L'art. 4, commi 1-5, del D.L. 32/2019 (c.d. decreto sblocca cantieri), come modificato dall’art. 9 del D.L. 76/2020 (c.d. decreto semplificazioni), disciplina una procedura per l'individuazione di interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari.
Si fa notare che il testo originario del comma 1, prima della modifica operata dal D.L. 76/2020, non considerava i citati criteri di individuazione, ma prevedeva che la procedura in questione fosse finalizzata all’individuazione di interventi infrastrutturali ritenuti prioritari.
Il primo periodo del comma 1 dell’art. 4 del D.L. 32/2019 prevede che l'individuazione degli interventi citati avvenga con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (da adottare entro il 31 dicembre 2020) e che con i medesimi decreti si provvede alla nomina dei commissari.
Il terzo periodo dello stesso comma consente altresì l'emanazione di ulteriori D.P.C.M., con le stesse modalità testé richiamate ed entro il 30 giugno 2021, con cui il Presidente del Consiglio dei ministri può individuare ulteriori interventi, sulla base dei medesimi criteri di cui al primo periodo, per i quali disporre la nomina di Commissari straordinari.
Relativamente all’identificazione degli interventi, il comma 1 dispone altresì che questa avviene con i corrispondenti codici unici di progetto (CUP) relativi all'opera principale e agli interventi ad essa collegati.
Il Codice Unico di Progetto (CUP) è il codice che identifica un progetto d’investimento pubblico ed è lo strumento cardine per il funzionamento del Sistema di Monitoraggio degli Investimenti Pubblici (MIP). L’art. 11 della legge 3/2003 prevede l’obbligatorietà del CUP per “ogni nuovo progetto di investimento pubblico, nonché ogni progetto in corso di attuazione”.
Il primo periodo del comma 5, inoltre, prevede che con i D.P.C.M. in questione sono altresì stabiliti:
- i termini e le attività connesse alla realizzazione dell’opera;
- nonché una quota percentuale del quadro economico degli interventi da realizzare eventualmente da destinare alle spese di supporto tecnico e al compenso per i Commissari straordinari.
Si fa notare che la facoltà concessa dal comma 1 dell’art. 4 del D.L. 32/2019 di individuare interventi da commissariare è stata utilizzata ai fini dell’adozione:
- del D.P.C.M. 9 giugno 2020, relativo alla ricostruzione del Viadotto di Albiano sul fiume Magra tra le province di La Spezia e Massa Carrara (corrispondente all’atto del Governo n. 173, su cui l’VIII Commissione ha espresso il proprio parere nella seduta del 13 maggio 2020);
- del D.P.C.M. che ha portato alla nomina di 29 commissari straordinari a cui sono state affidate 57 opere per un valore complessivo di circa 83 miliardi di euro.
Relativamente all’iter per l’emanazione dei D.P.C.M. citati, il primo periodo del comma 1 dell’art. 4 del D.L. 32/2019 dispone che gli stessi siano adottati su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - ora Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (MIMS), in virtù della ridenominazione operata dal D.L. 22/2021 -, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, mentre il successivo periodo stabilisce che il parere delle Commissioni parlamentari viene reso entro 20 giorni dalla richiesta e che decorso inutilmente tale termine si prescinde dall'acquisizione del parere.
In relazione agli interventi infrastrutturali di rilevanza esclusivamente regionale o locale, i D.P.C.M. in questione sono adottati, ai soli fini dell'individuazione di tali interventi, previa intesa con il Presidente della Regione interessata.
Si fa notare che tale disposizione consente di accogliere quanto richiesto dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome con l’ordine del giorno approvato nella seduta del 25 luglio 2019. Con tale ordine del giorno la Conferenza ha ribadito “la richiesta di riconoscere i Presidenti di Regioni quali commissari straordinari” e “comunque la necessità che le singole Regioni siano debitamente coinvolte nella nomina dei commissari straordinari di cui all’art.4 del D.L. 18 aprile 2019, n. 32”.
I poteri e le attribuzioni dei Commissari sono disciplinati dai commi 2-5 dell’art. 4 del D.L. 32/2019.
In base al comma 2, i Commissari straordinari, individuabili anche nell'ambito delle società a controllo pubblico, cui spetta l'assunzione di ogni determinazione ritenuta necessaria per l'avvio ovvero la prosecuzione dei lavori, anche sospesi, provvedono all'eventuale rielaborazione e approvazione dei progetti non ancora appaltati, operando in raccordo con i Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, anche mediante specifici protocolli operativi per l'applicazione delle migliori pratiche.
Lo stesso comma dispone che l'approvazione dei progetti da parte dei Commissari straordinari, d'intesa con i Presidenti delle Regioni territorialmente competenti, sostituisce, ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrenti per l'avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela ambientale e alla tutela di beni culturali e paesaggistici, per i quali è delineata una specifica disciplina.
Il comma 3 prevede, tra l’altro, che per l'esecuzione degli interventi, i Commissari straordinari possono essere abilitati ad assumere direttamente le funzioni di stazione appaltante e operano in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici, fatto salvo il rispetto di una serie di principi e di disposizioni che vengono richiamati dalla norma.
È altresì autorizzata, dal comma 3-bis, l'apertura di apposite contabilità speciali intestate ai Commissari straordinari nominati, per le spese di funzionamento e di realizzazione degli interventi nel caso svolgano le funzioni di stazione appaltante.
Si fa notare che tale disposizione è analoga a quella introdotta dall’art. 16, comma 1-bis, del D.L. 162/2019. La richiamata disposizione, al fine di consentire l'immediata operatività dei Commissari straordinari in questione, prevede che con il D.P.C.M. di nomina di ciascun Commissario straordinario è autorizzata l'apertura di apposita contabilità speciale intestata al Commissario, nella quale confluiscono le risorse allo stesso assegnate.
Lo stesso comma 3-bis dispone che il Commissario predispone e aggiorna, mediante apposito sistema reso disponibile dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, il cronoprogramma dei pagamenti degli interventi in base al quale le amministrazioni competenti, ciascuna per la parte di propria competenza, assumono gli impegni pluriennali di spesa a valere sugli stanziamenti iscritti in bilancio riguardanti il trasferimento di risorse alle contabilità speciali. Conseguentemente, il Commissario, nei limiti delle risorse impegnate in bilancio, può avviare le procedure di affidamento dei contratti anche nelle more del trasferimento delle risorse sulla contabilità speciale. Gli impegni pluriennali possono essere annualmente rimodulati con la legge di bilancio in relazione agli aggiornamenti del cronoprogramma dei pagamenti nel rispetto dei saldi di finanza pubblica. Le risorse destinate alla realizzazione degli interventi sono trasferite, previa tempestiva richiesta del Commissario alle amministrazioni competenti, sulla contabilità speciale sulla base degli stati di avanzamento dell'intervento comunicati al Commissario.
Il comma 4 dispone che i Commissari straordinari trasmettono al CIPE (ora al CIPESS), per il tramite del Ministero competente, i progetti approvati, il relativo quadro economico, il cronoprogramma dei lavori e il relativo stato di avanzamento, segnalando altresì semestralmente eventuali anomalie e significativi scostamenti rispetto ai termini fissati nel cronoprogramma di realizzazione delle opere, anche ai fini della valutazione di definanziamento degli interventi.
Si ricorda che l’art. 1-bis del D.L. 111/2019 ha disposto che a decorrere dal 1° gennaio 2021 il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) assume la denominazione di Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) e che, a decorrere dalla medesima data, in ogni disposizione vigente, qualunque richiamo al CIPE deve intendersi riferito al CIPESS.
Il comma 5 disciplina, tra l’altro, i compensi dei Commissari ed indica i soggetti di cui tali Commissari possono avvalersi per il supporto tecnico e le attività connesse alla realizzazione dell'opera. È inoltre disciplinata l’eventuale nomina, da parte del Commissario, di un sub-commissario e il relativo compenso.
Si ricorda infine anche l’ultimo periodo del comma 1, in base al quale il Commissario straordinario nominato, prima dell'avvio degli interventi, provvede alla convocazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale.
Come si è già avuto modo di evidenziare, il presente decreto fa seguito al D.P.C.M. (non ancora pubblicato in Gazzetta ufficiale alla data del 21 giugno 2021) con cui si è provveduto ad un primo gruppo di nomine (29 commissari a cui sono state affidate 57 opere per un valore complessivo di circa 83 miliardi).
Nel corso dell’esame dello schema di tale decreto (atto del governo n. 241) da parte delle Commissioni parlamentari competenti è stata segnalata la necessità di emanare un ulteriore decreto che comprenda ulteriori opere.
In questa prospettiva, i pareri espressi dalle citate Commissioni hanno fornito una serie di criteri volti ad informare la stesura di tale ulteriore decreto (vale a dire dello schema in esame).
Nel parere delle Commissioni riunite VIII e IX della Camera (reso nella seduta dell’11 marzo 2021 sull’atto del governo n. 241) è stato richiesto, tra l’altro:
- che “entro il termine previsto dalla legge del 30 giugno 2021, si proceda all'adozione di un nuovo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per l'individuazione di ulteriori interventi infrastrutturali da commissariare, da sottoporre al parere delle Commissioni parlamentari dopo l'interlocuzione con le regioni”;
- che “si abbia cura di inserire prioritariamente in tale atto le opere che siano in stato di avanzamento progettuale a livello esecutivo, cantierabili e con un quadro finanziario definito, utilizzando lo strumento dei lotti funzionali e costruttivi per la realizzazione delle grandi opere che necessitano di importanti finanziamenti. Al fine della celerità di realizzazione delle stesse, si valutino quelle già deliberate dal CIPE”;
- che “nel nuovo decreto del Presidente del Consiglio sia data priorità alle opere olimpiche e alle opere inserite nelle reti TEN-T”;
- che “entro il 31 dicembre di ogni anno, il Governo riferisca alle competenti Commissioni parlamentari sullo stato di realizzazione degli interventi infrastrutturali oggetto del presente schema di decreto, anche al fine di assicurare un monitoraggio costante sulle variazioni progettuali”.
Nel parere dell’8a Commissione del Senato (reso nella seduta dell’11 marzo 2021 sull’atto del governo n. 241) sono stati fissati ulteriori criteri finalizzati all’individuazione delle opere da commissariare ed è stato richiesto al Governo di individuare un commissario straordinario per ogni Regione interessata dai Giochi Olimpici Milano-Cortina 2026, al fine di accelerare tutte le opere connesse e necessarie per lo svolgimento dei Giochi, nonché di valutare l'opportunità di inserire gli ulteriori interventi elencati nel parere medesimo.
Lo schema in esame individua gli interventi infrastrutturali in oggetto e provvede contestualmente – come richiesto dal primo periodo del comma 1 dell’art. 4 del D.L. 32/2019 – alla nomina dei relativi commissari straordinari.
La relazione illustrativa ricorda che, con le modifiche apportate dal D.L. 76/2020 all’art. 4 del D.L. 32/2019, viene superato il concetto di opera prioritaria della normativa previgente e che “si ritiene opportuno, prima di procedere con la fase interlocutoria con le Regioni, nei termini previsti dall'articolo 4 decreto-legge 32/2019, acquisire il parere delle competenti Commissioni parlamentari, considerando l'avviso del Parlamento, non solo come presupposto imprescindibile sul fronte procedurale, ma anche come momento di confronto sulla scelta delle opere proposte dal Governo”.
Relativamente a quanto affermato nella relazione illustrativa circa il superamento del “concetto di opera prioritaria”, appare utile richiamare la disciplina vigente e quella previgente in materia di opere strategiche e prioritarie.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016), in attuazione della legge delega n. 11 del 2016, ha previsto l'abrogazione dei commi da 1 a 5 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. legge obiettivo) e della disciplina speciale che regolava la progettazione, l'approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale (che era contenuta nel capo IV del titolo III della parte II dell'abrogato decreto legislativo 163/2006).
Il nuovo Codice provvede a definire una nuova disciplina per la programmazione e il finanziamento delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese (artt. 200-203), che individua due strumenti per la pianificazione e la programmazione: il piano generale dei trasporti e della logistica e i documenti pluriennali di pianificazione (DPP).
Già a partire dal 2015 è stata avviata una fase di revisione della programmazione delle infrastrutture strategiche attraverso una selezione di priorità, che sono state individuate negli allegati al DEF (predisposti ai sensi dell'articolo 10, comma 8, della legge n. 196/2009, già vigente prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice).
Fino a quando non sarà approvato il primo Documento pluriennale di pianificazione (DPP), tuttavia, gli strumenti di pianificazione e di programmazione già approvati secondo le procedure vigenti alla data di entrata in vigore del Codice “valgono come programmazione degli investimenti in materia di infrastrutture e trasporti” (art. 201, comma 9, del Codice).
Da ultimo, l’allegato Italia veloce al DEF 2020 definisce, nelle more della redazione del Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP), l’elenco delle infrastrutture prioritarie per lo sviluppo del Paese, ivi compresi gli interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica la cui progettazione di fattibilità è valutata meritevole di finanziamento.
Si ricorda inoltre che ulteriori priorità infrastrutturali sono individuate dal PNRR trasmesso all’UE. In particolare si segnala che nell’ambito della “Missione 3: Infrastrutture per una mobilità sostenibile”, gli interventi sulla rete ferroviaria rappresentano la prima componente (M3C1.1), con risorse pari a 24,77 miliardi di euro, da coprire attraverso le risorse del Recovery Fund.
Per un approfondimento sulla evoluzione della disciplina normativa in materia di programmazione delle infrastrutture strategiche e prioritarie, anche con riferimento a taluni profili problematici della stessa, nonché per una dettagliata verifica dello stato di avanzamento delle infrastrutture strategiche e prioritarie alla data del 31 dicembre 2020, si rinvia al rapporto “Infrastrutture strategiche e prioritarie - Programmazione realizzazione - 2021” predisposto dal Servizio studi della Camera in collaborazione con l’istituto di ricerca CRESME e con l’ANAC e presentato alla VIII Commissione ambiente nella seduta del 12 maggio 2021. I dati relativi alle singole opere sono consultabili attraverso il sistema SILOS, nel quale i dati sono resi disponibili in formato di tipo aperto.
In relazione alle richieste avanzate dalle Commissioni parlamentari nell’ambito del parere reso sul precedente schema di DPCM (v. supra), nella relazione illustrativa viene evidenziato che “l'istruttoria che ha condotto alla definizione degli interventi da commissariare ha tenuto conto, oltre che dei suggerimenti provenienti dalle diverse istituzioni interessate, anche degli ulteriori criteri condivisi con le Commissioni parlamentari competenti. Criteri che hanno consentito di individuare prioritariamente quelle opere previste in documenti di pianificazione strategica, in avanzato stato di progettazione, con un quadro finanziario definito e la cui realizzazione determina significativi impatti socio economici e ambientali positivi per il territorio di riferimento. Alcuni interventi infrastrutturali, seppure importanti per i territori di riferimento, non hanno potuto trovare sede nel presente schema di decreto in quanto non coerenti con i citati criteri. In particolare, allo stato, non è stato possibile procedere al commissariamento delle opere di adeguamento del corridoio Tirrenico e né a quelle di adeguamento, manutenzione programmata e messa in sicurezza, relative alla E45, ai ponti sul Po e al bypass della frana di Spriana, per le quali il Governo si impegna a definire interventi anche di natura normativa volti a superarne le eventuali criticità. Si procederà invece diversamente per gli interventi relativi alla rete viaria della Sardegna e alle opere di accesso all'evento olimpico di Milano Cortina 2026. Infatti, la normativa vigente, rispettivamente all'articolo articolo 4, comma 6-quinquies del citato decreto-legge 32/2019 e all'articolo 3 del decreto-legge 16 del 2020 prevedono la possibilità di procedere al loro commissariamento senza il preliminare passaggio alle Camere per il parere”.
L’articolo 1 dispone che gli interventi indicati nell’allegato 1 allo schema in esame sono individuati, ai sensi del comma 1 dell’art. 4 del D.L. 32/2019, quali interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari.
L’articolo 2 disciplina, al comma 1, la nomina dei commissari, per gli interventi individuati dall’art. 1, prevedendo che la stessa abbia decorrenza immediata (vale a dire dalla data del presente provvedimento) e fino alla consegna degli interventi finanziati al soggetto gestore in via ordinaria.
Il comma 2 indica i soggetti di cui può avvalersi il Commissario senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Il comma 3 dispone che il Commissario straordinario può essere in ogni tempo revocato con le medesime modalità previste per la nomina.
Si fa notare che il comma 1 risulta formulato in modo incompleto in quanto reca punti di sospensione con riferimento ai nominativi dei commissari, che sono peraltro indicati per ciascuna opera nell’allegato allo schema. Analogamente all’art. 2 del precedente DPCM, si valuti pertanto l’opportunità di una riformulazione dell’art. 2, comma 1, dello schema in esame. Alla luce dell’attuale formulazione della norma, in alternativa si chiarisca se il Governo intende procedere con distinti DPCM alla nomina di ciascun commissario.
La relazione illustrativa sottolinea che i nominativi proposti hanno “requisiti di alta professionalità tecnico e amministrativa anche già afferenti a strutture pubbliche”.
L’articolo 3 disciplina il monitoraggio dell'attività del Commissario.
Il comma 1 dispone che il Commissario straordinario provvede, entro 6 mesi dal conferimento dell'incarico, ad effettuare la comunicazione del cronoprogramma delle attività per gli interventi finanziati alla competente direzione generale del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (MIMS).
In base al comma 2, il Commissario straordinario provvede ad effettuare la comunicazione, alla Direzione generale competente del MIMS ai fini del successiva trasmissione al CIPESS, dei progetti approvati, del relativo quadro economico, del cronoprogramma dei lavori e del relativo stato di avanzamento, rilevati attraverso il sistema di monitoraggio previsto dal d.lgs. 229/2011, segnalando altresì semestralmente eventuali anomalie e significativi scostamenti rispetto ai termini fissati nel cronoprogramma di realizzazione delle opere.
La disposizione precisa che la successiva trasmissione al CIPESS deve avvenire ai sensi di quanto già previsto dall’art. 4, comma 4, del D.L. 32/2019. Tale comma 4, già illustrato in premessa, reca una disposizione pressoché identica a quella prevista dalla norma in esame.
L’unica differenza rispetto al testo del comma 4 dell’art. 4 del D.L. 32/2019 è la precisazione della direzione del Ministero a cui deve essere effettuata la comunicazione.
Il comma 3 dispone che, qualora sopravvengano circostanze che impediscono la realizzazione totale o parziale dell'opera, il Commissario straordinario ne dà immediata notizia alla direzione generale competente del MIMS.
In base al comma 4, il Commissario provvede alla trasmissione, alla competente direzione generale del MIMS, entro il 30 novembre di ogni anno, di una dettagliata relazione, per ciascuno degli interventi infrastrutturali commissariati, circa lo stato di realizzazione dell'opera, sulle iniziative adottate e di prossima adozione, anche in funzione delle criticità rilevate nel corso del processo di realizzazione, al fine di rendere informativa alle Commissioni parlamentari competenti.
Si fa notare che tutti i commi dell’articolo in esame risultano incompleti in quanto non sono individuate le direzioni generali del Ministero a cui i commissari sono tenuti a trasmettere le informazioni previste. Si valuti pertanto l’opportunità di richiedere chiarimenti al Governo sul punto.
L’articolo 4 dispone che gli oneri connessi con la realizzazione dell’opera sono a carico del quadro economico dell'intervento senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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