Istituzione della Commissione d'inchiesta sulle mafie 11 luglio 2018 |
Indice |
| Contenuto|Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente|I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva| |
ContenutoIl testo approvato dalla I Commissione (A.C. 336 e abb. - A) istituisce, per la durata della XVIII legislatura, una Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno delle mafie e delle altre associazioni criminali similari, anche straniere. Il progetto di legge, pur ricalcando nell'impianto generale e in gran parte della formulazione il testo della legge istitutiva della Commissione antimafia approvata nella XVII legislatura (L. 87/2013), vi introduce alcune modifiche, che riprendono diverse proposte contenute nella relazione conclusiva approvata dalla precedente Commissione antimafia alla fine della XVII legislatura, il 7 febbraio 2018 (doc. XXIII, n. 38, pag. 385 e seguenti).
Nella relazione la Commissione Antimafia "unitamente alla ricostruzione dell'attività svolta dalla Commissione nel corso di questa legislatura, ha inteso sottoporre all'attenzione del Parlamento e dell'opinione pubblica, insieme alle risultanze dell'attività, anche alcune riflessioni più generali in ordine al funzionamento, alle competenze e ai poteri della Commissione, insieme alla allegata proposta di riscrittura del testo della legge istitutiva. Si tratta di un'innovazione che, senza condizionare le scelte del prossimo Parlamento, si ritiene che possa essere utile in sede di discussione del provvedimento istitutivo della Commissione Antimafia che potrà essere definito all'inizio della XVIII legislatura" (Relazione conclusiva, pag. 398).
Le principali innovazioni sono riconducibili, in particolare:
Per quanto riguarda il primo profilo, ossia i compiti della Commissione la proposta di legge prevede l'ampliamento dell'oggetto dell'inchiesta a diversi nuovi argomenti, tra cui:
Relativamente ai poteri della Commissione si dà facoltà di adottare iniziative volte ad aumentare la sensibilizzazione e la partecipazione della cittadinanza sui temi della lotta alle mafie e della cultura della legalità. Inoltre, si ridefiniscono i limiti posti in capo alla Commissione superando la previsione della legge 87/2013 che non consentiva di adottare provvedimenti attinenti alla libertà e alla segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione. Restano fermi i limiti per la Commissione relativi ai provvedimenti attinenti alla libertà personale, fatto salvo l'accompagnamento coattivo dei testimoni. Infine, sulla composizione si supera l'obbligo di rinnovo biennale della Commissione (che quindi svolgerà la sua attività per l'intera legislatura). L'articolo 1 della proposta di legge reca l'istituzione della Commissione e la definizione Oggetto della Commissione di inchiestadell'oggetto dell'inchiesta, dei compiti e dei poteri della Commissione.
Per quanto riguarda l'oggetto dell'inchiesta, la proposta di legge (art. 1, commi 1 e 4) prevede che i compiti previsti dalla legge sono attribuiti alla Commissione per indagare sul fenomeno delle mafie, anche con riguardo alle altre associazioni criminali, comunque denominate, alle mafie straniere, alle organizzazioni di natura transnazionale ai sensi dell'art. 3 della L. 146/2006 e a tutte le organizzazioni criminali di tipo mafioso ai sensi dell'art. 416-bis del codice penale (Associazione di tipo mafioso).
La L. 146/2006, di Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale – adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001 – intende promuovere la cooperazione tra gli Stati per prevenire e combattere in maniera efficace il crimine organizzato transnazionale. In particolare, l'art. 3 definisce quale reato transnazionale il reato punito con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni, qualora sia coinvolto un gruppo criminale organizzato, nonché sia commesso in più di uno Stato; ovvero sia commesso in uno Stato, ma una parte sostanziale della sua preparazione, pianificazione, direzione o controllo avvenga in un altro Stato; ovvero sia commesso in uno Stato, ma in esso sia implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più di uno Stato; ovvero sia commesso in uno Stato ma abbia effetti sostanziali in un altro Stato.
Per quanto riguarda i Compiticompiti della Commissione indicati nell'articolo 1, alcuni coincidono (con qualche modifica) con quelli della legge 87/2013 e cioè:
Il testo in esame introduce anche le seguenti nuove finalità:
- condotte corruttive o collusive; - infiltrazioni all'interno di associazioni massoniche o a carattere segreto; - traffico di stupefacenti e di armi e commercio di opere d'arte;
Si tratta di compiti che riprendono in gran parte le indicazioni emerse nel corso dei lavori della Commissione antimafia della XVII legislatura e formalizzati nella sua relazione conclusiva, dove si auspicava che in sede di discussione della nuova legge istitutiva se ne valutasse l'introduzione. Con riferimento ai Poteripoteri della Commissione, la proposta di legge introduce alcune limitazioni rispetto a quelli astrattamente riconosciuti alle Commissioni di inchiesta dall'articolo 82 Cost., in base al quale esse procedono alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria.
L'articolo 1, comma 2, reca una formulazione meno ampia nella limitazione dei poteri fissata a suo tempo dalle precedenti leggi istitutive della commissione antimafia, stabilendo che la Commissione non possa adottare, ad eccezione dell'accompagnamento coattivo dei testimoni, provvedimenti attinenti alla libertà personale (senza il riferimento ai provvedimenti relativi alla libertà e alla segretezza della corrispondenza e delle altre forme di comunicazione, che quindi rientrerebbero nei poteri della Commissione).
L'art. 133 c.p.p. prevede che se il testimone, il perito, la persona sottoposta all'esame del perito diversa dall'imputato, il consulente tecnico, l'interprete o il custode di cose sequestrate, regolarmente citati o convocati, omettono senza un legittimo impedimento di comparire nel luogo, giorno e ora stabiliti, il giudice può ordinarne l'accompagnamento coattivo e può altresì condannarli, con ordinanza, a pagamento di una somma da euro 51 a euro 516 a favore della cassa delle ammende nonché alle spese alle quali la mancata comparizione ha dato causa.
Rispetto alla legge istitutiva della Commissione approvata nella XVII legislatura, il testo in commento introduce una nuova disposizione relativa ai poteri della Commissione (art. 1, comma 3), attribuendo ad essa la facoltà di promuovere la realizzazione e di valutare l'efficacia delle iniziative per la sensibilizzazione del pubblico sul valore storico, istituzionale e sociale della lotta contro le mafie e sulla memoria delle vittime delle mafie, anche in relazione all'attuazione della legge 8 marzo 2017, n. 20, che ha individuato nel 21 marzo la Giornata nazionale della memoria e dell'impegno in ricordo delle vittime delle mafie, allo scopo di creare e valorizzare percorsi specifici all'interno del sistema pubblico di istruzione. Inoltre, la Commissione può promuovere forme di comunicazione e divulgazione circa gli esiti del monitoraggio delle attività civili e pratiche educative antimafia svolte in campo nazionale e locale, fermo restando l'obbligo di riserbo per gli atti coperti da segreto (vedi oltre artt. 5 e 6). L'articolo 2 riguarda la Composizionecomposizione della Commissione. Per quanto riguarda il numero dei componenti (comma 1) viene confermato il numero di 50 componenti (25 senatori e 25 deputati) già previsto nella XVII legislatura dalla legge 87/2013. Confermate anche le modalità di formazione della Commissione, i cui componenti sono scelti dai Presidenti delle Camere in proporzione al numero dei membri dei gruppi parlamentari, assicurando comunque la presenza di almeno un componente per ciascun gruppo; la nomina avviene tenendo conto anche della specificità dei compiti assegnati alla Commissione.
Analogamente a quanto stabilito dalla legge istitutiva della XVII legislatura – che recava una formulazione simile facendo riferimento alla relazione da ultimo approvata allora (18 febbraio 2010) – i componenti la Commissione sono tenuti a dichiarare alla Presidenza della Camera di appartenenza se nei loro confronti sussista una delle condizioni indicate nel Codice di autoregolamentazione delle candidaturecodice di autoregolamentazione sulla formazione delle liste elettorali, proposto dalla Commissione antimafia con la Relazione in materia di formazione delle liste delle candidature per le elezioni europee, politiche, regionali, comunali e circoscrizionali, approvata nella seduta del 23 settembre 2014, e nelle eventuali determinazioni assunte dalla Commissione nel corso della XVIII legislatura.
Il
codice di autoregolamentazione è stato proposto dalla Commissione antimafia con la finalità – evidenziata nella relazione – di impegnare i partiti e i movimenti politici affinché non vengano candidati soggetti che risultano coinvolti in reati di criminalità organizzata, contro la pubblica amministrazione, di estorsione ed usura, di traffico di sostanze stupefacenti, di traffico illecito di rifiuti e anticipare la soglia di allerta, con altre gravi condotte. "In questo ambito è stato ritenuto di riferimento alle più gravi fattispecie di reato, ferma restando la previsione di incandidabilità contenuta nel decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, a seguito di sentenza di condanna" (codice di regolamentazione, pag. 4).
Ad esempio, il codice di autoregolamentazione richiama già la fase del decreto che dispone il giudizio (il c.d. rinvio a giudizio) così facendo retrocedere l'incandidabilità ad una fase anteriore rispetto all'adozione della sentenza di condanna prevista dal citato D.Lgs. 235/2012.
Documenti in parte analoghi erano stati adottati dalla Commissione nella XVI legislatura (18 febbraio 2010) e nella XV legislatura (3 aprile 2007) relativamente ai criteri cui attenersi per la designazione dei candidati alle elezioni regionali e amministrative, rivolto alle formazioni politiche e alle liste civiche, che vi aderiscono volontariamente e che, al momento dell'adesione, si impegnano a non presentare o appoggiare candidati nei cui confronti ricorrano le condizioni ivi previste.
Qualora una delle situazioni previste nel codice di autoregolamentazione sopravvenga, successivamente alla nomina, a carico di uno dei componenti della Commissione, è previsto l'obbligo di informarne immediatamente il presidente della Commissione oltre ai Presidenti delle Camere.
Nella Relazione finale approvata dalla Commissione di inchiesta al termine della XVII legislatura si evidenzia come non appaia "allo stato percorribile – per coerenza con i principi generali dell'ordinamento parlamentare e con gli articoli 1 e 67 della Costituzione – l'ipotesi di attribuire alle Presidenze di Camera e Senato un "potere sanzionatorio" nei confronti dei parlamentari la cui posizione risultasse in contrasto con il codice di autoregolamentazione, ma tale disciplina potrebbe essere opportunamente integrata, prevedendo la successiva comunicazione da parte del Presidente della Camera interessata anche al presidente della Commissione. In merito alla qualità di componente della Commissione, occorre infatti ricordare che durante i lavori sono occorse vicende giudiziarie che hanno lambito l'attività di singoli commissari, che hanno posto l'esigenza di una ulteriore riflessione sul tema della composizione della Commissione, che non è nella disponibilità di quest'ultima, e sullo status di componente rispetto alle generali prerogative del parlamentare".
Il testo non prevede il rinnovo biennale della Commissione (rinnovo previsto nella precedente legislatura dalla legge 87/2013) riprendendo sul punto la Relazione finale approvata dalla Commissione di inchiesta al termine della XVII legislatura.
Nella Relazione si evidenzia come nelle ultime legislature le leggi istitutive abbiano "altresì previsto il rinnovo dei componenti al termine del primo biennio, fatta salva ovviamente la loro riconferma. Tenuto conto delle particolari competenze attribuite alla Commissione e al fine di assicurare l'indispensabile continuità della sua azione, appare invece opportuno estendere la durata dell'incarico all'intera legislatura - ovvero a un periodo anche più lungo ma comunque predeterminato - e garantire analoga durata anche ai membri dell'ufficio di presidenza, come già previsto da alcune proposte di legge presentate nelle passate legislature". Nella Relazione si evidenzia che, d'altro canto, le procedure di rinnovo, pur avviate dopo un biennio dalla costituzione della Commissione, non sono state portate a conclusione né nella XVI né nella XVII legislatura" (pag. 395).
La proposta di legge prevede le medesime modalità di costituzione e di formazione dell'Ufficio di presidenzaUfficio di presidenza, già stabilite dalla L. 87/2013 e analoghe alla composizione degli Uffici di presidenza delle Commissioni permanenti. In particolare, in base a tali proposte l'Ufficio di presidenza è composto dal presidente, due vicepresidenti e due segretari. Il Presidente è eletto da parte della Commissione, a scrutinio segreto, ed è eletto il candidato che ottiene il voto della maggioranza assoluta dei componenti la Commissione; qualora nessun candidato raggiunga tale risultato, si procede al ballottaggio tra i due candidati più votati; nel caso di parità di voti è proclamato eletto o entra in ballottaggio il candidato più anziano di età. E' previsto inoltre il voto limitato per l'elezione dei due vicepresidenti e dei due segretari: ciascun componente della Commissione esprime un solo voto, e vengono eletti i due candidati che riportano il maggior numero di voti. Nel caso in cui si verifichi la parità dei voti, si applicano le disposizioni previste per l'elezione del presidente. Le medesime disposizioni si applicano per le elezioni suppletive. L'articolo 3 dispone in ordine alla possibilità per la Commissione di costituire uno o più comitati. L'articolo 4 disciplina le Audizioni e richiesta di atti e documentiaudizioni a testimonianza in maniera analoga con quanto stabilito nella XVII legislatura, mantenendo ferme le competenze dell'autorità giudiziaria. Si prevede, in particolare l'applicazione degli artt. 366 (Rifiuto di uffici legalmente dovuti) e 372 (Falsa testimonianza) del codice penale (art. 4, comma 1), nonché l'applicazione dell'art. 203 (Informatori della polizia giudiziaria e dei servizi di sicurezza) del codice di procedura penale (art. 4, comma 4).
L'art 366 c.p. punisce con la reclusione fino a sei mesi o con la multa da euro 30 a euro 516 al perito, interprete, o custode di cose sottoposte a sequestro che ottiene con mezzi fraudolenti l'esenzione dall'obbligo di comparire o di prestare il suo ufficio e, in generale ai testimoni e ad ogni altra persona chiamata ad esercitare una funzione giudiziaria.
L'art. 372 c.p. punisce la falsa testimonianza con la reclusione da due a sei anni.
L'art 203 c.p.p. prevede che il giudice non può obbligare gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria nonché il personale dipendente dai servizi di informazione a rivelare i nomi dei loro informatori. Se questi non sono esaminati come testimoni, le informazioni da essi fornite non possono essere acquisite né utilizzate.
In tema di segreto si richiama, per il Il segreto segreto di Stato, l'applicazione la normativa dettata dalla legge 3 agosto 207, n. 124 (art. 4, comma 2).
Il
segreto di Stato è attualmente disciplinato principalmente dalla legge di riforma dei servizi di informazione (L. 124/2007) e, in sede processuale, dagli artt. 202 e segg. c.p.p. Quest'ultimo, in particolare, prevede tra l'altro che i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di astenersi dal deporre su fatti coperti dal segreto di Stato. Si ricorda che il segreto d'ufficio obbliga l'impiegato pubblico a non divulgare a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso (art. 15, DPR 3/1957). In sede processuale, salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne all'autorità giudiziaria, i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di astenersi dal deporre su fatti conosciuti per ragioni del loro ufficio che devono rimanere segreti (art. 201 c.p.p.).
In nessun caso è opponibile il segreto d'ufficio e per i fatti rientranti nei compiti della Commissione, il segreto professionale e il segreto bancario (art. 4, comma 2) precisando altresì che è sempre opponibile il segreto tra difensore e parte processuale nell'ambito del mandato segreto difensivo ex art. 103 c.p.p. (art. 4, comma 3).
La non opponibilità del segreto professionale e di quello bancario, è stata prevista da altri provvedimenti di istituzione di commissioni di inchiesta. Si veda, ad esempio, la legge 107/2017 di istituzione della Commissione di inchiesta sul sistema bancario e finanziario (art. 4).
Determinate categorie di persone (sacerdoti, medici, avvocati ecc.) non possono essere obbligati a deporre su quanto hanno conosciuto per ragione del proprio ministero, ufficio o professione, salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne all'autorità giudiziaria, ad esempio in qualità di periti (segreto professionale ex art. 200 c.p.p.).
Per quanto riguarda il
segreto bancario si applicano le disposizioni in materia di riservatezza dei dati personali che prevedono che la comunicazione a terzi di dati personali relativi a un cliente è ammessa se lo stesso vi acconsente (art. 23 del Codice della
privacy, D.Lgs. 196/2003) o se ricorre uno dei casi in cui il trattamento può essere effettuato senza il consenso (art. 24 del Codice). Fuori dei casi di operazioni di comunicazione dei dati strumentali alle prestazioni richieste e ai servizi erogati (per le quali non è necessario ottenere il consenso degli interessati: art. 24, comma 1, lett. b), del Codice), gli istituti di credito e il personale incaricato dell'esecuzione delle operazioni bancarie di volta in volta richieste devono mantenere il riserbo sulle informazioni utilizzate. Parziali deroghe sono previste per le indagini tributarie.
L'articolo 5 precisa ulteriormente i poteri della Commissione in merito alla richiesta di atti e documenti in maniera analoga alla legge istitutiva della Commissione scorsa legislatura. In particolare, si prevede che la Commissione possa acquisire copia di atti e documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti in deroga all'articolo 329 c.p.p. che copre con il segreto gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari (comma 1), nonché copie di atti e documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari, anche se coperti da segreto (comma 5) e copie di documenti da parte di tutte le pubbliche amministrazioni (comma 3). Le ulteriori disposizioni dell'articolo 5, riproducono il testo della L. 87/2013. In particolare, viene specificato che l'autorità giudiziaria può ritardare la trasmissione degli atti solo per motivi di natura istruttoria (comma 4). La Commissione garantisce il mantenimento del regime di segretezza fino al momento in cui gli atti e i documenti trasmessi sono coperti da segreto (comma 2) e stabilisce quali atti non devono essere divulgati (comma 6). Viene previsto come di consueto il vOrganizzazione internaincolo del segreto, sanzionato penalmente (art. 326 c.p.), per i componenti la Commissione, i funzionari e tutti i soggetti che, per ragioni d'ufficio o di servizio, vengono a conoscenza di atti o documenti coperti da segreto o che comunque non devono essere divulgati; analogamente è sanzionata la diffusione anche parziale di tali atti e documenti (articolo 6). L'articolo 7 demanda ad un regolamento interno l'organizzazione delle attività e il funzionamento della Commissione da approvare prima dell'avvio delle attività di inchiesta. Viene affermato il principio della pubblicità delle sedute della Commissione, ferma restando la possibilità di riunirsi in seduta segreta ove lo si ritenga opportuno (art. 7, comma 2). La Commissione può inoltre avvalersi dell'opera di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria e di collaboratori interni o esterni alle p.a. Si prevede anche la facoltà di assumere collaborazioni da parte di soggetti pubblici (quali università ed enti di ricerca) e privati. Confermata la previsione di un tetto massimo di collaboratori, da definirsi con il regolamento interno (art. 7, comma 3). Per l'espletamento delle funzioni della Commissione, l'articolo 7, al comma 4, prevede che essa fruisca di personale, locali e strumenti operativi posti a disposizione dal Presidente della Camera. Autorizzazione di spesaL'autorizzazione di spesa prevista dall'articolo 7, comma 5, è pari, a 100.000 euro per il 2018 e a 300.000 euro per ciascun anno successivo. La legge 87/2013 (promulgata in luglio) prevedeva per il primo anno una autorizzazione di spesa di 150.000 euro per il primo anno e di 300.000 per gli anni successivi. Resta confermata la previsione secondo la quale i Presidenti del Senato e della Camera, con determinazione adottata d'intesa tra loro, possono autorizzare annualmente un incremento delle spese, comunque in misura non superiore al 30 per cento, a seguito di richiesta formulata dal presidente della Commissione per motivate esigenze connesse allo svolgimento dell'inchiesta. La proposta di legge dispone in ordine alla data di Entrata in vigoreentrata in vigore del provvedimento in esame fissandola al giorno successivo della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. |
Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referenteLa I Commissione Affari costituzionali ha avviato l'esame delle proposte di legge A.C. 336 Anzaldi, A.C. 513 Nesci e A.C. 664 Verini il 3 luglio 2018. Nella medesima seduta la Commissione ha adottato, come testo base per il prosieguo dell'esame, il testo unificato delle proposte di legge proposto dalla relatrice. Nella successiva seduta del 4 luglio la Commissione ha proceduto all'abbinamento di due ulteriori proposte vertenti sulla medesima materia: l'A.C. 664 Palazzotto e l'A.C. 805 Santelli. Dopo aver proceduto all'esame degli emendamenti (seduta del 10 luglio) la Commissione ha conferito mandato alla relatrice a riferire in Assemblea in senso favorevole sul testo, come modificato dalla Commissione nel corso dell'esame in sede referente (seduta dell'11 luglio). |
I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultivaLa II Commissione Giustizia ha espresso parere favorevole con una condizione, relativa al monitoraggio delle scarcerazioni, che la I Commissione ha recepito nella seduta dell'11 luglio 2018. La V Commissione Bilancio si è riservata di rendere il parere all'Assemblea. |
