Disposizioni per la promozione delle attività nel settore dei beni usati e del riuso dei prodotti

25 settembre 2018
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Le proposte di legge abbinate, che dettano disposizioni per la promozione delle attività nel settore dei beni usati e del riuso dei prodotti, vengono di seguito illustrate congiuntamente per singole questioni tematiche affrontate.

Definizioni (art. 1 C. 56, art. 1 C. 978 e art. 1 C. 1065)

Le proposte di legge A.C. 56, A.C. 978 e A.C. 1065 recano, all'articolo 1, inserito nel Capo I (Disposizioni generali) le definizioni di:

• beni usati, intesi come i beni mobili materiali non registrati, già utilizzati e suscettibili di essere reimpiegati nello stato originario di fatto, previa preparazione per il riutilizzo, come definito dal successivo art. 7, comma 1, delle tre proposte di legge.

Si ricorda che l'art. 812, comma 3, del codice civile, definisce in via residuale i beni mobili come i beni non rientranti nella categoria dei beni immobili (che, ai sensi dell'art. 812, comma 1, comprende il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo) o dei beni reputati come immobili (i mulini, i bagni e gli altri edifici galleggianti saldamente assicurati alla riva o all'alveo e destinati ad esserlo in modo permanente per la loro utilizzazione, ai sensi dell'art. 812, comma 2).

Si ricorda che il D.L. 23 febbraio 1995, n. 41, recante "Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l'occupazione nelle aree depresse", all'art. 36, dedicato al regime fiscale per i beni usati, gli oggetti d'arte, di antiquariato o da collezione, fa riferimento ai "beni mobili usati, suscettibili di reimpiego nello stato originario o previa riparazione".

Si segnala, inoltre, che della categoria dei "beni usati" si rinviene una definizione nel Regolamento (CE) n. 2223/96 del 25 giugno 1995, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità. Al capitolo 3, punto 3.147, dell'allegato A, i "beni usati" sono definiti come i "beni che hanno già avuto un utilizzatore (fatta eccezione per le scorte)". In base al successivo punto 3.148 rientrano nella categoria dei beni usati: a) i fabbricati usati e gli altri beni usati che sono venduti da alcune unità di produzione ad altre unità per essere riutilizzati nelle condizioni in cui si trovano o per essere demoliti o smantellati; i prodotti che ne derivano vengono per lo più utilizzati come materie prime (ad esempio, rottami di ferro) per la produzione di beni nuovi (ad esempio, acciaio); b) gli oggetti di valore venduti da una unità all'altra; c) i beni di consumo durevoli usati che sono ceduti dalle famiglie o dalle amministrazioni militari ad altre unità per essere riutilizzati nelle condizioni in cui si trovano o per essere demoliti e trasformati in materiali di demolizione; d) i beni non durevoli usati (per esempio, carta straccia, vecchie bottiglie, stracci, ecc.) ceduti da una qualsiasi unità per essere riutilizzati o per diventare materie prime per la produzione di beni nuovi (beni di recupero).

A livello regionale, si segnala la delibera della giunta regionale dell'Emilia-Romagna n. 1382/2017, che fornisce una dettagliata classificazione dei beni usati.

Il requisito della previa preparazione per il riutilizzo, che le proposte di legge A.C. 56 e A.C. 1065 sembrano considerare obbligatorio, è invece un requisito aggiuntivo ed eventuale nella proposta di legge 978, che premette la specificazione "anche" alla locuzione "previa preparazione all'utilizzo".

Il comma 1 fa salve le disposizioni di leggi speciali applicabili ad alcune tipologie di beni.

Occorrerebbe specificare le categorie di beni ai quali risulterebbero applicabili le normative speciali (ad esempio, beni preziosi, oggetti d'arte, di antiquariato o da collezione).

• operatori dell'usato, intesi come i soggetti la cui attività è riferibile alla distrazione, raccolta, selezione, riparazione, restauro, preparazione per il riutilizzo, commercializzazione per conto di terzi, all'ingrosso e al dettaglio di beni usati, nonché all'organizzazione, sotto forma di organismi collettivi, di fiere e di mercati dell'usato, identificati con un codice ATECO specifico per settore.

Occorrerebbe al riguardo valutare l'opportunità di precisare il significato del termine "distrazione" e, se del caso, coordinarlo con la disciplina riferita ai beni mobili suscettibili di occupazione di cui agli artt. 923 ss del codice civile.

Organismo di promozione e coordinamento: consorzio o tavolo di lavoro (art. 2 C. 56; art. 2 C. 1065; art. 2 C. 978)

L'art. 2 delle proposte di legge C. 56 e C. 978 prevede l'istituzione del Consorzio nazionale del riuso, quale organismo senza scopo di lucro avente personalità giuridica di diritto privato, e ne disciplina la composizione, le funzioni e le modalità di funzionamento.

L'art. 2 della pdl C. 1065 prevede invece l'istituzione del Tavolo di lavoro permanente sul riutilizzo presso il Ministero dell'ambiente e ne disciplina la composizione e le funzioni, che sono analoghe a quelle attribuite al Consorzio dalle proposte C. 56 e C. 978.

Composizione dell'organismo

In base al comma 1 dell'art. 2 delle pdl C. 56 e C. 978, nonché al comma 2 dell'art. 2 della pdl C. 56, il Consorzio è composto:

- da rappresentanti degli operatori dell'usato;

- da un rappresentante, con diritto di voto, del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. 

In base a quanto disposto dall'art. 2, comma 1, della pdl C. 1065, invece, al "Tavolo" partecipano rappresentanti del medesimo Ministero e dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) nonché delle associazioni più rappresentative a livello nazionale del settore dell'usato e dei principali operatori del settore, distinti per categoria.

Modalità di funzionamento e finanziamento dell'organismo

In base al comma 1 dell'art. 2 delle pdl C. 56 e C. 978, il Consorzio è retto da uno statuto approvato con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Nella pdl C. 978 viene altresì specificato che tale decreto dovrà essere emanato di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, entro 120 giorni dall'entrata in vigore della presente legge.

Lo stesso Consorzio, inoltre, provvede ai mezzi finanziari necessari per la sua attività attraverso i contributi dei consorziati nonché mediante proventi derivanti dalle diverse attività promosse.

Tale disposizione, nell'A.C. 978, si trova contenuta nel comma 2 dell'art. 2.

  
 Funzioni dell'organismo

Il comma 3 dell'art. 2 delle pdl C. 56 e 978, così come il comma 2 dell'art. 2 della pdl C. 1065, affida all'organismo funzioni di promozione, indirizzo e coordinamento. In particolare, in base alle citate disposizioni, l'organismo in questione:

a) promuove (ai fini del riuso, specifica l'A.C. 978) la differenziazione nella gestione dei rifiuti favorendo, d'intesa (di concerto, secondo quanto prevede l'A.C. 978) con le pubbliche amministrazioni interessate, la selezione e la diversificazione degli oggetti, in modo da permettere agli operatori dell'usato (nonché ad altre categorie interessate, secondo la previsione delle pdl C. 56 e C. 978) un più facile accesso ai beni riutilizzabili;

b) fornisce pareri in materia di riutilizzo (e preparazione per il riutilizzo, secondo quanto dispone l'A.C. 1065) e mercati dell'usato al Ministero dell'ambiente;

L'A.C. 978 prevede un obbligo di motivazione, da parte del Ministero, in caso di decisione difforme dai pareri forniti.

c) fornisce indicazioni utili per l'aggiornamento del Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti;

In realtà, nelle proposte di legge C. 56 e C. 978, tale funzione non viene svolta direttamente dal Consorzio, ma da un tavolo di lavoro istituito presso il Ministero dell'ambiente e a cui il Consorzio partecipa.

d) predispone e coordina la definizione di accordi di programma con regioni, enti locali, consorzi e aziende municipalizzate operanti nella gestione dei rifiuti, al fine di favorire la valorizzazione dei mercati dell'usato e la creazione di un sistema integrato per la distrazione, il trasporto e lo stoccaggio di rifiuti e di beni destinati alla filiera del riuso;

Si valuti l'opportunità di chiarire l'espressione "altri consorzi", in quanto essa non è richiamata in altre parti del testo. 

e) favorisce (o garantisce, a seconda della pdl considerata) il necessario raccordo tra le associazioni di categoria, gli operatori economici e le pubbliche amministrazioni;

f) favorisce la costruzione e la ristrutturazione di filiere locali dell'usato nonché la costruzione di reti commerciali in grado di assorbire i prodotti degli impianti di preparazione per il riutilizzo o dei centri del riuso accreditati;

g) organizza, in accordo con Stato, regioni, enti locali e pubbliche amministrazioni interessate, campagne dirette a favorire la conoscenza del riuso, favorendo la corretta partecipazione dei cittadini alle attività degli operatori dell'usato;

h) predispone accordi di programma, iniziative e azioni diretti all'orientamento professionale e alla formazione professionale continua nonché azioni dirette alla comunicazione e all'educazione ambientale.

 Volontarietà dell'adesione al Consorzio

Gli operatori dell'usato che non intendono aderire al Consorzio possono, in base a quanto disposto dal comma 4 dell'art. 2 dell'A.C. 56, organizzare autonomamente, anche in forma collettiva, la gestione dei beni usati nell'intero territorio nazionale, presentando al Ministero dell'ambiente il progetto relativo al sistema che intendono istituire.

Ciò premesso, si valuti l'opportunità di fissare, anche nell'articolo in esame, un termine per l'adesione a sistemi alternativi.

Si valuti, inoltre, la possibilità di prevedere uno statuto-tipo, in linea con la disciplina prevista per i Consorzi di gestione degli imballaggi e dei rifiuti.

Modifiche al regime amministrativo per l’esercizio di attività di vendita di beni usati (art. 3, co. 1- 3 PDL C. 56 e C. 1065, art. 3, co. 2 PDL C. 978)

Premessa: regime amministrativo vigente applicabile all'esercizio di attività di vendita di beni usati

Modifiche proposte dalle proposte di legge

Tutte le proposte di legge all'esame (articolo 3, comma 2 delle PDL A.C. 1065 e PDL A.C. 56, articolo 3, comma 1 PDL 978) dispongono che l'attività di vendita di beni usati è libera e non necessita dell'autorizzazione prevista dall'articolo 28, comma 4 del D.Lgs. n. 114/1998. In suo luogo, si prevede la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

L'articolo 28, comma 4 del D. Lgs. n. 114/1998, segnatamente, riguarda l'attività di vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante.

Pertanto, secondo la formulazione proposta dalle PDL, l'attività di vendita di beni usati sembrerebbe libera e non soggetta ad alcun regime amministrativo, autorizzatorio, di silenzio assenso, o di comunicazione o altrimenti denominato, fatta eccezione per la vendita di beni usati in forma itinerante per la quale opera - in luogo dell'autorizzazione amministrativa, prevista dalla disciplina vigente, dall'articolo 28, comma 4 del D.Lgs. n. 114/1998 - la disciplina della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

Per la PDL A.C. 978 rimane comunque salva la facoltà degli operatori dell'usato di chiedere l'autorizzazione all'attività di vendita presso aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio, assegnato dal comune ai sensi della disciplina contenuta nell'articolo 28, comma 3, del D.Lgs. n. 114 del 1998.

A tale proposito, per consentire una univoca interpretazione della norma, si valuti l'opportunità di precisare che la richiesta di autorizzazione per chi intende esercitare la predetta attività non è facoltativa, ma costituisce un onere ai sensi della disciplina testé citata.

Tale previsione, contenuta nel secondo periodo del comma 1 dell'articolo 3, appare dunque mantenere - per la vendita mediante posteggio su aree pubbliche - il regime amministrativo vigente, che consiste nella autorizzazione da parte dell'amministrazione comunale connessa alla concessione di posteggio (l'autorizzazione è abilitante anche all'attività itinerante).

Dunque, nella PDL 978 il principio da essa sancito secondo cui l'attività di vendita di beni usati è libera trova una ulteriore eccezione, che si aggiunge a quella, pure contenuta nella PDL, della SCIA per l'attività di vendita di beni usati in forma itinerante.

La PDL A.C. 978, all'articolo 3, comma 2, ma anche la PDL A.C. 56, all'articolo 3, comma 3, definiscono la figura dell'operatore ambulante dell'usato, disponendo che esso possa operare:

a) attraverso le concessioni di posteggio individuale;

b) in forma itinerante esclusiva, attraverso la partecipazione a manifestazioni e a mercati organizzati dagli enti o dagli organismi collettivi organizzatori del mercato (quali associazioni, cooperative, ONLUS) di cui al medesimo articolo 3 delle PDL.

Dunque, anche la PDL A.C. 56, in virtù del richiamo all'articolo 28, comma 3  del D.Lgs. n. 114/1998, mantiene, per il commercio di beni usati su posteggi, il regime della concessione di posteggio individuale con la connessa autorizzazione.

Tutte le proposte di legge intendono incidere sul regime amministrativo delle attività di commercio, introducendo previsioni specifiche per ciò che attiene al settore del commercio di beni usati, senza modificare esplicitamente la normativa vigente, ed in particolare, non modificano né si coordinano con l'articolo 28 del D.Lgs. n. 114/1998 e la Tabella A del D.Lgs. n. 222/2016.

Inoltre, si osserva che la disciplina generale della SCIA, contenuta nell'articolo 19 della legge n. 241/1990 presuppone l'esercizio di un'attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipende esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e per le quali non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi.

Nel caso del commercio in forma itinerante, con la partecipazione degli operatori a mercati e fiere, ma anche nel caso dell'attività di commercio su posteggio, atteso che tali attività presuppongono l'adozione da parte delle amministrazioni territoriali competenti di strumenti programmatori (cfr. supra, articolo 28, commi 13-15 del D.Lgs. n. 114/1998), queste pertanto sono attualmente assoggettate ad autorizzazione. Nel caso poi di commercio su posteggi il legislatore prevede che l'autorizzazione sia rilasciata contestualmente alla concessione del posteggio, fissando una durata predeterminata per quest'ultima e l'obbligo di indizione di procedure non discriminatorie per il suo rilascio, in ottemperanza a quanto previsto dalla disciplina attuativa della Direttiva servizi (D.lgs. n. 59/2010).

Alla luce della ricostruzione normativa, si valuti l'opportunità di prevedere un regime libero o sottoposto a SCIA anche per le tipologie di vendita di cui sopra. Si valuti inoltre l'opportunità di coordinare le previsioni circa il regime specale di vendita dei beni usati contenute nell'articolo 3 delle PDL con quelle contenute nell'articolo 1, comma 2, delle PDL stesse, in cui si precisa che l'ambito di applicazione della disciplina ivi contenuta riguarda sia la vendita all'ingrosso che la vendita al dettaglio.

La PDL 1065 specifica, all'articolo 3, comma 3, che - nel caso dei mercati dell'usato e di libero scambio - la SCIA è presentata dall'organizzatore del mercato.

Si valuti l'opportunità di precisare, in tal caso, se si intenda introdurre nell'ordinamento un nuovo tipo di SCIA, presentata collettivamente, nonché di valutare la sua compatibilità con la normativa vigente che configura la SCIA stessa come onere per l'esercizio del diritto di impresa da parte del singolo soggetto giuridico interessato.

L'organizzatore del mercato, inoltre, deve dichiarare quanti operatori sono presenti durante la manifestazione e trascriverne gli estremi identificativi in appositi registri.

Tali documenti devono essere messi a disposizione delle autorità in caso di controlli durante i mercati o le manifestazioni e sono conservati per i cinque anni successivi. In caso di violazione delle disposizioni di cui sopra la licenza è revocata.

La PDL A.C. 1065 e la PDL A.C. 56, all'articolo 3, comma 1, dispongono, inoltre, che le attività esercitate dagli operatori dell'usato possono comprendere attività di carattere artigianale, commerciale e di servizi.

Si valuti l'opportunità di specificare le attività di carattere artigianale e commerciale e di servizi ai quali si fa riferimento nonché di esplicitarne il relativo regime amministrativo.

La PDL A.C. 978, all'articolo 3, comma 5, e anche la PDL A.C. 56, all'articolo 3, comma 7, definiscono la figura dell'operatore dell'usato hobbista quale colui che ha ricavi - dalla vendita di beni usati (specifica la sola PDL A.C. 56) – inferiori a duemila euro annui. Tale operatore ha diritto di partecipare fino ad un massimo di dodici manifestazioni nel corso dell'anno.

Le citate proposte di legge dispongono inoltre in merito al regime fiscale degli hobbisti (art. 4, co. 6 PDL A.C. 978, e art. 10, co. 2 PDL A.C. 56, alla cui sche di lettura si rinvia).

Non risulta chiaro se l'operatore dell'usato hobbista, esercitando comunque attività commerciale di vendita di beni usati, debba soggiacere alle stesse regole previste per la partecipazione a mercati e fiere dalla disciplina vigente (articolo 28, commi 3 e 4 e 13 e 15 del D.Lgs. n. 114/1998), ovvero se si intende introdurre una disciplina differenziata. In tal caso, si valuti l'opportunità di introdurre una norma definitoria e di tener conto delle competenze dei diversi livelli territoriali sulla materia.

Istituzione della figura dell’operatore dell’usato di fascia debole (art. 3, co. 3 e 4 PDL C. 978 e art. 3, co. 4 e 5 PDL C. 56)

L'articolo 3, commi 4 e 5, della proposta A.C. 56 e l'articolo 3 della proposta A.C. 978 istituiscono (nell'ambito degli operatori dell'usato, come specificato nell'A.C. 56) la figura dell'operatore dell'usato di fascia debole, regolamentata con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

Nelle more dell'emanazione del suddetto decreto, tale figura coincide con quella di lavoratore svantaggiato come definita dal Regolamento (UE) n. 651/2014.

Alla figura così istituita viene comunque richiesto:

• il possesso dei medesimi requisiti previsti per l'accesso alle prestazioni sociali agevolate (previsto dall'A.C. 56);
• che il volume di affari sia esiguo e che vi sia uno stato di necessità che rende impossibile al soggetto di dotarsi della forma giuridica d'impresa (previsto dall'A.C. 978);
• che i ricavi derivanti dall'eventuale attività di commercio di beni usati non superino l'importo di 5.000 euro annui (previsto da entrambe le proposte di legge)

Il comma 5 dell'articolo 3 dell'A.C. 56 prevede, inoltre, la possibilità che l'operatore dell'usato di fascia debole sia autorizzato allo scambio di beni usati attraverso programmi di autopromozione, di inclusione e di coesione sociale gestiti da associazioni, in apposite aree dei mercati di nuova apertura ovvero nelle aree di libero scambio. Tali operatori possono essere inseriti in programmi assistenziali di lavoro appositamente predisposti, al fine di accedere ai contributi stanziati in favore dei lavoratori svantaggiati.

Occupazione di suolo pubblico a scopo di commercio di beni usati (art. 3, co. 6, PDL C. 56 e art. 3, co. 4 PDL C. 978)

L'art, 3, comma 6, dell'A.C. 56 e l'articolo 3, comma 4 dell'A.C. 978 dispongono che per i mercati di nuova apertura, ai fini della valorizzazione ecologica dei mercati dell'usato, l'occupazione di suolo pubblico a scopo di commercio di beni usati può essere estesa in favore di associazioni, cooperative, organizzazioni non lucrative di utilità sociale e organismi di carattere collettivo, in qualità di enti organizzatori del mercato stesso.

Tali enti, in accordo con la pubblica amministrazione e con il Consorzio nazionale del riuso di cui all'articolo 2 delle PDL stesse, s'impegnano a garantire criteri di trasparenza e di equità nell'insediare i singoli operatori.

Le regioni e gli enti locali interessati stabiliscono i criteri per l'assegnazione degli spazi e le regole per l'uso degli stessi, previo accordo con il Consorzio.

Si valuti l'opportunità di precisare l'esatta portata normativa della disposizione, in particolare specificando se si intenda intervenire sulla nozione di soggetto passivo dell'imposta sull'occupazione di suolo pubblico.

La PDL A.C. 978 richiama l'articolo 7-sexies del D.L. n. 208/2008, che disciplina la valorizzazione a fini ecologici del mercato dell'usato che provvede contestualmente a modificare (articolo 6 della PDL, cfr. infra).

La stessa PDL A.C. 978 dispone poi che le regioni e gli enti locali interessati stabiliscono i criteri per l'assegnazione degli spazi e le regole per l'uso degli stessi, previo accordo con il Consorzio nazionale del riuso, anche in deroga a quanto disposto dall'art. 28 del D.Lgs. n. 114/1998.

Obblighi in materia di tracciabilità dei dati (art. 4 C. 56 e C. 1065; art. 5 C. 978)

L'articolo 4 delle proposte A.C. 56 e A.C. 1065 e l'articolo 5 dell'A.C. 978 stabiliscono obblighi di raccolta, da parte degli operatori dell'usato, di specifici dati identificativi dei venditori di beni usati.

In particolare, gli articoli 4 e 5, rispettivamente, dell'A.C. 56 e dell'A.C. 978,  presentano analoga formulazione. Essi pongono i predetti obblighi di raccolta con riferimento ai dati anagrafici (nome, cognome, data e luogo di nascita, residenza) e del recapito telefonico dei danti causa (ovvero coloro dai quali viene acquistato a titolo derivativo il diritto sul bene), che debbono essere raccolti in caso di cessione di beni usati in conto proprio per un valore complessivo superiore a 300 euro per singola transazione e, in ogni caso, per un valore di 50 euro per ogni bene trattato.

Non appare chiaro dalla formulazione del testo se il riferimento al valore dei 50 euro per ogni singolo bene (che obbliga l'operatore alla raccolta dei dati) vada invece riferito ad un valore pari o superiore a 50 euro.

Si ricorda, in proposito, che nella recente prassi è divenuta comune l'ipotesi della vendita per conto terzi, che ha luogo qualora il titolare dell'attività non mette in vendita beni mobili che ha acquistato e di cui è proprietario, ma beni di proprietà di un privato, di cui ha la custodia.

Si valuti l'opportunità di chiarire se la locuzione "cessioni di beni usati" vada intesa in senso atecnico (volendo, cioè, riferirsi alla vendita dei beni da parte del privato all'operatore dell'usato) oppure se con tale termine si intendano le cessioni all'operatore di beni usati "in conto vendita". 

La formulazione degli articoli 4 e 5 delle due proposte di legge  – con il riferimento ai soli beni ceduti "in conto proprio" - esclude dall'obbligo di raccolta dei dati identificativi le cessioni dei beni effettuate per conto terzi. Non sembra, quindi, che in tali ipotesi debbano essere raccolti né i dati di chi materialmente cede i beni all'operatore dell'usato, né quelli dell'effettivo proprietario.

Infine, la disposizione in esame comporta la raccolta di dati personali, in relazione ai quali si potrebbe valutare un riferimento agli obblighi previsti dalla disciplina sul trattamento di tali dati, contenuta nel Regolamento 2016/679/UE e nel cd. Codice della privacy (D.Lgs. n. 196 del 2003).

Rispetto alle altre due proposte, l'articolo 4 dell'A.C. 1065:

- chiarisce che i destinatari degli obblighi sono i soggetti diversi dagli operatori per conto di terzi;

- richiede che tra i dati raccolti vi sia anche il numero di un documento di identità in corso di validità;

- pone diverse soglie di valore per l'applicazione degli obblighi di raccolta: in particolare, essi operano ove vi sia un valore di 100 euro per ogni singolo bene trattato, eccettuati i soggetti vulnerabili coinvolti nelle aree di libero scambio, che devono fornire tali dati per le cessioni di beni usati per un valore superiore a 40 euro;

- estende agli operatori per conto di terzi, compresi i soggetti giuridici diversi dalle persone fisiche, l'obbligo della tracciabilità previsto dall'articolo 115 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.

A richiesta, i dati identificativi – da conservare per almeno 5 anni - sono messi a disposizione dell'autorità di pubblica sicurezza.

Scopo della norma è prevenire i reati di ricettazione e di riciclaggio.

In relazione al periodo minimo di 5 anni dell'obbligo di conservazione dei dati da parte degli operatori dell'usato, si segnala che l'art. 5 del citato Regolamento 2016/679/UE stabilisce che i dati personali siano conservati in una forma che consenta l'identificazione degli interessati "per un arco di tempo non superiore al conseguimento delle finalità per le quali sono trattati".

Mercati dell’usato (art. 5 C. 56, art. 6 C. 978 e art. 5 C. 1065).

I mercati dell'usato sono disciplinati dall'articolo 5 della proposta di legge A.C. 56, dall'articolo 6 della proposta di legge A.C. 978 e dall'articolo 5 della proposta di legge A.C. 1065.

In particolare, le proposte di legge introducono norme sostanzialmente analoghe, seppure con tecniche normative differenti. Solo la proposta di legge C. 978, infatti, all'art. 6, comma 1, opera una novella alla normativa vigente sostituendo integralmente la norma del D.L. 30 dicembre 2008, n. 208 – recante misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione – relativa alla valorizzazione a fini ecologici del mercato dell'usato (art. 7-sexies del D.L.).

Più in dettaglio, l'art. 5, comma 1, della proposta di legge C. 56, l'art. 6, comma 2, della proposta di legge C. 978 e l'art. 5, comma 1, della proposta di legge C. 1065, definiscono mercati dell'usato:

a)     i mercati storici, esistenti da almeno cinquanta anni e caratterizzati da una continuità merceologica dell'usato;

b)     le fiere e i mercati caratterizzati da varietà merceologica dell'usato;

c)     le fiere e i mercati caratterizzati dall'unitarietà merceologica dell'usato, quali fiere e mercati del libro, del fumetto, del disco e del design;

Sono inoltre considerati mercati dell'usato (art. 5, comma 1, lett. d) della proposta di legge C. 56 e art. 6, comma 2, lett. d) della proposta di legge C. 978) le aree di libero scambio con finalità di inclusione sociale e realizzate per permettere l'attività degli operatori dell'usato di fascia debole (su cui v. infra: art. 3, comma 4, della proposta di legge C. 978 e art. 3, comma 2, della proposta di legge C. 978). La proposta di legge C.1065 (art. 5, comma 1, lett. d)) include invece nella definizione di "mercati dell'usato" le aree di libero scambio realizzate per consentire l'attività di soggetti vulnerabili che non svolgono attività commerciali, facenti capo agli organismi collettivi ai quali l'art. 1 della stessa proposta di legge C. 1065 demanda l'organizzazione di fiere e mercati dell'usato. Si specifica, poi, che per svolgere la propria attività nelle aree di libero scambio, tali soggetti devono essere in possesso di un'attestazione idonea, ai sensi della normativa vigente, a certificare che il loro reddito familiare calcolato ai fini dell'indicatore della situazione economica equivalente non sia superiore a 9.000 euro.

Si fa presente, con riferimento all'attuale assetto costituzionale delle competenze, che la materia del commercio è attribuita alla competenza residuale (e quindi esclusiva) delle Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.), ma presenta altresì profili inerenti alla materia della tutela della concorrenza, che la Costituzione attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.).

I mercatini dell'usato sono disciplinati autonomamente dai regolamenti comunali in materia.

In tale contesto, si ricorda che l'art. 7-sexies del D.L. 30 dicembre 2008, n. 208 già è intervenuto sulla valorizzazione a fini ecologici del mercato dell'usato, prevedendo la conclusione, in sede di Conferenza unificata, di un accordo di programma tra il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e le regioni, le province e i comuni, che può prevedere la partecipazione di associazioni particolarmente rappresentative a livello territoriale, al fine di regolamentare, a fini ecologici, la rinascita e lo sviluppo in sede locale dei mercati dell'usato. Sulla base di tale accordo, gli enti locali provvedono all'individuazione di spazi pubblici per lo svolgimento periodico dei mercati dell'usato. Gli accordi sono aperti alla partecipazione delle associazioni professionale ed imprenditoriali interessate. Si demanda poi a un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell'interno, la definizione degli standard minimi che tali mercati devono avere a tutela dell'ambiente e della concorrenza, ferme per il resto le competenze delle regioni e degli enti locali in materia di commercio.

Ai sensi del vigente art. 7-sexies del DL n. 208/2008, il compito di valorizzare il mercato dell'usato, attraverso la stipula di un accordo di programma con regioni, province e comuni in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d. lgs. n. 281/1997, è riconosciuto al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Si ricorda, altresì, il modello rappresentato dalla disciplina in materia di gestione di rifiuti di imballaggi di cui all'art. 224, co. 5, del D.Lgs. n. 152/2006 (c.d. Codice dell'ambiente), a norma del quale il Consorzio nazionale imballaggi (CONAI) - anch'esso configurato come organismo con personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro - stipula con i Comuni specifiche convenzioni sulla base di un Accordo quadro nazionale tra lo stesso CONAI e l'ANCI.

La proposta di legge C. 56 (art. 5, commi da 2 a 5) e la proposta di legge C. 978 (art. 6, comma 1, che sostituisce integralmente il citato art. 7-sexies del D.L. n. 208/2008) dettano poi disposizioni in materia di valorizzazione a fini ecologici del mercato dell'usato, consentendo al Consorzio nazionale del riuso di avviare progetti per il recupero e lo sviluppo dei mercati dell'usato, provvedendo altresì a segnalare eventuali spazi pubblici per realizzare nuovi mercati. Al riguardo, si segnala che, mentre la proposta di legge C. 56 prevede che il Consorzio avvii tali progetti di recupero e sviluppo "di intesa" con le amministrazioni regionali, provinciali e comunali competenti, la proposta di legge C. prevede che i progetti siano avviati "di concerto" con le citate amministrazioni.

La proposta di legge C. 978 (art. 6, comma 1, nel testo novellato dell'art. 7-sexies del D.L. n. 208/2008) dispone poi che i progetti siano aperti alla partecipazione delle associazioni professionali e imprenditoriali interessate e che vi possano partecipare, in qualità di espositori, tutti gli operatori dell'usato (la proposta di legge A.C. 56, all'art. 5, comma 2, limita invece tale possibilità di partecipazione agli operatori dell'usato iscritti al Consorzio).

Le proposte di legge C. 56 (art. 5, comma 3) e C. 978 (art. 6, comma 1, nel testo novellato dell'art. 7-sexies del D.L. n. 208/20082) prevedono inoltre la competenza degli enti locali nel provvedere all'individuazione di spazi pubblici per lo svolgimento periodico dei mercati dell'usato, tenendo conto dei mercati già esistenti. Inoltre, la proposta di legge C. 978 prevede che, al fine di favorire la nascita di nuovi mercati dell'usato, ogni comune si impegni a predisporre un'area pari a 15 metri quadrati per ogni 1.000 abitanti. La proposta di legge C. 56 (art. 5, comma 3) mitiga la cogenza della norma prevedendo invece la possibilità per il comune di predisporre tale area.

Con riferimento alle disposizioni in commento e alla loro incidenza su una materia di competenza residuale delle regioni, si rinvia a quanto osservato nel paragrafo "Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite".

Le proposte di legge C. 56 (art. 5, comma 4) e C. 978 (art. 6, comma 1, nel testo novellato dell'art. 7-sexies del D.L. n. 208/20082), riproducendo integralmente il contenuto dell'art. 7-sexies, comma 4, del citato D.L. n. 208/2008, demandano a un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell'interno, il compito di stabilire i requisiti minimi (la proposta di legge C. 978 fa invece riferimento all'individuazione di "standard minimi") che i mercati dell'usato, a tutela dell'ambiente e della concorrenza. Le norme fanno comunque salve le competenze delle regioni e degli enti locali in materia di commercio.

Le proposte di legge C. 56 (art. 5, comma 5) e C. 978 (art. 6, comma 1, nel testo novellato dell'art. 7-sexies del D.L. n. 208/20082) dispongono che le amministrazioni interessate provvedono all'attuazione delle norme contenute nella disposizione in commento con l'utilizzo delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente. In particolare, la proposta di legge A.C. 56 fa poi salvo l'accesso ai fondi di cui al successivo art. 14.

Infine, la proposta di legge C. 978 (art. 6, comma 3) dispone che, al fine di favorire l'attività e il rinnovamento dei mercati dell'usato, le pubbliche amministrazioni stabiliscano con apposita delibera le quote da riservare agli operatori dell'usato professionisti, hobbisti e di fascia debole (v. infra), allo scopo di permettere la rotazione degli stessi, nel rispetto del fabbisogno territoriale degli operatori e previo accordo con il Consorzio nazionale del riuso. La norma specifica che tale previsione contribuisce a una migliore visibilità del settore.

Sotto il profilo della formulazione del testo, si valuti l'opportunità di fornire le definizioni di tali diverse categorie di operatori dell'usato, al fine di evitare possibili incertezze applicative.

Tutela dei mercati storici (art. 6 C. 56 e art. 6 C. 1065)

L'articolo 6 della proposta di legge C. 56 e l'articolo 6 della proposta di legge C. 978, inseriti nel Capo II (dedicato alle disposizioni in materia ambientale e urbanistica) recano norme a tutela dei mercati storici. In particolare, si prevede l'obbligo di regioni, province e comuni di stabilire, qualora essi non abbiano già provveduto, criteri idonei per l'attribuzione a un mercato della qualifica di "storico", "a valenza storica di tradizione" o "di particolare pregio". La proposta di legge C. 1065 aggiunge ai soggetti istituzionali che hanno l'obbligo di stabilire tali criteri anche le città metropolitane.

La norma prevede altresì che gli enti stessi siano tenuti a favorire la conservazione della realtà storica, salvaguardando i tratti caratteristici di tali mercati e incentivando la vendita di categorie merceologiche conformi a quelle presenti in passato o caratterizzanti la realtà locale. Si prevede, infine, che le regioni si impegnino a stanziare annualmente parte dei fondi destinati alla valorizzazione della cultura per la promozione dei mercati storici.

A tale riguardo, si ricorda che il procedimento per il riconoscimento e per l'iscrizione dei mercati storici nei Registri regionali e negli albi comunali è normato dalla legislazione regionale.

Si rinvia, in proposito, alle osservazioni contenute nel paragrafo "Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite".

Raccolta e riutilizzo (artt. 7 e 15 C. 56; art. 7 e 12 C. 1065; art. 7 e 12 C. 978)

Gli articoli 7 e 12 (che corrisponde all'art. 15 dell'A.C. 56) dettano disposizioni relative al riutilizzo e alla preparazione per il riutilizzo, nonché norme per la raccolta dei rifiuti 

Raccolta dei rifiuti

L'art. 7, comma 2, al fine di facilitare la prevenzione nella produzione dei rifiuti garantita dalla filiera degli operatori dell'usato, stabilisce che i rifiuti domestici, anche ingombranti, provenienti da locali e luoghi adibiti a uso di civile abitazione - che in base all'art. 184, comma 2, lettera a), del D.Lgs. 152/2006, richiamato dalla norma in esame, rientrano tra i i rifiuti urbani - restano classificati come rifiuti urbani se conferiti al sistema di raccolta dagli operatori dell'usato.

La disposizione illustrata compare in maniera analoga in tutte e tre le pdl. Nell'A.C. 978 non compare però la specificazione "anche ingombranti, provenienti da locali e luoghi adibiti a uso di civile abitazione".

Con riferimento agli operatori dell'usato citati nella disposizione in esame, nelle pdl C. 56 e C. 978 si specifica che gli stessi devono essere accreditati mediante un accordo quadro tra l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e il Consorzio nazionale del riuso, mentre nell'A.C. 1065 ci si limita a rinviare alla definizione di "operatori dell'usato" dettata dall'art. 1, comma 2, della presente legge.

Nell'A.C. 978 è presente, nel comma 2 dell'art. 7, un ulteriore periodo secondo cui le modalità di conferimento sono analoghe a quelle previste, dal D.M. Ambiente 8 marzo 2010, n. 65, per i RAEE da parte di distributori, installatori e riparatori di apparecchiature elettriche ed elettroniche con il vincolo di accertamento della provenienza geografica.

Si ricorda che con il D.M. 65/2010 è stato approvato il "Regolamento recante modalità semplificate di gestione dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) da parte dei distributori e degli installatori di apparecchiature elettriche ed elettroniche (AEE), nonché dei gestori dei centri di assistenza tecnica di tali apparecchiature".

L'art. 7, comma 3, delle pdl C. 56 e C. 1065, dispone che presso ogni centro di raccolta è organizzata un'area apposita destinata alla separazione delle frazioni riutilizzabili, al fine di non riciclare oggetti suscettibili di essere riutilizzati e di garantire il loro non deterioramento. 

Si tratta di una disposizione che ripropone, nella sostanza, quanto già previsto dal testo vigente del comma 1-bis dell'art. 180-bis del Codice dell'ambiente. Si valuti pertanto l'opportunità di un coordinamento della norma in esame con tali disposizioni.

Anche l'art. 7, comma 3, dell'A.C. 978 detta una disposizione analoga, che però si differenzia poichè stabilisce che sarà un futuro decreto governativo (da emanare entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge e del quale peraltro non si chiarisce l'esatta natura) ad apportare le modifiche necessarie all'articolo 1 del D.M. Ambiente 8 marzo 2010, n. 65, prevedendo che presso ogni centro di raccolta sia organizzata un'area apposita destinata alla separazione delle frazioni riutilizzabili, al fine di non riciclare oggetti suscettibili di essere riutilizzati e di garantire il loro non deterioramento. 

Si valuti l'opportunità di chiarire se le modifiche al D.M. 8 marzo 2010, n. 65 si intendano limitate al solo art. 1 dello stesso (in materia di intercettazione e separazione delle frazioni riutilizzabili), ovvero possano riguardare anche le restanti disposizioni del citato decreto ministeriale con riferimento alle altre fasi della raccolta e del trasferimento dei rifiuti urbani domestici presso centri di raccolta dell'usato.

Lo stesso comma 3 dell'art. 7 dell'A.C. 978 prevede altresì che nei centri di raccolta, oltre alle già previste attività di raccolta mediante raggruppamento per frazioni omogenee per il trasporto agli impianti di recupero, di trattamento e, per le frazioni non recuperabili, di smaltimento dei rifiuti urbani e assimilati, è previsto lo svolgimento di attività di intercettazione e differenziazione delle frazioni riutilizzabili da avviare a preparazione per il riutilizzo in appositi impianti.
 

L'art. 7, comma 4, prevede (al primo periodo), in tutte e tre le pdl, che le pubbliche amministrazioni possono promuovere raccolte dedicate o metodi di raccolta che, compatibilmente con le esigenze tecniche ed economiche, consentano la destinazione dei rifiuti alla preparazione per il riutilizzo in attuazione dei criteri di priorità nella gestione dei rifiuti stabiliti dalla legislazione vigente.

A tale scopo, in base al secondo periodo del medesimo comma, possono essere previsti gli adeguamenti tecnici necessari presso i centri di raccolta e l'istituzione di servizi di raccolta innovativi.

Riutilizzo e preparazione per il riutilizzo

L'art. 7, comma 1 (pressoché identico in tutte e tre le pdl), per le finalità del medesimo articolo, introduce le definizioni di riutilizzo e preparazione per il riutilizzo, che riproducono quanto già previsto dal testo vigente dell'art. 183, comma 1, lettere q) ed r) e del D.Lgs. 152/2006 (Codice dell'ambiente).

Lo stesso comma demanda ad un apposito decreto del Ministro dell'ambiente, che dovrà essere emanato entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la definizione di un catalogo esemplificativo di prodotti e di rifiuti di prodotti sottoposti a riutilizzo o a preparazione per il riutilizzo, nonché all'individuazione di criteri semplificati per la preparazione per il riutilizzo. 

Anche in questo caso si tratta di una disposizione che riproduce disposizioni già vigenti (si veda l'art. 180-bis, comma 2, del Codice dell'ambiente).

Nell'A.C. 978 viene inoltre precisato che il citato decreto dovrà essere emanato previo parere obbligatorio del Consorzio nazionale del riuso e che il Ministro dell'ambiente potrà discostarsi da tale parere solo mediante adeguata motivazione.

Ciò premesso, si valuti l'opportunità di un coordinamento con la normativa vigente. 

Il terzo periodo del comma 4 dell'articolo 7 (pressoché identico in tutte e tre le pdl) dispone che i comuni e i gestori del servizio di raccolta dei rifiuti organizzano la filiera locale del riutilizzo in accordo con le reti locali di riutilizzo e di riparazione accreditate, che rappresentano attività commerciali, associazioni di operatori dell'usato, operatori hobbisti, organizzatori di mercati dell'usato, cooperative ed enti di solidarietà.

Il comma 5 dell'articolo 7 (presente solamente nell'A.C. 1065) prevede l'emanazione (che dovrà avvenire entro 6 mesi dall'entrata in vigore della presente legge) di un apposito decreto del Ministero dell'ambiente, finalizzato alla definizione delle modalità per assicurare il coordinamento delle disposizioni del medesimo articolo con quelle del comma 1-bis dell'art. 180-bis del Codice dell'ambiente e dei provvedimenti adottati ai sensi del medesimo articolo 180-bis.

L'articolo 12 delle pdl C. 1065 e C. 978 (sostanzialmente identico all'art. 15 dell'A.C. 56) prevede che il Ministero dell'ambiente (d'intesa con il Consorzio nazionale del riuso, secondo quanto previsto dalle pdl C. 56 e C. 978), in conformità alle norme dell'UE, fissa obiettivi quantitativi di riutilizzo e di preparazione per il riutilizzo, nonché di riduzione delle emissioni di anidride carbonica e del consumo energetico conseguenti allo sviluppo del settore dell'usato e del riutilizzo. A tali fini, le relative attività possono essere accreditate quali certificati verdi o bianchi.

Si osserva che andrebbe eliminato il richiamo al meccanismo dei certificati verdi, posto che tali meccanismi incentivanti hanno operato fino all'anno 2015. Inoltre, si valuti l'opportunità di chiarire il meccanismo attraverso il quale le attività in questione possono essere accreditate quali certificati bianchi.

Spazi per l'usato (artt. 8 e 13 C. 56; art. 8 C. 1065; art. 8 e 11 C. 978)

L'articolo 8 disciplina l'insediamento degli operatori dell'usato nel territorio urbano.

Il comma 1 detta una disposizione, analoga in tutte e tre le pdl, secondo cui le attività degli operatori dell'usato possono essere esercitate, a parità di condizioni con gli altri operatori del commercio, in spazi a destinazione urbanistica di tipo produttivo-artigianale (nell'A.C. 978 si aggiunge "tenuto conto della funzione primaria e prevalente di distrazione dallo smaltimento dei rifiuti, di riparazione e di trasformazione di beni usati") finalizzata al mantenimento e all'espansione delle potenzialità economico-produttive del territorio urbano.

Il comma 2 dell'art. 8, presente solo nell'A.C. 978, stabilisce che nell'ambito dei piani regolatori generali, previo parere delle associazioni di categoria, è prevista la localizzazione di aree da destinare a parcheggi, magazzini e altri servizi indispensabili allo svolgimento dell'attività di rivendita e di intermediazione di beni usati nelle zone a matrice produttiva artigianale al fine di favorire l'espansione delle attività degli operatori dell'usato.

L'articolo 13 dell'A.C. 56 (identico all'art. 11 dell'A.C. 978) dispone invece che gli enti locali, d'intesa con il Consorzio (e, aggiunge l'A.C. 978, compatibilmente con gli spazi a disposizione), provvedono a mettere a disposizione zone per il deposito e per lo scambio di beni usati ai fini dell'inclusione sociale.

Agevolazioni fiscali (artt. 9 e 10 C. 56, art. 9 C. 1065 e art. 4 C. 978)

Gli articoli 9 e 10 dell' A.C. 56, l'articolo 9 dell'A.C. 1065 e l'articolo 4 dell'A.C. 978  introducono misure agevolative fiscali nel settore del riuso e del commercio di beni usati.

Articoli 9 e 10 dell'A.C. 56

Con riferimento all'A.C. n. 56, l'articolo 9, comma 1, affida agli enti locali il compito di istituire apposite misure di agevolazione, incentivo e defiscalizzazione in favore del riutilizzo, in quanto settore di pubblica utilità, anche al fine di favorire l'emersione dello stesso settore. 

Il comma 2 dispone l'applicazione del meccanismo del reverse charge al'IVA dovuta per l'immissione in commercio di beni usati e per i servizi collegati, analogamente a quanto previsto per i rottami dall'articolo 74 del DPR n. 633 del 1972, tenuto conto del "positivo impatto sull'ambiente e sulla salute umana del riutilizzo", nonché "della sua importanza e strategicità per lo sviluppo socio-economico locale". 

Il richiamato articolo 74, comma 7 del DPR n. 633 del 1972 dispone che per le cessioni di rottami (e per quei beni assimilati dalla legge ai rottami) il pagamento dell'imposta è effettuato dal cessionario, in deroga alle ordinarie regole. La fattura viene emessa dal cedente senza addebito dell'imposta, con l'annotazione "inversione contabile"; essa viene integrata dal cessionario con l'indicazione dell'aliquota e della relativa imposta ed è annotata nell'apposito registro.

Si ricorda in questa sede che gli articoli 199 e 199-bis della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, sul sistema comune dell'IVA, elencano tassativamente i casi in cui gli Stati membri possono applicare il meccanismo di inversione contabile, in deroga al principio generale - contenuto nell'articolo 193 della medesima direttiva  - secondo cui debitore dell'IVA è il soggetto passivo che effettua una cessione di beni o una prestazione di servizi. Inoltre, l'articolo 199-ter della direttiva disciplina il cosiddetto QRM o quick reaction mechanism, che consente - in casi di imperativa urgenza e conformemente alle prescrizioni della direttiva - di designare il destinatario quale debitore dell'IVA su determinate cessioni di beni e prestazioni di servizi, in deroga ai richiamati principi generali, per combattere la frode improvvisa e massiccia che potrebbe condurre a perdite finanziarie gravi e irreparabili.

Per maggiori informazioni sul reverse charge di cui all'articolo 199-bis e sul QRM dell'articolo 199-ter, si rinvia al tema web relativo all'IVA.

L'introduzione di ulteriori ipotesi di applicazione del regime di reverse charge è dunque soggetta ad autorizzazione da parte della UE: a norma dell'articolo 395 della direttiva IVA il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può autorizzare ogni Stato membro a introdurre misure in deroga, allo scopo di semplificare la riscossione dell'IVA o di evitare talune evasioni o elusioni fiscali. Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell'Unione europea, tali deroghe devono essere proporzionate e avere una portata limitata (si veda al riguardo la comunicazione della Commissione al Consiglio  COM(2015)214 final).

Si valuti l'opportunità di subordinare l'operatività della previsione dell'inversione contabile in materia di IVA al previo rilascio della predetta autorizzazione, secondo i principi di proporzionalità e limitazione richiamati dalle Autorità europee.

Il comma 3 dispone che, ai fini delle tariffe locali sui rifiuti, gli enti locali tengano conto della valenza ambientale delle attività di riutilizzo in attuazione del principio "chi inquina paga", prevedendo apposite agevolazioni.

Per maggiori informazioni sulla TARI si rinvia alla documentazione predisposta per la XVII Legislatura. In questa sede si ricorda che la legge di stabilità 2016 (comma 27) ha prorogato, per gli anni 2016 e 2017, la modalità di commisurazione della TARI da parte dei comuni sulla base di un criterio medio-ordinario (ovvero in base alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte) e non sull'effettiva quantità di rifiuti prodotti (c.d. metodo normalizzato, nel rispetto del principio "chi inquina paga", sancito dall'articolo 14 della direttiva 2008/98/CE). La legge di bilancio 2018 ha previsto una ulteriore proroga al 2018 (legge n. 205 del 2017, comma 38).

L'articolo 10 reca agevolazioni fiscali in favore degli operatori dell'usato.

Al comma 1 si dispone che gli operatori ambulanti dell'usato, ove esercitino l'attività esclusivamente in forma itinerante e con un reddito annuo non superiore a 15.000 euro, abbiano diritto a un regime fiscale agevolato la cui disciplina è attribuita a un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare entro un mese dalla data di entrata in vigore del provvedimento in commento. 

Si segnala che  sarebbe opportuno individuare puntualmente nella norma primaria le agevolazioni fiscali spettanti a tali soggetti.

In ogni caso si ricorda che la legge di stabilità 2015 (commi 54-89) ha istituito un regime forfetario di determinazione del reddito per gli esercenti attività d'impresa e arti e professioni in forma individuale, assoggettato a un'unica imposta sostitutiva con l'aliquota del 15 per cento, senza limiti di tempo. All'interno del nuovo regime è prevista una specifica disciplina di vantaggio per coloro che iniziano una nuova attività: in tal caso l'aliquota è del cinque per cento e può essere utilizzata per cinque anni. L'elenco delle attività agevolabili è contenuto nell'allegato alla medesima legge di stabilità 2015 e ricomprende anche il commercio ambulante, sia di cibi e bevande, sia di "altri prodotti".

Si rinvia all'approfondimento per ulteriori informazioni.

Il comma 2 dispone, per gli operatori dell'usato hobbisti (per cui si veda il commento all'articolo 3, comma 5 dell'A.C. 978, l'articolo 3, comma 7 dell'A.C. 56), l'obbligo di versamento di una somma pari al 25 per cento del totale della tassa sui rifiuti (TARI), in caso di partecipazione a manifestazioni organizzate dai comuni. La somma è versata in anticipo al comune, che provvede a devolvere la quota di competenza allo Stato e alla regione. 

Si ricorda, al riguardo, che, a legislazione vigente, il gettito TARI è integralmente di spettanza comunale.

Si valuti l'opportunità di chiarire se si intenda devolvere parte del gettito del tributo a Stato e Regioni e se tale devoluzione sia riferibile esclusivamente alle manifestazioni che coinvolgono gli operatori dell'usato hobbisti.

L'articolo 3, comma 5 dell'A.C. 978 e l'articolo 3, comma 7 dell'A.C. 56 definiscono la figura dell'operatore dell'usato hobbista quale colui che ha ricavi - dalla vendita di beni usati (specifica la sola PDL A.C. 56) – inferiori a duemila euro annui. Tale operatore ha diritto a partecipare fino ad un massimo di dodici manifestazioni nel corso dell'anno. 

Si valuti al riguardo l'opportunità di effettuare un rinvio esplicito alle norme definitorie citate. 

Il comma 3 esenta dal pagamento dell'IVA e della TARI gli operatori dell'usato di fascia debole (di cui all'articolo 3, comma 4 dell'A.C. 56 e articolo 3, comma 3 dell'A.C. 978), al cui commento si rinvia.  

Anche per tale ipotesi, si valuti l'opportunità di effettuare un rinvio esplicito alle norme definitorie citate.

Si veda inoltre il commento al comma 1 sul regime forfetario.

Articolo 9 dell'A.C. 1065 

L'articolo 9 dell'A.C. 1065 riprende il contenuto dell'articolo 9 dell'A.C. n. 56, al cui commento si rinvia. Fa eccezione il comma 2: quest'ultimo dispone che all'immissione in commercio dei beni usati e dei servizi a esso collegati sia applicata l'aliquota IVA al 10 per cento, analoga a quella prevista per gli oggetti di antiquariato  ai sensi dell'articolo 39 del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41.

Articolo 4 dell'A.C. 978

Nell' A.C. 978 le norme fiscali sono contenute nell'articolo 4, che riprende parzialmente i contenuti dell'articolo 9 e 10 dell'A.C. 56, con specifiche differenze.

In analogia alle altre due proposte in esame, il comma 1 dell'articolo 4 qualifica "di pubblica utilità" il settore dei beni usati e del riuso dei prodotti; sono attribuite specifiche misure di agevolazione, incentivo e defiscalizzazione descritte nell'articolo 4 in commento, anche allo scopo di favorire l'emersione del settore.

Il comma 2 autorizza il Ministro dello sviluppo economico, sentita l'Agenzia delle entrate, ad istituire con proprio decreto uno specifico codice ATECO, nell'ambito del codice ATECO 46.19 relativo agli intermediari del commercio di vari prodotti, per il commercio di beni usati per conto di terzi. Il decreto è emanato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame. 

Il comma 3 reca le agevolazioni TARI. In particolare, per le utenze non domestiche, sulla parte variabile della tariffa sui rifiuti si dispone l'applicazione di un coefficiente di riduzione, proporzionale alle quantità di prodotti che il produttore dimostri di aver ceduto agli operatori dell'usato. L'omogeneizzazione nazionale del coefficiente di riduzione è effettuata con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, che individua i criteri omogenei minimi di agevolazione applicabili dagli enti locali. Entro un mese dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame il Governo provvede ad apportare le modifiche necessarie al regolamento TARI sul "metodo normalizzato" (articolo 7 del D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158) per adeguarlo alle norme introdotte.

Il comma 4, con finalità di semplificazione, equipara alcuni enti e organizzazioni ai consumatori finali, nei limiti di specifici servizi da essi prestati.

In particolare. sono equiparati ai consumatori finali, ove effettuino, a fini di beneficenza, distribuzione gratuita agli indigenti di prodotti alimentari, di prodotti per l'igiene o la pulizia della casa o della persona, di abbigliamento, di mobilio, di giocattoli e di farmaci, i seguenti enti o persone giuridiche:

- le organizzazioni riconosciute come enti del Terzo settore di natura non commerciale, ai sensi del Codice del terzo settore (di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117);

- le farmacie e le parafarmacie;

- gli esercizi commerciali autorizzati alla vendita al pubblico dei farmaci da banco o di automedicazione (articolo 5, comma 1, decreto-legge n. 223 del 2006);

- i negozi di vendita al dettaglio;

- gli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande;

- i comitati disciplinato dall'articolo 39 del codice civile;

- i comuni.

L'equiparazione ai consumatori è esplicitamente finalizzata, dalla norma, all'applicazione della disciplina sul corretto stato di conservazione, trasporto, deposito e utilizzo dei beni ceduti per beneficenza.

L'equiparazione ai consumatori finali è estesa anche agli operatori dell'usato, come individuati dallo specifico codice ATECO istituito ai sensi del già commentato comma 1. 

Si segnala che, a differenza delle altre categorie di soggetti enumerati al comma in esame, dal tenore letterale delle norme - che separa, nel comma 4, la menzione degli operatori dell'usato da tutti gli altri enti e persone giuridiche sopra elencati - l'equiparazione degli operatori dell'usato ai consumatori finali non appare legata alla cessione di beni per beneficenza, ma sembra essere disposta a prescindere dal fatto di svolgere tale attività. 

Il comma 5 reca disposizioni in materia di operatori dell'usato ambulanti, riprendendo quanto disposto dall'articolo 10, comma 1 dell'A.C. 56. 

Il comma 6 riproduce il contenuto dell'articolo 10, comma 2 dell'A.C. 56 in tema di operatori dell'usato hobbisti.

Il comma 7 riproduce il contenuto dell'articolo 9, comma 2 dell'A.C. 56 in tema di applicazione del reverse charge a fini IVA per l'immissione in commercio dei beni usati ed i servizi ad esso collegati. 

Il comma 8 esenta gli operatori dell'usato ambulanti di fascia debole dal pagamento di ogni imposta, tassa o tributo, comunque denominati, relativi alla loro attività.

Infine, il comma 9 considera "sussidiarie" all'attività svolta le azioni condotte dall'operatore dell'usato al fine di porre il bene usato nella condizione di poter essere reimmesso nel circuito commerciale. 

Sembra dunque desumersi che dalla qualifica della predetta attività come "sussidiaria" derivi la sua attrazione nel medesimo regime giuridico (e fiscale) previsto per  la rivendita di beni usati, come disciplinata dalla proposta in esame.

Educazione ambientale (art. 12 C. 56; art. 11 C. 1065; art. 10 C. 978)

L'articolo 11 dell'A.C. 1065 (pressoché identico all'art. 12 dell'A.C. 56 e all'art. 10 dell'A.C. 978) detta disposizioni finalizzate all'educazione e sensibilizzazione sui temi dell'usato, affidando i seguenti compiti al Ministero dell'ambiente:

- inserimento (entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge), nei programmi dedicati alla prevenzione della produzione di rifiuti e all'educazione e alla comunicazione ambientali, di azioni e di interventi sulle attività del settore dell'usato, sul riutilizzo e sulla preparazione per il riutilizzo (comma 1);

- individuazione degli strumenti necessari (che, in base alle pdl C. 56 e C. 978, deve avvenire d'intesa con il Consorzio) per favorire l'accesso da parte degli operatori dell'usato a eventuali fondi dell'UE e a ulteriori forme di agevolazioni in materia di politiche culturali, educative e di sensibilizzazione di carattere ambientale (comma 2).

Fondi regionali (art. 14)

L'articolo 14 reca la copertura degli oneri derivanti dall'attuazione della proposta in esame, cui si provvede mediante appositi fondi stanziati dalle regioni con proprie leggi, nonché mediante il prelievo di una somma pari a 0,50 centesimi di euro sulle dichiarazioni dei redditi relativi all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), secondo modalità stabilite con apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Consorzio nazionale del riuso di cui all'articolo 2 (al cui commento si rinvia), da emanare entro un mese dalla data di entrata in vigore della legge in esame.

Lavoro e formazione (artt. 11 C. 56, 10 C. 1065 e 9 C. 978)

Gli articoli 11 della proposta A.C. 56, 10 della proposta A.C. 1065 e 9 della proposta A.C. 978 dispongono la promozione, attraverso i programmi di orientamento e formazione professionali, di attività volte alla valorizzazione dell'usato e del riutilizzo dei beni usati.

Più nel dettaglio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali provvede ad inserire nei suddetti programmi informazioni adeguate sulle attività del settore dell'usato e sul riutilizzo dei prodotti, nonché a promuovere le suddette attività attraverso il sito web istituzionale dello stesso Ministero, i servizi di orientamento al lavoro e di creazione d'impresa, nonché ogni altro idoneo mezzo di comunicazione (comma 1).

Inoltre, il Ministero è chiamato ad individuare (d'intesa con il Consorzio nazionale del riuso, secondo quanto previsto dalle proposte A.C. 56 e A.C. 978, ma non dalla proposta A.C. 1065) gli strumenti necessari per favorire l'accesso da parte degli operatori dell'usato a eventuali fondi dell'Unione europea e a ulteriori forme di agevolazioni in materia di lavoro e di formazione professionale (comma 2).

Necessità dell'intervento con legge

La materia oggetto delle proposte di legge necessita di un intervento legislativo in quanto risulta in parte già disciplinata dall'art. 180-bis del Codice dell'ambiente (D.Lgs. 152/2006) recante disposizioni sul riutilizzo di prodotti e preparazione per il riutilizzo dei rifiuti. Tale disposizione, al comma 1-bis, prevede, in particolare, che i comuni possono individuare appositi spazi, presso i centri di raccolta di cui all'art. 183, comma 1, lettera mm), del Codice dell'ambiente, per l'esposizione temporanea, finalizzata allo scambio tra privati, di beni usati e funzionanti direttamente idonei al riutilizzo, nonché aree adibite al deposito preliminare e alla raccolta di beni da destinare al riutilizzo, nel quadro di operazioni di intercettazione e schemi di filiera degli operatori professionali dell'usato autorizzati dagli enti locali e dalle aziende di igiene urbana.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le proposte di legge contengono disposizioni che riguardano materie riconducibili a competenze legislative statali, concorrenti e residuali ai sensi dell'art. 117 Cost..

Taluni aspetti appaiono, infatti, riconducibili alle seguenti materie di legislazione esclusiva dello Stato:

• «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» (art. 117, secondo comma, lett. s). Cost.) per quanto attiene ai profili che interferiscono con i settori della prevenzione e della gestione dei rifiuti e alle previsioni sul contributo del settore dell'usato alla riduzione delle emissioni inquinanti;
• «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.);
• «sistema tributario e contabile dello Stato»  e «previdenza sociale» (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), con riguardo, rispettivamente, alle disposizioni in materia fiscale e previdenziale recate dalle proposte di legge;
• «ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lett. h), Cost.), limitatamente alle previsioni in materia di tracciabilità dei beni usati.

Altri profili sono riconducibili alle materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni  «professioni», «governo del territorio» e «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali».

Ulteriori profili, quali in particolare quelli relativi alla disciplina del commercio e all'artigianato, sono infine ascrivibili alla competenza legislativa residuale delle Regioni.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Le proposte di legge contengono disposizioni per le quali vengono in rilievo l'art. 41, primo comma, Cost. (libertà dell'iniziativa economica privata e rinvio alla legge per la determinazione dei programmi e dei controlli opportuni affinché l'attività economica pubblica e privata sia indirizzata e coordinata a fini sociali) e l'art. 45, secondo comma, Cost. (secondo cui la legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell'artigianato).