Disciplina delle attività funerarie, della cremazione e della conservazione o dispersione delle ceneri

19 febbraio 2019
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Quadro normativo

La disciplina fondamentale in tema di attività funerarie  è contenuta nel T.U. delle leggi sanitarie (Regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 ), ed in particolare al titolo VI (Della polizia mortuaria). Tale normativa è volta a stabilire l'ubicazione e le caratteristiche dei cimiteri, affrontando prevalentemente i profili sanitari, con riflessi su quelli di natura urbanistica.

Il regolamento di polizia mortuaria (DPR n. 285 del 10 settembre 1990) contiene disposizioni, tra le altre, in materia di obitori (capo III), di trasporto dei cadaveri (capo IV), sui cimiteri (capo IX e X), sulle sepolture private nei cimiteri (capo XVIIII) e sui sepolcri privati fuori dei cimiteri (capo XXI).

Con la Legge n. 130 del 2001 è stata disciplinata esclusivamente la materia della cremazione e dispersione delle ceneri, al fine di rimuovere gli ostacoli di natura culturale e burocratica che incontrava la diffusione della pratica della cremazione, che riveste notevole rilievo anche per il problema della carenza di spazio nei cimiteri. Tale legge legittima la dispersione delle ceneri - se autorizzata dall'ufficiale di stato civile su espressa volontà del defunto – in precedenza configurata come reato (vedi art. 411 del codice penale). La nuova disciplina detta i principi informativi del regolamento modificativo dell'attuale regolamento di polizia mortuaria sopra citato (modalità di autorizzazione alla cremazione da parte dell'ufficiale di stato civile, modalità di espressione della volontà del defunto e modalità relative alla dispersione o alla conservazione delle ceneri).

Particolari facilitazioni sono dettate per gli indigenti, per i quali le spese possono essere sostenute dai comuni di ultima residenza, nei limiti delle disponibilità di bilancio. Ad un ulteriore decreto sono state poi demandate  le tariffe per le operazioni connesse alla cremazione o alla conservazione o dispersione delle ceneri. In attuazione di tale previsione sono stati emanati il decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro della salute del 1° luglio 2002, concernente la determinazione delle tariffe per la cremazione dei cadaveri e per la conservazione o la dispersione delle ceneri nelle apposite aree cimiteriali, ed il decreto del Ministro dell'interno del 16 maggio 2006 concernente l'adeguamento delle tariffe per la cremazione dei cadaveri e per la conservazione o la dispersione delle ceneri nelle apposite aree cimiteriali.

Alle regioni spetta l'elaborazione di piani per la realizzazione dei crematori, la cui gestione è affidata ai comuni.

Si segnala infine che sono stati anche approvati alcuni specifici interventi concernenti:

• la limitazione della gratuità del servizio di inumazione e cremazione ai casi di persona indigente o appartenente a famiglia bisognosa (oltre al caso di disinteresse da parte dei familiari): vedi l'art. 1, comma 7 bis, del decreto legge n. 392 del 2000, convertito nella legge n. 26 del 2001 (Disposizioni urgenti in materia di enti locali). La medesima disposizione mantiene l'applicabilità delle tariffe comunali per il trasporto del cadavere anche nei casi di gratuità delle operazioni di inumazione e cremazione;
• la disciplina sull'edificabilità nelle zone adiacenti i cimiteri, con l'adozione dell'attuale formulazione dell'art. 338 del T.U delle leggi sanitarie: cfr. la legge n. 166 del 2002, art. 28.

Le regioni inoltre sono successivamente intervenute per disciplinare la materia a livello territoriale, prevedendo le norme di dettaglio della normativa statale vigente (v. anche LR 29/7/2004, n. 19 Emilia- Romagna, L. R. 15/12/2008, n. 34 - Puglia, LR 21/10/2011, n. 12 - Friuli-V. G., LR 10/8/2012, n. 41 Abruzzo, LR 25/7/2013, n. 7 - Campania, Delib. G. R. 28/7/2017, n. 890 Umbria, , LR 31/5/2018 n. 11 Basilicata, LR 26/6/2018, n. 22  Calabria, LR 2/8/2018, n. 4 Sardegna).

Contenuto

La proposta di legge in esame (A.C. 1143) si propone diverse finalità: da un lato quella di ricondurre ad uniformità su tutto il territorio nazionale le norme fondamentali relative al settore funerario, dall'altro disciplinare in modo omogeneo una serie di aspetti diretti a garantire standard applicativi nelle procedure funerarie che presentano aspetti etici e di principio.

Da quanto sopra esposto, infatti, appare chiaro che non è stata ancora definita un'organica sistemazione della materia mediante una riforma a carattere complessivo che, tra l'altro, individui e definisca i requisiti che i soggetti autorizzati allo svolgimento delle attività funerarie e cimiteriali devono possederei; ciò anche al fine di contrastare la creazione di posizioni dominanti sul mercato, soprattutto attraverso una definita regolamentazione delle funzioni affidate alle amministrazioni comunali incaricate al rilascio delle autorizzazioni e al controllo di dette attività.

In materia concorrono diverse potestà legislative ed amministrative: spetta allo Stato dettare i principi fondamentali ed uniformi su tutto il territorio nazionale, ed alle regioni e province autonome la definizione della normativa di dettaglio, mentre ai comuni spetterà la regolamentazione delle modalità di svolgimento dell'azione amministrativa in questo settore.

La proposta di legge detta ai primi due articoli – che costituiscono il Titolo I - le finalità della stessa e le definizioni normative.

L'articolo 1 stabilisce le finalità, i princìpi e l'ambito di applicazione prevedendo che vengano assicurati la dignità delle scelte personali in materia di disposizione del proprio corpo in caso di decesso, in un quadro di rispetto delle idee, delle convinzioni e dei sistemi valoriali del soggetto interessato.

Viene chiarito che il provvedimento in esame è volto a disciplinare il complesso dei servizi e delle funzioni nell'ambito funebre, cimiteriale e della polizia mortuaria, con le seguenti finalità:

• tutelare l'interesse degli utenti dei servizi;
• uniformare le attività pubbliche e gestionali ai princìpi di evidenza scientifica, efficienza, economicità ed efficacia delle prestazioni.

Alla base di tali finalità vi è la considerazione degli interessi pubblici preordinati alla tutela della salute pubblica, dell'igiene e della sicurezza.

L'ambito di applicazione e le finalità delle norme in esame sono i seguenti:

• definire le funzioni dello Stato, delle regioni e degli enti locali ed individuare i compiti dei comuni e delle ASL, rispettando gli ambiti di competenza;
• disciplinare le procedure relative alla polizia mortuaria, anche per quanto attiene ai profili igienico-sanitari;
• armonizzare, nell'ambito della polizia mortuaria, le attività autorizzatorie, di vigilanza e di controllo;
• regolamentare le condizioni e i requisiti per l'esercizio delle attività funebri e cimiteriali.

Si attribuisce alle attività di costruzione, cura e gestione dei cimiteri rilevanza pubblica, assoggettando i cimiteri al regime dei beni demaniali e riconoscendo agli stessi il fatto che costituiscono memoria storica della collettività di riferimento, anche al fine di assolvere alla loro funzione, nei riguardi delle comunità locali, secondo i diversi usi funerari.

Vengono peraltro definite le attività che rientrano nella competenza esclusiva dei comuni:

• quelle inerenti alla disponibilità, alla custodia, al mantenimento o all'ampliamento del demanio cimiteriale;
• quelle relative all'accettazione e alla sepoltura dei defunti nel cimitero;
• le operazioni cimiteriali di inumazione ed esumazione ordinaria.

Viene inoltre garantita a tutti i cittadini la libertà di manifestazione del lutto e la libertà di scegliere il tipo di sepoltura dei propri defunti, nel rispetto delle volontà del defunto, delle tradizioni, delle convinzioni e del credo religioso, mentre la tutela e il mantenimento dei cimiteri, a partire da quelli storici e monumentali, sono affidati alle istituzioni nazionali e territoriali.

Le disposizioni della presente proposta di legge si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, se compatibili con i rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione. Per queste ultime, resta fermo quanto previsto dal DPR n. 474/1975 per l'attuazione dello statuto della regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità.

In merito a tale decreto, si ricorda in particolare che nell'esercizio delle potestà legislative ed amministrative che competono alle province autonome di Trento e di Bolzano, con riferimento al funzionamento e alla gestione delle istituzioni e agli enti sanitari, le stesse province autonome sono chiamate a garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria.

L'articolo 2 detta le definizioni normative di taluni termini specifici, tra cui si sottolineano:

• l'attività di polizia mortuaria, intesa quale attività autorizzatoria, di vigilanza e di controllo da parte degli enti individuati dalla proposta in esame (v. infra);
• le attività funebri, quali attività imprenditoriali attinenti alla salute pubblica e alla pubblica sicurezza con preminenti aspetti di natura igienico-sanitaria, svolte congiuntamente - nel rispetto delle ineludibili esigenze di sanità, di ordine pubblico, di sicurezza e di ottemperanza a regola d'arte - degli obblighi contrattuali assunti con i dolenti (vale a dire i soggetti che hanno subito il lutto) e dai soggetti in possesso dei requisiti prescritti dalla proposta in esame, ai fini dell'esercizio delle prestazioni di seguito indicate:

1. disbrigo, in nome e per conto dei familiari o di altri aventi titolo, di pratiche amministrative conseguenti al decesso di una persona;
2. preparazione, vendita e fornitura di casse mortuarie e di eventuali articoli funebri, in occasione del funerale, nel rispetto delle norme in materia di tutela sanitaria;
3. trasporto, con il personale necessario e con un idoneo mezzo speciale, del cadavere o della salma dal luogo di rinvenimento, decesso o deposizione, al cimitero o all'impianto di cremazione;
4. ricomposizione del cadavere, mediante sua vestizione, tanatocosmesi (processo conservativo del cadavere) e tanatoprassi (trattamenti di preparazione del corpo del defunto per la sua esposizione);
5. eventuale gestione di case funerarie.

Tra le altre definizioni di rilievo si segnalano inoltre:

• l' impresa funebre ausiliata, vale a dire il soggetto autorizzato all'esercizio dell'attività funebre che, per soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti indicati all'articolo 9, comma 1, lett. b) (auto funebri adibite al trasporto funebre) e lett. e) (dipendenti con funzioni di necroforo in numero non inferiore a quattro assunti a tempo pieno e indeterminato con regolare contratto di lavoro), si avvale dei requisiti e dei servizi di un'impresa funebre ausiliaria mediante la stipula di un contratto di appalto;
• le attività necroscopiche, vale a dire attività obbligatorie che devono essere svolte:

- dal comune, con le modalità previste per i servizi pubblici locali, direttamente o per il tramite di imprese funebri assegnatarie del servizio in base a procedure di evidenza pubblica previste dal codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 50/2016), in caso di indigenza del defunto o dei suoi familiari ovvero in caso di disinteresse dei familiari e in mancanza di altri soggetti;

- dal servizio sanitario regionale, quali il deposito di osservazione, l'obitorio, il servizio mortuario o le attività di medicina necroscopica. Si sottolinea che gli istituti di medicina legale svolgono funzioni obitoriali nel territorio della ASL di riferimento;

• i servizi cimiteriali istituzionali, come insieme di attività inerenti alla disponibilità, alla cura e all'ampliamento del demanio cimiteriale, all'accoglienza e alla custodia dei defunti, oltre che le operazioni di inumazione ed esumazione.

Gli articoli da 3 a 6, che costituiscono il Titolo II della proposta, definiscono le competenze e le attribuzioni degli soggetti istituzionali interessati dal provvedimento (regioni, comuni e ASL).

L'articolo 3 riguarda in particolare i compiti e attribuzioni assegnati alle regioni, quali la programmazione, l'indirizzo, il coordinamento ed il controllo nelle materie disciplinate dalla proposta in esame; l'attività regionale deve essere improntata alla semplificazione dei procedimenti amministrativi, in conformità ai princìpi di efficacia, di efficienza e di sussidiarietà. Viene demandata ad una deliberazione in sede di Conferenza Stato-regioni entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, la definizione dei seguenti oggetti:

• i requisiti strutturali dei cimiteri e dei crematori;
• requisiti delle strutture destinate al servizio obitoriale;
• requisiti dei mezzi di trasporto funebre;
• requisiti strutturali, gestionali e professionali per l'esercizio dell'attività funebre nonché i requisiti della certificazione regionale all'attività funebre, in conformità a quanto previsto dalla proposta in esame;
• caratteristiche e modalità di realizzazione delle cappelle private e delle tumulazioni privilegiate fuori dai cimiteri;
• l'elenco delle malattie infettive che richiedono particolari prescrizioni per la sepoltura o per la cremazione;
• gli ambiti territoriali e i criteri per la redazione degli strumenti di pianificazione territoriale delle attività funebri;
• i criteri e gli obiettivi in materia di controllo, trasparenza e informazione dei servizi funebri;
• le modalità per la formazione e la tenuta degli elenchi delle imprese funebri e direttori tecnici autorizzati dai comuni, garantendo che tali dati siano consultabili liberamente in via telematica;
• le modalità per la formazione e per l'aggiornamento professionale, nei limiti di quanto previsto dalla proposta in esame (v. infra).

L'articolo 4 attiene inoltre ai compiti ed alle attribuzioni assegnati ai comuni, i quali devono assicurare la sepoltura o la cremazione dei cadaveri delle persone residenti e di quelle decedute nel proprio territorio, tramite la realizzazione, anche in associazione con altri comuni, di cimiteri e di crematori; ulteriori compiti sono i seguenti:

• rilasciare le autorizzazioni previste dalla proposta in esame;
• assicurare spazi o locali pubblici idonei ad accogliere il feretro sigillato per lo svolgimento di riti funebri nel rispetto della volontà del defunto e dei suoi familiari;
• adottare il regolamento di polizia mortuaria volto a stabilire condizioni di esercizio ed utilizzo dei cimiteri e strutture obitoriali;
• assicurare il trasporto e il servizio funebre in caso di indigenza del defunto o dei suoi familiari ovvero in caso di disinteresse, nonché il servizio di raccolta e di trasferimento all'obitorio dei deceduti sulla pubblica via o in luogo pubblico;
• esercitare poteri di controllo e vigilanza avvalendosi, per quando riguarda gli aspetti igienico-sanitari, delle aziende sanitarie locali.

Ai sensi dell'articolo 5, l'esercizio dell'attività funebre viene sottoposto alla programmazione territoriale per assicurare la migliore funzionalità e produttività dei servizi resi agli utenti, considerando anche la domanda della popolazione fluttuante. La programmazione è definita dalle regioni tenendo in considerazione il rapporto tra popolazione e numero delle sedi autorizzabili (in un rapporto di 1 ogni 15.000 abitanti), prevedendo che - fatte salve le sedi dei soggetti esercenti le attività funebri già insediate alla data di entrata in vigore della proposta in esame – le stesse sedi siano rispondenti ai requisiti previsti e il loro numero sia proporzionale a quello degli abitanti residenti nelle macroaree territoriali vaste e omogenee, anche extracomunali o interprovinciali. Questi criteri di autorizzazione si applicano alle sedi principali e secondarie dei soggetti esercenti l'attività funebre.

L'articolo 6 definisce i compiti delle ASL che, nei limiti delle proprie competenze, sono chiamate a:

• assicurare il servizio di medicina necroscopica;
• impartire prescrizioni per la tutela della salute pubblica;
• esercitare le funzioni di vigilanza e di controllo per gli aspetti igienico-sanitari;
• rilasciare pareri, certificazioni e nullaosta previsti.

Il Titolo III della proposta prevede la disciplina dell'attività funebre (articoli da 7 a 18).

L'articolo 7 definisce l'attività funebre come un'attività a carattere imprenditoriale che attiene alla salute pubblica e alla pubblica sicurezza, la quale presenta preminenti aspetti di natura igienico-sanitaria. I servizi, il cui esercizio è previsto in forma congiunta, in particolare, sono i seguenti:

• pratiche amministrative, su mandato dei familiari o altri aventi titolo, e organizzazione delle onoranze funebri;
• vendita di casse funebri (in occasione del funerale);
• preparazione del defunto;
• trasferimento dello stesso nelle diverse fasi funebri;
• trattamenti di tanatocosmesi e di tanatoprassi (v. ante);
• recupero di cadaveri, su disposizioni dell'autorità giudiziaria;
• eventuale gestione di case funerarie.

Per l'esercizio dell'attività funebre è necessario essere in possesso, unicamente come ditte individuali o società, dell'apposita autorizzazione rilasciata dal comune. L'autorizzazione è rilasciata a seguito di accertamento della sussistenza e perduranza dei requisiti stabiliti dalla proposta in esame, in base alle competenze definite per regioni e comuni.

Vengono vietati l'intermediazione nell'attività funebre e il procacciamento di affari per acquisire ed eseguire servizi funebri (oltre che le attività complementari), anche ad opera di persone solo indirettamente riconducibili a soggetti autorizzati all'esercizio di tali attività. Inoltre, i soggetti non autorizzati all'attività funebre non possono sottoscrivere contratti per servizi funerari, anche inerenti a persone ancora in vita. Si specifica che l'attività funebre rientra tra le prestazioni di servizio disciplinate dall'articolo 115 TULPS (R.D. n. 773/1931).

Si prevede una limitazione relativa al luogo dove viene conferito l'incarico per le attività funerarie: il conferimento deve avvenire presso le sedi di imprese funebri autorizzate o, eccezionalmente e su richiesta degli interessati, presso l'abitazione del defunto e comunque non all'interno di strutture sanitarie e socio-assistenziali di ricovero e cura, pubbliche e private, di strutture obitoriali e di cimiteri.

I casi di incompatibilità con l'attività funebre sono stabiliti nei seguenti:

• gestione dei servizi cimiteriali istituzionali;
• gestione del servizio obitoriale;
• gestione delle camere mortuarie delle strutture sanitarie, socio-assistenziali, di ricovero e cura, pubbliche e private;
• servizio di ambulanza e trasporto malati.

Il comune è chiamato a verificare annualmente la persistenza dei requisiti strutturali e gestionali previsti nell'autorizzazione all'esercizio dell'attività funebre, anche acquisendo la certificazione regionale di cui al successivo articolo.

L'articolo 8 disciplina più in dettaglio l'attività di impresa funebre. In particolare, si prevede che i servizi funebri, in quanto attività imprenditoriali, devono essere esercitati nel rispetto dei princìpi di concorrenza nel mercato e con modalità che difendono l'effettiva libertà di scelta delle famiglie colpite da un lutto.

Viene inoltre ulteriormente precisato che i servizi funebri sono erogati da soggetti che, essendo in possesso dei requisiti stabiliti dalla presente proposta, sono titolari dell'apposita autorizzazione comunale rilasciata per motivi di interesse generale, quali la tutela dell'ordine pubblico e della sanità pubblica, oltre che il rispetto dei princìpi di non discriminazione e di proporzionalità.

Viene peraltro chiarito che ogni impresa funebre è libera nella determinazione dei propri listini dei prezzi delle forniture e dei servizi.

Sono comunque vietati alle imprese funebri:

• servizi relativi all'ambito cimiteriale istituzionale; qualora le imprese funebri esercitino tali attività in esclusiva in mercati paralleli, sono obbligate alla separazione societaria;
• la prestazione dei servizi di ambito necroscopico, vale a dire gestione di servizi mortuari di strutture sanitarie e assimilabili e di depositi di osservazione e obitori, oltre che la fornitura a questi di servizi diversi dal trasporto funebre;
• l'esercizio del servizio di ambulanza e di ogni trasporto ad esso assimilabile;
• l'esercizio di ogni altro servizio parasanitario, socio-assistenziale o assimilabile.

Si fissa un termine di 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge affinché cessino eventuali gestioni delle attività svolte da esercenti l'attività funebre in contrasto con quanto previsto dalla stessa. Viene specificato che è preclusa, inoltre, la possibilità di esercitare l'attività funebre, anche in qualità di soli soci, ai soggetti che gestiscono servizio di ambulanza e di ogni trasporto ad esso assimilabile, nonché servizi parasanitari, socio-assistenziali o assimilabili.

L'articolo 9 definisce i requisiti dell'impresa funebre e dei soggetti ad essa collegati. In particolare, ogni impresa funebre, per essere autorizzata allo svolgimento della propria attività nei limiti previsti dalla programmazione territoriale, deve operare nel rispetto della norma UNI EN 15017.

Inoltre l'impresa deve avere adeguata documentazione e certificazione di disponibilità continuativa delle seguenti risorse:

• sede idonea e adeguata per la trattazione degli affari;
• una o più autofunebri e apposita rimessa, con requisiti di idoneità secondo la normativa vigente verificati dalla ASL;
• almeno un direttore tecnico responsabile, stabilmente assunto con regolare rapporto di lavoro con il richiedente l'autorizzazione (che può coincidere con il titolare) in possesso dei requisiti formativi;
• un addetto abilitato alla trattazione delle pratiche amministrative, in possesso dei requisiti formativi e stabilmente assunto con regolare contratto di lavoro;
• dipendenti con funzioni di necroforo in numero non inferiore a 4 assunti a tempo pieno e indeterminato con regolare contratto di lavoro, in possesso dei relativi requisiti formativi .

I requisiti relativi alle autofunebri e ai dipendenti necrofori possono anche essere comprovati mediante la stipula di un contratto di appalto di durata di almeno un anno ad altra impresa funebre ausiliaria autorizzata, con l'obbligo di comunicazione all'utente finale, all'atto del conferimento del mandato.

I requisiti delle imprese funebri ausiliarie, in particolare, sono quelli di essere in possesso diretto di:

• un organico medio annuo di almeno dieci necrofori assunti a tempo pieno e indeterminato, con regolare contratto di lavoro;
• almeno tre autofunebri;
• un'ulteriore unità lavorativa annua (ULA), come definita dal decreto 18 aprile 2005, per ogni contratto di appalto sottoscritto, o per ogni consorziato, eccedente il numero massimo di contratti, o di consorziati, stabilito dalle regioni.

• ulteriore autofunebre per ogni quattro ULA aggiuntive.

Anche il direttore tecnico può essere computato ai fini del requisito del numero minimo di dipendenti necrofori, qualora ne svolga effettivamente le mansioni.

In merito all'apertura di eventuali e ulteriori sedi secondarie, viene stabilito che, in base alle disponibilità previste dalla programmazione territoriale, le stesse devono essere, oltre che comunque idonee, soggette ad apposita autorizzazione comunale. L'apertura di sedi secondarie è in ogni caso subordinata alla presenza di almeno un ulteriore addetto alla trattazione degli affari, responsabile della stessa, in possesso di regolare e stabile contratto di lavoro e diverso da quelli utilizzati nelle altre sedi.

L'impresa funebre in possesso dei requisiti, può avvalersi di altre imprese funebri autorizzate in possesso di mezzi e risorse sufficienti, mediante la sottoscrizione di formali contratti di diritto privato, compresa la costituzione di consorzi e di reti di imprese, di cui deve essere data comunicazione ad utenti, pubbliche amministrazioni e organi di vigilanza e controllo.

E' escluso il ricorso ad associazioni temporanee di impresa o a reti di impresa, in caso di non autonoma soddisfazione dei requisiti. A livello regionale, consultabile con strumenti telematici, viene istituito e tenuto l'elenco dei soggetti esercenti l'attività funebre autorizzati dai comuni, dei direttori tecnici e degli addetti alla trattazione degli affari.

L'articolo 10 dispone in merito ai requisiti del personale dell'impresa funebre e dei soggetti ad essa collegati.

Come precedentemente anticipato all'articolo 9, il personale che svolge attività funebre deve comunque essere in possesso dei requisiti formativi e dei relativi titoli abilitanti, validi nel territorio nazionale.

Tali titoli devono essere definiti entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore della proposta in esame, con decreto del Ministro dello Sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'istruzione e del Ministro della salute, sentite le federazioni di settore operanti su scala nazionale. Con il medesimo decreto, sono inoltre stabilite le modalità per la formazione professionale del personale, fermi restando i livelli di concertazione e di coinvolgimento delle rappresentanze di settore e le competenze regionali.

Nelle more dell'adozione di detto decreto, i titoli formativi abilitanti alla professione sono stabiliti dal Ministro dell'istruzione.

I corsi obbligatori di formazione per il personale sono tenuti da enti formativi accreditati e da associazioni di settore operanti su scala nazionale, prevedendo almeno 60 ore di formazione individuale. Restano comunque validi i corsi di formazione già svolti e istituiti dalle regioni alla data di entrata in vigore della proposta in esame, e pertanto gli stessi sono riconosciuti a tutti gli effetti di legge.

Fatta salva l'integrazione con specifici corsi, è ammesso l'utilizzo, in imprese funebri, di personale con titoli abilitanti rilasciati in altri Paesi membri dell'Unione europea con attestazione di un livello di formazione almeno pari a quello previsto dalle presenti norme.

E' preclusa l'attività funebre a persone dichiarate fallite o incorse in provvedimenti di cui al R.D. 16 marzo 1942, n. 267 di disciplina delle procedure concorsuali fallimentari, salvo se riabilitati. Non possono inoltre svolgere tale attività coloro che hanno riportato:

• condanna definitiva per uno dei reati di cui al libro secondo, titolo VIII, capo II, c. p., vale a dire per reati commerciali;
• condanna definitiva per reati non colposi a pena detentiva superiore a tre anni;
• condanna definitiva per reati contro la fede pubblica, contro la pubblica amministrazione e contro il patrimonio;
• condanna alla pena accessoria di interdizione dall'esercizio di professioni o dagli uffici direttivi delle imprese;
• sottoposizione a misure previste dal codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui alle norme specifiche in materia del D.Lgs. n. 159/2011;
• contravvenzioni accertate e definitive per violazioni al codice del consumo (D.Lgs. n. 206/2005);
• contravvenzioni accertate per violazioni di norme in materia di lavoro, previdenza, assicurazioni obbligatorie contro gli infortuni sul lavoro e malattie professionali, e di prevenzione della sicurezza nei luoghi di lavoro, non conciliabili in via amministrativa.

Le predette condizioni ostative si applicano al titolare, al legale rappresentante, al direttore tecnico e all'addetto alla trattazione degli affari responsabili delle sedi, con la conseguente cancellazione dall'elenco regionale di cui all'articolo 9 (v. infra).

L'articolo 11 stabilisce la procedura di accertamento dei requisiti per lo svolgimento dell'attività funeraria, effettuato da comuni e ASL.

Ai fini di detto accertamento, le imprese, entro i termini stabiliti in sede di Conferenza Stato-regioni, devono munirsi della certificazione attestante il possesso dei requisiti.

Tale certificazione è rilasciata annualmente, su richiesta delle imprese funebri, dagli organi certificatori individuati dalle regioni, nei quali è prevista la presenza dei rappresentanti delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale.

La certificazione ha validità annuale, ed è soggetta a revisione generale triennale. Essa è trasmessa a cura degli organi certificatori ai comuni in cui le imprese hanno le proprie sedi. La mancata acquisizione o presentazione della certificazione equivale a carenza dei requisiti e comporta l'immediata cessazione dell'attività.

L'articolo 12 dispone in tema di mandato, trasparenza e corretta comunicazione, promozione pubblicitaria e tutela dell'utenza: il comune, avvalendosi delle ASL per gli aspetti igienico-sanitari, vigila e controlla lo svolgimento delle attività funebri, con specifico riferimento alla tutela della garanzia al diritto di scegliere liberamente l'impresa funebre. Il comune tuttavia non deve intervenire direttamente sulla domanda e sull'offerta dei servizi, nonché sulla definizione delle tariffe, ad esclusione delle seguenti prestazioni a carico della stessa amministrazione comunale:

• servizio funebre obbligatorio di cadaveri, nei casi di indigenza del defunto o dei suoi familiari, ovvero nel caso di disinteresse;
• servizio obbligatorio di raccolta e di trasferimento all'obitorio dei deceduti sulla pubblica via, in luogo pubblico o abitazione e luogo privati, a seguito di richiesta dell'autorità giudiziaria.

Il contratto di servizi funebri deve essere conferito per iscritto a un'impresa funebre autorizzata. Come già previsto all'articolo 7 (v. ante), tale conferimento deve avere luogo nella sede autorizzata, principale o secondaria, dell'impresa funebre cui esso è conferito ovvero, su richiesta dei familiari, presso l'abitazione del defunto o dell'avente titolo, purché al di fuori di strutture socio-sanitarie di ricovero e cura, nonché di strutture sanitarie pubbliche o private e di cimiteri. È comunque vietato l'utilizzo di sedi e di uffici mobili.

E' sancito il divieto di segnalare a imprese funebri il decesso di persone; inoltre è vietato al personale assegnato a enti pubblici, a strutture sanitarie, socio-assistenziali, di ricovero e cura, pubbliche o private, a strutture deputate ai pubblici servizi e a gestori di un servizio di ambulanze di indirizzare il dolente nella scelta dell'impresa funebre.

E' peraltro vietato nello svolgimento dell'attività funebre - fatta salva la promozione commerciale e da ricorrenza mediante oggettistica di valore trascurabile - proporre direttamente o indirettamente provvigioni, offerte, regalie di valore o vantaggi di qualsiasi genere, al fine di ottenere informazioni tese all'acquisizione di mandati.

In materia di pubblicità, i successivi commi dispongono quanto segue:

• formulazione scritta dei preventivi;
• divieto di promozione pubblicitaria da parte di soggetti non titolari di un'impresa funebre;
• esenzione da diritti di affissione e pubblicità per gli annunci funebri, che possono essere peraltro effettuati da imprese funebri a propria cura e spesa;
• distanza non inferiore a 50 metri da strutture sanitarie e socio-sanitarie, oltre che da cimiteri, per la collocazione di promozioni pubblicitarie funerarie e cimiteriali;
• rispetto della normativa vigente in materia di corretta comunicazione al consumatore e del Codice di autodisciplina della comunicazione commerciale, dei messaggi pubblicitari relativi a servizi funebri, e loro prezzi e tariffe;
• le informazioni fornite all'utenza sul servizio richiesto devono essere chiare, e con certezza dell'importo finale, distinguendo le varie voci, nonché le eventuali voci non prevedibili o quantificabili con la netta distinzione degli oneri e diritti comunali;
• viene stabilito un termine di 3 mesi dalla data di entrata in vigore della proposta in esame per la rimozione di pubblicità in materia funeraria pre-esistenti;
• si prevede che le regioni, entro 6 mesi dalla data di entrata della proposta in esame, definiscono con appositi regolamenti le modalità e le informazioni relative alle forme di comunicazione aziendale - sia pubblicitarie che commerciali - dei soggetti autorizzati all'esercizio dell'attività funebre, nel rispetto delle norme in esame.

L'articolo 13 disciplina il trasporto funebre, dettando le definizioni di trasporto di salma e trasporto di cadavere.

Questo trasporto è comunque riservato ai soggetti abilitati all'esercizio dell'attività funebre titolati alla sua esecuzione. Esso deve essere effettuato da tali soggetti con l'impiego di una propria autofunebre e di proprio personale debitamente formato e numericamente sufficiente in conformità alle normative vigenti in materia di igiene e sanità pubblica, tutela della salute e sicurezza dei lavoratori. Tale trasporto può essere subappaltato a soggetti terzi autorizzati all'attività funebre, attraverso la stipula di formali contratti di appalto nel rispetto dell'art. 1655 c.c. (norme sul contratto d'appalto) e nel rispetto delle prescrizioni di legge (comma 3).

L'addetto al trasporto opera in qualità di incaricato di un pubblico servizio ed è chiamato, prima della partenza, a verificare e certificare su un apposito verbale i seguenti dati:

• l'identità della salma;
• il confezionamento del feretro in base alla normativa vigente;
• i nominativi dei necrofori e i dati dell'autofunebre utilizzati per il trasporto.

La norma definisce gli aspetti di dettaglio riguardo la redazione del predetto verbale (duplice originale, affinché un esemplare accompagni sempre il feretro fino a destinazione e l'altro sia conservato). Inoltre, il comune di destinazione deve trasmettere copia del verbale al comune in cui è avvenuto il decesso.

Viene disciplinato anche il caso di trasporto all'estero: l'autorizzazione al trasporto funebre in questo caso è rilasciata dal comune in cui è avvenuto il decesso, applicandosi le norme previste dai trattati internazionali vigenti.

Nel caso in cui il decesso avvenga presso una struttura sanitaria, una casa di riposo, ovvero istituti pubblici o privati, il trasferimento della salma o del cadavere all'interno delle stesse strutture è effettuato da personale incaricato dalla competente direzione sanitaria, non riconducibile in alcun modo all'attività funebre.

L'attività di trasporto funebre, che comprende tutta una serie di attività accessorie individuate dall'articolo 13 in esame, termina all'arrivo al cimitero, dove il personale cimiteriale incaricato effettua il prelievo e successiva collocazione del feretro.

I comuni sono chiamati a controllare che, nello svolgimento dei trasporti funebri e delle operazioni cimiteriali, sia presente un numero di addetti pari a quanto individuato nei documenti di valutazione dei rischi.

Tali documenti sono predisposti ai sensi del D.Lgs n. 81 del 2008, art. 28-30. In proposito si ricorda che, con riferimento al documento ivi disciplinato, il datore di lavoro deve occuparsi, senza possibilità di delega, dell'attività di valutazione dei rischi concernente, tra l'altro, la scelta delle attrezzature di lavoro, sostanze e miscele impiegate e la sistemazione dei luoghi di lavoro.

Vengono previste alcune norme procedurali per il trasferimento funerario:

• il medico che constata il decesso certifica anche che non sussista pericolo per l'igiene pubblica e che non vi siano sospetti di morte dovuta a reato, disponendo la possibilità del trasferimento;
• la predetta certificazione è titolo valido e sufficiente per il trasferimento della salma;
• il responsabile della struttura ricevente deve registrare l'accettazione della salma con specifiche indicazioni sugli orari da trasmettere al comune in cui è avvenuto il decesso, al comune dove è destinata la salma, oltre che alla ASL competente per il luogo di destinazione della stessa;
• in caso di pericolo per l'igiene pubblica, il trasferimento di salma è autorizzato dal medico necroscopo che detta altresì le cautele da osservare per tale trasferimento;
• in caso di trasporto di ceneri o ossa umane non vi sono controindicazioni igienico-sanitarie, potendo l'operazione essere svolta da chiunque, previa autorizzazione dell'ufficiale di stato civile del comune di partenza, che ne dà avviso all'ufficiale di stato civile del luogo di destinazione o alla corrispondente autorità in caso di trasporto all'estero;
• il trasporto di resti mortali deve essere effettuato da soggetti abilitati, con l'adozione delle misure necessarie a garantire il decoro e la salute pubblica;
• ogni trasporto funebre si intende svolto a pagamento, previo incarico a soggetto autorizzato, con costi a carico di chi lo richiede, con l'eccezione dei casi di indigenza o di disposizione dell'autorità giudiziaria (in questo caso i costi sono carico del comune dove ha avuto luogo il decesso);
• per quanto riguarda, infine, gli aspetti fiscali, si prevede che il trasporto funebre non possa essere gravato di alcun diritto fisso; inoltre domande e autorizzazioni ad esso relative sono esenti da bolli .

L'articolo 14 detta norme relative alle caratteristiche dei feretri, prevedendo la disciplina, con decreto del Ministro della salute, delle caratteristiche che devono avere i cofani funebri in relazione alla destinazione finale, di seguito sinteticamente riportate:

• costruzione dei cofani funebri interamente ed esclusivamente in tavole di legno massiccio; si precisa che il legno deve essere di provenienza legale (articolo 2, lettera f), del Regolamento (UE) n. 995/2010), vale a dire ottenuto conformemente alla legislazione applicabile nel paese di produzione;
• marchiatura del fabbricante e indicazione geografica di produzione impressi sulla cassa di legno, oltre al numero identificativo e univoco di serie del prodotto. Vengono specificati i metodi di marchiatura consentiti, facendone divieto a soggetti non produttori, se non in maniera integrativa e complementare a quello del fabbricante. Si specifica che l'etichettatura dei cofani funebri di legno deve essere conforme alla norma UNI 11520:2014.

Quest'ultima definisce la nomenclatura delle parti principali, le modalità di costruzione, i requisiti prestazionali e l'etichettatura di casse di legno per cofani funebri.

• composizione fisica e chimica delle parti che costituiscono la cassa mortuaria e biodegradabilità dei materiali;
• targhetta identificativa del feretro e tracciabilità completa dei prodotti interni al cofano, relativamente alla loro produzione e commercializzazione, allo scopo di identificare le responsabilità nel caso di non rispetto dei requisiti;
• utilizzo di materiali diversi da quelli precedentemente prescritti, in caso di esumazioni ed estumulazioni di resti mortali da avviare alla reinumazione o alla cremazione;
• divieto di utilizzo di materiali non certificati e individuazione dei soggetti che effettuano il controllo e segnalano eventuali violazioni, applicando eventualmente le sanzioni previste;
• iscrizione al registro nazionale, presso il Ministero della salute o di un suo delegato, delle aziende produttrici e distributrici;
• perdita di efficacia di autorizzazioni ministeriali (entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della presente proposta) relative ai manufatti realizzati con materiali diversi da quelli qui previsti e divieto di utilizzo di manufatti difformi.

In materia di case funerarie e servizi mortuari, l'articolo 15 prevede, inoltre, la realizzazione di tali strutture e la loro gestione, mediante autorizzazione da parte del comune territorialmente competente, in totale autonomia del soggetto gestore per quanto riguarda gli orari di apertura, gli orari di fissazione dei funerali e l'organizzazione aziendale. Viene sancito l'obbligo di presidio di un numero congruo di addetti, in caso di permanenza di salme al suo interno, durante gli orari di apertura al pubblico. In ogni caso, i servizi specifici della casa funeraria non sono subappaltabili a soggetti esterni. L'accesso a una casa funeraria avviene su richiesta del familiare del defunto o di un altro soggetto avente titolo. Si precisa che l'obbligo di conformità delle dotazioni strutturali ed impiantistiche della casa funeraria alle caratteristiche igienico-sanitarie previste dalle norme nazionali per i servizi mortuari delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate, specificate nell'atto di indirizzo e coordinamento di cui al DPR 14 gennaio 1997, in materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per  l'esercizio delle attività sanitarie da  parte delle strutture pubbliche e private, integrate da quanto previsto dalla presente proposta.

Specifiche disposizioni sono previste relativamente agli spazi e all'accesso alle case funerarie. Oltre che ai requisiti minimi strutturali che devono possedere le stesse. Viene fatto divieto di collocare case funerarie all'interno di strutture sanitarie, di ricovero e cura, socio-sanitarie e socio-assistenziali e nei cimiteri e le stesse non possono essere convenzionate con strutture sanitarie pubbliche e private per lo svolgimento dei servizi mortuari.  

Si prevede la possibilità di costruire e gestire, ad opera degli esercenti la casa funeraria, forni crematori, in base a quanto previsto dalla proposta in esame. E' consentito alle case funerarie rispondenti ai requisiti indicati già operanti alla data di entrata in vigore della presente proposta, costruire e gestire forni crematori edificati in altri luoghi, in caso di impossibilità di edificazione presso la propria sede, purché siano nello stesso comune.

Viene precisato che il soggetto autorizzato all'attività funebre che intende gestire una casa funeraria deve disporre direttamente delle risorse di cui all'articolo 9 (quali sede idonea, direttore tecnico responsabile, addetto abilitato alla trattazione delle pratiche amministrative, dipendenti con funzioni di necroforo, v. ante), garantendo i requisiti formativi specifici del personale addetto alla gestione dei servizi del commiato, sia per la gestione cerimoniale sia per i trattamenti specifici, compresa la tanatoprassi. I servizi mortuari sanitari e le attività necroscopiche costituiscono in ogni caso servizi della struttura sanitaria e pertanto possono essere gestiti solo in forma diretta.

Gli articoli 16 e 17 disciplinano rispettivamente i trattamenti di tanatoprassi (processo conservativo del cadavere) e le attività collaterali e integrative. Tali trattamenti possono essere eseguiti solo dopo l'accertamento di morte compilato da un operatore abilitato. Si prevede che con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'ambiente, entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della proposta in esame, vengano stabiliti i requisiti minimi validi su tutto il territorio nazionale riguardo a specifici aspetti della tanatoprassi (profilo professionale degli operatori, requisiti delle scuole, metodiche e sostanze da utilizzare e garanzia che le stesse non pregiudichino la salute dell'operatore addetto).

Va osservato che la disciplina del profilo professionale dell'operatore di tanatoprassi appare riconducibile alla competenza legislativa concorrente di cui all'articolo 117, comma 3 della Costituzione in materia di profesdsioni. Pertanto il decreto ministeriale citato dall'articolo 16 dovrebbe prevedere una previa intesa in sede di Conferenza Stato-regioni. 

Nel caso cui le imprese funebri effettuino altre prestazioni di servizio o cessioni di beni rispetto a quelle definite dal presente titolo, le stesse devono comunque essere in possesso dei requisiti stabiliti per le singole prestazioni di servizio o cessioni di beni. Viene ribadito che, per tali imprese, l'attività funebre rientra tra le prestazioni di servizio previste dall'articolo 115 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. n. 773/1931), che disciplina le agenzie di affari e gli obblighi di comunicazione delle stesse.

L'articolo 7, comma 5, della presente proposta infatti specifica che l'attività funebre rientra tra le prestazioni di servizio disciplinate dall'articolo 115 TULPS.

Infine, l'articolo 18 detta norme sulla vigilanza delle attività e sulle sanzioni previste.

Si sancisce che siano i comuni e le ASL a vigilare e controllare l'osservanza delle norme sulle attività funebri nel territorio di riferimento, con oneri coperti da risorse proprie e dai proventi derivanti dalle sanzioni di cui al presente articolo.

Infatti, le violazioni delle disposizioni della presente proposta devono scontare sanzioni amministrative pecuniarie da 500 a 3.000 euro, fatto salvo quanto previsto dai commi 4 e seguenti, e in particolare:

• sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro per violazioni delle norme sulla disciplina dell'attività di impresa funebre (art. 8) e sul trasporto funebre (art. 13);
• queste ultime sanzioni si duplicano in caso di violazione della disciplina sul mandato, trasparenza e corretta comunicazione, promozione pubblicitaria e tutela dell'utenza (art. 12);
• in particolare, in caso di violazione del divieto di segnalare a imprese funebri il decesso di persone e di proposta di provvigioni, offerte, regalie di valore o vantaggi di qualsiasi genere nello svolgimento dell'attività funebre (v. ante articolo 12), oltre alla sanzione amministrativa pecuniaria, si prevedono norme di carattere penale (reclusione da dodici mesi a cinque anni nei riguardi di chi ha provveduto alla segnalazione o comunicazione e del soggetto che ne è stato destinatario);
• in caso di recidiva, le violazioni delle disposizioni dell'articolo 12 comportano, inoltre, la sospensione dell'attività per tre mesi decorrenti dalla notificazione dell'accertamento definitivo e non impugnabile della violazione, elevati a sei mesi nei casi di violazione delle disposizioni dell'articolo 12 relative alle segnalazioni di imprese funebri e alle proposte di provvigioni. In caso di violazioni particolarmente gravi è altresì predisposta la revoca dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività;
• vengono fatte salve le fattispecie costituenti reati già previste a legislazione vigente relative alle violazioni delle disposizioni della proposta in esame.

Il Titolo IV (artt. 19-26) contiene la disciplina delle attività cimiteriali e della cremazione.

Il Capo I (artt. 19-26) disciplina le attività cimiteriali.

L'articolo 19 definisce le competenze delle regioni e dei comuni.

Spetta alle regioni la predisposizione e l'approvazione del piano generale dei cimiteri e dei crematori. Esse, di intesa con i comuni interessati, entro un anno dall'entrata in vigore della legge, individuano i crematori da realizzare e ne definiscono i criteri gestionali nel rispetto delle disposizioni della presente legge.

Alle regioni compete anche la definizione dei percorsi formativi degli operatori cimiteriali.

I comuni, sulla base del citato piano generale dei cimiteri e dei crematori, sentite le aziende sanitarie locali competenti per territorio e l'agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) approvano i piani regolatori cimiteriali.

Essi hanno poi numerose altre competenze:

• sono titolari della gestione dei cimiteri e crematori pubblici e dei relativi servizi riguardanti il proprio territorio e possono affidarne la gestione;
•  autorizzano la realizzazione e gestione dei crematori purché rispondenti ai criteri di programmazione della regione;
• redigono un elenco degli operatori cimiteriali che hanno concluso positivamente i percorsi formativi regionali ed operano nel proprio territorio;
• approvano le tariffe dei servizi istituzionali e delle concessioni cimiteriali secondo le previsioni di cui all'articolo 117 del D.Lgs 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), stabilendo criteri che consentano anche l'accantonamento di risorse per i mantenimento del cimitero e delle sepolture. La determinazione delle tariffe non può in alcun modo discriminare forme di sepoltura nei confronti di altre.

• approvano il regolamento di polizia mortuaria che è finalizzato, tra l'altro, alla definizione dei turni di rotazione dei campi di inumazione e delle procedure di trattamento del terreno, alla fissazione delle modalità e della durata delle concessioni e delle tariffe delle sepolture private, delle prescrizioni relative all'affidamento ed alle caratteristiche delle urne cinerarie, della camera mortuaria, delle sepolture, ed alla istituzione e definizione dell'elenco degli operatori cimiteriali e lapidei abilitati ad operare presso i cimiteri cittadini e che hanno sostenuto con successo i percorsi forativi definiti dalla regione.

L'articolo 20 detta alcuni principi sul piano generale dei cimiteri e dei crematori, che è predisposto ed approvato dalle regioni tenuto conto delle strutture esistenti e del fabbisogno delle singole comunità ed è diretto a garantire la più ampia libertà di scelta delle forme di sepoltura. Nella predisposizione del piano le regioni individuano anche i livelli ottimali del servizio, sollecitando i comuni alla realizzazione di nuovi cimiteri o crematori ovvero all'ampliamento di quelli esistenti. Il piano prevede l'accorpamento dei comuni in ambiti territoriali omogenei ai fini della determinazione delle tariffe medie per le concessioni ed i servizi cimiteriali. Esso individua anche i cimiteri aventi rilevanza storica e monumentale.

L'articolo 21 si occupa dei piani regolatori cimiteriali, stabilendo che ne spetta ai comuni, entro due anni dall'entrata in vigore della legge,  l'approvazione con deliberazione del consiglio comunale. Il piano regolatore ha una validità almeno ventennale ed è oggetto di eventuale revisione ogni dieci anni. Esso prevede una pianificazione dei cimiteri esistenti e delle relative aree di rispetto tenendo conto degli obblighi di legge e della programmazione regionale. Vengono stabiliti una serie di elementi da considerare per la redazione dei piani regolatori cimiteriali, tra i quali si ricordano l'andamento medio della mortalità nell'area di propria competenza, la ricettività delle strutture esistenti, l'evoluzione attesa della domanda delle diverse tipologie di sepoltura e di pratica funebre, l'individuazione delle zone cimiteriali soggette a vincolo paesaggistico, la necessità di garantire l'accesso ai mezzi meccanici nonché un'adeguata dotazione di impianti idrici e servizi igienici per il personale addetto ed i visitatori. Spetta ai comuni territorialmente competenti l'approvazione -in conformità alla previsione dei piani regolatori cimiteriali e della rispondenza ai requisiti tecnici e sanitari – dell'ampliamento dei cimiteri esistenti o della costruzione di nuovi cimiteri o crematori, garantendo l'accessibilità a tutte le forme di sepoltura.

Sono poi definite alcune previsioni minime del piano regolatore relative alle dimensioni delle aree per l'inumazione ed alla gestione delle stesse.

L'articolo 22 detta disposizioni sulla costruzione e l'ampliamento dei cimiteri, prevedendo che essi siano collocati alla distanza di almeno cento metri dal centro abitato e che entro quella fascia sia vietato qualsiasi intervento di nuova costruzione o ampliamento di edifici esistenti. I comuni, nell'adozione di nuovi strumenti urbanistici, tengono conto di questa fascia di rispetto fatte salve le situazioni già esistenti alla data di entrata in vigore della legge. Tali prescrizioni non si applicano ai cimiteri militari di guerra ove siano trascorsi 10 anni dal seppellimento dell'ultima salma.

Per la violazione delle citate disposizioni è stabilita una sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 a 60.00 euro oltre all'obbligo di demolizione dei manufatti realizzati in violazione.

Deroghe alle distanze citate possono essere autorizzate dal consiglio comunale, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, ove non vi ostino ragioni igienico-sanitarie.

Vengono poi stabilite destinazione e caratteristiche delle cappelle familiari private costruite fuori dal perimetro del cimitero, purché circondate da una fascia di rispetto definita dalle regioni e dotate di ossario e cinerario.

L'articolo 23 pone il divieto di effettuare sepolture in luogo diverso dal cimitero salvo quanto previsto dall'articolo 22 in tema di cappelle familiari private. Tuttavia le regioni, sentiti il comune e l'azienda sanitaria territorialmente competente possono eccezionalmente autorizzare la sepoltura in luogo diverso dal cimitero purché essa avvenga, nel rispetto delle disposizioni di legge, per garantire speciali onoranze.

Per la violazione del citato divieto è stabilita una sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 a 9.000 euro oltre alle spese necessarie alla rimozione dell'illecito.

L'articolo 24 dispone in tema di tumulazione aerata e di caratteristiche dei feretri. Si autorizza la costruzione di loculi aerati e la trasformazione di loculi stagni in aerati quali strutture fisse dotate di aerazione naturale. Si dettano particolari prescrizioni in tema di tumulazione ed estumulazione e si stabiliscono le caratteristiche tecniche dei loculi aerati.

L'articolo 25  disciplina l'affidamento della gestione dei cimiteri, dei crematori e dei servizi cimiteriali, che è rimessa ai comuni che possono provvedervi:

• direttamente, anche in forma associata;
• mediante affidamento in concessione, attraverso l'esperimento di procedure ad evidenza pubblica, nel rispetto delle disposizioni della presente legge e della normativa comunitaria.

I soggetti affidatari, pubblici o privati, devono dimostrare il possesso di idonee garanzie della propria solidità economica e finanziaria ed in tal senso si obbligano a sottoscrivere in favore del comune territorialmente competente una cauzione ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 348/1982 (Costituzione di cauzioni con polizze fidejussorie a garanzia di obbligazioni verso lo Stato ed altri enti pubblici).

1. da  reale  e  valida  cauzione, ai sensi dell'articolo 54 del regolamento   per   l'amministrazione   del   patrimonio   e  per  la contabilità  generale  dello  Stato,  approvato con regio decreto 23maggio 1924, n. 827, e successive modificazioni (in numerario, o in titoli di Stato, o garantiti dello Stato, al valore di borsa);
2. da  fidejussione bancaria rilasciata da aziende di credito i;
3. da polizza assicurativa rilasciata da impresa di assicurazioni debitamente autorizzata all'esercizio del ramo cauzioni.

In deroga a queste previsioni i concessionari, previa comunicazione al comune, e compatibilmente con quanto stabilito nelle eventuali convenzioni relative al cimitero, hanno facoltà di affidare a soggetti da loro scelti ogni attività di tumulazione, estumulazione, installazione o manutenzione di monumenti o lapidi.

La gestione dei servizi cimiteriali è incompatibile con l'esercizio dell'attività funebre. Il gestore all'atto dell'affidamento sottoscrive una carta dei servizi recanti i livelli qualitativi minimi da garantire pena la risoluzione del rapporto. In caso di fallimento dell'affidatario subentra il comune nella gestione. Viene poi stabilito che le gestioni cimiteriali esistenti in contrasto con le disposizioni in esame cessano entro 24 mesi dall'entrata in vigore della legge e che le procedure per il nuovo affidamento dei servizi cimiteriali vengono avviate dal comune almeno un anno prima della scadenza di quello precedente.

I cimiteri sotto il profilo igienico-sanitario sono posti sotto la vigilanza dell'autorità sanitaria individuata dalle regioni; gli addetti cimiteriali devono possedere i requisiti formativi previsti da queste ultime. Essi possono essere chiusi qualora non si verifichino nuovi ingressi di cadaveri per oltre quindici anni.

L'articolo 26 disciplina gli oneri di gestione dei servizi cimiteriali, ponendoli a carico dei comuni o dei soggetti affidatari secondo quanto previsto dai contratti sottoscritti all'atto dell'affidamento.

Vengono specificati i regimi applicabili ai fondi di accantonamento ed agli investimenti. Si introducono misure per assicurare l'equilibrio gestionale dei cimiteri.

Il Capo II (artt. 27-31) detta la disciplina della cremazione.

L'articolo 27 qualifica le decisioni relative alla volontà di essere cremati ed alla destinazione delle ceneri come attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

Viene quindi rimessa alle regioni la disciplina, con proprie leggi da emanare entro dodici mesi dall'entrata in vigore della legge, della modalità della cremazione e del trattamento delle ceneri, prevedendosi contestualmente l'applicazione delle norme del Capo in esame qualora le regioni non provvedano nei termini.

L'articolo 28 prevede che l'autorizzazione alla cremazione sia esente da bollo e sia rilasciata dall'ufficiale dello stato civile subordinatamente all'acquisizione di un certificato del medico necroscopo dal quale risulti escluso il sospetto di morte dovuta a reato ovvero – in caso di morte sospetta segnalata all'autorità giudiziaria – di nulla osta dell'autorità medesima.

L'autorizzazione alla cremazione è concessa nel rispetto della volontà espressa:

• dal defunto con disposizione testamentaria o con l'iscrizione ad associazioni che abbiano tra i propri fini statutari quelli della cremazione dei cadaveri dei propri associati;
•  in mancanza di queste espressioni di volontà da parte del defunto si fa riferimento alla volontà espressa dal coniuge, dal convivente o in difetto dal parente più prossimo, con dichiarazione resa ai sensi degli articoli 4 (Impedimento alla sottoscrizione e alla dichiarazione) e 47 (Dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà) del D.P.R. n. 445/2000 (Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa);
• con manifestazione di volontà espressa dai legali rappresentanti per i minori e per le persone interdette.

Anche la volontà riguardante l'affidamento personale o la dispersione delle proprie ceneri è espressa in uno dei modi sopra indicati, e deve essere autorizzata dal competente ufficio del comune dove è avvenuto il decesso o dove si trovano i resti mortali. Vengono poi specificamente  indicati i soggetti aventi titolo all'esecuzione della  dispersione delle ceneri; tali soggetti attestano il luogo e la data dell'avvenuta dispersione consegnando un apposito verbale sottoscritto dall'ufficio comunale che ha rilasciato l'autorizzazione entro trenta giorni dalla data di quest'ultima.

La trasformazione delle ceneri può essere effettuata solo nel caso in cui il defunto non abbia manifestato volontà di dispersione o di tumulazione in cimitero. Anche di tale trasformazione è tenuta la relativa documentazione. Le autorizzazioni alla cremazione, dispersione ed affidamento nonché le relative dichiarazioni di volontà sono esenti da bollo e da diritti comunali. 

L'articolo 29 detta disposizioni in tema di affidamento, custodia e dispersione delle ceneri. I soggetti autorizzati ad ottenere la consegna dell'urna – sigillata e con i dati anagrafici del defunto -  possono disporne la tumulazione al cimitero o conferirla presso edifici destinati alla loro custodia.

La dispersione delle ceneri è effettuata nel rispetto della volontà del defunto:

• all'interno dei cimiteri, in aree a ciò appositamente destinate, individuate dai comuni;
• in natura, all'aperto, nel rispetto di una serie di condizioni.

Essa è in ogni caso vietata nei centri abitati.

Nel caso di trasformazione delle ceneri l'affidatario deve adottare le necessarie cautele atte a scongiurare i rischi di profanazione o sottrazione dell'evento trasformativo.

Vengono dettate le prescrizioni per assicurare l'identità certa delle ceneri mentre non sono stabiite particolari misure precauzionali per il trasporto delle urne cinerarie.

All'interno dei crematori vengono predisposte apposite sale del commiato.

L'articolo 30 stabilisce la sanzione amministrativa pecuniaria da 300 a 3.000 euro per la dispersione delle ceneri effettuata con modalità diverse da quelle stabilite dall'articolo 29, salvo che il fatto costituisca reato.

L'articolo 31 disciplina i modi in cui deve essere eseguita la cremazione.

Il Titolo V, composto dal solo articolo 32, disciplina i cimiteri per animali di affezione.

Essi sono realizzati da soggetti pubblici o privati e non hanno il carattere della demanialità. Sono localizzati in una zona giudicata idonea dal comune, nell'ambito dello strumento urbanistico adottato, previo parere della competente azienda sanitaria locale per i profili di igiene e sanità pubblica. Il trasporto delle spoglie è effettuato dai proprietari, su autorizzazione di un medico veterinario che escluda pregiudizio per la salute pubblica e nel rispetto dei principi fondamentali di cui al D.Lgs. n. 508/1992 (Attuazione della direttiva 90/667/UEE del Consiglio del 27 novembre 1990, che stabilisce le norme sanitarie per l'eliminazione, la trasformazione e l'immissione sul mercato di rifiuti di origine animale e la protezione dagli agenti patogeni degli alimenti per animali di origine animale o a base di pesce e che modifica la direttiva 90/425/UEE). 

Ai cimiteri per animali di affezione si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 21 della legge sui cimiteri statali, del regolamento di attuazione previsto all'articolo 33 e del regolamento di polizia mortuaria di cui al D.P.R. n. 285/1990, tenendo conto delle differenti esigenze dimensionali e delle relative peculiarità, nelle more dell'emanazione da parte delle regioni di specifici provvedimenti in materia.

Il Titolo VI (artt. 33-34) detta le disposizioni di adeguamento e finali.

L'articolo 33 rimette ad un'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni, da perfezionare entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge, la definizione delle linee di indirizzo alle quali si attengono le regioni per il recepimento delle disposizioni della legge nonché per adeguare le norme legislative e regolamentari eventualmente emanate in materia abrogando quelle incompatibili.

Esso demanda inoltre ad un regolamento da emanare, entro un anno dall'entrata in vigore della legge,  ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge n.400/1988, su proposta del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'interno e con il Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore di sanità, previo parere della Conferenza unificata, la definizione delle norme attuative di esclusiva competenza statale oltre che per le materie disciplinate dalla legge, anche in altre materie specificamente indicate tra le quali, la denuncia di morte e l'accertamento dei decessi, le autopsie ed i riscontri diagnostici, le disposizioni generali sui cimiteri, le procedure ed i criteri di intervento in caso di calamità naturali ed artificiali che determinino un numero elevato di decessi. 

Viene inoltre stabilito che con il regolamento citato vengono individuate le norme del R.D. n. 1265/1934 (T.U. delle leggi sanitarie) nonché le norme del D.P.R. n. 285/1990 che devono essere abrogate.

Le regioni e province autonome sono tenute ad adeguare le proprie norme legislative e regolamentari alle linee di indirizzo in precedenza citate entro diciotto mesi dall'adozione delle linee medesime: decorso tale termine viene esercitato dallo Stato il potere sostitutivo di cui all'articolo 120, secondo comma della Costituzione, ai fini della tutela dell'unità giuridica e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali, dichiarando la cessazione dell'efficacia delle norme regionali o provinciali in contrasto o difformi.

Le regioni ed i comuni disciplinano le attività funebri, necroscopiche, cimiteriali, di cremazione e di polizia mortuaria nel rispetto delle disposizioni della presente legge e delle disposizioni attuative.

L'articolo 34 dispone l'abrogazione, a decorrere dall'entrata in vigore della legge, di alcuni articoli del T.U. delle leggi sanitarie (R.D. 1265/1934), ed, in particolare, dell'articolo 228 – sulla previsione per i progetti di costruzione di alcune opere, tra le quali i cimiteri, a seconda della spesa necessaria, al parere del medico provinciale, del Consiglio provinciale di sanità o del Consiglio superiore di sanità -, 337 – sulla presenza di cimiteri nei comuni -, 338 – sull'ubicazione dei cimiteri e sulle distanze di rispetto dal centro abitato -,  339 – sul trasporto di salme -, 340 e 341 – sul divieto di seppellire al di fuori dei cimiteri e sulle relative deroghe -, 344 – sul contenuto dei regolamenti locali di igiene e sanità e di polizia veterinaria -.

Relazioni allegate o richieste

Si tratta di una proposta di legge di iniziativa parlamentare, corredata, pertanto, della sola relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

La proposta di legge interviene a disciplinar materie attualmente regolate dal R.D. 1265/1934 (T.U. leggi sanitarie), e dalla legge n. 130/2001 (Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri), atti con forza di legge, nonché, in parte, dal D.P.R. 285/1990 (Regolamento di polizia mortuaria), attuativo del citato Testo unico. Si giustifica pertanto l'utilizzazione dello strumento legislativo.

Con riferimento alle disposizioni di cui all'articolo 33 della proposta di legge, che demandano ad un regolamento statale, tra l'altro, l'abrogazione delle disposizioni - incompatibili con la nuova disciplina - contenute nel R.D. n. 1265/1934,  va osservato che il R.D. 1265/1934 ha valore di legge e pertanto l'abrogazione delle sue norme può essere disposta soltanto da un atto di pari forza.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia disciplinata dalla proposta di legge coinvolge molteplici aspetti,  quali quelli igienico-sanitari, di ordine pubblico,  di assetto del territorio.

Gli interventi previsti non sono pertanto riconducibili ad un'unica competenza (statale o regionale) e devono essere ricondotti ad una "materia multidisciplinare"; spetta quindi allo Stato dettare principi uniformi su tutto il territorio nazionale, ferma restando l'autonomia legislativa di regioni e province autonome nella definizione della normativa di dettaglio e degli stessi comuni nella regolamentazione delle modalità di svolgimento dell'azione amministrativa in questo settore.

Le disposizioni della proposta di legge appaiono quindi riconducibili a diversi ambiti,  in particolare:

• alla tutela del mercato e della concorrenza (rientrante nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. e): vedi le norme che tendono ad evitare situazioni di monopolio o oligopolio nelle diverse attività funerarie anche a tutela della pari opportunità tra gli operatori del settore;
• alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili (rientrante nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. m): vedi le norme sull'uniformità su tutto il territorio nazionale della disciplina dei diritti essenziali della popolazione e sul rispetto della dignità di ogni persona e delle sue convinzioni etico e religiose;
• alla "tutela della salute" (materia oggetto di legislazione concorrente tra Stato e regioni, ai sensi dell'art. 117, comma 3): vedi in particolare le norme sulla uniforme tutela delle condizioni igienico sanitarie;
• al "governo del territorio" (materia oggetto di legislazione concorrente tra Stato e regioni, ai sensi dell'art. 117, comma 3): vedi la nuova disciplina sulla definizione di piani regionali per un ottimale utilizzo del territorio;
• allo "stato civile" (rientrante nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. i): vedi le disposizioni in materia di cremazione.
• alla materia "professioni", rientrante nell'ambio della legislazione concorrente ai sensi dell'articolo 117, comma 3 della Costituzione, per quanto attiene le disposizioni di cui all'articolo 16 sul profilo professionale dell'operatore di tanatoprassi.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

La disciplina del profilo professionale dell'operatore di tanatoprassi, di cui all'articolo 16, appare riconducibile alla competenza legislativa concorrente di cui all'articolo 117, comma 3 della Costituzione in materia di professioni. Pertanto il decreto ministeriale previsto dalla citata disposizione dovrebbe prevedere una previa intesa in sede di Conferenza Stato-regioni.