Delega al Governo per la riforma della disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza

8 luglio 2020
Schede di lettura

Indice

Quadro normativo

La proposta di legge C. 1494 reca una delega legislativa che ha ad oggetto la riforma organica della disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999 n. 270 e al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39 e successive modificazioni.

L'istituto dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi è stato introdotto dal decreto-legge n. 26 del 1979, convertito dalla legge n. 95/1979 (cosiddetta legge Prodi), accanto alle procedure concorsuali tradizionali (fallimento, liquidazione coatta amministrativa, amministrazione controllata e concordato), per evitare il fallimento di imprese di rilevante interesse pubblico. Scopo della procedura era quello di evitare le soluzioni liquidatorie che non tenessero conto dei rilevanti interessi, privati e pubblici, alla conservazione e al risanamento dell'impresa, contrariamente alle procedure concorsuali tradizionali la cui funzione essenziale era invece quella di tutelare l'interesse privato dei creditori a soddisfarsi sul patrimonio dell'imprenditore fallito. Infatti, l'amministrazione straordinaria introdotta dalla legge Prodi prevedeva l'intervento di uno o più commissari, sotto la vigilanza dell'allora Ministero dell'industria (ora Ministro dello Sviluppo economico) escludendo il fallimento dell'impresa. Nata come strumento temporaneo ed eccezionale, volto a consentire la verifica delle situazioni aziendali più rilevanti e l'individuazione sulla base di criteri socio-economici, delle attività risanabili e di quelle da liquidare, la legge nel corso degli anni è stata oggetto di varie censure da parte degli organi comunitari, i quali in diverse occasioni ne hanno rilevato l'incompatibilità con le disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato.

Il D.Lgs. n. 270/1999 definisce l'amministrazione straordinaria delle imprese in stato d'insolvenza come la procedura concorsuale della grande impresa commerciale insolvente, diretta alla conservazione del patrimonio produttivo, tramite la prosecuzione, la riattivazione ovvero la riconversione dell'attività imprenditoriale (art. 1).

E' inoltre necessaria la presenza di concrete prospettive di recupero  da realizzarsi, alternativamente, mediante: "la cessione dei complessi aziendali, sulla base di un programma di prosecuzione dell'esercizio dell'impresa di durata non superiore ad un anno" ("programma di cessione dei complessi aziendali") ovvero "tramite la ristrutturazione economica e finanziaria dell'impresa, sulla base di un programma di risanamento di durata non superiore a due anni" ("programma di ristrutturazione"); per le società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali anche tramite la cessione di complessi di beni e contratti sulla base di un programma di prosecuzione dell'esercizio dell'impresa di durata non superiore ad un anno ("programma di cessione dei complessi di beni e contratti") (art. 27).

La gestione dell'impresa dichiarata insolvente viene affidata dal Tribunale al commissario giudiziale (ma può essere lasciata anche all'imprenditore) (artt .8 e 19). Con la sentenza, viene nominato anche il giudice delegato alla procedura (art.8).

Entro trenta giorni dalla dichiarazione di insolvenza, il commissario giudiziale deposita in cancelleria una relazione sulle cause dello stato di insolvenza e una valutazione motivata sull'esistenza delle condizioni per l'ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria (art. 28).

Il Tribunale, entro trenta giorni dal deposito della relazione del commissario giudiziale, dichiara con decreto motivato l'apertura della procedura di amministrazione straordinaria, se sussistono le condizioni. In caso contrario, dichiara, sempre con decreto motivato, il fallimento (dal 1° settembre 2021, la liquidazione giudiziale). Il Tribunale provvede anche in mancanza del parere del Ministro dello sviluppo economico, se non presentato nei termini (art. 29 e 30).

Entro cinque giorni dalla comunicazione del decreto che dichiara aperta la procedura, il Ministro dello sviluppo economico nomina con decreto uno o tre commissari straordinari (in casi di eccezionale rilevanza). Con la nomina del commissario straordinario cessano, in sostanza, le funzioni del commissario giudiziale (art. 38).

Il commissario straordinario assume la gestione dell'impresa e l'amministrazione dei beni dell'imprenditore insolvente (e dei soci illimitatamente responsabili ammessi alla procedura) e nell'esercizio delle sue funzioni è pubblico ufficiale. Comunque, per l'alienazione di beni immobili e mobili e per l'alienazione e l'affitto di rami di azienda o aziende, il commissario deve chiedere autorizzazione al Mise, che procede sentito il Comitato di sorveglianza (art. 42). Il Commissario redige ogni sei mesi una relazione sulla situazione patrimoniale dell'impresa e sull'andamento della gestione da trasmettere al MISE (art. 40). Il Comitato di sorveglianza è nominato dal Ministro dello sviluppo economico con decreto, entro quindici giorni dalla nomina del Commissario. Il Comitato è composto da tre o cinque membri, dei quali, rispettivamente, uno o due di essi sono scelti tra i creditori chirografari; i membri residui tra persone particolarmente esperte nel ramo di attività esercitata dall'impresa o nella materia concorsuale (art 40). Il comitato di sorveglianza esprime parere sugli atti del commissario nei casi previsti dal D.Lgs. n. 270/1999 e in ogni altro caso in cui il Ministero lo ritiene opportuno (art 45 e 46). Il Comitato ha anche poteri di iniziativa, quale quello di proporre al Ministro dello sviluppo economico, la revoca del commissario straordinario (il Ministro può disporre la revoca con provvedimento motivato anche d'ufficio) (art. 43).

Il commissario straordinario presenta al MISE, entro i sessanta giorni successivi al decreto di apertura dell'amministrazione straordinaria (il termine è prorogabile una sola volta, per non più di sessanta giorni), un programma di cessione, o, in alternativa, di ristrutturazione dei complessi aziendali (art. 54-56)

L'esecuzione del programma è autorizzata dal MISE con decreto, sentito il comitato di sorveglianza, entro trenta giorni dalla sua presentazione (art. 57). Vale il silenzio assenso entro 90 giorni dalla presentazione, fatto salvo il caso il cui il programma debba anche essere presentato alle Istituzioni comunitarie per una valutazione di conformità con la disciplina sugli aiuti di Stato (art. 58). Copia del programma autorizzato è trasmesso dal commissario al tribunale (art. 59). Nel corso dell'esecuzione del programma, il commissario straordinario può chiedere al MISE, indicandone le ragioni, la modifica del programma autorizzato o la sua sostituzione con un programma avente indirizzo alternativo a quello prescelto (art. 60). La chiusura della procedura è disposta dal Tribunale, con decreto: a) se, nei termini, non sono state proposte domande di ammissione al passivo; b) se, anche prima scadenza del programma, l'imprenditore ha recuperato la capacità di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni; c) con il passaggio in giudicato della sentenza che approva il concordato. Nei casi di programma di cessione dei complessi aziendali, se nel termine di scadenza del programma (originario o prorogato), è avvenuta la totale cessione dei complessi, il tribunale, su richiesta del commissario straordinario o d'ufficio, dichiara con decreto la cessazione dell'esercizio dell'impresa e far data da tale decreto l'amministrazione straordinaria è considerata, ad ogni effetto, procedura concorsuale liquidatoria (art. 73).

Inoltre, se è stato autorizzato un programma di cessione, la procedura si chiude: a) quando, anche prima che sia compiuta la ripartizione finale dell'attivo, le ripartizioni ai creditori raggiungono l'intero ammontare dei crediti ammessi, o questi sono estinti in altro modo e sono pagati i compensi agli organi della procedura e le relative spese; b) quando è compiuta la ripartizione finale dell'attivo (art. 74-77).

Sulla disciplina generale dell'amministrazione straordinaria contenuta nella legge "Prodi-bis" si è innestata la procedura speciale di ammissione immediata (cd. accesso diretto) all'amministrazione straordinaria introdotta dalla "Legge Marzano" (decreto-legge n. 347 del 2003, convertito con modificazioni in Legge n. 39/2004).

Tale disciplina è stata emanata per far fronte al crack Parmalat ed è stata ripetutamente modificata, sia per affrontare le esigenze dalla procedura Parmalat sia per consentirne l'applicazione ad altri casi con requisiti diversi, come ad esempio Alitalia e ILVA: per approfondimenti si rinvia all'apposito tema dell'attività parlamentare. 

Il decreto-legge n. 347/2003 prevede, in sostanza, misure volte a semplificare l'ammissione alla procedura concorsuale e a rafforzare i poteri riconosciuti all'autorità amministrativa, per imprese con almeno 500 lavoratori subordinati e debiti per un ammontare complessivo non inferiore a 300 milioni di euro. Il decreto-legge n. 134 del 2008 (cd. Alitalia) ha ampliato l'ambito dei destinatari della disciplina del decreto legge n. 347, consentendone l'applicazione anche alle imprese in stato di insolvenza che intendano ricorrere alle procedure di cessione di complessi aziendali, sulla base di un programma di prosecuzione dell'esercizio dell'impresa di durata non superiore ad un anno.

Con riguardo all'iter di ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria il decreto legge n. 347 prevede, come accennato, un accesso cd. diretto, disponendo che il Ministro dello sviluppo economico, su richiesta dell'imprenditore, valutata la sussistenza dello stato di insolvenza e dei requisiti occupazionali e debitori indicati richiesti, possa procedere immediatamente, con proprio decreto, all'ammissione dell'impresa alla procedura di amministrazione straordinaria e alla nomina del commissario straordinario (che assume dunque ab initio l'amministrazione dell'impresa) (art. 2, co. 2, primo periodo). Per le società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali, nonché per le imprese che gestiscono almeno uno stabilimento industriale di interesse strategico nazionale ai sensi dell'articolo 1 del decreto-legge n. 207/2012 (cd. D.L. ILVA), l'ammissione immediata alla procedura di amministrazione straordinaria, la nomina del commissario straordinario può essere disposta con decreto sia del Presidente del Consiglio dei Ministri, sia del Ministro dello sviluppo economico, secondo le modalità di cui all'articolo 38 del decreto legislativo n. 270/1999, in quanto compatibili, e in conformità ai criteri fissati dal medesimo decreto, che può anche prescrivere il compimento di atti necessari al conseguimento delle finalità della procedura (art.2, co.2, secondo periodo). 

Il decreto di ammissione è comunicato immediatamente al tribunale competente, al quale deve essere avanzata richiesta di dichiarazione dello stato di insolvenza. Il tribunale, con sentenza (da pubblicarsi entro quindici giorni dalla comunicazione del decreto), sentiti il commissario straordinario, ove necessario, e il debitore nelle ipotesi di imprese del gruppo coinvolte, dichiara l'insolvenza dell'impresa. La sentenza determina, con riferimento alla data del decreto di ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria, gli effetti previsti dalla disciplina ordinaria di cui al D. Lgs. n. 270/1999.

Qualora il tribunale respinga la richiesta di dichiarazione di insolvenza o accerti l'insussistenza dei requisiti previsti per l'accesso all'amministrazione straordinaria, cessano gli effetti del decreto (art. 4). Il MISE, dopo la dichiarazione di insolvenza, - e, per motivi di urgenza, anche prima - può autorizzare operazioni di cessione e di utilizzo di beni, di aziende o di rami di aziende dell'impresa richieste dal commissario straordinario quando sono finalizzate alla ristrutturazione o alla salvaguardia del valore economico e produttivo dell'impresa o del gruppo (art. 5).

Presupposto per l'ammissione all'amministrazione straordinaria è dunque, in ogni caso, l'esistenza di concrete prospettive di recupero, che può avvenire - sia nella disciplina ordinaria di cui al D.Lgs. 270/1999 sia nella disciplina sull'accesso diretto alla procedura di cui al D.L. n. 347/2003 - attraverso: un programma di cessione dei complessi aziendali (con il passaggio dunque dell'esercizio dell'attività ad un soggetto giuridico diverso);  un programma di ristrutturazione (che presuppone la prosecuzione dell'attività senza trasferimento a terzi).

Contenuto

La proposta di legge in esame (C. 1494) si compone di due articoli e riproduce il testo del disegno di legge S. 2831, approvato dalla Camera nella XVII legislatura (C. 3671-ter) e trasmesso l'11 maggio 2017 al Senato, dove l'iter di approvazione non si è poi concluso.

L'articolo 1 delinea l'oggetto della delega al Governo e la procedura per il suo esercizio.

In particolare, il comma 1 specifica che l'oggetto della delega è la riforma organica della disciplina della amministrazione straordinaria di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999 n. 270 e al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39 e successive modificazioni.

Lo schema del decreto legislativo è trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica, entro il sessantesimo giorno antecedente la scadenza del termine per l'esercizio della delega, per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per gli aspetti finanziari, da rendere entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine il decreto può essere comunque adottato (comma 2).

Dall'esercizio della delega non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (comma 3).

L'articolo 2 reca i principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo.

In particolare, il comma 1 contiene i principi e i criteri direttivi di delega per la riforma dell'istituto dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, al fine di ricondurlo ad un quadro di regole generali comuni. Lo sforzo maggiore della riforma è dunque quello di coerenza sistematica, per unificare una disciplina stratificata su diversi interventi normativi, con l'obiettivo di contemperare le esigenze dei creditori e l'interesse pubblico alla conservazione del patrimonio, nonché alla tutela dell'occupazione di imprese in stato di insolvenza che, per dimensione, appaiono di particolare rilievo economico sociale.

I numerosi criteri direttivi contenuti nel disegno di legge di delega riguardano dunque, in primo luogo, una procedura unica di amministrazione straordinaria, con finalità conservative, finalizzata alla regolazione dell'insolvenza di singole imprese, ovvero di gruppi di imprese laddove queste si trovino nelle condizioni già indicate dalla disciplina vigente (articolo 81 del D.Lgs. n. 270/1999) che, sotto questo profilo, viene pertanto conservata (comma 1, lettera a)).

Con riguardo all'impostazione generale, resta ferma la struttura bifasica della procedura, contenuta nel D.Lgs. n. 270/1999, secondo la quale il Tribunale dispone l'ammissione del debitore all'amministrazione straordinaria (fase cd. giudiziale), previa verifica dei presupposti, tra i quali, in particolare, le prospettive di recupero dell'equilibrio economico dell'attività imprenditoriale (fase cd. di osservazione).

In tale quadro si inseriscono i diversi profili innovativi contenuti nel disegno di legge. In primo luogo, ferma restando la necessaria sussistenza di uno stato di insolvenza, sono modificati gli ulteriori presupposti di accesso alla procedura.

Con riferimento ai profili dimensionali dell'impresa o dei gruppi di imprese, nelle imprese singole il numero minimo di dipendenti è stabilito in 250 e in complessivi 800 in caso di contestuale richiesta di ammissione alla procedura di più imprese del gruppo (comma 1, lettera b) n. 3)).

Inoltre il requisito dimensionale, dunque il concetto di "grande impresa", è ancorato non ai solo numero degli occupati, ma anche quantificato sulla base della media del volume di affari degli ultimi tre esercizi (comma 1, lettera b) n. 2)).

Accanto alle concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali è stata altresì introdotta l'esigenza di salvaguardia della continuità produttiva e dell'occupazione diretta e indiretta (comma 1, lettera b) n. 4)).

Ulteriori profili innovativi attengono all'attribuzione della competenza sulla procedura di amministrazione straordinaria alle sezioni specializzate in materia d'impresa presso i tribunali sedi di Corti d'appello, all'esito di un'istruttoria incentrata alla massima celerità (comma 1, lettera c)), nonché alla necessità di disciplinare l'operatività di misure protettive analoghe a quelle previste per il concordato preventivo, a decorrere dalla pubblicazione nel registro delle imprese della domanda di accertamento dei presupposti per l'ammissione alla procedura (comma 1, lettera d)).

Si valuti l'opportunità di specificare se nell'esercizio della delega il Governo debba introdurre disposizioni sulle misure protettive analoghe a quelle vigenti - previste dalla legge fallimentare - oppure analoghe a quelle previste dal nuovo Codice dell'insolvenza, non ancora entrato in vigore.

Si interviene, inoltre, in merito all'avvio della procedura, prevedendo un termine di dieci giorni dal deposito della domanda del debitore, entro il quale il tribunale - accertati i requisiti dell'insolvenza, delle dimensioni dell'impresa e del connesso numero dei suoi occupati - dichiari lo stato di insolvenza e disponga l'apertura della procedura per l'ammissione all'amministrazione straordinaria nominando il giudice delegato (comma 1, lettera e)).

Con specifico riguardo alla procedura di ammissione all'amministrazione, si prevede che il tribunale, entro 45 giorni dall'apertura della procedura, previa acquisizione del parere favorevole del Ministro (che si delinea come obbligatorio e vincolante, mentre secondo la disciplina vigente il tribunale tiene conto del parere del MISE e provvede anche in mancanza del parere, se lo stesso non è depositato nel termine)  ammette l'impresa, con decreto, all'amministrazione straordinaria, ove risulti comprovata la sussistenza di concrete prospettive di recupero, sulla base del piano del commissario straordinario, quest'ultimo nominato "con tempestività" dal Ministro dello sviluppo economico (nei casi di eccezionale complessità, il Ministro ne può nominare tre). E' prevista anche la possibilità che il tribunale, ove lo ritenga utile o necessario, conferisca ad un professionista, iscritto nell'istituendo albo dei commissari straordinari, l'incarico di attestare, entro i successivi trenta giorni, la sussistenza dei presupposti per il recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali, al fine di adottare il decreto di ammissione del debitore all'amministrazione straordinaria, ovvero in alternativa il tribunale dichiara aperta la procedura di liquidazione giudiziale (comma 1, lettera l)). 

Punto qualificante della nuova disciplina è altresì quello concernente l'istituzione - presso il MISE - e la disciplina dell'albo dei commissari straordinari per l'amministrazione delle grandi imprese in stato di insolvenza, per l'iscrizione al quale sono predeterminati i requisiti di indipendenza, professionalità, onorabilità, trasparenza. In particolare, nel criterio di delega sono stati indicati vari requisiti necessari per la nomina a commissario, tra i quali: l'assenza di conflitti di interesse; l'avere svolto funzioni di amministrazione o funzioni direttive nell'ambito di imprese di notevoli dimensioni o nell'ambito di procedure concorsuali di natura conservativa e l'aver maturato una specifica esperienza e professionalità nel campo della ristrutturazione delle imprese in crisi (comma 1, lettera f)). 

Sono altresì specificate le modalità con le quali il Ministro dello sviluppo economico deve procedere alla nomina del commissario straordinario (ovvero di tre commissari straordinari nei casi di eccezionale complessità) ai quali sono attribuite l'amministrazione e la rappresentanza dell'impresa insolvente. Al riguardo, è stato specificato che lo stesso soggetto non può essere investito della funzione commissariale con riferimento a più imprese contemporaneamente, salvo che si tratti di imprese appartenenti al medesimo gruppo, ovvero in casi eccezionali e motivati; è stato anche previsto il divieto, per i commissari straordinari, di ricevere incarichi professionali da professionisti incaricati della stessa funzione o di conferirli ai medesimi (comma 1, lettera g)).

Il commissario straordinario potrà essere successivamente revocato, per giusta causa, dal Ministro dello sviluppo economico, anche su istanza motivata del comitato di sorveglianza (comma 1, lettera h)). Inoltre è stata inserita la specificazione dei criteri e delle modalità di remunerazione del commissario (che tengano conto dell'efficienza ed efficacia dell'opera prestata). Essi dovranno essere parametrati, secondo fasce coerenti con le dimensioni dell'impresa: all'attivo realizzato e al passivo accertato, nel rispetto dei limiti stabiliti per le altre procedure concorsuali; al fatturato realizzato durante l'esercizio dell'impresa, nel rispetto dei limiti previsti dalla legge per i compensi degli amministratori delle società pubbliche non quotate (comma 1, lettera i)).

Altro criterio di delega attiene alla rivisitazione della procedura cd. di "accesso diretto"  di cui alla "Legge Marzano" (decreto-legge n. 347 del 2003: cfr. paragrafo precedente).

Il Governo dovrà prevedere che imprese con determinate caratteristiche - quelle quotate sui mercati regolamentati, quelle di maggiore dimensione (imprese con almeno 1.000 dipendenti e con un fatturato pari a un multiplo significativo di quello individuato per tutte le altre) e quelle che svolgano servizi pubblici essenziali - possano essere ammesse alla procedura, in via provvisoria, dall'autorità amministrativa (il Ministero dello sviluppo economico), con contestuale nomina del Commissario straordinario. La conferma della misura, verificati i requisiti, spetta al Tribunale, che provvede entro breve termine (comma 1, lett. m)).

Si delega il Governo a disciplinare le modalità di nomina del comitato di sorveglianza da parte del Ministro dello sviluppo economico e, per quanto riguarda i componenti da individuare tra i creditori, da parte del tribunale, nonché la sua composizione e i relativi poteri, specialmente con riguardo alla vigilanza sugli interessi dei creditori, sull'attuazione del programma e sulle concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali (comma 1, lettera n)).

Il Governo dovrà, inoltre,disciplinare le modalità con cui il tribunale, su ricorso del commissario straordinario, sentito il comitato di sorveglianza, può autorizzare (comma 1, lettera o)):

1) la sospensione ovvero lo scioglimento dei contratti pendenti; 

2) il pagamento di crediti pregressi strategici al di fuori delle regole del riparto;

3) l'esonero dalle azioni revocatorie per i pagamenti effettuati dall'imprenditore.

Altro criterio di delega prevede che sia assicurata la flessibilità, in funzione delle caratteristiche dell'impresa e dei mercati di riferimento, nella definizione dei contenuti del programma di ristrutturazione nonché della durata dei programmi di ristrutturazione e di cessione dei complessi aziendali (comma 1, lettera p)).

Ulteriore criterio di delega prevede la legittimazione del commissario straordinario e del comitato di sorveglianza a presentare al tribunale istanza di conversione dell'amministrazione straordinaria in liquidazione giudiziale ordinaria, in caso di mancata realizzazione del programma ovvero di comprovata insussistenza o del venire meno delle concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico; nonché l'attribuzione di analoga facoltà a una percentuale non irrisoria dei creditori, consentendone l'esercizio non prima di un congruo termine (comma 1, lettera q)).

È poi presente un criterio di delega recante la disciplina dell'accesso delle imprese in amministrazione straordinaria al concordato, anche sulla base di proposte concorrenti (comma 1, lettera r));

Si delega, infine, il Governo a prevedere, per quanto non altrimenti disciplinato e in particolare per quanto attiene alla disciplina dei gruppi d'impresa e all'esecuzione del programma, che trovino applicazione i criteri ispiratori della disciplina di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, sostituendo il termine fallimento con quello di liquidazione giudiziale, in linea con la riforma delle procedure di insolvenza del d.lgs. n. 14 del 2019. Per i debiti contratti dalle imprese in amministrazione straordinaria il disegno di legge dispone infine che venga tenuta ferma la possibilità per lo Stato di garantirli, secondo quanto previsto dalla disciplina vigente ed entro i limiti consentiti dalla normativa dell'Unione europea (comma 1, lettera s)).