Allegati al DEF 2018 - Stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas-serra

4 maggio 2018
Documentazione e ricerche

Indice

a) L'evoluzione recente del contesto normativo

Rispetto all'allegato in esame, ove si ritrovano solo pochi cenni al primo periodo del protocollo di Kyoto (conclusosi nel 2012), nel presente dossier si fornisce comunque una ricostruzione delle vicende che, a partire dalla firma del protocollo, hanno portato alla stipula dell'Accordo di Parigi.

Il Protocollo di KyotoIl Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC) è entrato in vigore nel febbraio 2005 e ha regolamentato le emissioni di gas ad effetto serra per il periodo 2008-2012. Obiettivo del Protocollo è la riduzione delle emissioni globali di sei gas-serra, primo tra tutti l'anidride carbonica (CO₂).

Il Protocollo è stato ratificato dall'UE (che si è impegnata a ridurre le proprie emissioni dell'8% rispetto ai livelli del 1990) e successivamente dai suoi Stati membri. La percentuale fissata a livello europeo è stata ripartita in maniera differenziata tra gli Stati Membri. In tale contesto l'Italia (che ha provveduto alla ratifica con la L. 120/2002) si è impegnata a ridurre entro il 2012 le proprie emissioni del 6,5% rispetto al 1990.

Il periodo post-2012Poiché il Protocollo regolamenta le emissioni solo per il periodo 2008-2012, a livello internazionale si è ritenuto necessario avviare il negoziato per giungere all'adozione di uno strumento vincolante per la riduzione delle emissioni di gas-serra per il periodo post-2012.

Nel corso della Conferenza delle Parti (COP18), conclusasi a Doha (Qatar) l'8 dicembre 2012, l'impegno per la prosecuzione oltre il 2012 delle misure previste dal Protocollo è stato assunto solamente da un gruppo ristretto di Paesi, oltre all'UE, che hanno approvato il c.d. emendamento di Doha al Protocollo.

Gli impegni assunti dall'UEL'impegno sottoscritto con l'emendamento di Doha per il periodo successivo al 2012 coincide con quello già assunto unilateralmente con l'adozione del "pacchetto clima-energia", che prevede una riduzione delle emissioni di gas-serra del 20% al 2020 rispetto ai livelli del 1990. Analogamente a quanto avvenuto nel primo periodo di impegno di Kyoto, la Commissione europea ha avviato il processo per ripartire formalmente tra gli Stati membri le percentuali nell'ambito del secondo periodo di impegno.

La ratifica dei nuovi impegniA tal fine l'UE, a seguito della proposta della Commissione europea presentata il 6 novembre 2013, ha approvato un pacchetto per la ratifica del secondo periodo di impegno di Kyoto, composto da una decisione, relativa alla ratifica dell'emendamento di Doha al Protocollo di Kyoto all'UNFCCC, e da un regolamento relativo al meccanismo di monitoraggio, che modifica il Regolamento 525/2013/UE.

La ratifica e l'esecuzione, da parte dell'Italia, dell'Emendamento di Doha al Protocollo di Kyoto è prevista dalla legge 3 maggio 2016, n. 79.

Nelle more dell'entrata in vigore dell'emendamento di Doha (a tutt'oggi non ancora avvenuta, come sottolinea l'allegato in esame), l'UE si è impegnata, comunque, a dare attuazione già a partire dal 1° gennaio 2013 agli impegni previsti, corrispondenti a quelli del "pacchetto clima-energia".

L'obiettivo indicato dal "pacchetto clima-energia" è stato perseguito mediante una serie di strumenti normativi. In particolare si ricordano, per il loro impatto sul sistema produttivo nonché sulla finanza pubblica:

• La direttiva emission tradingla direttiva 2009/29/UE(recepita con il D.Lgs. 30/2013), che ha aggiornato la precedente direttiva 2003/87/UE che aveva disciplinato a partire dal 2005 il sistema europeo di scambio di quote d'emissione (EU Emission Trading System - EU ETS).

• La decisione effort sharingla Decisione 406/2009 del 23 aprile 2009 ("effort sharing"), che ha ripartito tra gli Stati Membri l'obiettivo europeo di riduzione delle emissioni di gas-serra per i settori non-ETS, cioè non regolati dalla direttiva 2009/29/UE, tra i quali i settori trasporti, civile, agricoltura. Per l'Italia l'obiettivo di riduzione è del 13% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2020.

L'accordo adottato alla COP21 di ParigiDal 30 novembre al 12 dicembre 2015 si è svolta a Parigi la XXI Conferenza delle Parti (COP21), con l'obiettivo (individuato nel corso della COP18 di Doha) di pervenire alla firma di un accordo volto a regolare il periodo post-2020. Tale accordo, adottato con la decisione 1/CP21, definisce quale obiettivo di lungo termine il contenimento dell'aumento della temperatura ben al di sotto dei 2°C e il perseguimento degli sforzi di limitare l'aumento a 1.5°C rispetto ai livelli pre-industriali.

L'accordo prevede che ogni Paese, al momento dell'adesione, comunichi il proprio "contributo determinato a livello nazionale" (INDC – Intended Nationally Determined Contribution) con l'obbligo di perseguire misure domestiche per la sua attuazione. Ogni successivo contributo nazionale (da comunicare ogni cinque anni) dovrà costituire un avanzamento rispetto allo sforzo precedentemente rappresentato con il primo contributo.

L'Accordo di Parigi è entrato in vigore il 4 novembre 2016 (ovvero 30 giorni dopo il deposito degli strumenti di ratifica da parte di almeno 55 Parti della Convenzione che rappresentano almeno il 55% delle emissioni mondiali di gas-serra) ed è stato ratificato dall'Italia con la legge 4 novembre 2016, n. 204.

In base a quanto chiarito con il Comunicato del Ministero degli affari esteri pubblicato nella G.U. del 6 dicembre 2016, l'Accordo è entrato in vigore per l'Italia l'11 dicembre 2016.

Il Quadro Clima-Energia 2030Dopo la presentazione della Comunicazione sul "Quadro Clima-Energia 2030", il Consiglio europeo del 23-24 ottobre 2014 ha approvato le Conclusioni che contengono i nuovi obiettivi per il periodo 2021-2030, che costituiscono l'INDC dell'UE. 

L'elemento centrale del nuovo Quadro Clima-Energia 2030 è l'obiettivo di riduzione dei gas serra del 40% a livello europeo rispetto all'anno 1990.

b) Il raggiungimento dell'obiettivo di Kyoto al 2012

Nel documento in esame viene riportata una tabella (tabella II.1) che fornisce la sintesi delle informazioni riguardanti l'Italia e da cui si evince che gli obiettivi stabiliti dal Protocollo di Kyoto (nel primo periodo di impegno 2008-2012) sono stati raggiunti, con una limitata quantità in eccedenza, riportata al secondo periodo di riferimento, quantificata in circa 800 mila AAUs, poco più di 2 milioni di CERs e di 1 milione di ERUs.

c) Gli obiettivi di riduzione al 2020

La Decisione n. 406/2009 regolamenta le emissioni di gas serra dei settori non ETS (trasporti, civile, piccola industria, agricoltura e rifiuti) definendo obiettivi di riduzione annuali legalmente vincolanti per il periodo 2013-2020, differenziati per ciascuno Stato Membro, come quantificati con la decisione 162/2013/EU e modificati dalla Decisione 634/2013/EU.

La Tabella II.3 dell'Allegato (che qui si riproduce) riporta, per i settori non ETS, una stima delle emissioni nazionali di gas-serra per gli anni 2013-2016 e 2020 (c.d. scenario di riferimento) che tiene conto degli effetti, in termini di riduzione delle emissioni, delle misure attuate e adottate fino al dicembre 2014 ed elencate nell'Allegato 2.

Nel documento viene sottolineato che "la  piena attuazione degli impegni assunti in materia di efficienza energetica e fonti rinnovabili di cui alle Conclusioni del Consiglio Europeo dell'8-9 marzo 2007 permette al Paese di ottenere riduzioni di emissione superiori a quelle necessarie per adempiere agli obiettivi della Decisione Effort Sharing".

Le azioni da attuare per il raggiungimento degli obiettivi

Nel documento in esame, in apposito paragrafo (il paragrafo II.2, intitolato "Politiche e misure per il raggiungimento degli obiettivi annuali di cui alla decisione 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio") viene fornito un elenco di provvedimenti ed atti, completati e in corso di definizione, su efficienza energetica e fonti rinnovabili.

Le misure elencate riguardano, in sintesi:

• proroga del c.d. ecobonus fino al 31 dicembre 2018, prevista dall'art. 1, comma 3, della legge di bilancio 2018 (L. 205/2017);
• misure in materia di efficienza energetica degli edifici quali: quelle recate dai tre decreti del 26 giugno 2015; la predisposizione dei decreti attuativi del D.Lgs. 102/2014 (di attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica) e l'attivazione della Cabina di regia sull'efficienza energetica (D.M. 9 gennaio 2015) ; nonché il decreto 11 dicembre 2017 di approvazione del «Piano d'azione nazionale per l'efficienza energetica - PAEE 2017»;
  Nel documento in esame si richiamano: il decreto interministeriale 16 settembre 2016 (recante le modalità di attuazione del programma di interventi per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili della P.A. centrale, attuativo dell' art. 5 del D.Lgs. 102/2014); il decreto interministeriale 5 dicembre 2016 (recante approvazione del programma di interventi per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili della P.A. centrale, ai sensi dell' art. 5, comma 2, del D.Lgs. 102/2014 e dell'art. 9, comma 1, del D.I. 16 settembre 2016); il decreto 22 dicembre 2017 sul Fondo nazionale per l'efficienza energetica istituito dall' art. 15, D.Lgs. 102/2014. Sono altresì ricordati: il decreto 21 settembre 2017 recante approvazione del programma di interventi, presentati dalle PA centrali per l'anno 2016, per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili della PA centrale (attuativo dell'art. 5, comma 2, del D.Lgs. 102/2014, e dell'art. 9, comma 1, del D.M. 16 settembre 2016); nonché la predisposizione (ai sensi dell'art. 14, comma 5, del D.Lgs. 102/2014) dello schema di decreto interministeriale che definisce le linee guida per la semplificazione e l'armonizzazione delle procedure autorizzative per l'installazione di impianti per l'efficienza energetica (c.d. "permitting").
• decreto 16 febbraio 2016 recante "Aggiornamento della disciplina per l'incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili" (c.d. nuovo conto termico);
• aggiornamento del meccanismo dei c.d. certificati bianchi e determinazione di nuovi obiettivi di efficienza energetica per i grandi distributori di energia elettrica e gas;
  In attuazione di quanto sopra previsto, si ricorda che il D.M. 11 gennaio 2017, in attuazione dell'articolo 7 del D.lgs. n. 102/2014, ha stabilito: a) gli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico che devono essere conseguiti negli anni dal 2017 al 2020 attraverso il meccanismo dei Certificati Bianchi, in coerenza con gli obiettivi nazionali di efficienza energetica e in coordinamento con gli altri strumenti di sostegno e promozione dell'efficienza energetica; b) gli obblighi annui di incremento dell'efficienza energetica degli usi finali di energia a carico dei distributori di energia elettrica e di gas nel periodo tra il 2017 e il 2020; c) le nuove Linee guida per la preparazione, l'esecuzione e la valutazione dei progetti di efficienza energetica e per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei Certificati Bianchi.
• decreti interdirettoriali sui Programmi regionali di audit di efficienza energetica alle PMI;
  L'articolo 8, comma 9 del D.lgs. n. 102/2014 dispone che il Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, pubblichi, entro il 31 dicembre 2014 e successivamente con cadenza annuale fino al 2020, un bando per il cofinanziamento di programmi presentati dalle Regioni finalizzati a sostenere la realizzazione di diagnosi energetiche nelle PMI o l'adozione nelle PMI di sistemi di gestione conformi alle norme ISO 50001. Con D.M. 21 dicembre 2016 sono stati approvati i programmi relativi alla seconda annualità, presentati da 11 regioni per un totale di circa 8 milioni di euro.  

• il D.M. 22 febbraio 2016, n. 40 (attuativo dell'art. 9 del D.L. 91/2014), per il finanziamento (a valere sul c.d. Fondo rotativo Kyoto) di interventi di efficientamento energetico su immobili di proprietà pubblica destinati all'istruzione;

• decreto 23 giugno 2016, di incentivazione dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico;
• decreto 13 ottobre 2016, n. 264, recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti;

• predisposizione dello schema di decreto sulle emissioni da impianti di biomassa che contribuiscono al quadro normativo delle fonti rinnovabili elettriche.

• finanziamenti a valere sui fondi di sviluppo e coesione (circa 100 milioni, destinati a 65 progetti di efficientamento energetico di edifici pubblici di enti locali) e finanziamenti per l'efficientamento energetico dell'illuminazione pubblica dei siti comunali interessati dai percorsi giubilari;
• attivazione di un protocollo con centri di ricerca/amministrazioni pubbliche per lo sviluppo della produzione e uso dei biocarburanti nel settore dell'aviazione;
• decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257, di attuazione della direttiva 2014/94/UE sulla realizzazione di una infrastruttura per i combustibili alternativi;
• decreto interministeriale 2 marzo 2018  relativo alla promozione dell'uso del biometano e degli altri biocarburanti avanzati nel settore dei trasporti;
• decreto legislativo 21 marzo 2017, n. 51, sui metodi di calcolo e sugli obblighi di comunicazione relativi alla qualità della benzina e del combustibile diesel;

Oltre a tali misure, che già erano state indicate o anticipate negli allegati al DEF presentati negli anni precedenti, nel documento in esame si indicano anche:

• la predisposizione dello schema di decreto che emenda il DM 23 gennaio 2012 relativo al sistema nazionale di certificazione sui biocarburanti e bioliquidi;
• la predisposizione dello schema di decreto (previsto dall'art. 7-bis del D.Lgs. 51/2017), relativo all'elettricità immessa ad uso stradale;
• il finanziamento di interventi nelle isole minori (D.M. Ambiente n. 340/2017), per un importo complessivo pari a 15 Meuro, relativi all'efficienza energetica, alla mobilità sostenibile e all'adattamento ai cambiamenti climatici; 
• lo schema di decreto recante modalità di verifica e comunicazione del rispetto delle condizioni previste per il riconoscimento di premi e tariffe-premio agli impianti geotermici che utilizzano le tecnologie avanzate.

SanzioniL'art. 7 della decisione 406/2009 prevede, per il mancato rispetto degli obblighi imposti ai settori "non ETS", sanzioni in capo allo Stato membro inadempiente. Il documento evidenzia tuttavia che l'Italia (v. supra), sulla base degli scenari emissivi valutati, registra un quadro di attuazione delle politiche tale da ottenere riduzioni di emissioni superiori a quelle necessarie per adempiere agli obiettivi di cui alla predetta decisione.

d) Lo scenario al 2030

Gli obiettivi del Quadro clima-energia 2030L'elemento centrale del nuovo "Quadro clima-energia 2030" è l'obiettivo di riduzione dei gas-serra di almeno il 40% a livello europeo rispetto all'anno 1990. Questa riduzione è articolata nelle seguenti riduzioni, calcolate rispetto all'anno 2005:

• una riduzione del 43% per il settore ETS;
• una riduzione del 30% per i settori non-ETS.

Lo scenario di riferimento

Nell'allegato in esame viene sottolineato che "mentre per i settori ETS, l'obiettivo è applicato a livello europeo, essendo il sistema applicato a tutti gli Stati Membri in maniera armonizzata e centralizzata, l'obiettivo di riduzione di gas a effetto serra  relativo ai settori non-ETS viene suddiviso tra i vari Stati Membri. Per l'Italia, l'obiettivo di riduzione al 2030, stabilito sulla base del Regolamento Effort Sharing rivisto, è pari al -33% al 2030".

La tabella III.1 del documento in esame, che si riproduce di seguito, mostra le stime delle emissioni dei settori ETS e non-ETS fino al 2030, basate sull'attuale scenario di riferimento.

Lo scenario SEN

• le emissioni ETS dovrebbero infatti scendere del 57% (fino al livello di 107,6 MtCO₂Eq.);
• le emissioni non-ETS dovrebbero far registrare una riduzione del 33% (vale a dire fino a 222,2 MtCO₂Eq.), consentendo così di raggiungere il citato obiettivo fissato per il 2030.

Nell'allegato 3 sono indicate le misure che, sulla base della SEN 2017, dovrebbero consentire di rispettare gli impegni assunti dall'Italia per il 2030, nonché una quantificazione della corrispondente riduzione di gas-serra.

Si tratta, in estrema sintesi:

- della promozione e del sostegno di fonti energetiche rinnovabili (solare ed eolico);

- dell'eliminazione progressiva degli impianti di generazione elettrica alimentati a carbone;

- di misure di efficienza energetica nell'industria e (tramite una proroga dell'ecobonus) nell'edilizia residenziale;

- di misure nel settore nei trasporti (spostamento modale dalle auto private ad autobus pubblici e mobilità a piedi; rinnovamento del parco auto con combustibili a basso tenore di carbonio o con veicoli elettrici; promozione del GNL nei trasporti).