Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'uso dell'amianto e sulla bonifica dei siti contaminati

5 maggio 2022
Schede di lettura

Indice

Premessa

Prima di procedere all'esame del provvedimento appare opportuno dare conto, seppure sinteticamente, della normativa attualmente in vigore in materia di amianto. Per un ulteriore approfondimento di alcuni profili si rinvia alla scheda "La normativa in materia di amianto".

La legge del 1992 e la normativa ambientale

La principale norma nazionale in materia di prevenzione e gestione del rischio amianto è la legge n. 257 del 1992 che disciplina le modalità per la dismissione dalla produzione e dal commercio, per la cessazione dell'estrazione, dell'importazione, dell'esportazione e dell'utilizzazione dell'amianto e dei prodotti che lo contengono; per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento da amianto; per la ricerca finalizzata alla individuazione di materiali sostitutivi e alla riconversione produttiva e per il controllo sull'inquinamento da amianto. Tale norma ha bandito l'amianto in Italia e ha previsto, all'art. 10, l'adozione di specifici Piani regionali di protezione dell'ambiente, di decontaminazione, di smaltimento e di bonifica ai fini della difesa dai pericoli derivanti dall'amianto. I Piani regionali, in particolare, devono prevedere le rilevazioni sistematiche delle situazioni di pericolo, quali il censimento delle imprese che avevano utilizzato amianto nelle attività produttive e delle imprese che avevano svolto attività di smaltimento e di bonifica di materiali contenenti amianto, il censimento degli edifici, con priorità per "gli edifici pubblici, per i locali aperti al pubblico o di utilizzazione collettiva e per i blocchi di appartamenti" in cui tale materiale era presente in forma libera o in matrice friabile e il censimento dei siti estrattivi di pietre verdi che potevano contenere fibre di amianto. Con D.P.R. 8 agosto 1994 è stato emanato "Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni ed alle Province Autonome di Trento e di Bolzano per l'adozione di Piani di protezione, di decontaminazione, di smaltimento e di bonifica dell'ambiente, ai fini della difesa dai pericoli derivanti dall'amianto".

Al fine di pervenire ad una mappatura completa della presenza di amianto sul territorio nazionale e di consentire la realizzazione degli interventi di bonifica urgenti, l'art. 20 della legge 23 marzo 2001, n. 93 ha stanziato 22 miliardi di lire per il triennio 2000-2002 (pari a circa 11,4 milioni di euro). Le disposizioni del citato art. 20 sono state poi attuate con l'emanazione del D.M. Ambiente 18 marzo 2003, n. 101, che ha definito i soggetti, gli strumenti e le fasi per la realizzazione della mappatura, in particolare affidando alle regioni e alle province autonome il compito di procedere all'effettuazione della mappatura.
Relativamente allo stato della mappatura, nella sezione dedicata all'amianto del sito web del Ministero della transizione ecologica (MiTE) si legge che "ai fini della mappatura è stata predisposta da INAIL, su apposita convenzione con il MiTE, una Banca Dati Amianto" in cui "rientrano circa 108.000 siti interessati dalla presenza di amianto". Nello stesso sito web viene però anche sottolineato che tale banca dati non consente ancora una copertura omogenea del territorio nazionale in quanto i dati raccolti necessitano di ulteriori verifiche (attualmente in corso) "in quanto le regioni hanno utilizzato nella raccolta dei dati criteri non omogenei" e "moltissime aree di impianto particolarmente rilevanti in termini di necessità di intervento non rientrano tra i dati censiti".

Nel marzo 2013 il Governo ha approvato il Piano nazionale amianto. Il Piano, elaborato dai Ministeri della salute, dell'ambiente e del lavoro, effettua un'analisi che si muove in tre direzioni: tutela della salute (per i profili sanitari si veda più avanti in tutela sanitaria), tutela dell'ambiente e aspetti di sicurezza sul lavoro e previdenziali. Dal punto di vista ambientale, il Piano, nel definire gli obiettivi e le azioni contro l'amianto da intraprendere a tutti i livelli, sia nazionale che locale, individua tra le priorità la mappatura dei materiali contenenti amianto, l'accelerazione dei processi di bonifica, l'individuazione dei siti di smaltimento e la razionalizzazione della normativa di settore.

Nella risposta all'interrogazione 5/03685, resa nella seduta del 25 novembre 2020, si legge che "con propria delibera n. 55/2016, il CIPE ha approvato il Piano Operativo «Ambiente» FSC 2014-2020" e "con la successiva delibera n. 11/2018, il CIPE ha approvato il II Addendum al predetto Piano Operativo, nel quale è prevista, tra l'altro, l'attuazione di un «Piano di bonifica da amianto» negli edifici pubblici finalizzato, in particolare, alla rimozione e allo smaltimento dello stesso negli edifici scolastici e ospedalieri", adottato, in data 6 dicembre 2019, con una dotazione finanziaria pari a circa 385 milioni di euro. Nella medesima risposta all'interrogazione 5/03685 viene però evidenziato che tale importo è stato ridotto in seguito ad una riprogrammazione delle risorse, ma con l'impegno di assicurare "il reperimento delle citate risorse corrispondenti nell'ambito del prossimo ciclo di programmazione 2021-2027".

Per quanto riguarda gli interventi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza per l'Italia (PNRR), sebbene non siano previste misure specifiche a favore di interventi di bonifica di beni contaminati da amianto, si prevede in via generale un investimento di 500 milioni di euro da destinare alla bonifica dei siti orfani con l'obiettivo della loro riqualificazione (misura M2C4, investimento 3.4).

Il PNRR prevede, in particolare, l'adozione di un Piano d'azione che individui i siti orfani di tutte le Regioni e le Province autonome e identifichi gli interventi specifici da intraprendere nonché la riqualificazione di almeno il 70 % della superficie del suolo dei siti orfani al fine di ridurre l'occupazione del terreno e migliorare il risanamento urbano (obiettivo da raggiungere entro il primo trimestre del 2026).

La normativa a tutela dei lavoratori

La disciplina a tutela della salute dei lavoratori esposti all'amianto è contenuta principalmente nel D.Lgs. 81/2008 (artt. 246-265). Preliminarmente, si ricorda che la cessazione dell'impiego dell'amianto è stata disposta dalla L. 257/1992, in attuazione della quale il DM 6 settembre 1994 ha delineato le procedure di accesso all'area di lavoro, le modalità e le tecniche di rimozione in sicurezza, di decontaminazione interne ed esterne all'area, le misure di sicurezza antinfortunistiche.

Per quanto concerne gli obblighi del datore di lavoro, si è previsto che:

• prima di intraprendere lavori di demolizione o di manutenzione, adotti le misure necessarie ad individuare la presenza di materiali a potenziale contenuto d'amianto;
• effettui la valutazione dei rischi dovuti alla polvere proveniente dall'amianto e dai materiali contenenti amianto, al fine di stabilire la natura e il grado dell'esposizione e le misure preventive e protettive da attuare. Attraverso la valutazione dei rischi, il datore di lavoro verifica se nell'aria dell'ambiente di lavoro è o meno superato il valore limite di esposizione all'amianto, pari a 0,1 fibre per centimetro cubo di aria. Se il suddetto limite non è superato, il datore di lavoro effettua nuovamente la valutazione ogni qualvolta si verifichino modifiche che possono comportare un mutamento significativo dell'esposizione dei lavoratori all'amianto.In caso contrario, è tenuto ad adottare determinate misure volte a riportare l'esposizione all'amianto al di sotto del limite previsto. In ogni caso, se l'esposizione non può essere ridotta con altri mezzi, il datore di lavoro deve fornire ai lavoratori adeguati dispositivi di protezione individuale delle vie respiratorie (l'utilizzo dei quali deve essere intervallato da periodi di riposo) e adotta le misure necessarie per impedire la dispersione della polvere al di fuori dei locali di lavoro.Inoltre, al fine di garantire il rispetto del valore limite e in funzione dei risultati della valutazione iniziale dei rischi, il datore di lavoro effettua periodicamente la misurazione della concentrazione di fibre di amianto nell'aria del luogo di lavoro tranne nei casi di esposizioni sporadiche e di debole intensità e a condizione che dalla valutazione dei rischi risulti che il valore limite di esposizione all'amianto non è superato;
• prima che i lavoratori siano adibiti ad attività comportanti esposizione ad amianto, fornisca agli stessi un'adeguata formazione periodica, nonché informazioni sui rischi per la salute, sulle norme igieniche da osservare, sulle modalità di uso degli indumenti protettivi e dei DPI, sulle misure di precauzione da prendere e sull'esistenza del valore limite;
• sottoponga i lavoratori a sorveglianza sanitaria almeno triennale.

A favore dei lavoratori esposti all'amianto l'ordinamento prevede misure di sostegno previdenziali e norme dirette ad estendere la platea dei soggetti beneficiari, nonché a riconoscere facilitazioni agli ex lavoratori affetti da patologia asbesto-correlata.

Tale beneficio consiste nell'applicazione ai periodi di contribuzione obbligatoria relativi all'esposizione all'amianto di un coefficiente di moltiplicazione ai fini del conseguimento delle prestazioni pensionistiche, con conseguente rivalutazione dell'importo della pensione erogata dall'INPS.

In particolare, ai periodi di prestazione lavorativa nelle miniere e nelle cave di amianto si applica il coefficiente di 1,5; al periodo di esposizione all'amianto, nel caso di contrazione di malattia professionale documentata dall'INAIL a causa della medesima esposizione, si applica il coefficiente di 1,5; all'intero periodo di esposizione all'amianto soggetto alla relativa assicurazione INAIL, purché di durata superiore a 10 anni, si applica il coefficiente di 1,25, utile solamente ai fini della determinazione dell'importo delle prestazioni pensionistiche e non della maturazione del diritto di accesso alle medesime.

A decorrere dal 1° gennaio 2021 (come disposto, da ultimo, dalla legge di bilancio 2021), l'INAIL, attraverso il Fondo per le vittime dell'amianto - istituito presso l'Inail dalla L. 244/2007 – eroga ai soggetti già titolari di rendita erogata per una patologia asbesto-correlata, o, se deceduti, ai loro superstiti, una prestazione aggiuntiva pari al 15 per cento della rendita in godimento.

Tale prestazione aggiuntiva è erogata unitamente al rateo di rendita corrisposto mensilmente ed è cumulabile con le altre prestazioni spettanti a qualsiasi titolo sulla base delle norme generali e speciali dell'ordinamento.

Inoltre, sempre tramite il suddetto Fondo, per gli eventi accertati a decorrere dal 1° gennaio 2021 l'Inail eroga ai malati di mesotelioma, che abbiano contratto la patologia per esposizione familiare a lavoratori impegnati nella lavorazione dell'amianto ovvero per esposizione ambientale, una prestazione di importo fisso pari a 10.000 euro da corrispondere in un'unica soluzione su istanza dell'interessato o degli eredi in caso di decesso, da presentarsi a pena di decadenza entro tre anni dalla data dell'accertamento della malattia.

Per un approfondimento: INAIL,  Bonifica da amianto: iter procedurali e figure professionali coinvolte.  Istruzioni operative Inail per la tutela dei lavoratori e degli ambienti di vita, 2020

La tutela sanitaria

Sotto il profilo della tutela sanitaria, il Ministero della salute, Direzione generale della prevenzione sanitaria, si è occupato di coordinare il nucleo tecnico preposto al monitoraggio e all'aggiornamento del Piano Nazionale amianto che si occupa dei diversi aspetti relativi alla prevenzione, alla cura e alla riabilitazione sia per i profili clinici, sia per quelli della sanità pubblica. Con l'Accordo della Conferenza Unificata 66/CU del 5 maggio 2016 è stato istituito, presso la Presidenza del Consiglio, un Tavolo interistituzionale concernente la gestione delle problematiche relative all'amianto ed il coordinamento dei diversi interventi del Piano relativi alla epidemiologia, alla valutazione del rischio e sorveglianza sanitaria, alla ricerca di base e clinica ed al sistema delle cure e della riabilitazione.
Allo scopo di istituire una prestazione assistenziale a carattere economico, aggiuntiva e fissata in misura percentuale rispetto alla rendita diretta - ovvero in favore dei superstiti in caso di premorienza - erogata dall'INAIL (si veda il paragrafo precedente), prevista in particolare dall'articolo 13, comma 7, della citata L. 257/1992, la legge finanziaria per il 2008 (L. n. 244 del 2007), ai commi da 241 a 246, art. 1, ha istituito il Fondo per le vittime dell'amianto , con un finanziamento per un quarto a carico delle imprese e, per tre quarti, a carico del bilancio dello Stato .
Il Fondo, che ha contabilità autonoma e separata, opera in favore di tutte le vittime che hanno contratto patologie asbesto-correlate – e loro eredi in caso di premorienza - per esposizione all'amianto e alla fibra "fiberfrax". Le prestazioni del Fondo non escludono i diritti di cui alle norme generali e speciali dell'ordinamento, cumulandosi con essi.
Il Regolamento del fondo è contenuto nel decreto MLPS - MEF del 12 gennaio 2011, n. 30. A decorrere dal 2010, l'onere a carico dello Stato per il finanziamento del Fondo è determinato in 22 milioni di euro.
La legge di stabilità per il 2015 (Legge n. 190/2014, art. 1, commi 116 e 117) ha esteso la platea di lavoratori esposti all'amianto ai quali sono riconosciuti specifici benefici previdenziali ed assistenziali: in via sperimentale, per il triennio 2015-2017, le prestazioni assistenziali erogate dal Fondo per le vittime dell'amianto (nel limite delle risorse disponibili nel Fondo stesso) sono state estese ai malati di mesotelioma che abbiano contratto la patologia, o, per esposizione familiare, ai lavoratori impiegati nella lavorazione dell'amianto, ovvero per comprovata esposizione ambientale. Inoltre, in deroga alla normativa previdenziale vigente, è stata prevista l'applicazione della maggiorazione contributiva ai fini del conseguimento del diritto alla decorrenza del trattamento pensionistico (nel corso del 2015 e senza la corresponsione di ratei arretrati), anche agli ex lavoratori, occupati in specifiche imprese, esercenti attività di scoibentazione e bonifica e con attività di lavoro cessata per chiusura, dismissione o fallimento e il cui sito sia interessato dal Piano di Bonifica da parte dell'Ente territoriale, che non abbiano maturato i requisiti anagrafici e contributivi previsti dalla normativa vigente e che risultino malati con patologia asbesto correlata.

Con la legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205/2017, art. 1, comma 189) è stata modificata la disciplina del Fondo, facendovi rientrare anche i risarcimenti del danno, patrimoniale e non patrimoniale, come liquidati con verbale di conciliazione giudiziale, oltre che, come già previsto, quelli liquidati con sentenza esecutiva.
È stato inoltre disposto un incremento, nella misura di 27 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018, 2019, 2020, della dotazione del Fondo, con corrispondente riduzione delle risorse strutturali programmate dall'INAIL per il finanziamento dei progetti di investimento e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, ai sensi dell'art.11, comma 5, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. Inoltre, per il triennio 2018-2020, è stato previsto che non si applichi, a carico delle imprese, l'addizionale sui premi assicurativi INAIL, relativamente ai settori delle attività lavorative che comportano l'esposizione all'amianto.

Da ultimo, con Decreto MLPS-MEF del 10 dicembre del 2020, la prestazione aggiuntiva del Fondo per le vittime dell'amianto, relativa all'anno 2020, è stata fissata in misura pari al 20 per cento della rendita annua.

Contenuto

Il provvedimento in esame è diretto ad istituire una Commissione parlamentare di inchiesta (monocamerale) sull'uso dell'amianto e sulla bonifica dei siti contaminati. Essa si compone di  6 articoli.

L'articolo 1 istituisce, ai sensi dell'articolo 82 della Costituzione, una Commissione parlamentare di inchiesta sull'uso dell'amianto e sulla bonifica dei siti contaminati, con il compito di accertare:

• la dimensione del fenomeno della presenza dell'amianto nel territorio nazionale, con particolare riferimento all'individuazione delle eventuali responsabilità politiche e amministrative, in tutti i casi nei quali vi sia stato un impiego illecito di detto minerale e siano mancati controlli sulla bonifica dei siti, con rischi e danni gravi alla salute e alla sicurezza dei cittadini e, in particolare, dei lavoratori impegnati nel comparto (lettere a e b);

• eventuali collusioni tra soggetti operanti nelle amministrazioni pubbliche o in imprese private e organizzazioni criminali, anche sotto il profilo della gestione dei rifiuti e dell'opera di bonifica di siti effettivamente o potenzialmente contaminati (lettera c);

• la situazione igienico-sanitaria e ambientale dei siti di interesse nazionale insalubri e contaminati (lettera d);

• l'efficacia della legislazione vigente in materia, anche con riguardo all'idoneità ed effettività della rete di controllo sulla corretta applicazione delle normative stesse e delle procedure (lettera e);

• gli interventi messi in atto dal Ministero della salute e dalle regioni competenti in tema di prevenzione e di cura e ricerca medico-scientifica (lettera f).

L'articolo  2 disciplina la composizione e la durata della Commissione prevedendo che sia formata da  venti deputati nominati dal Presidente della Camera dei deputatati, in modo da rispecchiare la consistenza proporzionale di ciascun gruppo parlamentare e comunque assicurando la presenza di un rappresentante per ciascun gruppo . Con gli stessi criteri e con la stessa procedura si provvede alle sostituzioni che si rendano necessarie in caso di dimissioni dalla Commissione o di cessazione del mandato parlamentare (comma 1).

  Entro dieci giorni dalla nomina dei suoi componenti, il Presidente della Camera dei deputati convoca la Commissione per la costituzione dell'ufficio di presidenza (comma 2). La Commissione elegge a scrutinio segreto, tra i suoi componenti, l'Ufficio di presidenza (presidente, due vicepresidenti e  due segretari). Nell'elezione del presidente, se nessuno riporta la maggioranza assoluta dei voti, si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti, è proclamato eletto o entra in ballottaggio il più anziano di età (comma 3).
  Per l'elezione, rispettivamente, dei due vicepresidenti e dei due segretari, ciascun componente della Commissione scrive sulla propria scheda un solo nome. Sono eletti coloro che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti, si procede ai sensi del comma 3 (comma 4). Tali disposizioni (commi 3 e 4) si applicano anche per le elezioni suppletive.
  La Commissione è chiamata a concludere i propri lavori entro ventiquattro mesi dalla sua costituzione e a presentare alla Camera una relazione sull'attività svolta e sui risultati dell'inchiesta. Sono ammesse relazioni di minoranza (comma 6).

I poteri e limiti della Commissione sono disciplinati dall'articolo 3 che, al comma 1, chiarisce che  la Commissione procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria, e precisa che non possono essere adottati provvedimenti attinenti alla libertà personale, fatto salvo l'accompagnamento coattivo di cui all'art. 133 c.p.p..

 Il comma 2 prevede la possibilità che la Commissione possa acquisire copie di atti e di documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti, nonché copie di atti e di documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari, anche se coperti dal segreto (art. 329 c.p.p.), prevedendo contestualmente il mantenimento del regime di segretezza.

  Spetta inoltre alla Commissione stabilire quali atti non deveno essere divulgati, anche in relazione ad altre istruttorie o inchieste in corso (comma 4). Infine il comma 3 sottolinea che, nel caso in cui atti o documenti siano stati assoggettati al vincolo di segreto funzionale da parte delle competenti Commissioni parlamentari di inchiesta, tale vincolo non possa essere opposto alla Commissione.

L'articolo 4 disciplina l'obbligo del segreto da parte dei componenti la Commissione e del personale di qualsiasi ordine e grado ad essa addetto. Più nel dettaglio  la disposizione con riguardo agli atti e ai documenti (di cui all'articolo 3, commi 2 e 4), dei quali è vietata la divulgazione, impone l'obbligo del segreto ai seguenti soggetti:
- i membri della Commissione;
- i funzionari e il personale addetti alla Commissione e ogni altra persona, che collabora con la Commissione o compie o concorre a compiere atti di inchiesta ovvero ne viene a conoscenza per ragioni d'ufficio o di servizio (comma 1).
 Nei casi di violazione del segreto, con informazioni diffuse in qualsiasi forma, trova applicazione, salvo che il fatto costituisca più grave reato, l'art. 326 c.p. (comma 2). La indicata disposizione codicistica è  richiamata anche al comma 3, laddove si prevede la punizione della diffusione in tutto o in parte, anche per riassunto o informazione, notizie, deposizioni, atti o documenti del procedimento d'inchiesta dei quali sia stata vietata la divulgazione
 

Per quanto riguarda l'organizzazione dei lavori, l'articolo 5 demanda la disciplina dell'attività e del funzionamento della Commissione ad un apposito regolamento interno, da approvarsi prima dell'avvio dell'attività di inchiesta da parte della Commissione a maggioranza anche relativa dei suoi componenti. Ciascun componente può proporre la modifica delle norme regolamentari. Con riferimento all'organizzazione dei lavori, il comma 2 stabilisce la pubblicità delle sedute,  salvo che la Commissione disponga diversamente. Inoltre, nell'espletamento della propria attività la Commissione può avvalersi dell'opera di agenti e di ufficiali di polizia giudiziaria e di tutte le collaborazioni che ritenga necessarie. Il regolamento interno stabilisce il numero massimo di collaborazioni di cui può avvalersi la Commissione (comma 3).  Per l'adempimento delle sue funzioni, la Commissione fruisce di personale, locali e strumenti operativi messi a disposizione dal Presidente della Camera dei deputati (comma 4).
 Relativamente alle spese di funzionamento della Commissione, il provvedimento in esame fissa un ammontare massimo di 40.000 euro per l'anno 2022: le spese sono poste a carico del bilancio interno della Camera dei deputati (comma 5). L'informatizzazione dei documenti acquisiti e prodotti nel corso della propria attività è a cura della Commissione (comma 6).