contempo, va evidenziato che il bilancio 2019 ha prodotto incassi e pagamenti sulla tesoreria per partite finali, che hanno evidenziato un risparmio pubblico di tesoreria di segno ancora negativo, producendo un valore di segno negativo pari a ?65,0 miliardi: dato quest'ultimo in peggioramento dopo che nel 2018 si era registrato un valore di ?45,4 miliardi.

Anche quest'anno, la Tavola D del nuovo Conto riassuntivo Tesoro al 31 dicembre 2019, rielaborato in attuazione della delega di cui all'articolo 44?bis della legge di contabilità, fornisce il dettaglio del raccordo contabile delle gestioni di bilancio e con quello della Tesoreria ai fini del computo del Saldo di cassa del settore statale, consentendo una ricostruzione di dettaglio del Saldo di cassa determinato dalla gestione del bilancio dello Stato consolidato con i flussi di tesoreria, nei profili di "formazione" e "copertura".

 

Dalla ricognizione di tale tavola citata emerge la conferma che a fronte di un Saldo netto da finanziare 2019 di ?65,0 miliardi, corrispondente allo squilibrio della gestione di bilancio, la gestione di tesoreria determina un miglioramento di 23,7 miliardi di euro.

Ora, passando alla esposizione della copertura del fabbisogno complessivo, la parte principale di esso è attribuibile, per 40,8 miliardi di euro, all'avanzo della gestione finanziaria di bilancio (accensione prestiti - rimborsi prestiti); a questo occorre aggiungere le disponibilità liquide per 2,2 miliardi di euro, in parte compensate dal deflusso di 1,7 miliardi dalla tesoreria statale.

Rettifiche ed integrazioni hanno poi determinato un incremento del fabbisogno di spesa complessivo di ulteriori 94 milioni di euro, portando il risultato del Saldo consolidato netto delle gestioni di bilancio e di tesoreria a ?41,4 miliardi di euro.

I dati contabili di tesoreria confermano come anche nel 2019 siano emerse criticità nella gestione coordinata dei flussi di incassi e pagamenti riferibili alla sola gestione primaria di bilancio dello Stato, che ha presentato un saldo di "esecuzione" ancora di segno negativo (-25,7 mld di euro) ed in sensibile crescita rispetto all'anno precedente. Nell'esercizio, la gestione di bilancio è stata pertanto compensata, nelle ordinarie esigenze di liquidità che si riflettono sul fabbisogno del settore statale, rispetto al profilo della sua formazione, grazie al surplus delle partite di liquidità prodotte dal sistema di tesoreria (in particolare,  su queste hanno inciso nell'anno maggiori incassi dovuti all'aumento dei "Debiti di tesoreria" per "variazioni dei conti di soggetti esterni alla PA ovvero l'aumento delle emissioni a breve[32]), rispetto ai deflussi registrati dal medesimo sistema  (pagamenti in relazione alla riduzioni di debiti di tesoreria o all'aumento di "Crediti di Tesoreria" (es. anticipazioni ad enti e amministrazioni etc.), i cui effetti si riflettono sulla gestione del Conto Disponibilità intrattenuto dal Tesoro presso la Banca d'Italia[33].

 

7. I rilievi della Corte dei conti

7.1. I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del Bilancio

La Corte dei conti ha dichiarato regolare il rendiconto generale dello Stato per il 2019 con esclusione di alcuni capitoli.

Nello specifico la Corte dei conti ha escluso dalla dichiarazione di regolarità, nella Decisione adottata nel giudizio di parificazione, sul versante delle Entrate:

§  i capitoli per i quali si sono riscontrate discordanze fra i dati esposti nel Rendiconto e quelli riportati nei conti periodici delle Amministrazioni, limitatamente alle poste dichiarate irregolari (allegato 1 alla Decisione);

§  i capitoli per i quali la riscossione in conto residui operata nell’esercizio presenta un valore pari a zero esposto in Rendiconto, nonostante il dato calcolato risulti di valore negativo (allegato 2 alla Decisione);

§  somme rimaste da versare indicate nella voce “Altri centri di responsabilità”, riconducibili alle Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti[34], (allegato 23 alla decisione), nonché delle poste riferite ai capitoli dichiarati non regolari nel “da versare competenza” e nel “da versare residui”, per discordanze rilevate con i dati dei conti periodici;

§  delle somme rimaste da riscuotere di pertinenza di Amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia e delle finanze, esposte nella voce “Altri capitoli” (allegato 24 alla decisione).

In relazione alle Spese, sono stati nuovamente esclusi dalla dichiarazione di regolarità:

§  i capitoli per i quali si riscontra la presenza di eccedenze di spesa, rispetto alle previsioni definitive di competenza, alla consistenza dei residui ed alle autorizzazioni di cassa che non hanno trovato compensazione tra i capitoli della stessa unità di voto (allegato 5?bis annesso alla Decisione);

§  i capitoli in ordine ai quali sono state evidenziate anomalie, non sono pervenuti alla Corte dei Conti, ovvero non sono stati registrati i decreti di accertamento dei residui (allegato 6 annesso alla Decisione)[35];

7.2 I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito al Conto del patrimonio.

La Corte dei Conti ha nuovamente evidenziato che non si è ancora proceduto all’adeguamento delle regole di redazione del Conto del patrimonio al SEC 2010, di cui al regolamento n. 549 del 2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, per cui continuano ad applicarsi le regole del SEC’95 - Regolamento n. 2223/96 del Consiglio dell’Unione Europea del 25 giugno 1996.

Il documento è ripartito in quattro macroaggregati, suddivisi in ulteriori quattro livelli di dettaglio, come previsto dal predetto decreto ministeriale che ne ha stabilito anche i criteri di valutazione^[36].

La sezione II riassume i movimenti patrimoniali derivanti dagli accertamenti di bilancio raccordandoli con le risultanze del predetto conto.

Seguono tre prospetti recanti gli elementi del patrimonio distinti in base ai Ministeri che li hanno in gestione, nonché quattro appendici (le prime due recanti le consistenze e le variazioni dei beni mobili e immobili, le altre recanti la situazione dei residui passivi perenti e le schede informative sulla gestione di società azionarie partecipate dallo Stato).

Il Conto è corredato, ai sensi dell’art. 36, comma 4, della citata legge n. 196 del 2009, del Conto del “Dare e dell’Avere” della Banca d’Italia che svolge il servizio di tesoreria e di Cassiere speciale per i biglietti e le monete a debito dello Stato con allegati i prospetti recanti il Movimento generale di Cassa, la Situazione del Tesoro, la Situazione dei crediti e debiti di tesoreria (di cui ai prospetti ora denominati Gestione tesoreria - Partite Debitorie e Gestione tesoreria - Partite Creditorie) ed il Movimento degli ordini di pagamento per trasferimento fondi.

Le verifiche svolte dalla Corte, in sede di esame del Rendiconto generale dello Stato, ai fini del giudizio di parificazione del conto generale del patrimonio, sono state rivolte ad accertare la regolare iscrizione delle singole variazioni delle poste patrimoniali e dei relativi allegati, sotto il profilo della corrispondenza con la documentazione giustificativa dei dati riportati nelle scritture contabili, delle modalità di aggiornamento dei valori iscritti, della sussistenza dei requisiti di certezza ed esigibilità per il mantenimento della iscrizione, delle modalità di determinazione dei valori di iscrizione dei beni materiali prodotti.

Per le entrate, riscosse e versate, per le somme riscosse e “da versare” e per quelle “da riscuotere”, la Corte ha proceduto al riscontro dei dati esposti nel Conto generale del patrimonio con i dati contenuti nei riepiloghi generali e nel Conto del bilancio. Per la spesa sono stati effettuati riscontri sulla base delle scritture tenute o controllate[37].

All'esito di tali controlli la Corte ha rilevato il perdurare di motivi di irregolarità concernenti poste ricorrenti, ragion per cui i dati esposti nel Conto continuano a presentare significative carenze per "completezza e significatività".

Non sono ancora registrate nel Conto del patrimonio, alcune significative voci, quali, tra quelle attive, le opere permanenti destinate alla difesa nazionale (quali aeroporti ed eliporti, basi navali, caserme, stabilimenti ed arsenali, depositi di munizioni e di sistemi d’arma, basi missilistiche, poligoni e strutture di addestramento, segnali alla navigazione marittima ed aerea, alloggi di servizio per il personale militare come enumerate dall’art. 233 del d.lgs. n. 66 del 2010)[38].

In aggiunta, ha rilevato poste attive del Conto del patrimonio non valorizzate quali le infrastrutture portuali e aeroportuali civili, le strutture e infrastrutture idrauliche, le opere di manutenzione straordinaria, le vie di comunicazione, le linee ferrate e gli impianti fissi, i beni conferiti alle società di trasporti in gestione governativa, le quote dei fondi di investimento mobiliari, i beni storici, i beni paleontologici, le opere di restauro, gli strumenti finanziari derivati a breve termine, le società finanziarie e non finanziarie collegate, il demanio marittimo, il demanio idrico, le foreste, l’avviamento di attività commerciali, i diritti di autore, i brevetti; tra quelle passive, ad esempio, le riserve tecniche di pensione[39].

L'Organo di controllo ha rilevato anche numerosi tipi di irregolarità relativamente ad alcuni conti dei consegnatari dei beni mobili e immobili.

 

Pertanto, sul piano del giudizio di regolarità in ordine al conto generale del patrimonio dello Stato per l'anno 2019, l'organo di controllo ha nuovamente rilevato^[40]:

§  incertezza e incompletezza dei dati dei beni immobili intestati al Ministero dell'economia e delle finanze, per la discordanza nella documentazione fornita dall'Agenzia del demanio a causa dell’omessa iscrizione della variazione o della mancanza o incompletezza della relativa documentazione giustificativa delle variazioni;

§  alcuni dati dei beni immobili del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti non sono corredati da documentazione giustificativa idonei a giustificarne la consistenza e le variazioni;

§  il valore dei beni mobili iscritti nelle poste patrimoniali in carico ai consegnatari di talune Amministrazioni statali non è aggiornato a causa di discordanze tra le risultanze dei competenti Uffici centrali di bilancio del MEF e delle Ragionerie territoriali dello Stato, rispetto a quelle dei consegnatari;

§  omessa iscrizione tra le attività non finanziarie prodotte delle opere permanenti e altre opere destinate alla difesa nazionale;

§  irregolarità dei residui attivi e passivi del conto del bilancio che si riflette sulle consistenze dei relativi residui attivi e passivi iscritti nel conto generale del patrimonio.

§  assenza di variazioni della posta patrimoniale relativa ai fondi di rotazione del Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo (Fondo centrale per il credito peschereccio), nonostante riscontrati movimenti nel fondo stesso;

§  variazione di alcuni fondi di rotazione del Ministero dell’economia e delle finanze (Fondo di rotazione di cui all’articolo 26 della legge n. 227 del 1977 e agli articoli 6 e 7 della legge n. 49 del 1987, nonché Fondo di rotazione ai sensi della legge n. 394 del 1981), non supportata da adeguata documentazione.

7.3. I progressi e le criticità che permangono sul piano gestionale e contabile: le osservazioni della Corte dei conti nella relazione al Rendiconto

Nel referto al Parlamento sul rendiconto 2019 la Corte dei conti ha dedicato una specifica parte alla trattazione delle problematiche emerse in relazione alle procedure di contabilizzazione, sia delle entrate che delle spese (in particolare, nei Tomi I (Entrate) e II (Spese) del Volume III del Referto).

 

Sul versante delle Entrate, la Corte ha confermato i rilievi critici già emersi negli scorsi esercizi relativi alle procedure di contabilizzazione, dal momento che sono state riscontrate anomalie e incongruenze nelle contabilità delle amministrazioni, costituite essenzialmente dalla rilevazione di capitoli che presentano valori negativi nel “da riscuotere” (somme accertate e non riscosse) e nel “da versare” (somme riscosse e non versate) sia del conto competenza che del conto residui (somme versate maggiori di quelle riscosse) sia del conto competenza, che del conto residui (allegati A al Volume III della relazione).

Inoltre, la Corte segnala come, la gestione 2019 ha evidenziato minori entrate di competenza e di cassa sia rispetto alle previsioni iniziali che alle previsioni definitive. La circostanza pone in luce la sovrastima delle previsioni di bilancio per i capitoli/articoli nei quali si riscontra la criticità (Allegato 4 della decisione e Allegati C al Volume III del referto).

La Corte ha rilevato poi incongruenze contabili intrinseche al Rendiconto delle entrate, riscontrando riaccertamenti e le insussistenze (Allegato 3 annesso alla Decisione e Allegati D, E al Volume III della relazione). Si tratta di sopravvenienze passive o attive, dovute alla non corrispondenza fra l’importo dei residui contabilizzati al 31 dicembre 2019 e quello calcolabile tenendo conto delle variazioni verificatesi a seguito della gestione dell’anno, sottraendo dai residui iniziali i versamenti in conto residui ed aggiungendo i residui di competenza.

Anche nel Rendiconto 2019 si rileva la mancata esplicitazione delle componenti della riscossione e del versamento residui, ovvero la mancata evidenziazione delle riscossioni in conto residui, operate nell’esercizio di riferimento, e che si trovano, invece, cumulate con quelle operate in esercizi precedenti e rimaste da versare, incidendo negativamente sulla trasparenza di bilancio. In tale ambito, riguardante il calcolo delle riscossioni nette sui residui, sono stati rilevati alcuni capitoli/articoli, con importi negativi risultanti dalla differenza fra il totale dei residui riscossi e le somme rimaste da versare dell’esercizio precedente e pertanto già riscosse (Allegato G).

Una problematica analoga è emersa laddove la Corte ha riscontrato valori negativi per capitoli/articoli, versamenti netti sui residui, che indicano che non è stato versato neppure ciò che restava da versare in totale nell’esercizio precedente. Non è ancora possibile il monitoraggio negli anni dell’andamento reale dei resti da versare, poiché i dati dovrebbero poter essere rilevati contabilmente, e non solo con "indicatori", attraverso operazioni idonee a individuare direttamente gli importi che vengono versati a valere sulle somme che erano rimaste da versare e gli importi che vengono versati a seguito delle riscossioni operate nell’anno sui resti iniziali da riscuotere (Allegato H).

Sul punto, ha segnalato che la c.d. compensazione "automatica" produce, l’effetto di incrementare le entrate iscritte a residui, non essendo contabilizzato nei conti periodici, a seconda dei casi, un corrispondente accertamento (per le somme rimaste da riscuotere) o una corrispondente riscossione (per le somme rimaste da versare).

 

Sul versante delle Spese, la Corte dei Conti ha proceduto anche per l'esercizio 2019 ad una analisi campionaria statistica con riferimento ad alcune categorie economiche ritenute di maggior interesse[41]. All'esito dei controlli effettuati è emersa la non regolarità delle procedure di spesa relativamente ad un numero assai limitato di titoli (n. 2 su 402) per un importo totale di appena 27.331 euro, a fronte dei valori ben più significativi pur registrati negli anni precedenti.

La Corte ha inoltre rilevato un maggior grado di consapevolezza, da parte delle Amministrazioni, in ordine ad alcune delle criticità segnalate in occasione delle verifiche effettuate relativamente agli esercizi precedenti. In particolare, all’avvertita esigenza di effettuare, nella scelta del contraente, una verifica della conformità delle prestazioni rese, da attestarsi mediante espressa dichiarazione di regolare esecuzione e non alle condizioni generiche o alla valutazione effettuata ex ante in ordine alla congruità dell’offerta[42].

In ordine poi alle eccedenze di spesa riscontrate nell'esercizio a valere dei capitoli rispetto alle previsioni definitive di competenza (23.162.956,72), alla consistenza dei residui (153.430,11) ed alle autorizzazioni definitive di cassa (25.450.553,44) (allegato 5 alla Decisione), si segnalano in particolare i valori sensibilmente superiori registrati da alcuni capitoli dallo stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico (+1 milione di euro), del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (+5,7 milioni di euro), dal Ministero della Difesa (+16 milioni di euro), tutti pressoché integralmente riferibili a stanziamenti di spesa finalizzati alla copertura di fabbisogni di spesa riferibili ad oneri inderogabili ai sensi dell'articolo 21, comma 5, lettera a), della legge di contabilità.

I dicasteri per cui i capitoli interessati da eccedenze non hanno trovato compensazione - in parte o integralmente - nell'ambito della stessa unità di voto (allegato 5-bis alla Decisione), hanno riguardato il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero della difesa. Gli stessi sono stati pertanto stati esclusi dalla certificazione di regolarità del rendiconto per l'esercizio 2019.

8. Le note integrative

Ciascuno stato di previsione della spesa del rendiconto è corredato da una nota integrativa, la cui articolazione per missioni e programmi è coerente con quella della nota al bilancio di previsione. La nota integrativa, con riferimento alle azioni sottostanti, illustra i risultati finanziari per categorie economiche di spesa motivando gli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni iniziali. Essa contiene inoltre l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi della spesa.

La disciplina delle note integrative al rendiconto contenuta nell'articolo 35, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196) è il risultato della modifica apportata dall'articolo 2, comma 6, del decreto-legislativo n. 90 del 2016^[43], che ha innovato i contenuti delle note sia sotto il profilo rappresentativo, sia sotto quello sostanziale. La modifica perseguiva, in particolare, la finalità di favorire una rappresentazione degli obiettivi delle amministrazioni maggiormente focalizzata sulle finalità della spesa piuttosto che sulle attività svolte dagli uffici[44].

 

In sede di rendiconto, con la nota integrativa, ogni Ministero espone i risultati ottenuti mediante l'attuazione delle politiche e del raggiungimento degli obiettivi formulati in sede di previsione.

La relazione illustrativa al rendiconto fornisce alcuni dati di sintesi delle note integrative allegate alle relazioni di ciascun Ministero.

 

Nel processo di programmazione strategica, ciascuna amministrazione traduce le priorità politiche e, più in generale, i propri compiti istituzionali, in obiettivi da "conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi" correlati ai programmi di spesa e formulati con riferimento alle sottostanti azioni.

Sotto il profilo contabile, l’articolazione delle note integrative, si raccorda con l’accresciuto significato delle "azioni" nell'ambito della classificazione di bilancio[45].

La concentrazione nello stesso documento dei nuovi interventi di spesa e la rimodulazione di quelli già esistenti, nel rispetto dei vincoli definiti dal complesso delle risorse disponibili e dagli obiettivi indicati nel DEF fa sì gli obiettivi connessi ad una spesa a bilancio di previsione approvato, ingloba gli effetti della manovra di bilancio.

Nella relazione al disegno di legge di bilancio 2020, si è evidenziato che “il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato ha comportato una profonda revisione della struttura in missioni e programmi, ha rafforzato l’affidamento di ciascun programma a un unico Centro di responsabilità amministrativa (C.d.R.)" introducendo le ‘azioni’ quali aggregati di bilancio sottostanti i programmi di spesa, al fine di migliorare la leggibilità delle finalità della spesa ed evidenziare gli obiettivi delle politiche sottostanti la spesa allocata nel bilancio dello Stato”.

Nei fatti, gli obiettivi delle Note integrative sono definiti, con riferimento a ciascun programma e a ciascuna azione, favorendosi una rappresentazione degli obiettivi maggiormente focalizzata sulle finalità della spesa. A tal fine, se nell’ambito di ciascun programma possono essere formulati più obiettivi per le azioni queste devono essere associate univocamente agli obiettivi. In altre parole, un obiettivo può fare riferimento a più di un’azione nell’ambito dello stesso programma, mentre a una azione può essere associato un solo obiettivo”.

Privilegiando la misurazione delle politiche a monte del bilancio le risorse finanziarie restano associate direttamente alle azioni del bilancio. Ciò ha comportato una notevole semplificazione dell’attività richiesta alle Amministrazioni, una più immediata corrispondenza tra la struttura del documento contabile e la struttura del piano degli obiettivi e la possibilità di focalizzarsi maggiormente su indicatori che misurano gli effetti delle politiche o i risultati conseguiti dalle Amministrazioni, effetti che possono manifestarsi anche con uno sfasamento temporale rispetto all’erogazione delle risorse finanziarie.

La Corte ha rilevato in passato una tendenza a costruire obiettivi generici rappresentativi di tutte le attività e di tutta la spesa associata all’azione, limitandosi cioè a declinare l’azione in forma di obiettivo.

Le Amministrazioni che trasferiscono fondi ad organismi controllati o vigilati ai quali è parzialmente demandata l’attuazione di politiche di propria competenza, continuano a manifestare difficoltà a raccogliere le informazioni necessarie a costruire degli indicatori effettivamente rappresentativi dei risultati di tali politiche, diversi da quelli che rappresentano soltanto l’avanzamento della spesa per i trasferimenti erogati dal ministero.

In tali casi, che riguardano in particolare il Ministero dell’economia e delle finanze, si è temporaneamente derogato alle limitazioni sull’utilizzo degli indicatori di realizzazione finanziaria stabilite con la circolare n. 17 del 24 maggio 2019, si sono continuati ad utilizzare, in diversi casi, obiettivi e indicatori che misurano le attività svolte dagli uffici dell’amministrazione, più che gli effetti delle politiche finanziate.

L’indagine svolta dalla Corte dei conti[46], che ha interessato le Note integrative inerenti ai Ministeri della giustizia, dello sviluppo economico e dell’istruzione, dell’università e della ricerca, si è inteso condurre una analisi dell’applicazione che ne è stata effettuata nel bilancio di previsione 2018 e la comparazione con i precedenti indicatori applicati al rendiconto 2017, la rispondenza alle caratteristiche individuate dall’art. 4 del dPCM 18 settembre 2012.

Dalla analisi quantitativa e della tipologia degli indicatori emerge una rilevante discontinuità tra il 2018 e i precedenti esercizi e si evidenzia lo sforzo effettuato dalle amministrazioni esaminate e dalla Ragioneria generale dello Stato per un miglioramento della qualità degli indicatori e del sistema di misurazione delle politiche di bilancio”[47].

L’indagine ha tuttavia evidenziato il diverso approccio rappresentato dai sistemi di misurazione sull’impatto degli interventi riconducibili alle politiche pubbliche rispetto alle precedenti valutazioni, maggiormente concentrate sulla misurazione delle prestazioni degli uffici amministrativi, rilevando le difficoltà riscontrate in questo primo periodo di applicazione suggerendo il superamento di alcuni limiti dell’attuale sistema.

All'esito della ricognizione sono state suggerite modifiche e integrazioni degli indicatori utilizzati, per una migliore misurazione dei risultati attesi dai programmi di bilancio, mentre nella parte generale ci si è soffermati su osservazioni di carattere generale. Infine, sono stati verificati i risultati misurati mediante l’applicazione degli indicatori a consuntivo utilizzati nell’esercizio finanziario 2017, da cui è emerso che per il MISE e il MIUR un rilevante numero di indicatori presenta valori target che in sede consuntiva risultano essere rispettati con un margine ampio (per il MISE gli indicatori non realizzati sono solo il 3,7 per cento - 8 su 218 - e per il MIUR il 7,26 per cento, 9 su 124), mentre, all’opposto, per il Ministero della giustizia un numero consistente degli indicatori di bilancio annovera un valore a consuntivo piuttosto distante dal valore previsionale (42,85 per cento, vale a dire 30 su 70)”.

La Figura 1 mostra la distribuzione % per Ministero del numero di obiettivi.

Figura 1

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2019, Relazione illustrativa, pag. 190.

Gli obiettivi si distinguono in strategici, che misurano i risultati raggiunti in attuazione di una delle priorità politiche stabilite dal Governo e strutturali, che misurano risultati da raggiungere in termini di miglioramento dell'efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa non direttamente connessi con l'attuazione delle priorità politiche.

La Figura 2 mostra la ripartizione tra le due tipologie di obiettivi per ciascun Ministero e per il totale del Bilancio dello Stato. Complessivamente, gli obiettivi strategici sono 181 sul totale di 383 (pari al 47%). Il grafico mostra la presenza di alcune amministrazioni, come il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero della difesa, che hanno rendicontato quasi esclusivamente obiettivi strategici (rispettivamente il 96% e il 93%), mentre altre, come il Ministero dell'economia e delle finanze e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che hanno rendicontato un maggior numero di obiettivi strutturali (rispettivamente l'83% e l'80%).

Figura 2 - Ripartizione tra obiettivi strategici e strutturali per Ministero (esercizio 2019)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2019, Relazione illustrativa, pag. 189.

L’altra componente fondamentale delle Note Integrative è costituita dagli indicatori che costituiscono lo strumento di misurazione del grado di raggiungimento degli obiettivi. Gli indicatori associati ai singoli obiettivi non necessariamente esprimono il risultato complessivamente raggiunto dall’obiettivo, né singolarmente né nel loro complesso, ma si focalizzano su alcuni aspetti di particolare rilievo.

Il numero complessivo degli indicatori riportati nelle note integrative al rendiconto 2019 è pari a 876 distribuiti fra i diversi ministeri nelle percentuali esposte nella figura che segue.

Figura 3 - Distribuzione % per Ministero del numero di indicatori.

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2019, Relazione illustrativa, pag. 190.

Gli indicatori possono essere classificati in quattro tipologie:

§  Indicatore di realizzazione finanziaria: indica l'avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell'obiettivo o dell'intervento;

§  Indicatore di realizzazione fisica: rappresenta il volume dei prodotti e dei servizi erogati;

§  Indicatore di risultato (output): rappresenta l'esito più immediato del programma di spesa;

§  Indicatore di impatto (outcome): esprime l'impatto che il programma di spesa, insieme ad altri enti e a fattori esterni, produce sulla collettività e sull'ambiente.

 

La Tabella 1 mostra la ripartizione degli indicatori tra le suddette quattro tipologie, da cui emerge che la seconda e la terza sono le prevalenti.

 

Tabella 1 - Distribuzione percentuale degli indicatori per tipologia (esercizio 2019)

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2019, Relazione illustrativa, pag. 191.

Nella Tabella 2 sono mostrati i livelli di raggiungimento degli obiettivi di ogni Ministero suddivisi in quattro classi: 0-25%; 25-50%; 50-75% e 75-100%. Si può notare come ben il 61,4% degli indicatori è stato raggiunto al 100%, con il Ministero dell'interno e dell'istruzione che fanno registrare il dato più alto (rispettivamente l'87% e 81,4% di indicatori raggiunti al 100%) e il Ministero della Giustizia il livello più basso (40,4% al 100%).

Tabella 2 - Grado di raggiungimento dei risultati misurati dagli indicatori per Ministero (esercizio 2019) Analisi per classe di raggiungimento del risultato

segue

continua da pagina precedente

 

Fonte: Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2019, Relazione illustrativa, pagg. 192-194.

 

Parte II:
Assestamento 2020
(A.C. 2573)

1. L’assestamento del bilancio dello Stato

1.1. Funzione dell’assestamento del bilancio dello Stato

L'istituto dell'assestamento di bilancio dello Stato è previsto per consentire un aggiornamento, a metà esercizio, degli stanziamenti del bilancio, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio scaduto al 31 dicembre precedente.

Sotto questo profilo, il disegno di legge di assestamento si connette funzionalmente con il rendiconto del bilancio relativo all’esercizio precedente: l’entità dei residui, attivi e passivi, sussistenti all’inizio dell’esercizio finanziario, che al momento dell’elaborazione e approvazione del bilancio di previsione è stimabile solo in misura approssimativa, viene, infatti, definita in assestamento sulla base delle risultanze del rendiconto.

 

La disciplina dell’istituto dell’assestamento del bilancio dello Stato è contenuta all’articolo 33 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009), che ne prevede la presentazione entro il mese di giugno di ciascun anno.

Le modifiche normative riguardanti la revisione della struttura della legge di bilancio, non hanno interessato il disegno di legge di assestamento che pertanto mantiene la sua natura di legge formale.

Il disegno di legge di assestamento aggiorna il quadro delle previsioni a legislazione vigente. Non può contenere norme innovative della legislazione vigente, né rifinanziamenti di autorizzazioni di spesa disposte da norme preesistenti senza le necessarie compensazioni.

Con il disegno di legge di assestamento le previsioni di bilancio formulate a legislazione vigente sono adeguate in relazione:

a)    per quanto riguarda le entrate, all’eventuale revisione delle stime del gettito;

Poiché esse sono il frutto di una valutazione di carattere tecnico, eventuali modifiche possono essere determinate dall’evoluzione della base imponibile e dagli effetti derivanti dall’applicazione della normativa vigente.

b)    per quanto riguarda le spese aventi carattere discrezionale, ad esigenze sopravvenute;

c)    per quanto riguarda la determinazione delle autorizzazioni di pagamento, in termini di cassa, alla consistenza dei residui accertati in sede di rendiconto dell’esercizio precedente.

Il disegno di legge di assestamento riflette la struttura del bilancio dello Stato, organizzato in missioni e programmi, che costituiscono le unità di voto ed è predisposto nell’ambito del quadro normativo definito dalla legge di contabilità, come modificata dalla legge n. 163/2016 e dai D.Lgs n. 90 e n. 93 del 2016.

Tali modifiche, per il provvedimento di assestamento, hanno riguardato, essenzialmente, la messa a regime dei margini di flessibilità concessi alle Amministrazioni in fase di formulazione delle proposte di assestamento; la previsione del rispetto di un vincolo sul saldo del bilancio di cassa programmatico che si aggiunge a quello di competenza; la presentazione di una relazione tecnica.

 

Ai sensi dell’articolo 33, comma 3, della legge n. 196/2009, come con il disegno di legge di bilancio, anche con l’assestamento possono essere proposte variazioni di stanziamenti di spese predeterminate per legge, in virtù della c.d. flessibilità di bilancio, fermo restando il divieto di utilizzare stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

I margini di flessibilità in sede di assestamento sono stati ampliati dal D.Lgs. n. 90/2016 e poi dall’articolo 5 della legge n. 163/2016, di riforma della legge di contabilità e finanza pubblica, che ha riformulato il comma 3 dell’art. 33 della legge di contabilità prevedendo che con il ddl di assestamento possano essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, limitatamente all’anno in corso, anche tra unità di voto diverse (laddove essa era originariamente limitata soltanto nell’ambito dei programmi di una medesima missione) - le cosiddette rimodulazioni “a carattere verticale” - ferma restando, anche in assestamento, la preclusione all’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

 

Si ricorda, infine, che la legge n. 163/2016 ha previsto che anche il disegno di legge di assestamento sia corredato da una relazione tecnica, in analogia con quanto previsto per il disegno di legge di bilancio, in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare con gli obiettivi programmatici gli obiettivi programmatici definiti in coerenza con quanto previsto dall'ordinamento europeo indicati nei documenti di programmazione. Tale relazione è aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento (nuovo comma 4?septies dell’articolo 33).

 

1.2. Gli articoli del disegno di legge di assestamento

Il disegno di legge di assestamento si compone di un solo articolo che modifica alcune disposizioni della Parte II - Sezione II dell'articolato della legge di bilancio per il 2020 (legge 27 dicembre 2019, n. 160).

Articolo 1
(Disposizioni generali)

1. Nello stato di previsione dell’entrata e negli stati di previsione dei Ministeri, approvati con la legge 27 dicembre 2019, n. 160, sono introdotte, per l’anno finanziario 2020, le variazioni di cui alle annesse tabelle.

 

L'articolo determina, sotto il profilo giuridico, l'aggiornamento delle previsioni di bilancio a legislazione vigente introducendo nella legge di bilancio per l’anno 2020 le occorrenti variazioni degli stanziamenti degli stati di previsione. Tali variazioni sono esposte nelle tabelle annesse al disegno di legge.

Si fa rinvio ai paragrafi che seguono per l’illustrazione delle più significative variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento.

2. Le variazioni di competenza del bilancio dello Stato 2020
risultanti dal ddl di assestamento

Le variazioni di bilancio proposte con il presente provvedimento di assestamento, insieme a quelle apportate nel periodo compreso tra il 1° gennaio e 31 maggio con atti amministrativi unitamente agli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi emanati successivamente all’approvazione della legge di bilancio, ivi inclusi il decreto legge n. 18 del 20201 (cosiddetto DL Cura Italia), il decreto legge n. 23 del 20202 (cosiddetto DL liquidità) e il decreto legge n. 34 del 2020 (cosiddetto DL rilancio), definiscono le previsioni assestate per il 2020 per i quali il Parlamento ha autorizzato il ricorso all’indebitamento.

La relazione al disegno di legge di assestamento per il 2020 (A.C. 2573) evidenzia come, in termini di competenza, le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento determinino un peggioramento del saldo netto da finanziare (corrispondente alla differenza tra entrate finali e spese finali) rispetto alle previsioni iniziali della legge di bilancio, che si attesta ad un valore di -302,7 miliardi rispetto ad una previsione iniziale di -78,6 miliardi.

bilancio 2020 – Previsioni assestate (A.C. 2573)
(competenza - valori in milioni di euro)

(*)  I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione.

Il peggioramento di oltre 224 miliardi di euro del saldo netto da finanziare rispetto alle previsioni iniziali è dovuto per 171,6 miliardi di euro alle variazioni per atto amministrativo e per ulteriori 52,5 miliardi alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento in esame.

In particolare, il peggioramento determinato dalle variazioni apportate per atti amministrativi discende, essenzialmente, dagli effetti dei decreti legge adottati per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, per i quali, come sopra ricordato, il Parlamento ha autorizzato il ricorso all’indebitamento, attraverso l’approvazione di apposite risoluzioni.

Essi determinano, nel complesso, un incremento delle spese finali per oltre 179,6 miliardi di euro, in parte compensato da un incremento delle entrate finali per circa 8,1 miliardi.

 

 

L’ulteriore peggioramento del saldo determinato dal provvedimento in esame è dovuto essenzialmente ad una proposta di riduzione delle entrate finali (-50,8 miliardi di competenza), che interessa principalmente le entrate tributarie, per quasi -39 miliardi, interamente determinata – si legge nella Relazione - dal consistente deterioramento della previsione macroeconomica evidenziato già illustrato nel Documento di economia e finanza 2020 (DEF 2020), rispetto alla precedente stima. Ad essa si aggiunge una proposta di aumento delle spese finali (+1,6 miliardi).

 

Nel complesso, dunque, come risulta evidente dalla precedente tabella, al peggioramento del dato assestato del saldo netto concorrono:

§  la diminuzione delle entrate di complessivi 43 miliardi di euro, dovuta per 50,8 miliardi alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento, compensata dall’aumento di 8,1 miliardi dovuto alle variazioni per atto amministrativo. La riduzione deriva essenzialmente dalla contrazione delle entrate tributarie (per complessivi 41,6 miliardi); negativo anche l’andamento delle entrate extra-tributarie (-2,6 miliardi), spiegati secondo la relazione illustrativa dai minori utili di gestione della Banca d’Italia e dalla riduzione dei proventi dei giochi e di quelli derivanti dall’attività di contrasto agli li illeciti di natura tributaria e non tributaria;

§  il forte aumento delle spese finali rispetto alle previsioni di bilancio, di 181,3 miliardi, quasi interamente determinato dalle variazioni per atto amministrativo (+179,6 miliardi), cui si aggiunge la proposta di assestamento di incremento delle spese finali, per oltre 1,6 miliardi. Sulla proposta di assestamento incide la riduzione della spesa per interessi per quasi 1 miliardo.

L’incremento interessa sia le spese correnti primarie (+68,3 miliardi), sia quelle in conto capitale (+114,7 miliardi), e tra queste ultime, in particolare quelle per contributi agli investimenti alle imprese.

 

Anche gli altri saldi evidenziano un andamento negativo: il risparmio pubblico (dato dalla differenza tra entrate correnti e spese correnti al lordo degli interessi) registra un peggioramento di 110,8 miliardi rispetto alla previsione iniziale. I dati relativi al ricorso al mercato (pari alla differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, queste ultime date dalla somma delle spese finali e del rimborso prestiti) evidenziano un impatto negativo sul saldo, per complessivi 250,3 miliardi, passando da circa -313,4 miliardi di euro a circa -563,7 miliardi.

 

Si sottolinea, infine, che secondo quanto stimato nella Relazione tecnica che accompagna il ddl in esame (cfr. al riguardo quanto approfondito nel successivo § 5), le proposte formulate con il disegno di legge di assestamento in esame sono neutrali ai fini dell’indebitamento netto della PA. in quanto già scontate nei quadri tendenziali in sede di DEF 2020.

 

Le variazioni per atti amministrativi sono analizzate nel successivo § 2.1.

Le proposte di variazioni formulate con il disegno di legge di assestamento in esame sono analizzate nel § 2.2 seguente, distintamente per le entrate e per le spese.

2.1. Le variazioni per atto amministrativo

Per quanto riguarda le variazioni per atto amministrativo, esse determinano un peggioramento del saldo netto da finanziare di 171,6 miliardi in termini di competenza, derivante da un incremento delle spese finali (+179,6 miliardi)[48] e da maggiori entrate per 8 miliardi.

Tale risultato è determinato principalmente dall’attuazione dei decreti legge emanati per il finanziamento di interventi urgenti per fronteggiare l’emergenza da COVID-19.

 

Con riferimento alle entrate, le variazioni per atto amministrativo adottate in corso d’anno hanno determinato un incremento delle previsioni iniziali di bilancio per oltre 8 miliardi in termini di competenza, dovuto essenzialmente a maggiori entrate extra-tributarie per 9,2 miliardi a fronte di riduzioni di entrate tributarie per 2,6 miliardi. Anche per le entrate da alienazione e ammortamento si determina un incremento di 1,4 milardi.

 

Relativamente alle entrate tributarie, tra le principali variazioni si evidenza la diminuzione per 1,35 miliardi delle ritenute Irpef sui redditi dei lavoratori dipendenti per effetto dell’applicazione del D.L. 5 febbraio 2020, n. 3 (Misure urgenti per la riduzione della pressione fiscale sul lavoro dipendente).

Sulla riduzione delle entrate tributarie hanno inciso, altresì, gli effetti derivanti dalle misure previste dal D.L. 19 maggio 2020, n. 34 (c.d. “Rilancio”), per complessivi 567 milioni:

§  sulle accise sui prodotti energetici, per effetto dell’applicazione delle disposizioni in materia di rate di acconto per il pagamento dell’accisa sul gas naturale (-194,78 milioni sul cap. 1421) e sull’energia elettrica (-172,1 milioni sul cap. 1411);

§  sulle imposte erariali su altri prodotti, a causa del differimento dell’efficacia delle disposizioni in materia di imposta sul consumo dei manufatti con singolo impiego (-140,6 milioni sul cap. 1406) e di imposta sul consumo delle bevande edulcorate – c.d. sugary drinks (-58,5 milioni sul cap. 1407).

Si segnala, inoltre la riduzione del gettito IVA, per effetto della riduzione dell’aliquota IVA per le cessioni di beni necessari per il contenimento e la gestione dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, per -261 milioni;

 

Per quanto riguarda le entrate extra-tributarie, si registrano variazioni in aumento per 9,2 miliardi in competenza, di cui si evidenzia, in particolare, l’incremento per 7,9 miliardi degli utili di Banca d’Italia (cap. 2354), importo effettivamente versato a favore del bilancio dello Stato (corrispondentemente rettificato con le proposte di assestamento con una diminuzione di 6,8 miliardi).

Si registrano altresì i seguenti incrementi:

§  1 miliardo per effetto del versamento all'entrata (cap. 2368) delle risorse disponibili sulla contabilità speciale del Fondo di riserva per le garanzie rilasciate dallo Stato in applicazione del D.L.  8 aprile 2020, n. 34;

§  115 milioni per effetto dell’utilizzo di quota parte dei proventi derivanti dalle aste sulle emissioni di Co2 versate all'entrata del bilancio dello Stato (cap. 2577) che restano acquisite all'erario, in applicazione del D.L 14 ottobre 2019, n. 111.

 

Infine, per le entrate da alienazione ed ammortamento dei beni patrimoniali (Titolo III), si rileva l’aumento per 2.044 milioni in relazione alle maggiori entrate derivanti dalle estinzioni anticipate dei mutui concessi alle Regioni ai sensi dell’articolo 45 del D.L. n. 66 del 2014 (che sono state riassegnate al Fondo ammortamento per i titoli di Stato), a cui si contrappone una riduzione di 612 milioni dovuta agli effetti del D.L. n. 18 del 2020 relativamente alla sospensione del versamento delle quote capitali, per le Regioni a statuto ordinario dei prestiti concessi dal Ministero dell’economia e finanze e dalla Cassa depositi e prestiti S.p.a. e, per gli enti locali, dei mutui concessi dalla Cassa depositi e prestiti S.p.a. e trasferiti al Ministero dell'economia e delle finanze.

 

Con riferimento alla spesa, le variazioni per atto amministrativo determinano un aumento degli stanziamenti finali di bilancio nella misura di 179,6 miliardi di euro, di cui 67 miliardi di incremento delle spese correnti e circa 112,6 miliardi di incremento di quelle in conto capitale.

 

Per la spesa corrente, l’incremento di oltre 67 miliardi è determinato principalmente dall’aumento dei trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche (51,8 miliardi), dei trasferimenti correnti ad imprese (11,2 miliardi) e dei trasferimenti a famiglie e istituzioni sociali private (4,3 miliardi).

Sull’incremento dei trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche incidono principalmente le misure disposte con i decreti-legge emanati per il contrasto agli effetti dell’emergenza epidemiologica.

Come illustrato nella Relazione, da questi provvedimenti derivano, infatti, maggiori trasferimenti agli enti di previdenza per 35,4 miliardi per:

-        copertura degli oneri relativi ai trattamenti di cassa integrazione per complessivi 18,7 miliardi (articoli 19, 20, 21 e 22 D.L. n.18/2020 e 69, 70 e 71 D.L. n. 34/2020),

-        indennità una tantum per i lavoratori dirette a fronteggiare l’emergenza da COVID-19 per complessivi 7,2 miliardi (articoli 27, 28, 29, 30 e 38 D.L. n.18/2020 e articolo 84 D.L. n.34/2020),

-        indennità per congedo parentale e bonus per l’acquisto di servizi di baby sitting per circa 2 miliardi, (articoli 23 D.L. n.18/2020 e 72 D.L. n. 34/2020),

-        reddito di ultima istanza per 1,15 miliardi.

Aumentano di 9,6 miliardi i trasferimenti a regioni destinati alle compensazioni del minor gettito IRAP dovuto al mancato versamento del saldo 2019 e della prima rata dell’acconto 2020 per circa 4 miliardi (art. 24 D.L. n. 34/2020), al fondo sanitario nazionale per complessivi 1,9 miliardi e al Fondo per l’esercizio delle funzioni delle regioni e delle province autonome per 1,5 miliardi (art. 111, comma 1, D.L. n.34/2020).

Aumentano anche i trasferimenti agli enti locali di oltre 4,5 miliardi, per l’assegnazione di risorse al Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali per 3,5 miliardi (di cui 3 per i comuni e 500 milioni per le province e le città metropolitane) e per il reintegro del Fondo di solidarietà comunale a seguito dell’emergenza alimentare, per 400 milioni (artt. 106 e 107, D.L. n. 34/2020).

Sull’incremento dei trasferimenti correnti ad imprese, tra le disposizioni previste con i decreti legge per l’emergenza Covid-19, hanno inciso, in maniera particolare:

-        i contributi a fondo perduto destinati ai soggetti esercenti attività d’impresa, lavoratori autonomi lavoratori agrari e titolari di partita IVA per 6,2 miliardi (art. 25, D.L. n. 34/2020),

-        i crediti di imposta per i canoni di locazione degli immobili a uso non abitativo e affitto d’azienda per circa 1,8 milioni (art. 65 D.L. n.18/2020 e art. 28 D.L. n.34/2020),

-        l’incremento dei crediti di imposta fruiti dagli enti creditizi e finanziari per le imposte anticipate iscritte in bilancio, in presenza di perdite d'esercizio, per 918 milioni (art. 55, D.L. n. 18/2020).

L’incremento dei trasferimenti a famiglie e istituzioni sociali private è principalmente attribuibile all’attuazione del D.L n. 3/2020 (Decreto “cuneo fiscale”) che ha disposto l’introduzione del trattamento integrativo per redditi non superiori a 28.000 euro contestualmente al superamento del c.d. “bonus 80 euro”. Sui trasferimenti alle famiglie incidono inoltre per complessivi 2,6 miliardi, le misure adottate con i decreti-legge emergenziali, tra cui i crediti d'imposta, cd. “tax credit vacanze”, con effetti pari a 1,7 miliardi (art. 176, D.L. n. 34/2020) e il premio ai lavoratori dipendenti rapportato al numero di giorni di lavoro svolti nella propria sede di lavoro nel mese di marzo 2020, con conseguenti oneri per 881 milioni (art. 63, D.L. n. 18/2020).

In aumento anche gli stanziamenti per i redditi da lavoro dipendente di 1,6 miliardi, prevalentemente (per 1,3 miliardi) per la riassegnazione delle somme relative alle competenze accessorie del personale versate all’entrata del bilancio dello Stato a fine 2019 e, per una quota minore (261 milioni) per il finanziamento delle assunzioni e delle prestazioni di lavoro straordinario previsti dai decreti legge “Cura Italia” e “Rilancio”.

Prevalentemente per effetto delle misure adottate con i citati decreti aumentano anche gli stanziamenti dei consumi intermedi (871 milioni), soprattutto per le risorse stanziate per il rifinanziamento del fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche (per complessivi 402 milioni) e dell’assegnazione di 100 milioni ai musei e ai luoghi della cultura per il ristoro delle mancate entrate da bigliettazione (art. 183, comma 3, D.L. n. 34/2020).

In negativo, si segnala la variazione delle “Altre uscite correnti” (-2,4 miliardi), dovuta principalmente all’utilizzo del fondo per la riduzione del cuneo fiscale per 3 miliardi, disposto dal cd “Decreto cuneo fiscale”, in parte compensata dagli interventi previsti dai decreti legge “Cura Italia” e “Rilancio”, quali l’istituzione del fondo per contenere il rischio epidemiologico in relazione all’avvio dell’anno scolastico 2020/2021 con una dotazione di 400 milioni (art. 235, D.L. n.34/2020) e l’istituzione del “fondo per la promozione integrata” con una dotazione di complessivi 400 milioni, destinato a misure di promozione del Made in Italy e di cofinanziamento di iniziative di promozione dei mercati esteri (articoli 72, comma 1, D.L. n.18/2020 e 48, comma 1 D.L. n.34/2020).

 

Per la spesa in conto capitale l’incremento di 112,6 miliardi riguarda principalmente le acquisizioni di attività finanziarie per circa 97 miliardi, e, in minor misura, i contributi agli investimenti ad imprese, per ulteriori 9,6 miliardi.

In particolare, sulle acquisizioni di attività finanziarie hanno inciso le misure adottate con il D.L. n. 34/2020 c.d. “Rilancio”, che ha previsto, tra i vari interventi:

§  nell'ambito delle misure di sostegno alle imprese, il rifinanziamento per 30 miliardi del fondo per la copertura delle garanzie concesse in favore di S.A.C.E. e Cassa Depositi e Prestiti (istituito dall’art. 1, comma 14, del D.L. n. 23/2020) (art. 31, comma 1, D.L. n.34/2020),

§  l’istituzione del Fondo destinato a concedere anticipazioni a Enti locali, Regioni e Province autonome che si trovano in carenza di liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, compresi quelli degli enti del Servizio sanitario nazionale, (art. 115, comma 1, D.L. n.34/2020),

§  l’assegnazione a CDP di titoli di Stato per un importo di 44 miliardi a titolo di apporto al cd. “Patrimonio destinato”, costituito presso CDP al fine di attuare interventi e operazioni di sostegno e rilancio del sistema economico-produttivo italiano (art. 27, comma 17, D.L. n. 34/2020).

Sull’incremento dei contributi agli investimenti ad imprese incidono:

§  il rifinanziamento del fondo di garanzia per le piccole e medie imprese disposto dai vari decreti diretti a fronteggiare l’emergenza epidemiologica per quasi 7,2 milioni (art. 49-bis, comma 3 e art. 56, comma 6, D.L. n.18/2020, artt.13, 14, comma 3, e 41, comma 2, D.L. n. 23/2020 e art. 31, comma 2, D.L. n.34/2020),

§  l’incremento della dotazione dei contratti di sviluppo per 400 milioni (art. 80, D.L. n.18/2020);

§  l’istituzione del Fondo per la copertura delle garanzie dello Stato concesse in relazione alle esposizioni assunte da CDP nei confronti di soggetti autorizzati all'esercizio del credito con una dotazione di 500 milioni (art. 57, comma 3, D.L. n.18/2020).

 

Registrano altresì un incremento gli altri trasferimenti in conto capitale, di oltre 3 miliardi, principalmente a causa del rifinanziamento del fondo per le emergenze nazionali (artt. 18, comma 3, D.L. n.18/2020 e 14, comma 3, D.L. n.34/2020), ed i contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche (per 1,9 miliardi), principalmente per i maggiori trasferimenti previsti a favore del commissario straordinario per l'attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e il contrasto dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, per circa 1,5 miliardi (art. 2, comma 9, D.L. n.34/2020).

2.2. Le proposte di variazioni del ddl di assestamento

In termini di competenza, le variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento determinano un peggioramento del saldo netto da finanziare di 52,5 miliardi rispetto al saldo risultante dalla legge di bilancio, dovuto ad una proposta di riduzione delle entrate finali per oltre 50,8 miliardi e di incremento delle spese finali per 1,6 miliardi, come esposto nella Tabella riportata all’inizio del § 2.

Per quanto concerne, in particolare, le proposte di variazioni alle entrate del bilancio dello Stato, nella Relazione si precisa che esse sono volte a recepire sulle previsioni di bilancio la revisione delle stime tendenziali di finanza pubblica, già scontate nel DEF 2020.

Le variazioni proposte con il provvedimento di assestamento tengono dunque conto del nuovo quadro macroeconomico definito nel Documento di economia e finanza (DEF) di aprile 2020, assunto a base per l’aggiornamento delle stime per l’anno 2020, nonché degli andamenti effettivi del gettito registrati a tutto maggio dell’esercizio in corso, i quali confermano sostanzialmente la tendenza già scontata nelle stime dello scorso aprile le quali segnano un forte deterioramento delle condizioni economiche, conseguenti alle misure di contenimento adottate per contrastare l’emergenza sanitaria.

§  Le proposte di variazioni delle entrate

Per quanto concerne le entrate finali, il disegno di legge di assestamento reca una proposta di riduzione per 50,8 miliardi di euro rispetto alle previsioni formulate con la legge di bilancio.

Come già detto, le variazioni di entrate proposte dal ddl in esame sono formulate tenendo conto sia del mutato quadro macroeconomico definito nel DEF di aprile 2020 sia degli andamenti effettivi del gettito registrati a tutto maggio dell’esercizio in corso. Dal monitoraggio di maggio, in particolare, emerge una sostanziale conferma del deterioramento delle condizioni economiche, conseguenti alle misure di contenimento adottate per contrastare l’emergenza sanitaria, con inevitabili riflessi sulla dinamica del gettito erariale.

 

Nello specifico, per le entrate tributarie, che principalmente recepiscono l’adeguamento alle stime del DEF 2020, si prevede una contrazione complessiva di quasi 39 miliardi, di cui -14,8 miliardi per le imposte dirette e -24,2 per le imposte indirette, interessando il gettito derivante sia dall’attività ordinaria di riscossione, sia dall’attività di accertamento e controllo.

Per le entrate extra-tributarie si registra una diminuzione di oltre 11 miliardi, principalmente per effetto della riduzione dei proventi derivanti dall’attività di contrasto agli illeciti di natura sia tributaria che non tributaria, nonché di quelli derivanti dai giochi.

La tavola che segue illustra le proposte di variazione del disegno di legge di assestamento delle entrate finali del bilancio dello Stato per categorie economiche rispetto al dato iniziale di bilancio (dati di competenza).

Entrate finali del bilancio dello stato
(competenza - valori in milioni di euro)

 

Nell’ambito delle entrate tributarie, si evidenzia una contrazione del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche – IRPEF, con una proposta di riduzione di quasi 9 miliardi (assestandosi, anche per effetto delle variazioni in riduzione anche per atto amministrativo, in 190,8 miliardi), e del gettito dell’imposta sul reddito delle società - IRES, per la quale si propone una contrazione di oltre 6 miliardi.

Il gettito IVA subisce una riduzione di 17,2 miliardi (assestandosi a 138,8 miliardi), così come pure l’accisa e l’imposta erariale sugli olii minerali (-2,4 miliardi), il cui gettito assestato scende a 24,3 miliardi.

Nel settore dei giochi, le entrate del gioco del lotto vengono ridotte di 1,4 miliardi, le imposte gravanti sui giochi di 1,3 miliardi e quelle sulle lotterie e altri giochi di 39 milioni.

Tra le “Altre imposte dirette” la riduzione di 362 milioni è in gran parte riferibile alla previsione di minor gettito (-243 milioni) dell’imposta sulle riserve matematiche dei rami vita delle società ed enti che esercitano attività assicurativa (cap. 1148).

Riduzioni anche per le “imposte di registro, bollo e sostitutiva” (-879 milioni), per quelle sui generi di Monopolio (-58 milioni) e per le altre imposte indirette (-423 milioni).

Unica variazione in aumento riguarda le imposte sostitutive, che presentano un incremento di 640 milioni. 

Tra le entrate tributarie non ricorrenti viene indicata una riduzione complessiva di 83 milioni, di cui 50 milioni relativi ai condoni diretti.

 

Le entrate extra-tributarie registrano una diminuzione in competenza di 11,8 miliardi principalmente per effetto della riduzione dei proventi derivanti dall’attività derivanti dall’attività di contrasto agli illeciti di natura sia tributaria che non tributaria (1,9 miliardi), nonché di quelli derivanti dai giochi, ed in particolare, di quelle relativi a lotterie istantanee, per -2,9 miliardi (cap. 2351) e al gioco del Bingo per -603 milioni (cap. 2532).

Sulla riduzione complessivamente proposta sulle entrate extra tributarie con il provvedimento di assestamento incide anche la rettifica di -6,8 miliardi alla variazione positiva adottata con atto amministrativo (+7,9 miliardi), che ha interessato le entrate derivanti dagli utili di gestione versati dalla Banca d’Italia (cap. 2354). L’importo versato al bilancio statale è stato pertanto pari a 7,9 miliardi.

 

§  Le proposte di variazioni delle spese

Per quanto concerne le spese finali, le variazioni proposte dal provvedimento determinano un aumento di 1,6 miliardi di euro in termini di competenza.

Tale aumento interessa unicamente le spese in conto capitale, che si incrementano di 2,1 miliardi, mentre diminuiscono le spese correnti (-429 milioni), grazie, principalmente, alla riduzione di oltre 1 miliardo per la parte relativa agli interessi.

 

In particolare, le proposte di riduzione della spesa corrente primaria sono connesse principalmente alle seguenti categorie economiche di spesa (come riportate nella tabella successiva):

§  riduzione degli interessi passivi, per 1 miliardo. La Relazione illustrativa chiarisce che concorrono alla riduzione complessiva della spesa per interessi, da un lato, le minori esigenze per gli interessi sui conti correnti di tesoreria che determinano una riduzione degli stanziamenti per 1,5 miliardi e, dall’altro lato, un incremento degli interessi sui buoni postali fruttiferi per 300 milioni e degli interessi sui prestiti internazionali per 199 milioni

§  riduzione dei consumi intermedi di -521 milioni, su cui incide la riduzione degli stanziamenti relativi agli aggi e ai compensi trattenuti dai concessionari e rivenditori dei giochi per complessivi 700 milioni, in relazione all’andamento delle correlate entrate. Tale riduzione è parzialmente compensata dalle aumentate esigenze per gli oneri connessi all’emissione e alla gestione dei prestiti emessi dallo Stato per 150 milioni, e per il ripiano dei debiti pregressi contratti per le spese di giustizia per 35 milioni;

Proposte di aumento interessano, invece, altre categorie di spesa, quali:

§  i trasferimenti alle amministrazioni pubbliche (+777 milioni), sui quali incidono, in particolare, l’incremento delle somme occorrenti per la regolazione delle entrate erariali attribuite alle regioni a statuto speciale, per complessivi 667 milioni, e l’integrazione per 95 milioni degli stanziamenti per Sport e Salute Spa, legata alle entrate relative alle attività sportive incassate nel 2019;

§  i trasferimenti alle famiglie e istituzioni sociali private (+106 milioni), principalmente per l’integrazione degli stanziamenti relativi ai finanziamenti degli istituti di patronato e di assistenza sociale;

§  le poste correttive e compensative, che aumentano di 284 milioni, per effetto dell’adeguamento degli stanziamenti per restituzioni e rimborsi di imposta per complessivi 3,5 miliardi e della riduzione degli stanziamenti relativi alle vincite su giochi, scommesse e lotterie per complessivi 3,2 miliardi, in relazione alla riduzione del volume dei giochi e all’andamento delle correlate entrate.

 

Con riferimento alla spesa in conto capitale, l’incremento di complessivi 2,1 miliardi, è interamente riferibile all’aumento dei contributi agli investimenti alle imprese.

In particolare, la proposta di incremento di 2,2 miliardi dei contributi agli investimenti alle imprese è essenzialmente legata all’aumento degli stanziamenti per i crediti di imposta per investimenti in attività di ricerca e sviluppo, che si incrementano di 2,2 miliardi per essere adeguati all’effettivo utilizzo del credito di imposta previsto nel DEF 2020.

 

La tavola che segue illustra le proposte di variazione del disegno di legge di assestamento delle spese finali del bilancio dello Stato per categorie economiche rispetto al dato iniziale di bilancio 2020.

 

 

Spese finali del bilancio dello stato per categorie
(competenza - valori in milioni di euro)

 

 

Con riferimento alle missioni del bilancio dello Stato, le proposte di assestamento determinano innanzitutto un aumento degli stanziamenti della missione “Debito pubblico” pari a 24,6 miliardi, sia in termini di competenza che in termini di cassa, principalmente in relazione all’adeguamento delle esigenze per il rimborso dei prestiti internazionali a breve termine, di cui non si era potuto tenere conto in sede di bilancio di previsione.

Considerando la missione “Debito pubblico”, la spesa complessiva del bilancio dello Stato si assesta a 1.104,9 miliardi di euro, con un incremento di 207,5 miliardi rispetto alle previsioni di bilancio.

 

Sulla base di quanto detto con riferimento alle categorie economiche, le variazioni in aumento proposte dal ddl di assestamento riguardano:

§  gli stanziamenti della missione “Competitività e sviluppo delle imprese”, per 2,2 miliardi in termini di competenza (e 3.296 milioni in termini di cassa) in relazione all’adeguamento degli stanziamenti dei crediti di imposta per ricerca e sviluppo per 2,2 miliardi.

§  gli stanziamenti della missione “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, per 668 milioni, per lo stanziamento delle somme occorrenti per la regolazione delle entrate erariali con le Regioni a statuto speciale.

 

Si riducono invece gli stanziamenti della missione “Politiche economico-finanziarie e di bilancio”, per oltre 2 miliardi. La riduzione degli stanziamenti relativi agli aggi e alle vincite per giochi, scommesse e lotterie per complessivi 3,9 miliardi e quelli relativi agli interessi su conti di Tesoreria per 1,5 miliardi è parzialmente compensata dall’adeguamento degli stanziamenti per restituzioni e rimborsi di imposta per complessivi 3 miliardi.

Per l’andamento delle spese complessive del bilancio per missioni di spesa si veda la Tavola III in Appendice.

§  Le proposte di rimodulazioni di spese predeterminate per legge

Tra le variazioni proposte con il disegno di assestamento 2020 vi rientrano le operazioni di rimodulazione tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, ai sensi dell’articolo 33, comma 3, della legge di contabilità.

Per la formazione delle previsioni assestate di spesa, la Circolare n. 8 del 20 aprile 2020 della Ragioneria generale dello Stato richiama la disposizione in materia di flessibilità di bilancio di cui all’articolo 33, comma 3, della legge di contabilità, che consente di proporre, con il disegno di legge di assestamento del bilancio, variazioni compensative tra dotazioni finanziarie anche relative ad unità di voto diverse. Attraverso tali strumenti – si ricorda nella Circolare - eventuali risorse che possono risultare eccedenti rispetto alla possibilità di essere impegnate entro l’anno, potranno essere utilizzate in compensazione a favore di situazioni che presentino carenze finanziarie rispetto alle esigenze. Il ricorso a tale facoltà - si sottolinea ancora nella Circolare - è ancor più importante in una fase come quella attuale in cui si impone, in considerazione dell’emergenza connessa all’epidemia COVID-19 e al peggioramento del quadro di finanza pubblica, di utilizzare in modo efficace ed efficiente le risorse a disposizione.

 

Il cronoprogramma dei pagamenti per l’anno 2020 viene aggiornato in relazione alle modifiche apportate, non appena il provvedimento di assestamento viene approvato.

Le proposte di rimodulazioni relative a spese predeterminate per legge sono esposte in appositi prospetti allegati a ciascuno stato previsione della spesa dei Ministeri interessati dalle rimodulazioni.

 

Nel ddl di assestamento 2020, gli stati di previsione della spesa interessati da rimodulazione di fattori legislativi sono quelli relativi ai seguenti Ministeri:

§  Ministero dello sviluppo economico;

§  Ministero per i beni e le attività culturali;

§  Ministero della salute.

 

Nella Tabella che segue sono riportati, per Ministero, i programmi di spesa che sono stati oggetto di rimodulazione, relativamente al fattore legislativo per l’anno 2020.

 

Autorizzazioni legislative di spesa oggetto di rimodulazione

Dati in euro

3. Le variazioni di cassa del bilancio dello Stato 2020 risultanti dal ddl di assestamento

In termini di cassa, il disegno di legge di assestamento per il 2020 determina complessivamente un peggioramento del saldo netto da finanziare di circa 51 miliardi di euro, derivante da una riduzione delle entrate finali per 47,8 miliardi e da una variazione in aumento delle spese finali per 3,2 miliardi.

33BVariazioni al bilancio 2019 – cassa (A.C. 2573)

(milioni di euro)

(*)  I dati di rendiconto sono riferiti alla gestione.

 

In particolare, il saldo netto da finanziare si attesta a -350,8 miliardi, con un peggioramento di 223,1 miliardi rispetto alla previsione di bilancio, dovuti alle variazioni proposte dal disegno di legge di assestamento (+51 miliardi), ai quali vanno sommate le variazioni per atto amministrativo intervenute nel periodo gennaio-maggio 2020 che hanno inciso negativamente sul saldo per oltre 172 miliardi.

Il saldo netto da finanziare di cassa peggiora di 51 miliardi quale risultante dalla riduzione delle entrate finali di 47,8 miliardi e dall’aumento delle spese finali per circa 3,2 milioni di euro.

Per le dotazioni di cassa, si rammenta, le proposte di assestamento considerano, oltre all’adeguamento degli stanziamenti alle variazioni di competenza e le esigenze legate all’operatività delle Amministrazioni, anche la consistenza effettiva dei residui passivi accertata a rendiconto (di cui si è detto nel paragrafo precedente), rispetto a quella presunta in sede di disegno di legge di bilancio. Quest’ultima infatti può risultare differente da quella presunta al momento della formazione della previsione della legge di bilancio, in quanto formulata con riferimento a un esercizio non ancora concluso.

 

Per quanto concerne gli altri saldi, anch’essi risultano tutti in peggioramento. In particolare, il ricorso al mercato risulta incrementato di 249,3 miliardi rispetto al bilancio di previsione, raggiungendo un valore pari a- 611,9 miliardi; analogamente, il saldo primario, rispetto ai -51 miliardi della previsione iniziale raggiunge l’importo di -275,9 miliardi. Il risparmio pubblico peggiora di 108 miliardi, attestandosi nelle previsioni assestate a -187,4 miliardi di euro.

 

Per quanto concerne le entrate e le spese finali, l’analisi della tabella precedente procede in perfetta simmetria con quanto esposto per la competenza, e dunque si rinvia alle osservazioni espresse nel precedente paragrafo 2.2.

Riguardo le spese finali, si rileva, che la proposta del ddl di assestamento ne prevede un incremento in termini di cassa di 3,2 miliardi, dovute a maggiori spese in conto capitale per 3,6 miliardi compensate da circa 500 milioni di minori spese di conto corrente.

 

4. L’accertamento dei residui passivi

Nella definizione del bilancio di previsione, l’entità dei residui passivi viene stimata in modo presuntivo sulla base di un calcolo che fa riferimento alla massa spendibile e alle autorizzazioni di cassa risultanti dal bilancio dell’esercizio in corso a quel momento.

Solo con l’assestamento viene iscritta in bilancio la consistenza effettiva dei residui al 1° gennaio dell’esercizio in corso, quale è stata accertata sulla base delle risultanze del Rendiconto per l’esercizio precedente.

Pertanto, il disegno di legge di assestamento per il 2020 registra l’entità effettiva dei residui esistenti all’inizio dell’esercizio, come accertata nel disegno di legge di approvazione del Rendiconto per l’esercizio 2019 (A.C. 2572).

 

Residui attivi

Con il provvedimento di assestamento si è provveduto ad aggiornare i residui attivi sulla base delle risultanze emerse al 31 dicembre 2019, a seguito della gestione conclusasi nell’esercizio di consuntivo. Nel complesso, le previsioni assestate quantificano un ammontare di residui finali attivi al 31 dicembre 2019 pari a 216.161 milioni di euro, a fronte dei 246.389 milioni di residui inizialmente presunti.

Per le entrate tributarie, i residui sono stati quantificati pari a 108.477 milioni, con una variazione in diminuzione di 18.667 milioni rispetto alle previsioni iniziali (127.144 milioni). Per le entrate extra-tributarie i residui ammontano a 106.974 milioni di euro, con una variazione in diminuzione di 11.538 milioni rispetto alla previsione iniziale (118.512 milioni).

 

Residui passivi

L’ammontare dei residui passivi delle spese complessive (comprensivi di quelli relativi al rimborso prestiti, pari a 752 milioni) risultanti alla chiusura dell’esercizio 2019 è pari a 114.014 milioni.

Con riferimento alle spese finali (al netto del Titolo III), in base al Rendiconto 2019, a seguito dei risultati di gestione31F[49] (cfr. Tabella n. 26 della Relazione al disegno di legge di Rendiconto), la consistenza dei residui passivi finali al 31 dicembre 2019 è risultata pari a 113.261 milioni di cui:

§  76.306 milioni, che residuano dalla gestione dei residui passivi provenienti dagli esercizi precedenti (residui pregressi);

§  36.956 milioni di nuova formazione, che derivano dalla gestione di competenza 2019.

Dei suddetti residui passivi delle spese finali, circa il 40% del totale sono ascrivibili alle spese di parte corrente (45.529 milioni) e il 60% a quelle di conto capitale (67.733 milioni).

Nel complesso, il conto dei residui al 31 dicembre 2019 presenta un decremento dei residui passivi, rispetto all’esercizio precedente, di 26.594 milioni, pari a – 19% (dai 139.855 milioni nel 2018 ai 113.261 nel 2019), in controtendenza rispetto al passato.

Il decremento è imputabile interamente ai residui di parte corrente (-36.790 milioni rispetto al 2018, circa il 44,7% in meno), mentre quelli di conto capitale aumentano di 10.197 milioni (+17,7%).

Secondo quanto riportato nella relazione, la riduzione dei residui delle spese correnti riguarda per 31.915 milioni i trasferimenti alle amministrazioni pubbliche, di cui 19.606 milioni agli enti di previdenza e 12.117 milioni alle amministrazioni locali.

Residui Passivi

(milioni di euro)

 

Come si evince dalla tabella, negli anni 2010-2012 l’andamento dei residui passivi delle spese finali manifesta un andamento decrescente dovuto soprattutto alla riduzione dei residui relativi alle spese in conto capitale, legata, in quegli anni, alla riduzione dei termini per la perenzione amministrativa per le spese in conto capitale (passata da 7 a 3 anni, ai sensi dell’articolo 3, comma 36, della legge finanziaria per il 2008, e poi a 2 anni a partire dal 2011, a seguito delle ulteriori modifiche apportate dall’art. 10, comma 8, D.L. 15 luglio 2011, n. 98 al regio decreto n. 2440/1923).

Tuttavia, a partire dal 2013, si denota nuovamente un andamento in crescita della consistenza dei residui passivi, sia di parte corrente che in conto capitale. Dal 2017 la crescita dei residui passivi riguarda, tuttavia, solo la consistenza dei residui passivi di conto capitale (+20,3 per cento) mente quelli di parte corrente cominciano a ridursi (-5,5 per cento). Secondo la Relazione illustrativa al Rendiconto 2016, questo sensibile aumento è dovuto all’allungamento dei termini di conservazione in bilancio (da 2 a 3 anni) disposto dal D.Lgs. n. 93/2016, per i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche e per tutte le spese in conto capitale. Tale trend è confermato anche nel 2018.

Nel 2019, invece, si registra una decrescita dell’entità complessiva dei residui passivi, interamente imputabile alla riduzione dei residui di parte corrente, mentre si conferma l’andamento incrementale riferito a quelli di conto capitale (+17,7%).

 

Il grafico che segue mostra l’andamento della consistenza dei residui passivi per tipologia di spesa.

 

Consistenza dei residui passivi per tipologia di spesa

(in mln di euro)

Come sopra già accennato, dell’ammontare complessivo dei residui passivi, circa 36.956 milioni sono di nuova formazione e 76.306 milioni provengono dagli esercizi precedenti.

Rispetto al 2018, si è registrato un importante decremento dell’ammontare dei residui di nuova formazione per 30.929 milioni (erano 67.885 milioni nel 2018), confermando un trend in discesa già evidenziato anche rispetto all’esercizio 2017.

Alla formazione dei nuovi residui, le spese correnti hanno concorso per 13.966 milioni mentre quelle in conto capitale per 22.990 milioni.

Residui passivi di nuova formazione

(milioni di euro)

 

Per quanto concerne la consistenza dei residui pregressi delle spese finali, a fine dicembre 2019 essi risultano pari a 76.306 milioni36 di euro, in aumento rispetto ai 71.971 milioni accertati l’esercizio precedente.

Nel 2019, dei residui formatisi nell’esercizio precedente (68.301 milioni37F[50]) ne risultano smaltiti 32.665 milioni, pari al 47,8 per cento della consistenza iniziale.

Considerando, dunque, solo le somme smaltite nell’esercizio immediatamente successivo alla formazione, la percentuale del 2019 risulta leggermente superiore a quella media riscontrabile nei 4 esercizi precedenti (circa il 50,8%).

 

Smaltimento dei residui passivi formati nell’esercizio precedente

(milioni di euro)

5. La relazione tecnica al disegno di legge di assestamento

L'articolo 33, comma 4-septies, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 2009) dispone che la RT di accompagnamento al disegno di legge di assestamento dia conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare (o da impiegare) con gli obiettivi programmatici definiti in coerenza con l'ordinamento europeo, prevedendo che la stessa sia aggiornata al passaggio dell'esame del disegno di legge tra i due rami del Parlamento.

La prima parte della RT illustra le principali variazioni previste dalla proposta di assestamento e i relativi effetti sul saldo netto da finanziare e sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche che è per l'appunto il saldo rilevante per l'ordinamento europeo.

A tale proposito, le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento determinano un peggioramento del saldo netto da finanziare di 52.506 milioni di euro per la competenza e di 50.970 milioni di euro per la cassa.

 

Complessivamente, le proposte formulate con il disegno di legge di assestamento, tenuto conto di quanto già scontato nei quadri tendenziali di finanza pubblica in sede di DEF, della natura delle voci di bilancio interessate e delle regole e criteri contabili che presiedono alla compilazione del conto economico delle PP.AA., sono sostanzialmente neutrali sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche.

 

Al riguardo, pur tenendo conto dei fattori rilevanti, che vengono elencati dalla RT, non è fornita una specificazione, almeno per le poste più rilevanti, che consenta di verificare la differenza d’impatto sui due saldi indicati per effetto delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento.

 

Per quanto riguarda le principali variazioni proposte tra le Entrate con il disegno di legge di assestamento, aggiornate in coerenza con il quadro macroeconomico illustrato nel DEF di aprile 2020 nonché con le più recenti informazioni sugli andamenti effettivi del gettito, esse presentano, ai fini del SNF, una riduzione delle previsioni di 47.813 milioni in termini di cassa e di 50.850 milioni in termini di competenza, dei quali 38.976 milioni ascrivibili alle entrate tributarie e 11.849 milioni a quelle extra-tributarie (fra i quali rientra la rettifica apportata con il disegno di legge di assestamento alla previsione degli utili Banca d’Italia per adeguarli alle somme effettivamente versate, in aumento di 7.867 milioni sia in termini di competenza che di cassa).

Al riguardo, andrebbero fornite indicazioni specificamente relative alle due componenti indicate, ovvero chiarito quanta parte della riduzione sia ascrivibile al significativo aggiornamento del quadro macroeconomico operato con il DEF 2020, da un lato, e quanta alle risultanze dei più recenti andamenti del gettito, evidentemente non già incluse nelle predette stime aggiornate, dall’altro.

 

Tra le variazioni proposte, infatti, rilevano anche in termini di indebitamento netto quelle per l’adeguamento ai più recenti dati del monitoraggio.

In particolare, per le entrate tributarie influiscono i minori proventi delle attività di gioco (-110 milioni). Per le entrate extra-tributarie incidono i maggiori dividendi da versare da parte delle società pubbliche per 691 milioni (che si aggiungono ai 32 milioni già inclusi nelle previsioni del DEF) e le maggiori ritenute per le vincite del gioco del lotto (50 milioni) mentre, in senso contrario, si evidenziano il minor gettito delle sanzioni amministrative e per le infrazioni del codice della strada (-220 milioni) e gli effetti di retrocessione degli interessi attivi (-170 milioni)

Le entrate da alienazione, ammortamento e riscossione crediti, senza effetti sull’indebitamento netto (in quanto corrispondenti a partite finanziarie), registrano una riduzione per complessivi 25 milioni di euro.

 

Per quanto riguarda le Spese, gli effetti sul SNF delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento sono di aumento in misura pari a 1.656 milioni di euro in termini di competenza e a 3.157 milioni in termini di cassa.

Gli incrementi più rilevanti, già considerati nei tendenziali, riguardano la restituzione di rimborsi di imposta IRPEF e IRAP (3.500 milioni), i crediti d’imposta per ricerca e sviluppo (2.200 milioni) e la regolazione delle entrate erariali relative alle regioni a Statuto speciale (667 milioni).

In rapporto all’effettiva consistenza dei residui e in coerenza con le stime del DEF 2020, aumentano, fra le altre, in termini di sola cassa, le seguenti poste:

(milioni di euro)

 

Tra le variazioni proposte con l’assestamento determinano effetti sull’indebitamento netto i maggiori oneri per il collocamento dei titoli di Stato (150 milioni) e i maggiori trasferimenti alla RAI (21 milioni).

Tra le minori spese, senza effetti sull’indebitamento netto in quanto già considerate nei tendenziali di finanza pubblica, rilevano la riduzione degli aggi per i concessionari e delle vincite dei giochi (complessivamente circa 3.935 milioni) e della spesa per gli interessi sui conti correnti di tesoreria (1.500 milioni), parzialmente compensata dall’incremento degli interessi sui buoni postali fruttiferi (300 milioni) e degli interessi sui prestiti internazionali (199 milioni).

 

Al riguardo, si ribadisce che sarebbe utile disporre di ulteriori dati necessari per ricostruire le variazioni dell'indebitamento netto delle PA, al fine di verificarne la coerenza con le variazioni del saldo netto da finanziare.

 

Elementi di informazione sulla coerenza del valore del saldo netto da finanziare del Bilancio dello Stato – Previsioni assestate 2020 con gli obiettivi programmatici

 

Nei primi mesi del 2020, per effetto dell’emergenza sanitaria da Covid-19, gli obiettivi di bilancio definiti con la Legge di bilancio 2020 sono stati aggiornati attraverso successive Relazioni al Parlamento e conseguenti autorizzazioni al ricorso all’indebitamento per l’adozione di misure di rafforzamento dei servizi sanitari e di ordine pubblico, nonché di tutela del lavoro, delle fasce più deboli della popolazione e per il sostegno e la ripresa del sistema economico.

Il ricorso all’indebitamento è stato autorizzato per complessivi 180,3 miliardi di euro in termini di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato (SNF) e per complessivi 75,3 miliardi nel 2020 in termini di indebitamento netto della AP. Il SNF autorizzato per il 2020 dalla legge di bilancio è passato pertanto da -79,5 miliardi a -259,83 miliardi di euro in termini di competenza e da -129 miliardi a -309,33 miliardi di euro in termini di cassa, al netto degli effetti connessi al peggioramento del quadro macroeconomico previsto nel DEF 2020. Il livello di indebitamento netto delle PP.AA. è stato fissato con il DEF 2020 al 10,4% del PIL.

Il bilancio assestato include, per 171,6 miliardi in termini di competenza e 172,1 miliardi in termini di cassa, gli effetti delle variazioni di bilancio apportate con gli atti amministrativi adottati in corso d’anno. In particolare, tali variazioni derivano dagli effetti dei decreti-legge n. 18, 23 e 34 del 2020, per i quali il Parlamento ha autorizzato il ricorso all’indebitamento.

 

Al riguardo, andrebbero fornite, a titolo informativo, le valutazioni aggiornate alle modifiche, peraltro di limitata portata quantitativa, apportate dalla Camera dei deputati al decreto-legge n. 34 (cd. Decreto Rilancio).

 

La RT rappresenta quindi, in apposita Tavola di raccordo, la coerenza tra il saldo netto da finanziare del Bilancio dello Stato assestato con il conto economico delle Pubbliche amministrazioni.

Si tratta in concreto del raccordo tra il Saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, quale risultante dal Quadro generale riassuntivo del disegno di legge di assestamento, e l’indebitamento netto tendenziale “assestato” del comparto Stato, e tra questo e quello tendenziale “assestato” delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso, che tiene conto delle variazioni apportate con l'assestamento.

Nello specifico la Tavola recante il raccordo tra saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato - previsioni assestate - ed il conto delle Amministrazioni pubbliche tendenziale 2020 illustra i passaggi che dal disegno di legge di assestamento permettono di indicare gli obiettivi tendenziali definiti in coerenza con quanto previsto dall'ordinamento europeo e comprensivi degli effetti dell'assestamento sulla spesa e sulle entrate.

Raccordo tra il SNF Bilancio dello Stato - previsioni assestate e il conto PA tendenziale 2019 assestato

(miliardi di euro)

			Competenza		Saldi di bilancio
			Entrate finali	Spese finali	SNF	Indebit. netto
1	Bilancio dello Stato	Previsioni assestate 2018	541,2	843,9	-302,7
2		SEC 2010 - Previsioni assestate 2018	476,6	779,3	-302,7
3		al netto delle poste finanziarie	474,1	679,3		-205,3
4	Raccordo per il passaggio al conto economico di CN		-28,1	-57,7		+ 29,7
5	Conto economico Comparto Stato - comprensivo di previsioni assestate		446,0	621,6		-175,6
6	Conto economico PA comprensivo di previsioni assestate		787,2	960,5		-173,3

La riga 1 " Bilancio dello Stato- Previsioni assestate 2020" evidenzia i valori delle entrate e delle spese finali della legge di bilancio 2020 come aggiornati dall'assestamento a cui vanno aggiunti gli effetti finanziari determinati dal prelevamento dei fondi e dagli altri atti di gestione (tali valori comprendono le regolazioni contabili e debitorie), cui corrisponde un saldo netto da finanziarie di competenza pari a 302,7 miliardi di euro (quale differenza tra 541,2 miliardi di entrate e 843,9 miliardi di spese).

La riga 2 "Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2020" illustra l'effetto delle riclassificazioni operate sulle entrate finali e sulle spese finali e derivanti dall'applicazione delle regole del SEC 2010[51]. In particolare si distingue tra operazioni di natura finanziaria e di natura economica (queste ultime rilevanti per la costruzione dell'indebitamento netto). Per effetto di tali operazioni le entrate e spese finali si collocano a un livello inferiore di 64,6 miliardi di euro rispetto agli aggregati del bilancio dello Stato essenzialmente per l'esclusione nelle definizioni delle voci economiche SEC 2010 delle poste correttive e compensative.

La riga 3 " Bilancio dello Stato in SEC 2010 - Previsioni assestate 2020 al netto delle poste finanziarie" esclude dagli aggregati di cui alla riga 2 le poste finanziarie, eliminando dalle entrate e dalle spese le partite finanziarie e permettendo così di calcolare l'indebitamento netto del bilancio assestato riclassificato (205,3 miliardi di euro).

La riga 4 "Raccordo per il passaggio al conto economico di CN" evidenzia gli importi delle rettifiche da applicare ai dati della riga 3 per individuare gli aggregati del comparto Stato secondo il principio della competenza economica[52]. In questa fase sono compresi i passaggi dai dati del bilancio finanziario a quelli della contabilità nazionale, quali il momento di registrazione per competenza economica e il trattamento di operazioni specifiche sulla base delle linee guida emanate da Eurostat.

In tale passaggio sono compresi anche altri enti a livello centrale che hanno indipendenza contabile come gli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale, la presidenza del consiglio e le agenzie fiscali con l'eliminazione dei trasferimenti a loro erogati e la determinazione della spesa effettiva sostenuta dalle singole istituzioni come desumibile dai bilanci. Queste operazioni di raccordo hanno un effetto positivo sull'indebitamento netto pari a circa 29,7 miliardi di euro[53].

La riga 5 "Conto economico Comparto Stato - comprensivo di previsioni assestate" è il risultato dell'applicazione alle poste della riga 3 delle rettifiche di cui alla riga 4 e indica le entrate e le spese finali del comparto Stato assestato SEC 2010, alle quali corrisponde un indebitamento pari a 175,6 miliardi di euro.

La riga 6 "Conto economico PA comprensivo di previsioni assestate" espone il conto economico della pubblica amministrazione comprensivo degli effetti dell'assestamento sui livelli delle entrate e delle spese, riferiti al complesso della PA; il livello di indebitamento si attesta a 173,3 miliardi di euro.