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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE LELLO DI GIOIA

La seduta comincia alle 8.40.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione del Direttore generale del sistema bancario e finanziario e del Direttore generale delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, Alessandro Rivera e Fabrizia Lapecorella.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulla gestione del risparmio previdenziale da parte dei Fondi pensione e Casse professionali, con riferimento agli investimenti mobiliari e immobiliari, e tipologia delle prestazioni fornite, anche nel settore assistenziale del dottor Alessandro Rivera, direttore generale del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia e delle finanze. Avverto che il dottor Rivera è accompagnato dal dottor Gian Paolo Ruggiero, dirigente dell'ufficio IV del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia e delle finanze.
Avverto inoltre che l'audizione della professoressa Fabrizia Lapecorella, direttore generale delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, che riferirà sulla disciplina contenuta nella legge di stabilità 2015 circa il risparmio previdenziale, avverrà in altra data.
Voglio comunicare che il dottor Rivera è accompagnato dal dottor Giampaolo Ruggiero, dirigente dell'ufficio IV del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia.
Do quindi la parola subito al dottor Alessandro Rivera per la sua relazione introduttiva.

ALESSANDRO RIVERA, Direttore generale del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia e delle finanze. La ringrazio della parola e dell'invito oggi per illustrare i contenuti di un regolamento in corso di emanazione da parte del Ministero dell'economia e delle finanze.
Abbiamo preparato, naturalmente, una relazione che invieremo oggi stesso, in modo che resti depositata agli atti. Se così può andare per gli onorevoli e i senatori, potrei limitarmi a ripercorrere i tratti essenziali di questa relazione e poi magari lasciare anche uno spazio per domande qualora ci fossero degli aspetti non del tutto chiari.
Prima di entrare nel merito, forse è opportuno anche chiarire quali siano le mie funzioni e il mio ruolo nel Ministero dell'economia. Come sapete, i ministeri vigilanti sulle casse previdenziali sono due, il Ministero del lavoro e il Ministero dell'economia e delle finanze. Le funzioni di vigilanza sulle casse al Ministero dell'economia e delle finanze non sono svolte dal Dipartimento del tesoro, dal quale vengo, ma dalla Ragioneria generale dello Stato. Il Dipartimento del tesoro è stato, tuttavia, incaricato dello specifico compito di cui mi accingo a parlare oggi, la predisposizione Pag. 4e l'emanazione di un regolamento sui criteri di investimento che le casse devono osservare e sulla gestione dei conflitti di interesse, nonché sulla selezione della banca depositaria.
Questo regolamento è previsto da un intervento di legge del 2011, il decreto-legge n. 98, che si è inquadrato nell'occasione in un contesto generale di intervento nel settore composto anche dal famoso decreto-legge n. 201, finalizzato ad assicurare l'equilibrio tra le entrate contributive e le spese per prestazioni pensionistiche secondo bilanci tecnici riferiti all'arco temporale di cinquant'anni. Accanto a questo, come dicevo, c’è stato il decreto legge n. 98, che ha previsto l'emanazione di questo provvedimento secondario sui criteri e i limiti dell'investimento da parte delle casse previdenziali.
Questo regolamento colma una lacuna effettiva nell'ordinamento laddove si pensi che le casse, che offrono un servizio previdenziale di primo pilastro, non avevano alcuna regolamentazione sui criteri di investimento, mentre i fondi pensione, di secondo pilastro, che quindi intervengono dopo una prestazione pensionistica obbligatoria, avevano e hanno tuttora una regolamentazione abbastanza analitica sui criteri da osservare nella gestione del patrimonio. Effettivamente, si trattava di una situazione anche paradossale per certi versi.
Vengo al metodo che abbiamo seguìto per l'emanazione di questo regolamento. Intanto, va osservato che la legge stessa prevedeva come principio di carattere generale, o comunque ricavabile dal contesto logico dell'ordinamento, che il provvedimento sulle casse fosse ispirato e in linea con la regolamentazione dei fondi pensione. Peraltro, fornendo servizi in larga parte analoghi, sarebbe stata illogica una soluzione diversa.
La normativa che regola i criteri di investimento dei fondi pensione era in realtà piuttosto obsoleta all'epoca del decreto-legge del 2011, perché risaliva al 1996 ed era un decreto ministeriale, il n. 703, incentrato su una griglia di limiti quantitativi alle tipologie di investimento che i fondi pensione potevano effettuare, tecnica regolamentare progressivamente superata dall'evoluzione finanziaria e che ha richiesto una profonda opera di manutenzione, di cui ci siamo occupati sempre noi al Dipartimento del Tesoro.
Questa manutenzione ha portato recentemente all'emanazione di un nuovo decreto, n. 166 del 2 settembre 2014, che ha completamente sostituito il 703 del 1996, privilegiando un approccio più incentrato su procedure e adeguatezza delle strutture di controllo e monitoraggio dei rischi e su limiti quantitativi scarsamente efficaci e anche, tutto sommato, facilmente aggirabili con evoluzione e innovazione finanziaria.
Come metodo, abbiamo privilegiato e seguìto lo standard di cui il Tesoro si è dotato da tempo, cioè una consultazione pubblica. Abbiamo pubblicato sul sito del Tesoro, alla fine dello scorso anno, la bozza di decreto sulle casse per raccogliere tutti i commenti e le posizioni da parte degli stakeholder. Questa è, naturalmente, una tecnica che allunga un po’ i tempi di redazione delle norme, ma di sicuro ci permette di conseguire dei risultati di qualità migliore e di effettuare un'effettiva analisi di impatto della regolamentazione una volta che si siano ottenuti riscontri da parte degli interessati.
Passo a due commenti su alcuni princìpi di fondo del testo che abbiamo posto in consultazione, per poi dare una rapida illustrazione di quelli che sono i contenuti principali. Relativamente ai principi di fondo, nuovamente ribadendo quello che ho già detto sul nuovo decreto che regolamenta i fondi, la focalizzazione è sui processi di investimento e sull'adeguatezza della macchina organizzativa che questi processi deve gestire, quindi non una griglia di limiti quantitativi sulle singole tipologie di investimento, ma un approccio più responsabilizzante sia per le casse sia per le autorità preposte alla vigilanza sulle loro attività. Tutto ruota comunque intorno al rispetto del principio della persona prudente, un tipico principio della normativa che riguarda i servizi previdenziali anche europea.Pag. 5
L'altro cardine è la trasparenza. Su questo il provvedimento contiene una serie di oneri nei confronti sia delle autorità di vigilanza, i ministeri e la COVIP stessa, sia degli aderenti e degli stakeholder in generale, in modo che sia possibile far valere il principio di responsabilità e un monitoraggio continuativo dei risultati conseguiti dalle casse.
Vengo a una rapida illustrazione dei contenuti essenziali del provvedimento posto in consultazione, partendo subito da un primo ambito, le modalità di gestione delle risorse. Nelle casse, a differenza che nei fondi pensione, è possibile la gestione sia diretta sia indiretta, mentre nel caso dei fondi pensione, salvo alcune limitate tipologie di attivi, la gestione è sempre indiretta, quindi si avvale di un servizio professionale fornito da un gestore vigilato e autorizzato.
Per quanto riguarda la gestione sia diretta sia indiretta, il regolamento prevede che gli enti debbano dotarsi di procedure e strutture organizzative idonee a consentire il monitoraggio, la gestione e il controllo dei rischi che l'ente assume. Le strutture organizzative devono essere congruenti rispetto alle dimensioni, alla complessità del portafoglio e alla politica di investimento che le casse intendono seguire.
Un rinforzo di questo principio di carattere generale è previsto nel caso della gestione diretta. Come dicevo, le casse hanno questa possibilità che i fondi pensione non hanno. Quando abbiamo fatto il regolamento sui fondi pensione, ci siamo focalizzati sull'esigenza che i fondi si dotassero di strutture in grado di monitorare il rischio. Nel caso di gestione diretta, debbono ovviamente avere, accanto a una struttura in grado di monitorare un rischio, una struttura in grado di effettuare scelte di gestione. È esplicitamente previsto nel testo che, nel caso della gestione diretta, le casse debbano dotarsi di strutture professionalmente rispondenti ai rischi e alle caratteristiche degli strumenti utilizzati.
Una novità di rilievo che la nuova normativa, quella del decreto-legge del 2011, ha introdotto è l'obbligo per le casse di dotarsi di una banca depositaria, cosa che per i fondi pensione già esisteva. Per le casse come obbligo generalizzato ed esteso a tutto il settore non c'era. La banca depositaria ha una funzione molto importante, perché direi che è il primo filtro di controllo della legittimità delle scelte effettuate. La banca depositaria riceve un incarico di verifica su base continuativa, giornaliera, della rispondenza dei titoli che sono depositati con i limiti e le politiche di investimento che la cassa ha scelto. È sancito, quindi, nel regolamento l'obbligo di procedere alla selezione del depositario e sono riprodotte le norme che già la legge prevedeva per i fondi pensione per i ruoli e le funzioni della banca depositaria.
Una particolare attenzione è sul processo di selezione sia dei gestori, in caso di gestione indiretta, sia della banca depositaria. Il regolamento prevede che occorre seguire un processo di selezione che garantisca trasparenza e competitività del processo selettivo. Non è previsto il ricorso a procedure selettive di evidenza pubblica, nonostante naturalmente le casse rientrino nel novero degli organismi di diritto pubblico. Il codice degli appalti per i servizi finanziari, infatti, prevede una specifica esenzione.
Come Ministero dell'economia e delle finanze abbiamo acquisito un parere dell'Avvocatura, che ritiene che la procedura non debba necessariamente essere a evidenza pubblica, secondo quanto previsto dal codice degli appalti. In questa maniera, con l'obbligo di osservare trasparenza e competitività nel processo di scelta, abbiamo ritenuto di riuscire a coniugare snellezza e celerità di procedure con una piena accountability sulle scelte fatte.
Il secondo ambito riguarda i criteri e i limiti di investimento. Qui è indicata, anzitutto, una serie di princìpi di carattere generale che le casse sono tenute a osservare nella gestione del patrimonio, il tutto naturalmente all'interno dei due princìpi di carattere generale, sana e prudente gestione e perseguimento esclusivo dell'interesse collettivo degli iscritti.Pag. 6
Entrando più nel dettaglio sui princìpi che debbono dare maggiore sostanza a questi princìpi di carattere generale, abbiamo anzitutto l'esigenza di assicurare una coerenza degli attivi, degli investimenti e delle decisioni di investimenti fatte con il profilo di rischio e la struttura temporale delle passività detenute. Nel gergo tecnico, questo va sotto il nome di asset liability management. La gestione del portafoglio deve essere fatta in coerenza con la struttura temporale degli impegni nel passivo, quindi degli impegni di erogazione di prestazioni pensionistiche nel caso delle casse.
Il secondo principio è quello della diversificazione; il terzo quello dell'ottimizzazione della combinazione tra il rischio e il rendimento del portafoglio nel complesso; il quarto quello dell'efficiente gestione, quindi del contenimento dei costi. Come dicevo all'inizio, di tutto questo occorrerà, secondo un generale principio di trasparenza, dare conto ai ministeri e alla COVIP. Questo è conseguito attraverso l'obbligo di pubblicazione di alcuni prospetti e documenti, su cui tornerò più avanti.
Oltre a questi princìpi di carattere generale, è necessario osservare anche alcuni specifici limiti di carattere quantitativo. Anzitutto, per gli strumenti non quotati, non negoziati su mercati regolamentati, l'investimento deve essere contenuto entro il limite del 30 per cento. L'esposizione verso singoli emittenti è contenuta entro il 5 per cento; verso gruppi, entro il 10 cento delle disponibilità complessive. Parliamo, naturalmente, sempre di percentuali riferite al complesso del patrimonio della cassa.
È previsto che i derivati possano essere stipulati solo per finalità di riduzione del rischio e di efficiente gestione. Per assicurare che non siano stipulati derivati con finalità speculative, si chiarisce ulteriormente che il contratto derivato non può generare un'esposizione a un rischio finanziario superiore a quella risultante da un acquisto dei titoli rispetto ai quali il derivato è «indicizzato».
Non sono ammesse vendite allo scoperto né operazioni anche fatte attraverso strumenti derivati equivalenti a vendite allo scoperto. Ci sono dei limiti sull'investimento in merci, che non può essere superiore al 5 per cento. Chiaramente, non è possibile stipulare contratti derivati connessi a merci e per i quali è prevista la consegna fisica del sottostante. L'esposizione valutaria, quindi a valute diverse da quelle in cui sono erogate le prestazioni, deve essere contenuta entro il 30 per cento delle disponibilità complessive.
Vengo adesso ad altri limiti quantitativi particolarmente delicati e rilevanti nel caso delle casse, che sono quelli che riguardano gli investimenti immobiliari. Abbiamo posto in consultazione un testo che prevedeva un limite di concentrazione dell'investimento immobiliare diretto del 20 per cento, comunque una percentuale piuttosto rilevante.
Prevedevamo, accanto a questo limite di carattere generale, un periodo transitorio di 5 anni per rientrare entro questo limite percentuale, qualora l'ente lo superasse; una norma di flessibilità permetteva comunque di tener conto di casi specifici in cui ci fossero particolari difficoltà, con la possibilità per i ministeri vigilanti, su istanza dell'ente e sentita la COVIP, di concedere ulteriori deroghe, soprattutto sul limite temporale dei 5 anni. Nella consultazione, questa proposta è stata oggetto di particolare attenzione. Ci tornerò più avanti, anche per dare conto di quale sia lo stato attuale dei nostri ragionamenti su questo specifico aspetto.
Passo ora a indicare i documenti di cui parlavo per dar conto in maniera trasparente delle scelte fatte. Anzitutto, avevamo previsto e abbiamo posto in consultazione un prospetto informativo che desse il valore corrente o, se volete, il fair value, sia delle attività sia, soprattutto, delle passività, in modo che fosse possibile un rapido raffronto tra il valore delle une e delle altre. Anche questo tema è stato oggetto di discussione nell'ambito della consultazione e con le altre amministrazioni coinvolte Pag. 7nel processo di emanazione di questo regolamento. Ci tornerò a breve nella parte conclusiva del mio intervento.
Oltre al prospetto informativo a valori correnti, il regolamento prevede l'elaborazione di un documento sulla politica di investimento che espliciti la strategia di investimento dell'ente, compresi gli obiettivi che l'ente intende realizzare da questa gestione e i rischi connessi alle operazioni poste in essere. Il documento deve anche descrivere le modalità con cui viene gestito il portafoglio e le caratteristiche dei mandati di gestione nel caso in cui l'ente opti per una gestione indiretta. Deve anche indicare i compiti e le responsabilità di tutti i soggetti coinvolti nel processo di investimento.
Ultimo aspetto che è disciplinato dal regolamento è quello relativo ai conflitti di interesse. In questo caso, naturalmente si va oltre le previsioni di carattere generale contenute nel codice civile, disegnando un regime specifico di prevenzione e gestione dei conflitti.
Anzitutto, lo schema di decreto prevede che gli enti identifichino le situazioni conflittuali che possano avere un'incidenza negativa sugli interessi degli iscritti e debbono essere individuate e analiticamente indicate in un apposito documento le circostanze che possono generare un conflitto di interessi e le procedure e le misure da adottare per prevenire o rimuovere i possibili danni derivanti da queste situazioni di conflitto. Questo documento è trasmesso con tutte le sue modifiche ai ministeri vigilanti e alla COVIP.
Mi avvio alla conclusione con due passaggi finali, anzitutto una breve descrizione di quello che è successo nella consultazione pubblica e poi lo stato attuale delle nostre riflessioni sul testo.
Nella consultazione abbiamo ricevuto 25 risposte articolate da parte di stakeholder e 300 riscontri da parte di persone fisiche, di contenuto praticamente identico e probabilmente ispirati dal blog di un professore esperto in questo tipo di materia. Tutte le risposte, le 25 e le 300, sono pubblicate, come è nostra prassi, sul sito del Dipartimento del Tesoro appunto per dare conto degli esiti.
La consultazione è andata molto bene. Direi che emerge un generale apprezzamento per il lavoro che è stato svolto al ministero. Un consenso forte è registrato sull'attenzione che il regolamento pone sulla qualità delle strutture organizzative, sull'accento posto sulla asset liability management e sui concetti di consapevolezza e responsabilità da parte dell'ente sulle caratteristiche e sui rischi dell'investimento. Gli aspetti più critici sono quelli che ho richiamato relativi agli investimenti immobiliari e agli obblighi di trasparenza e ai contenuti del prospetto a valori correnti.
Arrivo alla parte finale sulle nostre riflessioni su questi due aspetti al momento. Stiamo discutendo, come dicevo, alla luce degli esiti della consultazione con il Ministero del lavoro, con i colleghi al MEF della Ragioneria generale dello Stato e con la COVIP. Sull'investimento immobiliare, probabilmente la proposta avanzata come Tesoro richiede l'introduzione di margini aggiuntivi.
Stiamo riflettendo sono due cose essenzialmente: l'ipotesi di aumentare la percentuale di limite massimo dell'investimento immobiliare e quella di allungare il periodo di tempo transitorio entro cui le casse devono rientrare entro questo limite. Tutto questo serve a permettere una maggiore flessibilità e a evitare una corsa alle cessioni, che potrebbe creare anche danni e costringere le casse a realizzare questi investimenti a prezzi non del tutto soddisfacenti.
L'altra questione è relativa al prospetto a valori correnti. Come giustamente ci è stato fatto notare, la rappresentazione contestuale del valore delle attività e del valore delle passività può essere un dato fuorviante nel caso di enti come le casse che funzionano sul criterio della ripartizione. Per i fondi pensione è diverso, perché stiamo parlando dell'accumulazione di un montante e di una erogazione della rendita proprio in funzione di quelle disponibilità all'attivo. Le casse, invece, Pag. 8lavorano sulla ripartizione, e quindi fanno affidamento soprattutto sui futuri e contributi.
In questo senso, il patrimonio è da interpretare come un cuscinetto di salvaguardia, una riserva posta tra i contributi e le prestazioni previdenziali, in modo da far fronte a eventuali e future situazioni emergenziali.
Credo che il dato comunque risultante dall'esposizione a valori correnti possa fornire un'informazione anche utile sull'entità di questo cuscinetto, di questa riserva rispetto al valore complessivo delle passività. È anche vero, tuttavia, che, quando questo evidenziasse, come inevitabilmente evidenzierebbe, una sproporzione dimensionale, si potrebbe ingenerare una lettura errata o falsamente allarmistica di quest'informazione. Stiamo riflettendo, quindi, sul modo opportuno di presentare questi dati.
Prima di fermarmi per l'illustrazione del documento su cui stiamo lavorando, faccio un'ultima osservazione sul processo. Stiamo finendo adesso di apportare delle modifiche al testo che abbiamo posto in consultazione, poi acquisiremo i pareri previsti, il concerto del Ministro del lavoro, sottoporremo il testo al Consiglio di Stato e nel giro di qualche mese arriveremo all'emanazione finale del provvedimento.
Resto a vostra disposizione.

PRESIDENTE. Ringrazio il direttore Rivera.
Do ora la parola agli onorevoli colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

ROBERTO MORASSUT. Ho alcune domande, ma naturalmente nella lettura più accurata del documento che ci avete lasciato spero possa esserci, presidente, un tempo per integrare il lavoro di consultazione che il ministero ha fatto pubblicamente attraverso gli strumenti di consultazione aperti, anche con le possibili integrazioni che questa Commissione potrà proporre prima dell'emanazione del decreto.
La prima domanda riguarda i tempi che il ministero intende darsi per un provvedimento assolutamente importante e fondamentale. Come lei ha detto, questo decreto colma una lacuna i cui effetti, la cui ricaduta sul sistema anche di controllo e di vigilanza nelle casse è risultata evidente nel corso degli ultimi tempi anche in maniera pubblica.
Vorrei capire meglio alcune questioni che emergono dalla sua relazione. Lei ha fatto riferimento al fatto che le casse, pur entrando nel novero degli enti di diritto pubblico, non sono nel decreto sottoposte a un obbligo di evidenza pubblica nell'individuazione delle strutture organizzative deputate, indicate, attraverso scelte quindi non di evidenza pubblica, alla gestione diretta o indiretta degli investimenti.
Questo è un punto abbastanza cruciale, perché sul il profilo giuridico di questi soggetti, di queste casse, come è noto, c’è stato negli ultimi tempi un lungo dibattito attraverso anche pronunciamenti della giustizia amministrativa a vari livelli, Consiglio di Stato, che attraverso la sesta sezione, mi pare, si è pronunciato due volte in forme non coerenti, ma abbastanza contraddittorie da quello che sembra di capire, e anche pronunciamenti del TAR esattamente su questo punto. Sono, cioè, sono enti di diritto pubblico per le funzioni. Questo è l'orientamento che sembra essere uscito dalla giustizia amministrativa, ma non c’è certezza e quest'assenza di certezza determina molti problemi.
Non voglio una risposta, ma dato che sta nel decreto sollevo il punto. Sono enti di diritto pubblico, ma in relazione alle proprie funzioni organizzative – in realtà, non è chiarito se si tratti del personale, della gestione dei beni – rientrano nel campo del diritto privato ai sensi del decreto legislativo n. 509 del 1994.
Questo punto non pienamente definito – cioè fino a che punto sono enti di diritto pubblico e da quale punto diventano enti di diritto privato nella gestione delle strutture organizzative – è decisivo non solo ai fini dei criteri degli investimenti, ma anche dei controlli a valle degli investimenti Pag. 9realizzati. Non so se sia possibile avere un chiarimento subito, ma credo che questo punto vada chiarito.
È l'occasione questo schema per riempire per colmare non solo un vuoto sui criteri, ma anche per definire meglio in forma definitiva e giuridica il profilo di questi enti e la loro funzione nel campo del diritto pubblico o del diritto privato. Rientrano, essendo nella lista ISTAT, tra gli enti di diritto pubblico, ma la loro attività è stata regolata in forme privatistiche. Non sono un pubblicista come cultura generale, ma gli effetti di quest'incertezza sono stati evidenti.
Vengo al tema del limite degli investimenti nel campo del settore immobiliare, almeno dal mio punto di vista, non è un problema se questo possa essere fino al 20 o al 30 per cento. Il problema è la qualità di questi investimenti, quindi si ricade sul tema dei criteri, cioè della selezione e delle modalità attraverso le quali ci si dota di strutture organizzative che nel rapporto con il mercato sono in grado di selezionare in modo congruo l'acquisizione di beni immobiliari che vanno a copertura degli obiettivi istituzionali delle casse.
L'ultimo punto che credo valga la pena di esaminare in questo schema di decreto è quello dei controlli. Qual è forse il principale problema dal quale sono sortite molte delle difficoltà e delle distorsioni che abbiamo potuto verificare nel corso degli ultimi tempi nella gestione dei patrimoni mobiliari e immobiliari di queste casse e di questi enti privatizzati ?
È esattamente il sistema dei controlli, eccessivamente articolato, frammentato in capo a più enti e autorità, che purtroppo molto spesso si traduce in una reale e inevitabile assenza di controlli e di penetrazione della funzione di controllo delle autorità pubbliche: COVIP, vigilanza dei ministeri, enti e organismi interni ai singoli enti attraverso i CIV e gli organismi che presiedono questo tipo di funzione fino alla stessa Commissione di cui facciamo parte, che svolge una funzione parlamentare, ma che ha tra i suoi compiti anche quelli di vigilanza e di controllo sui bilanci.
Questa congerie di soggetti, spesso non troppo strettamente in relazione tra loro, determina un'assenza reale di controlli, che ha determinato a sua volta una situazione di fuga nelle scelte fatte e che hanno portato a tanti episodi spesso non troppo gradevoli.
Anche qui c’è una lacuna, a mio modo di vedere, che si colloca tra le non chiare disposizioni del 104 del 1996 e del 509 del 1994, cioè di tutta la legislazione che si è succeduta nel corso degli ultimi vent'anni in materia di definizione delle funzioni del carattere, soprattutto nel campo degli investimenti immobiliari, di queste casse.
Nel 104, per esempio si legge che ogni sei mesi dovremmo avere una relazione da parte del Ministero del lavoro di verifica sull'andamento e sullo sviluppo delle attività di investimento immobiliare degli enti. Questa relazione, però, non sempre arriva puntualmente. Soprattutto, in un successivo provvedimento del 2004, il n. 243 all'articolo 1, comma 38, si dice che però gli enti privatizzati sono esclusi da questi controlli. Sostanzialmente, si dice che sono esclusi.
Forse, nelle maglie di questi aspetti e provvedimenti ci sono delle falle relative al sistema dei controlli che andrebbero definiti. Questo è uno schema che si occupa dei criteri di gestione, quindi di qualche cosa a monte delle operazioni di gestione del patrimonio e di operazioni di carattere mobiliare e immobiliare, ma credo che valga la pena, nell'ambito di questa discussione, identificare un percorso che dia ordine anche all'aspetto dei controlli e del sistema della vigilanza a valle dei processi di gestione, sia chiarendo gli aspetti del profilo giuridico degli enti sia rimettendo in parte ordine alla legislazione che presiede alla vigilanza di questi enti.

SERGIO PUGLIA. Anzitutto, questo decreto è un documento molto atteso. Vorremmo avere la possibilità di avere un po’ di tempo anche per integrare le riflessioni in merito a questo schema.
Per quanto riguarda la politica di investimento immobiliare, in particolare sull'acquisto di immobili, a occhio ritengo che Pag. 10vada fatta una maggiore riflessione sull'acquisto, soprattutto di immobili esteri.
Per quanto riguarda i controlli, abbiamo visto che effettivamente esiste un sistema un po’ elaborato, che alla fine porta ad avere enti senza un potere forte di intervento. Se è pur vero che abbiamo visto che sono organismi di diritto pubblico e che, come lei diceva, che l'Avvocatura ha stabilito che gli appalti non vanno fatti con evidenza pubblica, forse sarebbe opportuno a questo punto da parte nostra legiferare affinché siano comunque obbligati anche questi enti a effettuare appalti pubblici per la gestione del patrimonio. Questo è un punto interrogativo.
Mi fermo qui. Ringrazio e invito nuovamente magari il presidente a darci anche un tempo per porre delle riflessioni su questo schema.

PRESIDENTE. Credo che dovremmo avere un'ulteriore audizione per entrare nel merito del documento, sperando che la consultazione pubblica non sia chiusa, perché credo che ci siano delle questioni che bisogna comunque modificare.
Mi consentirete di dire che presumo che non abbiate letto attentamente la legge di costituzione di questa Commissione, comprensiva delle modifiche apportate con la legge di stabilità del 2014, che ci dà anche competenza sul secondo e terzo pilastro, mentre con la legge di stabilità del 2015 abbiamo degli ambiti di competenza anche nei confronti di Cassa depositi e prestiti.
Nella legge prevede chiaramente per questa Commissione funzioni di vigilanza e controllo. A me pare che nello schema di decreto che avete definito manchi, appunto, il controllo e la verifica da parte di questa Commissione. In buona sostanza, presumo abbiate pensato di fare in modo che il Parlamento non avesse controllo sulla previdenza di primo pilastro, in modo particolare delle casse. Avete definito semplicemente il controllo per il ministero vigilante e per la COVIP, anche se di questa bisognerà ridefinire le funzioni, come lei ben sa, anche perché non sono stati ancora emanati i decreti attuativi per le funzioni specifiche che dovrà svolgere.
Credo che sia necessario – rivolgo a lei la questione – di riaprire la procedura per quanto riguarda la consultazione pubblica, a meno che inviamo una relazione dove specifichiamo i nostri compiti e le eventuali discrasie che riteniamo possano esserci all'interno dello schema di regolamento.
Non mi soffermo sugli investimenti all'estero, su quelli in valuta estera, sui limiti del 20 per cento per ciò che riguarda gli investimenti immobiliari, per il semplice motivo che per legge ormai devono ridurre il loro quantitativo di investimenti immobiliari al 30 per cento del totale che hanno. Mi pare, quindi, che il 20 per cento sia già inferiore al 30, perché oggi devono arrivare al 30 per cento del totale del capitale che hanno, e di conseguenza questo ragionamento ci va più che bene.
È chiaro anche, come rilevavano giustamente i colleghi, che nel momento in cui negli statuti che le casse stanno predisponendo volete come Ministero delle finanze introdurre una clausola che riguarda l'elenco ISTAT e la pubblicizzazione degli stessi, mi pare scontato che a questo punto vi debba essere una maggiore chiarezza sulla scelta di coloro che dovranno garantire la regolarità non soltanto degli investimenti, ma anche del deposito delle loro risorse.
Penso, quindi, che abbiamo necessità di audirvi nuovamente e stabiliremo insieme quando, se possibile tentando un'audizione nel momento in cui la dottoressa Lapecorella sarà disponibile con voi. In quella circostanza cercheremo anche di capire se sarà possibile inserire all'interno di questo documento, che comunque si aspettava da moltissimo tempo, anche i punti di criticità che evidenzieremo in una nostra relazione.
Vi sottolineiamo, altresì, che avendo le competenze anche su secondo e terzo pilastro, è chiaro saremmo dell'avviso di inviarvi una relazione su tutto il sistema degli investimenti, perché riteniamo che i Pag. 11ministeri vigilanti non abbiano – mi consentirete – piena coscienza della legge costitutiva della nostra Commissione.
Se legge con attenzione, abbiamo l'obbligo del controllo e della verifica nonché della programmazione. Mi pare quanto mai normale e ovvio che questa Commissione insieme a voi possa definire alcuni aspetti prioritari relativi a tale ambito. Il nostro compito finale è quello di garantire la sostenibilità del sistema pensionistico delle casse nonché quella del secondo e terzo livello, perché dobbiamo garantire la pensione a coloro che versano i contributi per questo ed evitare che si verifichino casi come abbiamo già visto in tempi passati e che, ovviamente, vorremmo non si verificassero più.
Approfittiamo delle vostra disponibilità, e quindi a breve i nostri uffici si metteranno in contatto con voi per stabilire questa possibile audizione con la dottoressa Lapecorella e con voi.
Do ora la parola al direttore Rivera per la replica.

ALESSANDRO RIVERA, Direttore generale del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia e delle finanze. Naturalmente, la disponibilità resta assolutamente anche per un'ulteriore audizione.
Naturalmente, non è nostra minima intenzione voler disconoscere il ruolo e le funzioni del Parlamento e di questa Commissione in particolare. Torno a quello che ho detto in apertura. Entriamo in questa vicenda – passatemi il termine – come esperti di finanza e redigiamo un testo sugli aspetti di cui ho parlato proprio in quanto tali.
Non siamo, in realtà, la struttura vigilante, non riceviamo flussi informativi dalle casse né controlliamo il rispetto della normativa. Di questo si occupano altre strutture, la Ragioneria e il Ministero del lavoro, e sono sicuro che con loro adesso rappresenteremo la tematica che pone sulle funzioni della Commissione e, se non capisco male, sulla circolazione delle informazioni rispetto a questa Commissione. Saranno loro, a quel punto, a doverci proporre una soluzione, visto che credo che l'interazione ordinaria da parte di questa Commissione avvenga soprattutto con le strutture che si occupano di vigilanza diretta.
Ho preso buona nota di questo punto e che ne riferiremo prontamente ai colleghi, che credo interagiscano in maniera un po’ più regolare di quanto non facciamo noi del Tesoro con questa Commissione.
Sui tempi noi struttura amministrativa siamo chiamati a dare attuazione alla legge e a farlo nella maniera più celere possibile compatibilmente con l'esigenza di assicurare un prodotto di qualità. Su questo specifico provvedimento abbiamo una forte pressione a chiudere i lavori. Peraltro, la legge che ne prevedeva l'emanazione risale al 2011.
Naturalmente, si sono chiusi i termini per la consultazione pubblica sugli stakeholder, ma giocoforza non può mai essere chiuso il circuito politico. Se questa Commissione avesse delle cose da sottolineare, il circuito politico resta sempre aperto. La firma di questo decreto è di un Ministro, quindi di un responsabile politico, che ha anche la responsabilità di interagire con il Parlamento e di seguirne gli indirizzi che il Parlamento volesse dare. Non penso assolutamente che la consultazione sia preclusiva alla considerazione di ulteriori elementi attraverso il circuito politico.
Relativamente al problema dei controlli, c’è effettivamente un potenziale rischio quando quella struttura è particolarmente articolata che ne risulti anche una potenziale deresponsabilizzazione, quindi un'efficacia forse minore che in strutture un po’ più snelle. Queste sono valutazioni, soprattutto in un campo come questo, di carattere prettamente politico.
Quello che mi sento, come esponente dell'amministrazione, di valutare tecnicamente è che abbiamo cercato comunque di veicolare in questo provvedimento una forma di controllo molto efficace che è quella che deriva dal controllo diffuso attraverso il più elevato livello di trasparenza, specialmente in una materia come questa che interessa un così ampio numero Pag. 12di soggetti su aspetti che proprio condizionano l'esistenza delle persone, l'adeguatezza della prestazione pensionistica.
Abbiamo cercato di rendere le informazioni più semplici, perché anche l'eccesso di informazione può ridurne l'efficacia, e più accessibili, in modo che possa esserci un controllo diffuso dell'operatività degli enti e dell'efficacia del sistema dei controlli. Quando l'informazione è pubblica, infatti, ci si può interrogare su entrambe le cose, su quello che è stato fatto dagli enti e sui controlli che su quell'informazione pubblica sono stati effettuati dalle strutture preposte.
Quanto alla questione dell'evidenza pubblica, significa avere procedure codificate nel codice degli appalti particolarmente complesse, con passaggi obbligati e anche con costi collegati all'osservanza di queste procedure, costi vivi proprio connessi alla gestione di una procedura articolata e costi impliciti connessi, ad esempio, alla lunghezza che le procedure possono avere e alla lunghezza che può anche essere collegata alla gestione di una spesso conseguente fase anche di contenzioso rispetto alla gestione di una procedura così complicata.
Noi abbiamo acquisito una valutazione legale da parte dell'Avvocatura sull'applicazione di procedure di evidenza pubblica da Codice degli appalti a due processi selettivi: quello di selezione del gestore e quello di selezione della banca depositaria. La risposta che abbiamo ottenuto è duplice.
In primo luogo, le casse in quanto organismi di diritto pubblico – credo sia questa la dizione corretta – sono assoggettate al codice degli appalti, e quindi sono tenute a osservare procedure di evidenza pubblica quando acquisiscono acquisti e forniture di beni e servizi. Possiamo produrre questa valutazione come allegato alla relazione.
La seconda cosa che ci ha evidenziato l'Avvocatura è che il codice degli appalti in sé prevede un'esenzione per i servizi finanziari, quindi l'Avvocatura ci dice che questi processi selettivi del gestore e della banca depositaria sono esclusi dall'applicazione delle regole di evidenza pubblica.
Ciò detto, abbiamo ritenuto di precisare nel regolamento che le casse sono tenute a osservare delle procedure di selezione che garantiscano trasparenza e competitività del processo. Esiste comunque, quindi, un obbligo di selezione e di accountability trasparente.
Naturalmente, va sottolineato un punto. Nel processo di emanazione di questo regolamento si pronuncerà anche il Consiglio di Stato, quindi se la scelta è compatibile e coerente con la normativa primaria, abbiamo il parere dell'Avvocatura e avremo la pronuncia del Consiglio di Stato. A quel punto, credo che saremo sicuri di fare delle scelte del tutto legittime.
Ultimo punto sottolineato anche dal presidente è la questione dei limiti percentuali agli investimenti immobiliari. Qui occorre trovare un punto di equilibrio tra una situazione di fatto molto complessa, in cui ci sono alcune casse che hanno investimenti immobiliari in percentuali estremamente elevate, non compatibili con un principio di carattere generale di diversificazione degli investimenti. Abbiamo casi in cui l'investimento immobiliare supera il 50 per cento del patrimonio. L'esigenza, quindi, è di gestire questi casi con un percorso di rientro ragionevole.

PRESIDENTE. Oggi abbiamo una norma che prevede che le casse devono avere il 30 per cento del totale immobiliare sul loro patrimonio. Siccome lo portate al 20, ci va benissimo.

ALESSANDRO RIVERA, Direttore generale del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia e delle finanze. Come dicevo, però, il 20 ha incontrato un certo grado di resistenza.

PRESIDENTE. È chiaro. Se devono già rientrare al 30, mi pare ovvio che il 20 incontri resistenza. Giustamente, come sottolineava, siccome hanno grossi patrimoni, in questo momento in cui il mercato immobiliare è fermo, poter vendere, e Pag. 13quindi arrivare al 30 trenta per cento, diventa estremamente difficile. Poter arrivare al 20 mi pare ancora più difficile, ma per quello che ci riguarda va bene, perché questo libera un certo sistema di intervento.

ALESSANDRO RIVERA, Direttore generale del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia e delle finanze. Questo senz'altro. Forse è il caso che sottolinei un dettaglio che non avevo sottolineato finora: abbiamo proposto in consultazione un limite del 20 sugli investimenti immobiliare diretto. Quello su cui stiamo riflettendo, una volta che abbiamo visto che questo forse è troppo cogente e complicato, è comunque di passare a una limitazione che prenda insieme sia l'investimento diretto sia quello indiretto.
Da un punto di vista sostanziale, quando ci si preoccupa della concentrazione, che lo faccia detenendo direttamente l'immobile o attraverso un fondo immobiliare non è rilevante. La concentrazione è il tipo di rischio sottostante. Pensavamo, quindi, di unificare il diretto e l'indiretto e stiamo discutendo anche con le altre amministrazioni di un'ipotesi d'innalzamento di questo limite. Mi pare di capire che l'orientamento della Commissione sarebbe in un'altra direzione, comunque. Noi abbiamo proposto il 20 per cento di limite sul diretto da arrivare in 5 anni.

PRESIDENTE. Potremmo pensare a mantenere l'attuale limite del 30 per cento e poi, nei prossimi 5 anni, abbattere ancora il 10 per cento per arrivare al 20. Il 20 a noi va bene, perché questo libera alcune risorse immobiliari sul mercato, che sono in alcuni casi anche di cittadini che non hanno condizioni di reddito estremamente favorevoli, quindi questo va bene.
Dobbiamo pensare, però, a un'operazione in due tempi: mantenere il 30 per cento oggi, e quindi definire che nell'arco di tre o due anni devono arrivare al 30 per cento, dopodiché si passa alla seconda fase del 20 per cento. Oggi non abbiamo il limite temporale per cui devono arrivare al 30 per cento. Si potrebbe quindi porre un limite temporale per arrivare al 30 per cento, dopodiché – sto citando un esempio, ovviamente ciò dovrà essere discusso – dopo uno, due, tre anni, passare dal 30 al 20 venti per cento.
Ho fatto quelle considerazioni sulle funzioni della nostra Commissione perché mi sembrava opportuno e naturale che nella definizione dei termini per la consultazione vi fosse anche la Commissione a discutere con i ministeri o con il ministero vigilante.
Allo stesso modo – e ho già mandato una lettera al MEF sull'argomento – mi pare più che mai opportuno che nell'ambito della discussione circa i criteri di riconoscimento del credito di imposta per gli investimenti effettuati da parte dei fondi pensione, vi sia un coinvolgimento della Commissione, anche sulla base di tutto il lavoro istruttorio che la Commissione ha svolto in materia.
Pensiamo questo in virtù delle responsabilità che abbiamo. Non ne vogliamo altre, ma quelle che abbiamo vogliamo esercitarle e, ovviamente, sostenerle con tutta la forza che la Commissione e il Parlamento hanno, perché questa Commissione è espressione del Parlamento.

ALESSANDRO RIVERA, Direttore generale del sistema bancario e finanziario del Ministero dell'economia e delle finanze. Il discorso mi è del tutto chiaro.

PRESIDENTE. Ringrazio il direttore Rivera e dispongo che la documentazione prodotta sia allegata al resoconto stenografico della seduta odierna.

La seduta termina alle 9.45.

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ALLEGATO