Procedure decisionali dell'UE 15 giugno 2020 |
Indice |
| Procedura legislativa ed atti dell'UE| |
Procedura legislativa ed atti dell'UE |
Il processo legislativo dell'UE
Il processo legislativo dell'UE si esplica in via ordinaria nella cosiddetta "
procedura legislativa ordinaria" (ex "procedura di codecisione") che prevede:
Non appena una proposta della Commissione viene trasmessa al Consiglio, il testo è esaminato contemporaneamente dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Tale esame è noto come "lettura". Si possono avere
fino a tre letture prima che il Consiglio e il Parlamento approvino o respingano una proposta legislativa.
Se le due istituzioni si trovano d'accordo sugli emendamenti, la proposta di legge è adottata
in prima lettura.
In caso contrario, si passa a una
seconda lettura.
Se non viene raggiunto un accordo in seconda lettura, la proposta è sottoposta all'esame di un "
comitato di conciliazione", formato da un numero uguale di rappresentanti del Consiglio e del Parlamento europeo. Alle riunioni partecipano anche rappresentanti della Commissione che forniscono un loro contributo. Una volta che il comitato ha raggiunto un accordo, il testo è trasmesso al Parlamento europeo e al Consiglio per una
terza lettura affinché sia adottato. Nelle rare occasioni in cui non riescono a trovare un accordo, la legge non viene adottata.
Esistono
procedure legislative speciali, espressamente previste dai Trattati in alcuni casi determinati, in base alle quali un atto giuridico dell'UE è adottato, di norma, dal Consiglio dell'UE, con approvazione o consultazione del Parlamento europeo e più raramente dal Parlamento europeo, previa consultazione del Consiglio.
Attualmente il
Parlamento europeo non ha diritto di iniziativa legislativa, ma può ai sensi dell'articolo 225 del Trattato sul funzionamento dell'UE, deliberando a maggioranza dei suoi membri, invitare la Commissione europea a presentare una proposta legislativa, ma la Commissione non è obbligata a dare seguito a tale invito. Il
rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo attribuendogli il
diritto di iniziativa legislativa dovrebbe essere uno dei temi in
discussione nell'ambito della prossima
Conferenza sul futuro dell'Europa.
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Il processo decisionale all'interno della Commissione europea
Le decisioni della Commissione europea vengono prese sulla base di una
responsabilità collettiva. Tutti i commissari hanno lo stesso peso nel processo decisionale e sono ugualmente responsabili delle decisioni adottate. Essi non hanno alcun potere decisionale individuale, salvo quando autorizzato in determinate situazioni.
In generale, le decisioni della Commissione sono adottate su
proposta di uno o più dei suoi membri per
consenso, ma possono anche aver luogo delle votazioni. In questo caso, le decisioni sono prese a
maggioranza semplice e ogni commissario dispone di un voto (i membri della Commissione sono 27, uno per Stato membro compreso il Presidente).
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Il processo legislativo all'interno del Parlamento europeo
Le proposte legislative della Commissione europea, trasmesse al Parlamento europeo, vengono
assegnate alla Commissione parlamentare permanente competente di merito (le commissioni permanenti sono 20).
In seno alla commissione parlamentare, viene nominato un
relatore incaricato di presentare una relazione, gli altri gruppi politici diverso da quello del relatore possono nominare
relatori ombra, incaricati di negoziare con il relatore.
La commissione parlamentare esamina la
relazione, i singoli deputati possono presentare emendamenti. L'esame in Commissione si conclude con l'approvazione a maggioranza della relazione che reca il testo approvato con le eventuali modifiche.
La relazione viene poi esaminata ed eventualmente ulteriormente modificata a maggioranza dall'
Assemblea.
Salvo
disposizione contraria dei trattati e/o del regolamento interno del PE, le
decisioni sono approvate a maggioranza semplice dei voti espressi (favorevoli e contrari).
Alcune decisioni, tra cui quelle concernenti gli
emendamenti di bilancio, le votazioni in seconda lettura nell'ambito delle procedure legislative e la modifica del regolamento del Parlamento, sono approvate a maggioranza qualificata dei deputati che compongono il Parlamento. Talune decisioni relative, per esempio, all'utilizzo dei finanziamenti a titolo dello Strumento di flessibilità o del Fondo di adeguamento alla globalizzazione sono approvate a maggioranza dei deputati che compongono il Parlamento e dei tre quinti dei voti espressi (favorevoli e contrari).
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Il processo legislativo all'interno del Consiglio dell'UE
Il processo legislativo all'interno del Consiglio si articola in tre fasi:
Ciò garantisce che la
proposta sia esaminata sotto il profilo tecnico a livello di gruppo e
sotto quello politico a livello dei ministri, mentre l'esame svolto dagli ambasciatori nell'ambito del Coreper tiene conto sia degli aspetti tecnici sia delle considerazioni politiche.
Oltre
150 gruppi e comitati contribuiscono alla preparazione del lavoro dei ministri che esaminano le proposte nell'ambito delle varie formazioni del Consiglio. Tali gruppi e comitati sono composti di funzionari provenienti da tutti gli Stati membri.
Talvolta, in
attesa della posizione in prima lettura del Parlamento europeo, il Consiglio può adottare un accordo politico, noto anche come
"orientamento generale". Un orientamento generale approvato in sede di Consiglio può contribuire ad
accelerare la procedura legislativa e perfino facilitare un accordo tra le due istituzioni, poiché fornisce al Parlamento un'indicazione sulla posizione del Consiglio prima che sia espresso un parere in prima lettura. La posizione finale del Consiglio, tuttavia, non può essere adottata finché il Parlamento non ha espresso il proprio parere in prima lettura.
Gruppi e comitati di funzionari
La presidenza del Consiglio, assistita dal Segretariato generale, determina qual è il gruppo competente per l'esame di una proposta e lo convoca. Il gruppo procede a un esame prima generale, poi dettagliato, della proposta.
Non esiste una scadenza precisa entro la quale il gruppo deve ultimare i suoi lavori: i tempi richiesti dipendono dalla natura della proposta. Inoltre il gruppo non è obbligato a giungere ad un accordo, ma l'
esito delle discussioni è comunque presentato al Coreper.
Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper)
Il trattamento che il Coreper riserva alla proposta
dipende dal livello di accordo raggiunto in sede di gruppo.
Se si può giungere ad un
accordo senza discussione, il punto figura
nella prima parte dell'ordine del giorno del Coreper.
Se in sede di gruppo
non è stato raggiunto un accordo su certi aspetti della proposta ed è quindi necessaria una discussione a livello di Coreper, i punti sono iscritti
nella seconda parte del suo ordine del giorno. In tal caso, il Coreper può:
Formazione del Consiglio
Se il Coreper è riuscito a concludere le discussioni su una proposta, questa viene iscritta
all'ordine del giorno del Consiglio tra i punti "A", il che significa che dovrebbe essere adottata senza discussione. Di norma, circa due terzi dei punti all'ordine del giorno del Consiglio sono adottati come punti "A". L'esame di tali punti può tuttavia essere riaperto, su richiesta di uno o più Stati membri.
La
sezione "B" dell'ordine del giorno del Consiglio include:
I risultati delle
votazioni in sede di Consiglio
sono automaticamente resi pubblici quando il Consiglio delibera in qualità di legislatore. Se un membro vuole aggiungere una motivazione al voto, anch'essa è resa pubblica, in caso di adozione di un atto giuridico. Altrimenti, nei casi in cui le motivazioni non sono pubblicate automaticamente, ciò può avvenire su richiesta dell'autore.
Poiché il Consiglio è un'
entità giuridica unica, una qualsiasi delle sue dieci formazioni può adottare un atto del Consiglio che rientra nelle competenze di un'altra formazione.
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Regole di voto in seno al Consiglio dell'UE
La maggioranza semplice
La
maggioranza semplice è raggiunta se
almeno 14 membri (sui 27 attuali) del Consiglio votano a favore.
Il Consiglio adotta decisioni a maggioranza semplice:
La maggioranza qualificata in seno al Consiglio dell'UE
Quando il
Consiglio dell'UE vota su una proposta della Commissione o dell'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ossia per la maggior parte delle proposte di atti legislativi dell'Unione europea, è necessaria la maggioranza qualificata che si raggiunge soltanto se sono soddisfatte due condizioni:
Una
minoranza di blocco, ossia la somma dei voti contrari che, pur rappresentando una minoranza in seno al Consiglio, può bloccare l'adozione di qualunque atto, deve includere almeno quattro membri del Consiglio, che rappresentino
oltre il 35% della popolazione dell'UE.
Unanimità
Il Consiglio deve votare all'unanimità su una serie di
questioni considerate sensibili dagli Stati membri. Ad esempio:
Inoltre, il Consiglio è tenuto a votare all'unanimità
per discostarsi dalla proposta della Commissione quando quest'ultima non è in grado di accettare le modifiche apportate alla sua proposta. Tale
norma non si applica agli atti che il
Consiglio deve adottare su raccomandazione della Commissione, ad esempio nel settore del
coordinamento delle politiche economiche.
In caso di voto all'unanimità,
un'astensione non impedisce l'adozione di una decisione.
Nella
scorsa legislatura europea, la
Commissione europea ha proposto, in distinte comunicazioni, il
passaggio dalla regola dell'unanimità a quella a maggioranza qualificata per alcune disposizioni relative alla
politica estera e di sicurezza comune, in materia di
sicurezza e protezione sociale, e relativamente alla
politica fiscale (
per la quale la Commissione Finanze della Camera dei deputati ha avviato l'esame della comunicazione della Commissione europea).
Si ricorda che la
clausola passerella, prevista dall'articolo
48, paragrafo 7 del Trattato sull'Unione europea, prevede che il
Consiglio europeo possa adottare all'unanimità
una decisione che consenta al
Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata in settori o casi nei quali i Trattati prevedono
l'unanimità.
La maggioranza qualificata rafforzata e i casi di opt-out
Quando il Consiglio vota una proposta che non è stata presentata dalla Commissione o dall'Alto rappresentante, la decisione è adottata se
viene raggiunta la cosiddetta "maggioranza qualificata rafforzata":
Se non tutti i membri del Consiglio partecipano al voto, ad esempio in caso di "opt-out" per taluni settori politici, una decisione è adottata se vota a favore il 55% dei membri del Consiglio partecipanti, che rappresentino almeno il 65% della popolazione degli Stati membri partecipanti.
Astensioni
Nel voto a maggioranza qualificata, un'astensione è considerata un voto contrario. L'astensione non equivale alla non partecipazione al voto. Ogni membro può astenersi in qualsiasi momento.
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Procedure legislative speciali
Elezione del Parlamento europeo
Il Parlamento europeo elabora un progetto volto a stabilire le disposizioni necessarie per permettere l'elezione dei suoi membri a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri.
Il Consiglio, deliberando all'unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo che si pronuncia alla maggioranza dei membri che lo compongono, stabilisce le disposizioni necessarie. Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
Statuto dei deputati al Parlamento europeo
Lo Statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni dei membri del Parlamento europeo è stabilito su iniziativa del Parlamento europeo con regolamento adottato previo parere della Commissione europea e con l'approvazione del Consiglio.
Risorse proprie
La decisione sulle risorse proprie dell'UE è approvata dal Consiglio, all'unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo. Tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
Quadro finanziario pluriennale
Il quadro finanziario pluriennale, che stabilisce la programmazione finanziaria dell'UE per un periodo almeno di 5 anni, è adottato con un regolamento dal Consiglio dell'UE, all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono.
L'articolo 312, paragrafo 2 del Trattato sul funzionamento dell'UE prevede che il Consiglio europeo può adottare all'unanimità una decisione che consente al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata quando adotta il regolamento sul Quadro finanziario pluriennale.
Bilancio annuale dell'UE
Il bilancio annuale dell'UE è adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell'UE, sulla base di una proposta della Commissione europea secondo la seguente procedura:
1. In primo luogo il Consiglio adotta la sua posizione sul progetto di bilancio annuale dell'UE. Il Parlamento europeo può quindi adottare emendamenti alla posizione del Consiglio. In caso di opinioni divergenti, viene convocato un comitato di conciliazione per giungere a un compromesso entro un termine di tre settimane.
2. Una volta raggiunto un accordo, il Consiglio e il Parlamento europeo dispongono di 14 giorni per procedere alla sua approvazione formale.
3. Se il Consiglio e il Parlamento europeo non raggiungono un accordo, la Commissione deve presentare un nuovo progetto di bilancio annuale.
4. Se all'inizio dell'anno di riferimento il bilancio annuale non è stato ancora adottato, si applica il regime dei dodicesimi provvisori. Ciò significa che le spese effettuate mensilmente per capitolo di bilancio non possono superare un dodicesimo degli stanziamenti aperti nel bilancio dell'esercizio precedente o nel progetto di bilancio proposto dalla Commissione, a seconda dell'importo meno elevato.
Clausola di flessibilità
L'articolo 352 del TFUE prevede che se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate.
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Gli atti dell'UE
La legislazione dell'UE comprende:
Le modifiche ai trattati devono essere sempre ratificata da tutti gli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali.
I Trattati prevedono, inoltre, delle cosiddette "
clausole passarella" per passare per alcune materie dal voto all'unanimità a quello a maggioranza qualificata o per applicare la procedura legislativa ordinaria a materie per le quali è invece prevista la procedura legislativa speciale.
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