Attuazione della direttiva (UE) 2016/2284 concernente la riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici, che modifica la direttiva 2003/35/CE e abroga la direttiva 2001/81/CE

16 aprile 2018
Schede di lettura

Indice

Premessa

Lo schema di decreto legislativo in esame reca l'attuazione - sulla base della delega di cui alla legge 25 ottobre 2017, n. 163 (legge di delegazione europea  2016-2017) - della direttiva (UE) 2016/2284 del Parlamento europeo e del Consiglio, concernente la riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici, c.d. direttiva "NEC".

La direttiva 2016/2284 aggiorna ed abroga la direttiva 2001/81/CE che aveva fissato, a partire dal 2010, limiti massimi per le emissioni annue di biossido di zolfo (S02), ossidi di azoto (NOX), composti organici volatili (COV) e ammoniaca (NH3). Ciò ha consentito di realizzare in Europa notevoli progressi in materia di qualità dell'aria: tra il 1990 e il 2010 le emissioni di biossido di zolfo sono scese dell'82%, quelle dell'ossido di azoto del 47%, di COV del 56% e quelle di ammoniaca del 28%. Tali progressi sono stati registrati anche in Italia con una riduzione delle emissioni di biossido di zolfo e di ossido di azoto rispettivamente dell'88% e del 53% (più della media europea) e quelle di COV e di ammoniaca del 48% e del 17%.

Tuttavia, si è reso necessario rivedere la direttiva 2001/81/CE a causa del permanere di rischi elevati per la salute e per l'ambiente dovuti all'inquinamento atmosferico che, come afferma la Commissione europea, resta il principale fattore ambientale legato a malattie prevenibili e decessi prematuri nell'Ue, destinato a diventare, entro il 2050, la prima causa ambientale di mortalità a livello mondiale.

La direttiva (UE) 2016/2284, al fine di raggiungere livelli di qualità dell'aria che non danneggino la salute umana e l'ambiente, stabilisce impegni nazionali di riduzione per gli inquinanti atmosferici di cui alla direttiva 2001/81/CE includendovi anche il particolato fine (PM2,5). Impone l'elaborazione, l'adozione e l'attuazione di programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico, nonché il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni atmosferiche (articolo 1).

Gli impegni nazionali di riduzione delle emissioni annue di biossido di zolfo (S02), ossidi di azoto (NOX), composti organici volatili non metanici (COVNM), ammoniaca (NH3) e particolato fine (PM2,5) si applicano dal 2020 al 2029 e a partire dal 2030 e sono indicati nell'Allegato II della direttiva.

In particolare gli obiettivi di riduzione per l'Italia, rispetto al 2005, sono i seguenti:

So2: -35% (2020) e -71% (2030)

NOx: -40% (2020) e - 65% (2030)

CVNM: - 35% (2020) e -46% (2030)

NH3: -5% (2020) e -16% (2030)

PM2,5: -10% (2020) e -40% (2030)

La direttiva prevede che entro il 2025 dovranno essere rispettati dei livelli intermedi da fissare secondo una traiettoria lineare di riduzione stabilita tra i livelli previsti per il 2020 e il 2030, concedendo agli Stati membri la possibilità di discostarsi da tale traiettoria se ciò non è economicamente o tecnicamente più efficiente, a condizione che dal 2025 la traiettoria torni a convergere con quella lineare senza pregiudicare gli impegni al 2030 (articolo 4).

I programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico dovranno essere elaborati, adottati e attuati tenendo conto: dell'impatto che le fonti di emissione nazionali possono esercitare sulla qualità dell'aria nel territorio dello Stato in questione e in quello degli Stati membri limitrofi; della necessità di ridurre le emissioni di inquinanti atmosferici per conseguire gli obiettivi di qualità dell'aria; della necessità di privilegiare misure per ridurre le emissioni di particolato fine; della necessità di garantire coerenza con altri piani o programmi pertinenti stabiliti in virtù di norme nazionali o dell'Unione europea. I programmi dovranno prevedere un contenuto minimo, secondo quanto stabilito dall'Allegato III, parte I della direttiva e dovranno essere aggiornati almeno ogni 4 anni (articolo 6).

Nell'ambito degli obblighi di monitoraggio, gli Stati membri dovranno poi elaborare degli inventari e proiezioni nazionali delle emissioni di una serie di inquinanti elencati nell'Allegato I della direttiva, secondo le tempistiche ivi stabilite. Tra le sostanze previste, oltre ad S02, Nox, CVNM, NH3, PM2,5, anche i metalli pesanti, quali cadmio, mercurio e piombo. Gli inventari dovranno essere accompagnati da una relazione elaborata sempre in conformità con le prescrizioni di cui all'Allegato I. L'Allegato IV della direttiva specifica come devono essere elaborati e aggiornati gli inventari e le proiezioni delle emissioni nonché le relazioni di inventario.  La Commissione europea elabora e aggiorna di conseguenza gli inventari delle emissioni e le proiezioni delle emissioni a livello dell'Unione europea (articolo 8).

Sono previsti poi dei meccanismi di flessibilità che, a determinate condizioni (allegato IV, parte 4), consentono agli Stati membri di adattare i propri inventari nazionali annuali di emissione in base a modifiche nelle metodologie di stima delle emissioni dovute al progresso scientifico e tecnico (articolo 5). 

Gli Stati membri dovranno inoltre provvedere al monitoraggio degli impatti negativi dell'inquinamento atmosferico sugli ecosistemi seguendo un approccio efficace in termini di costi e basato sul rischio. Potranno essere utilizzati degli indicatori di monitoraggio facoltativi previsti nell'Allegato V (articolo 9).

La direttiva prevede inoltre obblighi in materia di accesso alle informazioni stabilendo che gli Stati membri pubblichino in un sito web accessibile a tutti i programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico e i relativi aggiornamenti, nonché gli inventari e le proiezioni nazionali delle emissioni, le relazioni di inventario e tutte le informazioni fornite alla Commissione europea (articolo 14).

Gli Stati membri dovranno poi prevedere un regime sanzionatorio in caso di violazioni delle disposizioni nazionali di recepimento della direttiva (articolo 18).

La direttiva dovrà essere recepita entro il 1° luglio 2018 (articolo 20).

La direttiva 2001/81/CE è abrogata a decorrere dal 1° luglio 2018 con le seguenti eccezioni:

-         gli articoli 1 (finalità) e 4 (limiti nazionali di emissioni per i 2010 e gli anni successivi) e l'Allegato I (limiti nazionali di emissione per S02, Nox, Cov e Nh3 da raggiungere entro il 2010) si applicheranno fino al 31dicembre 2019. In sostanza, fino a quella data sono mantenuti gli obiettivi della direttiva 2001 ma dal 1° gennaio 2020 vi sono obiettivi di riduzione più stringenti.

-         gli articoli 7 (inventari delle emissioni) e 8 (Relazioni degli Stati membri) e l'Allegato III (metodologie per elaborare gli inventari e le proiezioni delle emissioni) sono abrogati dal 31 dicembre 2016 (articolo 21).

Norma di delega

L'articolo 1 della legge n. 163 del 2017 (legge di delegazione europea 2016-2017) delega il Governo ad adottare i decreti legislativi per l'attuazione delle direttive elencate nell'allegato A alla legge in cui è ricompresa la direttiva 2016/2284 (d'ora in avanti direttiva), secondo i termini, le procedure, i princìpi e i criteri direttivi di cui agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234.

L'art. 31 della legge n. 234 del 2012, che disciplina le procedure per l'esercizio delle deleghe legislative conferite al Governo con la legge di delegazione europea, prevede che il Governo adotta i decreti legislativi entro il termine di quattro mesi antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna delle direttive. Gli schemi dei decreti legislativi sono trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica affinché su di essi sia espresso il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Decorsi quaranta giorni dalla data di trasmissione, i decreti sono emanati anche in mancanza del parere. Si prevede, tra l'altro, la proroga di tre mesi della scadenza dei termini per l'espressione dei predetti pareri parlamentari, qualora i medesimi termini scadano nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega previsti ai commi 1 (per cui, di norma, i decreti devono essere adottati entro il termine di quattro mesi antecedenti a quello di recepimento delle previste direttive) o 5 (che disciplina i termini per l'adozione di disposizioni integrative o correttive dei decreti emanati) o successivamente.

L'articolo 32 della legge n. 234 elenca i principi e i criteri direttivi generali di delega per l'attuazione del diritto dell'Unione europea tra i quali si segnalano: il principio della massima semplificazione dei procedimenti e delle modalità di organizzazione e di esercizio delle funzioni e dei servizi nell'attuazione dei decreti legislativi da parte delle amministrazioni interessate; il riassetto e la semplificazione normativi con l'indicazione esplicita delle norme abrogate, ai fini di un migliore coordinamento con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare; il divieto di introduzione o mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse (cd. gold plating);  l'individuazione, attraverso le più opportune forme di coordinamento, delle procedure per salvaguardare l'unitarietà dei processi decisionali, la trasparenza, la celerità, l'efficacia e l'economicità nell'azione amministrativa e la chiara individuazione dei soggetti responsabili quando si verifichino sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze di più amministrazioni statali; la parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea.

Il comma 2 della citata legge di delegazione europea 2016-2017 dispone che gli schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle direttive elencate nell'allegato A sono trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica, affinché su di essi sia espresso il parere dei competenti organi parlamentari. Lo schema di decreto legislativo in esame è stato assegnato "con riserva" in quanto non è stato ancora espresso il parere della Conferenza unificata.

Contenuto

Oggetto e finalità (art. 1)

Finalità (art. 2)

L'articolo 2 reca una serie di definizioni.

Con la norma si definiscono i concetti di: emissione, emissioni di origine antropica, obbiettivi di qualità dell'aria, impegno nazionale di riduzione delle emissioni, cicli di atterraggio e di decollo degli aeromobili, traffico marittimo internazionale, zona di controllo dell'inquinamento, normativa europea sul controllo dell'inquinamento atmosferico alla fonte, strumenti di settore; si indica  poi la definizione tecnica di: precursori dell'azoto, biossido di zolfo, ossidi di azoto, composti organici volatili non metanici, particolato fine, particolato carbonioso (lettere da a) a q).

Infine, si fa riferimento (lett. r) alla Convenzione di Ginevra sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza (cd. Convenzione LRTAP).

L'insieme di definizioni sostanzialmente riproduce  il corrispondente elenco contenuto nell'articolo 3 della Direttiva europea 14 dicembre 2016, n. 2016/2284/UE. L'articolo 2 dello schema in esame, laddove definisce gli obiettivi di qualità dell'aria, fa un esplicito riferimento normativo al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 che ha attuato la Direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell'aria (lett. d).

Alle lettere q) e r) della norma in esame si introducono, in integrazione rispetto alla normativa europea, le definizioni di:

- Strumenti di settore, quali piani, programmi e protocolli, comunque denominati, e i sistemi di promozione e di incentivazione, relativi a settori responsabili di emissioni interessate dagli impegni nazionali di riduzione, quali trasporti, industria, agricoltura, energia e riscaldamento civile, o adottati nel quadro delle politiche in materia di clima e di energia.        

- Convenzione LRTAP, vale a dire la Convenzione internazionale di Ginevra sopra citata.

Nella Relazione illustrativa allegata allo schema si chiarisce che tali due ulteriori definizioni, in aggiunta rispetto alla direttiva, sono volte ad assicurare una interpretazione univoca dei suddetti riferimenti.

Impegni nazionali di riduzione delle emissioni (art. 3 e allegato II)

L'articolo 3, in linea con le norme dettate dall'art. 4 della direttiva, prevede, tramite un rinvio a quanto stabilito nell'allegato II, obiettivi di riduzione (in termini percentuali, rispetto ai livelli del 2005) delle emissioni annue di origine antropica a partire dal 2020 e dal 2030, per i seguenti inquinanti: biossido di zolfo (SO₂), ossidi di azoto (NO_X), emissioni di ammoniaca (NH₃), composti organici volatili non metanici (COVNM) e particolato fine (PM_2,5). Sono altresì disciplinati i casi , nonché le emissioni escluse ai fini del rispetto degli obiettivi.

Obiettivi di riduzione

Il comma 1 dell'articolo in esame, oltre a fissare gli obiettivi di riduzione tramite un rinvio all'allegato II (come anticipato) precisa, alla lettera a), che gli obiettivi decorrenti dal 2020 devono essere applicati fino al 2029.

La tabella seguente, oltre a dar conto degli obiettivi di riduzione percentuale testé menzionati (in linea con quelli fissati dalla direttiva), ne fornisce una traduzione in termini di livelli assoluti di emissione (calcolati a partire dai livelli registrati nell'anno considerato come "base", cioè il 2005) e consente, altresì, di confrontare i "livelli obiettivo":

- con i livelli obiettivo fissati dalla direttiva 2001/81/CE, recepiti con il D.Lgs. 171/2004 e attualmente vigenti nel territorio nazionale;

- con i livelli di emissione attuali, tratti dalle ultime rilevazioni statistiche disponibili (la tabella seguente presenta infatti i livelli delle emissioni nell'anno 2015, tratti dall'Inventario nazionale delle emissioni in atmosfera 1990-2015 dell'ISPRA).

La tabella evidenzia che i livelli di emissione registrati nel 2015 non sono lontani dagli obiettivi fissati per il periodo 2020-2029. Si segnala che, nel caso del biossido di zolfo (SO₂) e dell'ammoniaca (NH₃), le emissioni nel 2015 sono inferiori agli obiettivi menzionati. Per il c.d. particolato fine (PM_2,5) si registra il maggiore scostamento, pari a circa il 7% rispetto all'obiettivo previsto per il 2020.

La lettera b) del comma 1 dispone che le emissioni degli inquinanti considerati dovranno essere ridotte, nel 2025, a livelli da fissare secondo una traiettoria lineare di riduzione stabilita tra i livelli definiti dagli impegni di riduzione delle emissioni per il 2020 e il 2030.

La stessa lettera, in linea con quanto previsto dalla direttiva (art. 4, paragrafi 2 e 3), consente di non seguire una traiettoria lineare (se ciò è economicamente o tecnicamente più efficiente), purché:

- a partire dal 2025 questa converga progressivamente con la traiettoria lineare di riduzione e non sia pregiudicato alcun obbligo di riduzione delle emissioni per il 2030;

- tale traiettoria non lineare e le motivazioni della relativa definizione siano individuate nei programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico previsti dall'art. 4.

Qualora le emissioni del 2025 non possano essere ridotte secondo la traiettoria stabilita, le relazioni di inventario (previste dall'art. 6) individuano i motivi dello scostamento e le misure finalizzate al riallineamento con la traiettoria (comma 2).

Esclusioni e modalità di calcolo

Il comma 3 dell'art. 3 dispone (in linea con quanto contemplato dall'art. 4, paragrafo 3, della direttiva) che, ai fini previsti dal medesimo articolo, non si considerano:

- le emissioni degli aeromobili al di fuori del ciclo di atterraggio e decollo e le emissioni prodotte dal traffico marittimo internazionale;

- le emissioni di ossidi di azoto e composti organici volatili non metanici prodotte da attività di cui alle categorie 3B (gestione del letame) e 3D (suoli agricoli) della nomenclatura 2014 per la comunicazione dei dati (NFR, Nomenclature For Reporting) della Convenzione di Ginevra sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza (LRTAP).

Nell'allegato II viene inoltre precisato, in nota, che per il trasporto su strada gli impegni si applicano alle emissioni calcolate in base ai combustibili venduti.

Casi di mancato rispetto degli obiettivi e procedure da seguire

I commi 4, 5 e 6 disciplinano i seguenti casi di mancato rispetto degli obblighi emissivi previsti:

• mancato rispetto causato dall'applicazione di metodologie di elaborazione degli inventari aggiornate sulla base dello sviluppo delle conoscenze scientifiche (comma 4).
  In tal caso vengono dettate disposizioni (in linea con quelle previste dall'art. 5, paragrafo 1, della direttiva) atte a disciplinare le procedure da seguire. In particolare viene stabilito che gli obblighi di riduzione (fissati dalla lettera a) del comma 1 dell'articolo in esame) si considerano fissati alla data del 4 maggio 2012.
  La ratio di tale ultima disposizione può essere dedotta dal 17° considerando della direttiva, ove viene chiarito che "ai fini della valutazione delle domande di adattamento, gli impegni di riduzione delle emissioni per il periodo tra il 2020 e il 2029 si dovrebbero considerare fissati il 4 maggio 2012, data di revisione del protocollo di Göteborg" alla Convenzione LRTAP. Il precedente 7° considerando chiarisce altresì che "gli impegni nazionali di riduzione delle emissioni per qualsiasi anno dal 2020 al 2029 di cui alla presente direttiva sono identici a quelli stabiliti nella versione rivista del protocollo di Göteborg".     
• mancato rispetto causato da un inverno eccezionalmente rigido o da un'estate eccezionalmente secca, (comma 5). In tal caso viene consentito di considerare la media su tre anni (facendo riferimento all'anno in questione come all'anno centrale) in recepimento dell'art. 5, paragrafo 2, della direttiva;
• mancato rispetto a causa di una improvvisa ed eccezionale interruzione o perdita di capacità nel sistema di produzione o di fornitura di elettricità o di calore, ragionevolmente impossibile da prevedere (comma 6). In tal caso gli obblighi di emissione si considerano rispettati per un massimo di tre anni, qualora si dimostri che ogni ragionevole azione, inclusa l'attuazione di nuove misure e politiche (purché non comportino costi sproporzionati o rischi alla sicurezza energetica), è stata e sarà compiuta per assicurare il rispetto degli impegni nel più breve possibile.
  Si tratta di una disposizione che recepisce il contenuto dell'art. 5, paragrafo 4, della direttiva.

Il comma 7 (in linea con quanto previsto dall'art. 5, paragrafi 5 e 6, della direttiva) detta le norme per l'applicazione delle procedure previste, nei casi suindicati, dai commi 4, 5 e 6.

Viene infatti demandato al Ministero dell'ambiente (d'ora in avanti Ministero secondo quanto prevede la norma) di informare la Commissione europea, entro il 15 febbraio del pertinente anno di comunicazione, precisando gli inquinanti e i settori interessati e, se disponibile, l'effetto sugli inventari nazionali delle emissioni.

Se la Commissione europea non solleva rilievi entro 9 mesi dalla ricezione della pertinente relazione di inventario, allora l'applicazione della procedura si considera accettata per l'anno di riferimento. 

Elaborazione e adozione dei programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico (art. 4 e Allegato III)

L'articolo 4 reca norme in materia di elaborazione e adozione dei programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico. Si prevede l'adozione, entro il 2018, del primo programma nazionale di controllo dell'inquinamento atmosferico.

Ai sensi del comma 1, tale programma è lo strumento per limitare le emissioni di origine antropica,  in modo da rispettare gli impegni nazionali di riduzione delle emissioni, concorrendo al raggiungimento degli obiettivi di miglioramento della qualità dell'aria, di salvaguardia della salute umana e dell'ambiente e di una partecipazione più efficace dei cittadini ai processi decisionali indicati dall'articolo 1.

Il comma 2 stabilisce che il programma nazionale di controllo sia elaborato dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Nell'elaborazione, il Ministero si avvarrà di supporti tecnici da parte dell'ISPRA (l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) e dell'ENEA (l'Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo sostenibile).

Secondo il comma 3, il primo programma nazionale di controllo sull'inquinamento atmosferico dovrà essere predisposto entro il 30 settembre 2018 e approvato, entro il 31 dicembre dello stesso anno, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere della Conferenza Unificata.

La Conferenza Unificata, che fu istituita per mezzo del decreto legislativo 281/1997, è la sede congiunta della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali.

Il comma 4 prescrive che, nel corso della fase di elaborazione del programma nazionale di controllo, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare assicuri la consultazione:

- dei soggetti responsabili per l'attuazione delle relative politiche e misure del programma nazionale

- degli altri soggetti aventi competenze nei settori interessati da tali politiche e misure.

Con riferimento alla consultazione del pubblico, si indicano le procedure di consultazione del pubblico previste per le valutazioni di piani e programmi dal decreto legislativo 152/2006 (cd. Codice dell'ambiente), Parte Seconda, dunque le Procedure per la valutazione ambientale strategica, per la valutazione dell'impatto ambientale e l'autorizzazione integrata ambientale, nonché per le valutazioni ambientali interregionali e tranfrontaliere.

L'articolo 6, par. 5, della direttiva prevede che gli Stati membri consultano il pubblico, in conformità della direttiva 2003/35/CE, relativa alla partecipazione del pubblico nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale, e le autorità competenti che, per le loro responsabilità ambientali specifiche in materia di inquinamento, qualità e gestione dell'aria a tutti i livelli, saranno probabilmente chiamati ad attuare i programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico, sui rispettivi progetti di programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico e eventuali aggiornamenti di rilievo, prima del completamento di tali programmi.

 Inoltre, se necessario, il suddetto Ministero effettuerà consultazioni transfrontaliere, in collaborazione con il Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale.

Il comma 5 elenca i contenuti del programma nazionale di controllo sull'inquinamento atmosferico, quali:

- la  valutazione del contributo delle fonti di emissione nazionali in termini di impatto sulla qualità dell'aria sia nel territorio nazionale sia negli Stati membri limitrofi, a tal fine utilizzando anche la metodologia e i dati del programma europeo EMEP (lett. a);

Il programma EMEP, acronimo di  European Monitoring and Evaluation Programme è un programma a base scientifica nell'ambito della citata Convenzione CLRTAP  per la cooperazione internazionale in materia di contrasto ai problemi di inquinamento dell'aria di tipo transfrontaliero.

- la ricognizioni del quadro strategico nazionale in materia ed indicazione delle priorità politiche, anche in relazione ai settori responsabili di emissioni, nonché l'indicazione delle funzioni assegnate alle diverse autorità – nazionali, regionali e locali – (lett. b);

- la valutazione dei progressi ottenuti e l'evoluzione prevista a politiche vigenti, nonché l'individuazione di possibili misure aggiuntive e specifici insiemi di misure e politiche (lett. c), d) ed e);

- l'analisi degli insiemi di politiche e misure previste in termini di impatto atteso e di costi, con indicazioni sui metodi di analisi adottati (lett. f);

- la selezione delle politiche da attuare ed i tempi della relativa adozione, attuazione e di riesame (lett. g) nonché l'individuazione dei soggetti responsabili dell'attuazione in base all'ordinamento vigente (lett. h);

- la valutazione di coerenza tra le politiche e gli strumenti di settore, con indicazione di eventuali necessari adeguamenti degli stessi (lett. i).

In aggiunta ai contenuti previsti dal presente comma 5, lo schema in esame ne prevede   altri, esposti nell'Allegato III, cui si rinvia.

Con il comma 6, si specificano i criteri per l'istruttoria del programma nazionale: si prenderanno in considerazione tutti i settori responsabili di emissioni con particolare riferimento a trasporti, industria, agricoltura, energia e riscaldamento civile. Inoltre, si richiedono coerenza fra le politiche e misure del programma stesso e gli strumenti di settore, valutazioni di proporzionalità tra costi ed entità della riduzione di emissioni attesa, rispetto della qualità dell'aria nel territorio nazionale e se opportuno in quello degli Stati membri limitrofi, priorità alle riduzioni di emissioni di particolato fine aventi anche effetti specifici sulle emissioni di black carbon  (chiamato anche nero di carbonio, prodotto dalla combustione incompleta di prodotti petroliferi pesanti).

Il comma 7 verte  sugli elementi istruttori del programma nazionale, prevedendosi contenuti obbligatori e misure opzionali. Il contenuto minimo obbligatorio è indicato negli esaminati elementi previsti dal comma 5 e nei contenuti posti dall'Allegato III, Parte prima. Il programma nazionale di controllo sull'inquinamento atmosferico dovrà poi contenere le misure obbligatorie contemplate dall'Allegato III, Parte seconda; potrà poi eventualmente contenere anche quelle opzionali dallo stesso recate, o misure aventi effetti equivalenti sulla riduzione delle emissioni.

 Il comma 8 dispone che gli aggiornamenti periodici del programma nazionale di controllo avvengano almeno ogni quattro anni. I tempi di aggiornamento sono indicati in un massimo di un anno e mezzo se, in occasione di un inventario o di una proiezione delle emissioni di cui all'art. 6, risultasse il mancato rispetto degli impegni nazionali ovvero il rischio di mancato rispetto degli stessi.

Sempre in tema di aggiornamenti, il nono e ultimo comma prevede che la procedura di elaborazione e adozione del programma nazionale di controllo si applichi anche ai relativi aggiornamenti.    

Si segnala che l'articolo 6 della Direttiva in recepimento prevede, al par. 9, la possibilità che la Commissione europea elabori delle successive linee guida in merito all'elaborazione e all'attuazione dei programmi nazionali.

   L'Allegato III (di cui all'art. 4, comma 7) reca il Contenuto dei programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico, di cui al corrispondente Allegato III della Direttiva in recepimento, e si compone di due parti:

-  la  prima, sul Contenuto minimo dei programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico

-  la  seconda, sulle Misure di riduzione delle emissioni del settore agricolo, a sua volta distinta in una sezione dedicata alle misure di riduzione delle emissioni di ammoniaca (Sez. A); in una sezione riguardante le misure per la riduzione di emissioni di particolato e black carbon (Sez. B); ed in una sezione specificamente concernente le piccole aziende agricole e la prevenzione degli impatti sulle stesse (Sez. C).

In base alla Parte prima, per il primo programma nazionale i contenuti minimi supplementari che l'Allegato III affianca ai contenuti già stabiliti dal comma 5 dell'articolo 4 diventano obbligatori all'eventuale verificarsi di due casi. Il primo obbligo è di dare spiegazioni qualora i livelli delle emissioni al 2025 possano essere raggiunti solo mediante misure che comportano costi non proporzionati. Il secondo obbligo è di fare un rendiconto in merito all'applicazione delle procedure previste dall'articolo 3, commi 4, 5 e 6 – corrispondenti, in estrema sintesi, al mancato rispetto di un obbligo per aggiornamento delle metodologie e conoscenze scientifiche, per una situazione meteorologica di eccezionale rigidità di inverno o siccità in estate, per una improvvisa ed eccezionale interruzione o perdita di capacità del sistema di produzione o fornitura di elettricità o calore - e delle eventuali conseguenze ambientali di tale applicazione.

Con riferimento ai programmi nazionali di controllo degli anni successivi al 2018, essi dovranno provvedere a valutare i progressi ottenuti con l'attuazione del programma nazionale nella riduzione delle emissioni e nella riduzione delle concentrazioni delle sostanze, nonché a descrivere eventuali cambiamenti significativi intervenuti nello scenario politico, nelle valutazioni, nelle politiche e nelle misure del programma o nei tempi di attuazione.

Circa la riduzione delle emissioni del settore agricolo, sono previste nella Parte seconda dettagliate misure per la riduzione delle emissioni di ammoniaca, tenendo conto del codice quadro Uncece del 2014, e delle emissioni di particolato e di black carbon. Tra le misure in questione, l'elaborazione di codici nazionali di buone pratiche, la preparazione di un bilancio delle perdite di azoto, divieti di utilizzo di determinati fertilizzanti, divieti di combustione concernenti la combustione dei rifiuti agricoli, dei residui del raccolto e dei rifiuti forestali.

Nella Sezione C di tale parte, si prevede che le piccole e micro aziende agricole possano essere in tutto o in parte esentate dalle misure di cui alle prime due parti dell'Allegato stesso, ove possibile alla luce degli impegni di riduzione applicabili.  

Attuazione dei programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico (art. 5)

• le autorità competenti per la relativa attuazione
• i tempi previsti per l'adozione degli atti attuativi
• e lo stato di avanzamento e di concertazione.

Inventari e proiezioni delle emissioni (art. 6 e allegati I e IV)

L'articolo 6 prevede l'elaborazione degli inventari e delle proiezioni nazionali delle emissioni, in linea con quanto disposto dall'art. 8 della direttiva, rinviando agli allegati I e IV dello schema in esame (che recepiscono il dettato dei corrispondenti allegati alla direttiva) per l'individuazione, rispettivamente, degli inquinanti oggetto di rendicontazione e delle metodologie da utilizzare nell'elaborazione dei citati documenti. Ulteriori disposizioni dettate dall'art. 6 (al comma 3) disciplinano gli eventuali casi di riesame o di correzioni tecniche dei citati documenti. 

Inventari

In base al combinato disposto dell'articolo 6 e dell'allegato I, è affidato all'ISPRA il compito di provvedere, sulla base delle metodologie indicate nell'allegato IV (v. infra), all'elaborazione e all'aggiornamento:

• ogni anno (da comunicare alla Commissione europea entro il 15 febbraio) degli inventari delle emissioni nazionali totali degli inquinanti indicati nelle tabelle A e B dell'allegato I, vale a dire:
  

  - SO2 (biossido di zolfo), NOx (ossidi di azoto), COVNM (composti organici volatili non metanici), NH3 (ammoniaca) e CO (monossido di carbonio); 
  - metalli pesanti: cadmio (Cd), mercurio (Hg) e piombo (Pb);
  - POP (inquinanti organici persistenti): PAH (idrocarburi policiclici aromatici) totali, benzo(a) pirene, benzo(b)fluorantene, benzo(k)fluorantene, indeno (1,2,3-cd) pirene, diossine/furani, PCB (policlorodifenili) e HCB (esaclorobenzene);
  - PM10 e PM2,5 (particolato fine) e, se disponibile, BC (particolato carbonioso o black carbon);
  - PST (totale di particelle in sospensione) e altri metalli pesanti: arsenico (As), cromo (Cr), rame (Cu), nichel (Ni), selenio (Se), zinco (Zn) e loro composti;
  L'obbligo di inventariazione per il PST e gli altri metalli pesanti testé menzionati, che sono gli inquinanti indicati nella tabella B, andrebbe valutato alla luce del disposto della direttiva che prevede che "gli Stati membri possono elaborare, e aggiornare annualmente, gli inventari nazionali delle emissioni per gli inquinanti di cui alla tabella B dell'allegato I, conformemente alle prescrizioni ivi contenute".

• ogni 4 anni (entro il 1° maggio) degli inventari nazionali delle emissioni geograficamente disaggregati e degli inventari delle grandi fonti puntuali, per gli inquinanti indicati nella tabella C dell'allegato I, cioè SO2, NOx, COVNM, CO, NH3, PM10, PM2,5, metalli pesanti (Cd, Hg, Pb), POP (PAH totali, HCB, PCB, diossine/furani) e BC (se disponibile);

• di una relazione di inventario che accompagna gli inventari e che deve essere trasmessa entro il 15 marzo di ogni anno, relativamente agli inquinanti indicati nella tabella D , che sono gli stessi indicati nelle tabelle A e B (SO2, NOx, COVNM, NH3, CO, PM2,5, PM10, BC, metalli pesanti (Cd, Hg, Pb), POP (PAH totali, benzo(a)pirene, benzo(b)fluorantene, benzo(k) fluorantene, indeno(1,2,3-cd)pirene, diossine/furani, PCB, HCB) e, se disponibili, PST e gli altri metalli pesanti (As, Cr, Cu, Ni, Se e Zn e loro composti). 
  In base al disposto della lettera c) del comma 1 dell'art. 6, le relazioni di inventario devono contenere anche le informazioni atte a dimostrare la conformità al disposto dei commi 4-6 dell'art. 3, che disciplinano i casi in cui non sono rispettati gli obblighi di riduzione delle emissioni fissati dal decreto in esame.

Proiezioni

La lettera d) del comma 1 dell'art. 6 affida all'ISPRA il compito di elaborare e aggiornare, ogni due anni, le proiezioni nazionali dei consumi energetici e dei livelli delle attività produttive responsabili delle emissioni per gli inquinanti dell'allegato I, Tabella C.

Sulla base di tali proiezioni (che sono inviate al Ministero dell'ambiente e all'ENEA almeno quattro mesi prima del termine per la comunicazione alla Commissione europea), l'ENEA elabora e aggiorna ogni 2 anni le proiezioni nazionali delle emissioni per gli inquinanti indicati nella tabella C dell'allegato I. Tali proiezioni sono inviate al Ministero dell'ambiente entro il 15 febbraio e devono essere trasmesse alla Commissione europea entro il 15 marzo.

Viene precisato che le elaborazioni e gli aggiornamenti effettuati dall'ISPRA e dall'ENEA sono sempre basati sulle metodologie indicate nell'allegato IV (v. infra).

Le metodologie indicate dall'allegato IV

Come già anticipato, l'allegato IV riproduce le disposizioni del corrispondente allegato della direttiva. 

Monitoraggio degli impatti dell'inquinamento atmosferico su ecosistemi (art. 7)

L'articolo 7, in linea con il disposto dell'art. 9 della direttiva, prevede un sistema per il monitoraggio degli impatti negativi dell'inquinamento atmosferico sugli ecosistemi, attraverso una rete di siti di monitoraggio rappresentativa delle relative tipologie di habitat di acqua dolce, habitat naturali e seminaturali ed ecosistemi forestali.

Lo stesso articolo prevede (al comma 2) che vengano attuate forme di coordinamento e di integrazione con i programmi di monitoraggio esistenti, previsti:

• dal decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155;
  
  Con il D.Lgs. 155/2010 sono state recepite le norme della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa. Tale decreto ha istituito un quadro normativo unitario in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria ambiente stabilendo anche valori limite e soglie critiche di concentrazione nell'aria di taluni inquinanti, nonché un sistema di monitoraggio e di reti di misurazione.
• dalla parte terza del D.Lgs. 152/2006 (c.d. Codice dell'ambiente);
  In tale parte terza sono contenute le norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche. In particolare le norme della parte terza recepiscono le disposizioni della direttiva quadro sulle acque (direttiva 2000/60/CE) e prevedono una rete capillare di reti di misurazione e monitoraggio della qualità delle acque, sia superficiali che sotterranee.
• dal D.P.R. 357/1997;
  Con il D.P.R. 357/1997 (come integrato dal D.P.R. 120/2003) sono state recepite le disposizioni della c.d. direttiva habitat (direttiva 92/43/CEE), con cui è stata istituita una rete europea di zone di protezione ecologica, denominata "Natura 2000", per la conservazione degli habitat naturali. In particolare, l'art. 7 del D.P.R. 357/1997 detta disposizioni in materia di monitoraggio. 
• e, se opportuno, dalla Convenzione di Ginevra sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza (LRTAP) nonché da altre normative vigenti in materia di monitoraggio ambientale.

L'articolo 7 prevede che la disciplina di dettaglio (relativa all'individuazione dei siti, dei criteri e delle modalità, inclusi gli indicatori, per l'esecuzione del monitoraggio) sia stabilita con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da adottare entro il 30 giugno 2018.

Comunicazioni (art. 8)

L'articolo 8, in attuazione dell'articolo 10 della direttiva, prevede che il Ministero invii alla Commissione europea (comma 1):

a) il primo programma nazionale di controllo dell'inquinamento atmosferico, entro il 1° aprile 2019;

b) il programma nazionale di controllo dell'inquinamento atmosferico aggiornato, entro due mesi da ciascun aggiornamento (che, secono quanto dispone l'articolo 4, comma 8, deve avvenire entro almeno ogni quattro anni dalla data di adozione o comunque in relazione alle politiche e  alle misure da attuare, entro diciotto mesi dalla comunicazione di un inventario o  di una proiezione delle emissioni da cui risulti il mancato rispetto degli impegni nazionali);

c) le proiezioni nazionali delle emissioni per gli inquinanti (di cui all'articolo 6, comma 2), entro il 15 marzo (date prevista dall'allegato I);

d) entro il 1° luglio 2018 e, successivamente, ogni quattro anni, l'ubicazione dei siti di monitoraggio e gli indicatori di monitoraggio utilizzati ai sensi dell'articolo 7 (comma 1);

e) entro il 1° luglio 2019 e, successivamente, ogni quattro anni, i dati del monitoraggio condotto ai sensi dell'articolo 7.

La norma prevede inoltre l'obbligo per l'ISPRA di inviare alla Commissione europea gli inventari e le relazioni di cui all'articolo 6, entro le date previste dal calendario di cui all'allegato l, assicurando la coerenza con la comunicazione di informazioni al Segretariato della Convenzione di Ginevra sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (LRTAP), dando di tale invio tempestiva comunicazione al Ministero (comma 2).

Si prevede altresì che le comunicazioni previste dal comma 1, lettere d) ed e), e dal comma 2, siano inviate anche all'Agenzia europea per l'ambiente (comma 3).

Sanzioni (art. 9)

L'articolo 9 prevede che alla violazione delle disposizioni adottate dalle amministrazioni statali, regionali e locali responsabili per l'attuazione delle misure e delle politiche del programma nazionale, nell'esercizio delle rispettive competenze (ai sensi dell'articolo 5, comma 3, dello schema), si applichino le sanzioni fissate dalla normativa vigente, fatte salve specifiche sanzioni introdotte con successivi provvedimenti legislativi. Una norma di contenuto analogo è attualmente prevista al comma 6 dell'articolo 6 del decreto legislativo 171/2004, abrogato dal provvedimento in esame.

Si fa presente che l'articolo 18 della direttiva prevede che gli Stati membri stabiliscano le norme relative alle sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate conformemente alla direttiva medesima, adottando tutte le misure necessarie per garantirne l'attuazione e prevedendo altresì che tali sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive.

La relazione illustrativa sottolinea che "stante la sua natura "programmatica" il provvedimento all'esame non introduce obblighi a carico di soggetti puntualmente individuati, e, conseguentemente, non reca una disciplina sanzionatoria specifica. L'articolo 9 si limita, pertanto, a stabilire che per la violazione degli obblighi che saranno introdotti con norme secondarie statali e regionali, ai fini dell'attuazione delle politiche e delle misure del programma nazionale, si applicheranno le sanzioni previste dalla vigente normativa primaria di riferimento. Ciò al fine di prevenire l'avvio di una procedura d'infrazione (EU-PILOT) da parte della Commissione europea per mancata attuazione dell'articolo 18 della direttiva europea".

Informazioni al pubblico (art. 10)

L'articolo 10 prevede che il Ministero assicuri, anche con la pubblicazione sul proprio sito internet, una attiva e sistematica informazione del pubblico, in relazione ai programmi nazionali di controllo dell'inquinamento atmosferico, ai relativi aggiornamenti ed agli inventari, alle proiezioni e alle ulteriori informazioni comunicate alla Commissione europea. La norma, che richiama l'articolo 8 del decreto legislativo n. 195 del 2005 relativo alla diffusione dell'informazione ambientale da parte dell'autorità pubblica,preicisa che resta fermo quanto stabilito dall'articolo 5, comma 7, dello schema, che prevede una ricognizione periodicamente aggiornata delle misure e delle politiche previste dal programma da parte del Ministero, con il supporto dell'ISPRA, al fine di assicurare una corretta conoscenza del pubblico sulla procedura di attuazione del programma nazionale.

La norma, laddove prevede che l'informazione del pubblico sia assicurata "anche" con la pubblicazione sul sito internet da parte del Ministero, andrebbe valutata alla luce di quanto dispone l'articolo 14, paragrafo 1, della direttiva  che pone in capo agli Stati membri l'obbligo di provvedere alla diffusione al pubblico delle informazioni attraverso la pubblicazione in un sito web accessibile a tutti. 

Norme finali e clausola di invarianza finanziaria (artt. 11 e 12)

L'articolo 11 abroga il D.Lgs. 171/2004, recante attuazione della direttiva 2001/81/CE, prevedendo una norma transitoria per l'applicazione fino al 31 dicembre 2019 dei limiti nazionali di emissione indicati dall'articolo 1 e dall'allegato I del medesimo decreto legislativo n. 171 del 2004, in linea con quanto disposto dall'art. 21, paragrafo 2 della direttiva.

L'articolo 11 stabilisce inoltre che gli allegati sono parte integrante del decreto in esame, modificabili, ai fini dell'applicazione di norme europee che modificano modalità esecutive e caratteristiche di ordine tecnico, con decreto del Ministro dell'ambiente. La norma richiama l'articolo 36 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, ai sensi del quale alle norme dell'Unione europea non autonomamente applicabili, che modificano modalità esecutive e caratteristiche di ordine tecnico di direttive già recepite nell'ordinamento nazionale, e agli atti di esecuzione non autonomamente applicabili, adottati dal Consiglio dell'Unione europea o dalla Commissione europea in esecuzione di atti dell'Unione europea già recepiti o già efficaci nell'ordinamento nazionale, è data attuazione, nelle materie di cui all'articolo 117, secondo comma, della Costituzione, con decreto del Ministro competente per materia, che ne dà tempestiva comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per gli affari europei

L'articolo 12 reca la clausola di invarianza finanziaria, in base alla quale dall'attuazione del decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e alla medesima attuazione le amministrazioni pubbliche provvedono con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.