Quadro normativo

L’elezione dei Consigli dell’ordine nella regolamentazione antecedente la riforma

Sino ad oggi il procedimento per l’elezione dei consigli circondariali dell’ordine forense è stato disciplinato dal decreto legislativo luogotenenziale n. 382 del 1944, Norme sui Consigli degli ordini e collegi e sulle Commissioni centrali professionali e dal decreto legislativo n. 174 del 1948, Norme sulle elezioni dei Consigli degli ordini forensi.

Tale regolamentazione dispone che Consiglio è eletto dall'assemblea degli iscritti nell’albo, con voto segreto, ed è composto da

· 5 componenti, se gli iscritti all’albo sono fino a 50;

· 7 componenti, se il numero di iscritti è compreso tra 51 e 100;

· 9 componenti, se il numero di iscritti è compreso tra 101 e 500;

· 15 componenti, se gli iscritti all’albo superano le 501 unità.

Il Consiglio resta in carica 2 anni ed elegge al proprio interno un Presidente, con funzioni di rappresentanza, un segretario ed un tesoriere. Il regolamento del 1948 specifica che i Consigli sono eletti nel mese di gennaio e scadono il 31 dicembre dell'anno successivo.

L’elezione ha luogo attraverso schede contenenti un numero di nomi uguale a quello dei componenti da eleggere. Risultano eletti coloro che hanno conseguito la maggioranza assoluta, con eventuale ballottaggio. In caso di parità di voti, è scelto il candidato più anziano per iscrizione all’albo e – in seconda battuta – per età.

In caso di contestazione delle elezioni, ogni iscritto all’albo può – entro 10 giorni dalla proclamazione – proporre reclamo al CNF.

Più in dettaglio, in base alla vecchia disciplina, l’elezione è demandata all’assemblea e deve avvenire nei 15 giorni anteriori alla scadenza del Consiglio, cioè tra il 17 e il 31 dicembre; la seconda convocazione per il primo turno deve avvenire almeno tre giorni dopo la prima; il ballottaggio si può svolgere anche subito dopo il primo scrutinio, ma previa convocazione.

L’art. 5 del D.Lgs. Lgt. n. 382/44, nel prevedere la necessità della maggioranza assoluta per l’elezione, fa espresso riferimento ai “candidati”. Tuttavia, in questo particolare tipo di elezione non esiste una candidatura in senso tecnico, ma tutti gli iscritti all’albo sono eleggibili.

L’art. 4 del D.Lgs. Lgt. n. 382/44 prevede che nell’assemblea degli iscritti all’ordine circondariale si proceda alla chiamata nominativa di tutti gli iscritti nonché ad una successiva chiamata, un’ora dopo il primo appello, di quelli che non risposero alla prima. Si tratta di una norma che la prassi ha costretto a disattendere, giacché nei fori medio – grandi è necessario allestire veri e propri seggi e stabilire un periodo molto ampio, anche nell’arco di più giorni, per consentire la partecipazione di un sufficiente numero di iscritti.

Nella prassi, l’assemblea di prima convocazione va deserta, e la votazione avviene in seconda convocazione, nella quale è sufficiente la presenza di un quarto degli iscritti.

Sempre a norma dell’art. 4, effettuata la doppia chiamata il presidente dichiara chiusa la votazione ed assistito da due scrutatori da lui scelti tra i presenti procede immediatamente e pubblicamente allo scrutinio.

Quanto alle caratteristiche della scheda elettorale, l’art. 2 del D.Lgs. Lgt. n. 382/44 si limita a stabilire che l’elezione avviene a maggioranza assoluta di voti segreti per mezzo di schede contenenti un numero di nomi uguale a quello dei componenti da eleggersi. L’elettore deve indicare, se la votazione avviene con schede non recanti i nomi dei candidati, coloro che intende votare – in numero non superiore a quello dei consiglieri da eleggere – mentre, in caso di schede compilate a stampa con l’elenco di tutti i candidati o distinti in liste separate, può manifestare la sua volontà con un segno tracciato in corrispondenza dei nominativi dei candidati prescelti, ovvero cancellando i nomi prestampati di coloro ai quali non vuole attribuire il suo voto. Poiché, però, tutti gli iscritti sono eleggibili l’elenco unitario o le distinte liste contenuti nelle schede non sono vincolanti per l’elettore, il quale può anche sostituire i nominativi prestampati con altri di sua scelta, nel numero massimo degli eligendi.

Si tratta di un sistema maggioritario e plurinominale che attribuisce il seggio a chi conquista più voti, intesi come voti singoli, mentre l’accorpamento dei candidati in “liste” ha il solo scopo di mostrare una condivisione di intenti e di programmi, ma non vincola l’elettore che può “pescare” i suoi prescelti tra liste diverse o tra candidati singoli (e anche tra i non candidati).

L’art. 6 del D.Lgs. Lgt. 23 novembre 1944, n. 382 prevede sinteticamente che ciascun professionista iscritto nell’albo può proporre reclamo contro i risultati dell’elezione, presentandolo nella sede del CNF entro 10 giorni dalla proclamazione.

Se nel corso del mandato biennale vengono a mancare uno o più consiglieri per morte, dimissioni o decadenza, si procede a convocare l’assemblea per le elezioni suppletive, con le stesse modalità. Ciò a meno che venga a mancare oltre la metà dei consiglieri, poiché in questa ipotesi avviene il commissariamento (art. 8, D.Lgs. Lgt. 23 novembre 1944 n. 382). Non è previsto dalla legge il subentro del primo dei non eletti alla precedente consultazione.

La Corte costituzionale, con ordinanza n. 260 del 20 giugno 2002, ha confermato che l’elezione del consiglio dell’ordine degli avvocati avviene tramite un sistema maggioritario plurinominale, nel quale «non sussiste alcuna divisione formale dei candidati in liste e l’intuitus personae viene a costituire il solo elemento giuridicamente rilevante ai fini della votazione... (che imprime) alla votazione un carattere fortemente personalistico».

I consigli dell’ordine nella legge di riforma dell’ordinamento forense

La legge n. 247 del 2012, approvata nella scorsa legislatura, ha riformato organicamente la disciplina della professione di avvocato, risalente alla legge professionale del 1933. I 67 articoli della legge disciplinano, infatti, i molteplici aspetti dell'attività forense: dai principi cardine della professione, alla regolamentazione di albi ed elenchi, dall’accesso alla professione al procedimento disciplinare, agli organi e alle funzioni degli ordini forensi.

L'attuazione di gran parte della riforma è demandata a regolamenti del Ministro della giustizia, da adottare entro 2 anni dall’entrata in vigore della legge n. 247 - avvenuta il 2 febbraio 2013 - previo parere del Consiglio nazionale forense (e, per le sole materie di suo interesse, della Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense).

In particolare, il titolo III della legge n. 247, agli articoli da 24 a 39, disciplina gli organi e le funzioni degli ordini forensi.

L’ordine forense è costituito dall'insieme degli iscritti negli albi degli avvocati ed è articolato nel Consiglio nazionale forense e negli ordini circondariali, definiti "enti pubblici non economici" (art. 24), soggetti alla vigilanza del Ministero della giustizia.

Gli ordini circondariali sono costituiti presso ciascun tribunale.

Si ricorda che nella scorsa legislatura, con i decreti legislativi nn. 155 e 156 del 2012, il Governo Monti ha rivisto la geografia giudiziaria a fini di riduzione della spesa e di miglioramento dell'efficienza del sistema giustizia, in attuazione alla delega conferitagli dall'art. 1 della legge n. 148 del 2011.

In particolare, il decreto legislativo n. 155 del 2012 ha provveduto alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie ed ha delineato una nuova organizzazione degli uffici giudiziari di primo grado e delle relative procure della Repubblica. Rispetto a una situazione iniziale di 165 tribunali e 220 sezioni distaccate di tribunale, il decreto legislativo ha previsto la soppressione di 31 tribunali, 31 procure e di tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale. La riforma è divenuta operativa il 13 settembre 2013.

I consigli circondariali dell’ordine, cui fa riferimento la legge professionale n. 247 del 2012, sono dunque oggi, nel silenzio del legislatore, quelli che residuano dal taglio dei tribunali.

Conseguentemente, anche le procedure elettorali delineate dallo schema di regolamento all’esame della Commissione giustizia, che non contiene alcuna previsione transitoria relativa ai consigli da sopprimere, dovrebbero applicarsi esclusivamente ai consigli dell’ordine costituiti presso un tribunale confermato dalla revisione della geografia giudiziaria.

Gli ordini circondariali, ai quali è attribuita in via esclusiva la rappresentanza istituzionale dell’Avvocatura a livello locale (art. 25), sono articolati nei seguenti organi:

- assemblea degli iscritti, costituita dagli avvocati iscritti all’albo circondariale e negli elenchi speciali: ad essa spettano, oltre che funzioni consultive, anche l’elezione dei componenti del consiglio e l’approvazione dei bilanci. La disciplina dell'assemblea è demandata ad apposito regolamento del ministero della giustizia (ancora non trasmesso alle Camere), previo parere del CNF (art. 27).

- consiglio dell’ordine;

- presidente;

- segretario;

- tesoriere;

- collegio dei revisori.

In particolare, in base all’articolo 28 della legge di riforma, i consigli dell’ordine circondariale hanno un numero di componenti che varia in funzione del numero di avvocati iscritti (comma 1). All’ordine circondariale devono essere iscritti tutti gli avvocati aventi il principale domicilio professionale nel circondario del tribunale.

Avvocati iscritti all’ordine circondariale	Consiglieri dell’ordine
Da 0 a 100	5
Da 101 a 200	7
Da 201 a 500	9
Da 501 a 1.000	11
Da 1.001 a 2.000	15
Da 2.001 a 5.000	21
Oltre 5.000	25

La riforma, che si caratterizza per l’attuazione anche nell’avvocatura del principio espresso dall’art. 51 della Costituzione, garantendo che il riparto dei consiglieri da eleggere sia effettuato in base a un criterio che assicuri l’equilibrio tra i generi, demanda (art. 28, comma 2) allo schema di regolamento ora all’esame della Commissione (A.G. 110) la disciplina delle modalità di elezione dei componenti del consiglio dell’ordine, fissando i seguenti principi:

►elettorato attivo

- possono votare tutti gli avvocati che, il giorno antecedente il voto, risultano iscritti nell’albo, nell’elenco dei dipendenti degli enti pubblici, nell’elenco dei docenti e ricercatori universitari a tempo pieno e nella sezione speciale degli avvocati stabiliti. Sono esclusi dal diritto di voto gli avvocati per qualunque ragione sospesi dall'esercizio della professione.

►elettorato passivo

- possono essere eletti tutti coloro che hanno l’elettorato attivo e che, nei 5 anni precedenti, non hanno riportato una sanzione disciplinare più grave dell’avvertimento;

- il mandato può essere svolto al massimo due volte, ma non consecutivamente. Per ripresentare la propria candidatura, infatti, l’avvocato deve attendere che sia trascorso un numero di anni uguale a agli anni nei quali ha già svolto il mandato.

►sistema elettorale

- con voto segreto;

- sistema maggioritario plurinominale, con candidature individuali o tramite liste concorrenti e voto di preferenza;

- possibilità per ciascun elettore di esprimere un numero di preferenze non superiore ai due terzi dei consiglieri da eleggere, arrotondati per difetto;

- possibilità di esprimere un numero maggiore di preferenze se destinate ai due generi;

- rispetto dell’equilibrio tra i generi con garanzia che il genere meno rappresentato ottenga almeno 1/3 dei consiglieri eletti e, in caso di sostituzione in corso di mandato, che tale rapporto sia comunque garantito;

- attribuzione del posto in consiglio dell’ordine a coloro che hanno riportato il maggior numero di voti. In caso di parità di voti, è eletto il più anziano per iscrizione e, in caso di parità, il più anziano d’età;

- subentro, in caso di morte, dimissioni, decadenza, impedimento permanente, del primo dei non eletti – nel rispetto dell’equilibrio di genere – entro 30 giorni dall’evento.

►contenzioso

- contro i risultati delle elezioni ciascun avvocato iscritto nell'albo può proporre reclamo al CNF, entro 10 giorni dalla proclamazione; il reclamo non sospende l'insediamento del nuovo consiglio.

►incompatibilità

- la carica di consigliere dell’ordine è incompatibile con quella di membro del CNF, del consiglio di amministrazione e del comitato dei delegati della Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense, nonché di membro di un consiglio distrettuale di disciplina;

- quando l’incompatibilità è sopravvenuta, l’interessato deve optare per uno degli incarichi entro 30 giorni, pena la decadenza dal primo incarico assunto;

- ai consiglieri dell’ordine, durante il mandato, non possono essere conferiti incarichi giudiziari da parte dei magistrati del circondario.

L’articolo 28 stabilisce inoltre che il consiglio dell’ordine resta in carica per 4 anni e scade il 31 dicembre dell’ultimo anno di mandato, potendo restare in carica solo per l’ordinaria amministrazione sino all’insediamento del nuovo consiglio. Il consiglio decade anticipatamente se cessano dalla carica oltre la metà dei componenti. Ulteriori ipotesi di scioglimento del consiglio (con DM giustizia, su proposta del CNF e previa diffida) sono previste dall’articolo 33 della legge 247/2012[1].

Spetta al consiglio dell’ordine insediato eleggere il proprio presidente (quando gli iscritti sono oltre 1.000, anche eventualmente un vicepresidente), il segretario e il tesoriere. In caso di parità di voti è eletto il più anziano per iscrizione all'albo o, in caso di pari anzianità di iscrizione, il più anziano per età.

Per la validità delle riunioni del consiglio è necessaria la partecipazione della maggioranza dei membri. Per la validità delle deliberazioni, è richiesta la maggioranza dei presenti.

Infine, l’articolo 32 prevede che i consigli dell’ordine con almeno 9 componenti – e dunque con almeno 200 avvocati iscritti - possano svolgere le ampie funzioni che l’articolo 29 assegna ai consigli dell’ordine attraverso la costituzione di commissioni interne composte da almeno 3 membri.

Il procedimento per l’emanazione del regolamento attuativo

L’articolo 1, comma 3, della legge n. 247 del 2012 stabilisce che l’attuazione della riforma debba essere effettuata, entro due anni, e dunque entro il 2 febbraio 2015, attraverso regolamenti del Ministro della giustizia, previo parere del Consiglio nazionale forense (CNF).

Il CNF dovrà esprimere il proprio parere entro 90 giorni dalla richiesta, sentiti i consigli dell'ordine territoriali e le associazioni forensi che siano costituite da almeno cinque anni e che siano state individuate come maggiormente rappresentative.

Trattandosi di regolamento ministeriale, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, sullo schema è richiesto anche il parere del Consiglio di Stato.

Sugli schemi di regolamento, corredati di relazione tecnica, del parere del CNF e di quello del Consiglio di Stato, devono esprimersi, entro 60 giorni dalla richiesta, le Commissioni parlamentari competenti (comma 3).

Trascorso tale termine, i regolamenti possono essere comunque adottati (comma 4).

Infine, entro 4 anni dalla data di entrata in vigore dell'ultimo dei regolamenti di attuazione possono essere adottate, con la medesima procedura, le necessarie disposizioni integrative e correttive (comma 6).

Contenuto dello schema di regolamento

Definizioni e oggetto della regolamentazione (articoli 1 e 2)

Lo schema di regolamento A.G. 110, all’esame della Commissione giustizia, disciplina le modalità di elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi costituiti presso ciascun tribunale, in attuazione dell’articolo 28 della legge professionale.

L’oggetto della regolamentazione e le definizioni cardine del provvedimento sono trattati dagli articoli 1 e 2 dello schema mentre, a partire dall’articolo 3, è disciplinato il procedimento elettorale.

La sorte dei consigli dell’ordine costituiti nei circondari dei Tribunali soppressi dalla riforma della geografia giudiziaria non è oggetto dello schema di regolamento all’esame della Commissione. Tale schema non interviene neanche a disciplinare in via transitoria le elezioni di quegli organismi. Occorre quindi valutare se essi possano rinnovare il proprio consiglio dell’ordine.

In merito, il Consiglio di Stato nel proprio parere afferma che «merita attenzione la ricorrente perplessità relativa all’opportunità di una norma transitoria che disciplini le elezioni negli ordini privati del tribunale di riferimento, dovendo presumere che se ne intenda sancire indirettamente la soppressione».

In assenza di uno specifico intervento che chiarisca la sorte di tali consigli, sarebbe utile – ai fini del rinnovo del 2015 – determinare il numero degli iscritti all’ordine, elemento essenziale per chiarire il numero dei membri del collegio, tenendo conto anche degli iscritti negli ordini che saranno accorpati; sarebbe altresì opportuno ridefinire in via transitoria tanto l’elettorato attivo quanto l’elettorato passivo, tenendo conto di tali accorpamenti.

Convocazione dell’assemblea degli iscritti per l’elezione del consiglio circondariale dell’ordine (articoli 3 e 4)

Il procedimento elettorale comporta, in primo luogo, la determinazione del numero dei consiglieri dell’ordine da eleggere che, come previsto dall’art. 28 della legge, è condizionato dal numero degli avvocati iscritti all’albo e agli elenchi del circondario. Tale compito è affidato dal regolamento al presidente del consiglio uscente.

Si valuti la possibilità di prevedere che il censimento degli avvocati iscritti debba essere effettuato ad una data specifica (es. al 31 dicembre dell’anno precedente ovvero al giorno antecedente la delibera di convocazione dell’assemblea). In merito nel parere reso dal CNF si suggerisce l’inserimento di una ulteriore disposizione che consenta la corretta individuazione dei titolari dei diritti di elettorato attivo e passivo ancorandoli agli iscritti negli albi ed elenchi, rispettivamente, il giorno antecedente l’inizio delle operazioni di voto e il giorno antecedente il termine ultimo per la presentazione delle candidature.

Una volta stabilito il numero dei consiglieri, lo stesso presidente dovrà conseguentemente determinare il numero dei posti da garantire al genere meno rappresentato (1/3 del totale con arrotondamento per difetto all’unità).

Avvocati iscritti all’ordine circondariale	Consiglieri dell’ordine	di cui al genere meno rappresentato
Da 0 a 100	5	1
Da 101 a 200	7	2
Da 201 a 500	9	3
Da 501 a 1.000	11	3
Da 1.001 a 2.000	15	5
Da 2.001 a 5.000	21	7
Oltre 5.000	25	8

Infine, il presidente dovrà fissare le date di svolgimento delle elezioni, rispettando i seguenti parametri:

- minimo 2 giorni consecutivi;

- massimo 6 giorni consecutivi, escludendo la domenica, ovvero dal lunedì al sabato;

- in ogni giorno fissato per l’elezione, minimo 4 ore di apertura del seggio.

Si evidenzia che – diversamente dalla regolamentazione del 1948, che imponeva l’elezione del nuovo consiglio nel mese di gennaio, fissandone la scadenza al 31 dicembre dell’anno successivo – il regolamento in esame non individua alcuna data entro la quale le elezioni del consiglio debbano ordinariamente svolgersi.

In merito, tanto il CNF quanto il Consiglio di Stato evidenziano che parrebbe preferibile individuare la data per la convocazione delle elezioni tra il 15/11 ed il 30/11, e quindi in un arco di tempo ben preciso, onde consentire uniformità di comportamento da parte degli ordini.

Delle suddette determinazioni – che diverranno pubbliche attraverso il sito internet dell’ordine circondariale - il presidente dovrà informare il Consiglio nazionale forense.

Una volta determinate le date di svolgimento delle elezioni, il presidente fissa (stavolta previa delibera del consiglio) la data di inizio del procedimento elettorale, garantendo che tra l’avvio del procedimento e le elezioni intercorrano almeno 30 giorni.

In merito, tanto il Consiglio Nazionale Forense quanto il Consiglio di Stato evidenziano l’esigenza di chiarire che con l’espressione “operazioni elettorali” si intende tutto il procedimento, che inizia con la delibera di indizione delle elezioni e termina con la proclamazione degli eletti, del quale le “operazioni di voto” costituiscono una fase.

Tutte le suddette determinazioni – in parte già anticipate sul sito internet – sono contenute nell’avviso di convocazione delle elezioni, attraverso il quale il presidente invita anche gli iscritti a presentare – almeno 10 giorni prima delle elezioni – le proprie candidature.

L’avviso è soggetto a plurime forme di pubblicità:

- raccomandata con ricevuta di ritorno a tutti gli iscritti;

- fax;

- posta elettronica certificata

- qualsiasi altro mezzo idoneo a comprovare la spedizione;

- pubblicazione sul sito internet;

- affissione – per tutta la durata del periodo elettorale - negli uffici dell’ordine e in un luogo del tribunale accessibile al pubblico.

Solo per i consigli circondariali con più di 500 iscritti il regolamento consente di pubblicare l’avviso nelle seguenti modalità semplificate:

- pubblicazione di un estratto in almeno un quotidiano locale, per 2 giorni lavorativi di 2 settimane diverse;

- pubblicazione sul sito internet;

- affissione – per tutta la durata del periodo elettorale - negli uffici dell’ordine e in un luogo del tribunale accessibile al pubblico.

Si osserva che lo schema di regolamento, secondo un’interpretazione letterale, pare richiedere l’impiego di tutti i suddetti mezzi di pubblicità e non consente al presidente di scegliere tra essi. Si ricorda, inoltre, che tutti gli iscritti all’ordine sono tenuti a dotarsi di un indirizzo di posta elettronica certificata, e che dunque tale mezzo di pubblicità potrebbe garantire l’effettiva conoscenza delle elezioni. Tale mezzo è peraltro espressamente escluso dallo schema per i consigli dell’ordine più grandi.

Sul punto si è pronunciato anche il Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma (la cui osservazione è riportata nel parere del CNF), affermando che «la PEC è obbligatoria per tutti gli iscritti, perciò l’utilizzo di diversi strumenti di comunicazione e, soprattutto, della pubblicazione sui quotidiani per gli ordini con un numero di iscritti superiore a 5000 costituisce un inutile aggravio di costi».

Presentazione delle candidature e propaganda elettorale (articoli 5, 6 e 7)

Per quanto riguarda le candidature, lo schema di regolamento consente agli avvocati di concorrere alle elezioni tanto a titolo strettamente individuale, quanto attraverso l’inserimento in una lista. Non prefigurando la legge n. 247 un sistema proporzionale né la ripartizione dei seggi tra le liste, ma solo l’elezione di coloro che conseguono il maggior numero di voti, evidentemente la candidatura nella lista non comporta differenze sostanziali rispetto alla candidatura individuale.

Lo schema di regolamento precisa dunque che «la candidatura all’interno di una lista comporta candidatura anche a titolo individuale. Il nominativo di chi si sia candidato con lista è inserito anche nell’elenco dei candidati individuali con un richiamo alla lista». Colui che si candida in liste diverse decade dalla candidatura stessa.

Lo schema non chiarisce se possano essere eletti soltanto coloro che si sono formalmente candidati o se valga il parallelismo tra elettorato attivo e elettorato passivo. Infatti, in base alla formulazione dell’art. 6 dello schema «gli avvocati possono presentare le candidature sia individualmente che attraverso la partecipazione ad una lista»; l’art. 9, comma 4, dello schema afferma poi che «Il voto è espresso esclusivamente attraverso l’indicazione del nome e cognome degli avvocati candidati». Peraltro, l’art. 28, comma 4, della legge n. 247/2012 prevede che «Sono eleggibili gli iscritti che hanno diritto di voto, che non abbiano riportato, nei cinque anni precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più grave dell'avvertimento», senza richiedere espressamente candidature.

Le candidature devono essere presentate entro le ore 12 del decimo giorno antecedente le elezioni. Il singolo presenterà la candidatura autocertificando il possesso di alcuni requisiti; la lista potrà essere presentata da uno dei suoi componenti dovendo gli altri limitarsi a sottoscriverla.

Dalla formulazione del testo pare che il singolo debba rendere una serie di dichiarazioni, mentre il candidato nella lista debba limitarsi a sottoscrivere la lista.

In caso di presentazione di liste, lo schema di regolamento esige che:

- la lista si identifichi attraverso un nome, di fantasia o mutuato da quello di uno dei componenti

- il numero dei candidati in lista possa arrivare a essere pari al numero di consiglieri da eleggere, solo a condizione che i candidati appartengano ai due generi e che a quello meno rappresentato sia riservato almeno un terzo dei componenti della lista, arrotondato per difetto all’unità inferiore;

- se la lista contiene candidati di un solo genere o ciascun genere è presente in misura inferiore a un terzo dei componenti della lista, il numero dei nominativi della lista non può superare i 2/3 dei consiglieri da eleggere;

- il candidato inserito in una lista sprovvisto dell’elettorato passivo sia cancellato dalla lista senza possibilità di sostituzione (la lista rimane ammessa);

- la candidatura in una lista comporta candidatura a titolo personale. Pare utile valutare quale sia l’efficacia sostanziale dell’appartenenza a una lista, considerato che la candidatura in una lista comporta anche la candidatura a titolo individuale (art. 7, comma 6, dello schema).

La propaganda elettorale – vietata durante le operazioni di voto - dovrà comunque svolgersi nel rispetto delle regole deontologiche, senza ledere il prestigio della categoria professionale o di singoli colleghi.

Svolgimento delle elezioni (articoli da 8 a 12)

Dopo la presentazione delle candidature, il consiglio dell’ordine uscente provvede alla costituzione della commissione elettorale (composta oltre che dal presidente del consiglio dell’ordine e dal segretario, da altri 6 o più iscritti che non si siano candidati e che abbiano un’anzianità d’iscrizione all’albo di almeno 5 anni. I membri del consiglio uscente non possono rappresentare più del 50% dei componenti la commissione). La commissione elettorale dovrà preliminarmente vagliare le candidature e poi sovraintendere alle operazioni elettorali (con l’ausilio di scrutatori), sino alla proclamazione degli eletti.

Si osserva che il regolamento esclude dalla commissione elettorale gli avvocati più giovani, che ben potranno invece essere candidati a consiglieri dell’ordine.

La formulazione dell’art. 8 non risulta coordinata: il comma 1 assegna al presidente il compito di costituire la commissione e, con previsione analoga, il comma 3 attribuisce tale funzione al consiglio dell’ordine.

Se il consiglio dell’ordine delibera di ricorrere al voto con sistema elettronico (v. infra), deve anche nominare un responsabile informatico.

Per quanto riguarda le schede elettorali, lo schema di regolamento richiede che esse possano consentire l’espressione di un numero di voti pari al numero dei componenti da eleggere.

L’elettore esprime il proprio voto indicando nome e cognome degli avvocati candidati per i quali esprime preferenza.

La determinazione del numero di preferenze da esprimere è in concreto rimessa allo stesso avvocato elettore.

Lo schema di regolamento, infatti, consente all’elettore di utilizzare tutte le righe della scheda, purché egli rispetti nel proprio voto l’equilibrio di genere imposto dalla legge (e dunque garantisca nelle proprie scelte al genere meno rappresentato almeno 1/3 delle preferenze).

Se l’elettore dovesse indicare nella scheda nominativi appartenenti ad un solo genere, potrà esprimere preferenze fino a coprire i 2/3 dei componenti del consiglio.

Nell’uno come nell’altro caso, la violazione dell’imposto rapporto tra i generi determina l’annullamento della scheda elettorale.

Lo schema di regolamento non disciplina l’ipotesi in cui l’elettore esprima preferenze per candidati di generi diversi, pur senza rispettare il rapporto di 1/3 e 2/3 imposto dal legislatore.

Inoltre, diversamente da quanto previsto per le candidature nelle liste, non è espressamente previsto (art. 9, commi 5 e 6) l’arrotondamento del numero corrispondente alla frazione di due terzi nell’espressione delle preferenze.

Dalla disciplina delle schede elettorali si evince che la presentazione della lista non comporta specifiche conseguenze ai fini dell’espressione del voto. Sulle schede saranno indicati infatti i nominativi degli avvocati, che potranno anche appartenere a liste tra loro contrapposte.

Tanto il parere del CNF quanto quello del Consiglio di Stato evidenziano l’esigenza di una formulazione che espliciti l’ammissibilità di espressioni di voto anche in numero inferiore ai due terzi.

Gli articoli 10 e 11, che disciplinano le caratteristiche del seggio elettorale e delle operazioni di voto, non contengono disposizioni innovative mentre l’articolo 12 disciplina il possibile ricorso alla votazione con sistema elettronico.

In estrema sintesi, lo schema di regolamento prefigura un sistema – che il consiglio dell’ordine può deliberare di adottare in alternativa al sistema tradizionale – che presenta le seguenti caratteristiche:

- Predeterminazione di un archivio digitale degli aventi diritto al voto e dei candidati;

- Accesso al sistema consentito esclusivamente previo utilizzo simultaneo di tre password combinate, assegnate al presidente, al segretario e al responsabile informatico;

- Previsione di modalità che consentano di identificare con certezza il votante;

- Rilascio al votante di una scheda (ricevuta) di voto, da inserire nell’urna. Dell’urna non è prevista l’apertura, a meno che l’esito del voto elettronico non sia contestato.

Il sistema delineato non consente dunque all’elettore di esprimere il proprio voto a distanza (da remoto), utilizzando il mezzo telematico, ma ne richiede la presenza fisica all’interno del seggio. Il regolamento precisa infatti che, nonostante tutti i sistemi di identificazione dell’elettore (dal badge al codice fiscale), «l’accesso alle postazioni elettorali …avviene previa identificazione del votante e del suo diritto al voto da personale del consiglio e sotto il controllo della commissione elettorale. La stessa commissione controlla poi che il votante deponga nell’urna la ricevuta del suo voto».

Pare utile valutare se il sistema elettronico, con le molteplici fasi procedurali previste che richiedono comunque la presenza dell’elettore al seggio, possa produrre un effettivo snellimento delle procedure di voto.

Operazioni di scrutinio e proclamazione degli eletti (articoli 13 e 14)

L’articolo 13 dello schema di regolamento puntualmente definisce i presupposti per l’annullamento di una preferenza espressa, con riguardo all’identificabilità del destinatario della preferenza.

La norma prevede la nullità della scheda quando non siano rispettati i criteri sull’equilibrio di genere di cui all’art. 9 dello schema (v. sopra), quando le preferenze espresse siano in numero maggiore rispetto al consentito nonché in relazione alla possibile identificazione del votante.

Lo scrutinio delle schede è pubblico e il materiale elettorale dovrà essere conservato per tutta la durata della consiliatura.

Risultano eletti gli avvocati che hanno riportato il maggior numero di voti, sino al raggiungimento del numero dei seggi da attribuire. Se il semplice rispetto di tale regola comporta la violazione del principio di equilibrio tra i generi e dunque non consente al genere meno rappresentato di ottenere almeno 1/3 dei seggi, viene formata una nuova graduatoria in modo da garantire tale rapporto: sono sostituiti i candidati meno votati del genere eccedente con quelli più votati del genere minoritario (recupero dei migliori perdenti).

Potrà dunque accadere che una donna avvocato, pur avendo conseguito un numero minore di preferenze, scavalchi nell’attribuzione dei seggi il candidato uomo che aveva ottenuto più voti.

Si ricorda che l’art. 28, comma 2, della legge 247/2012 stabilisce che il regolamento debba “prevedere, in ossequio all'articolo 51 della Costituzione, che il riparto dei consiglieri da eleggere sia effettuato in base a un criterio che assicuri l'equilibrio tra i generi. Il genere meno rappresentato deve ottenere almeno un terzo dei consiglieri eletti”.

Pare utile valutare se tale modalità di attribuzione dei seggi prevista dallo schema di regolamento – che in certa misura è indipendente dal numero di voti conseguiti dai candidati - risulti integralmente rispettosa del principio affermato dall’art. 51, primo comma, della Costituzione, ai sensi del quale «tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge».

Pronunciandosi sul sistema elettorale della regione Campania, con la sentenza n. 4 del 2010 la Corte costituzionale ha escluso che possano essere legittimamente introdotte nell’ordinamento misure che «non si propongono di “rimuovere” gli ostacoli che impediscono alle donne di raggiungere determinati risultati, bensì di attribuire loro direttamente quei risultati medesimi» (v. anche sentenza n. 422 del 1995). Nella sentenza n. 49 del 2003, peraltro, la Corte aveva già precisato che i vincoli imposti dalla legge per conseguire l’equilibrio dei generi nella rappresentanza politica non devono incidere sulla «parità di chances delle liste e dei candidati e delle candidate nella competizione elettorale».

Peraltro, l’art. 23, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE afferma che «Il principio della parità non osta al mantenimento o all'adozione di misure che prevedano vantaggi specifici a favore del sesso sottorappresentato».

Occorre pertanto valutare se la soluzione adottata dallo schema di regolamento sia – tra quelle consentite dalla legge – quella maggiormente rispettosa del dettato costituzionale.

Il parere del CNF sullo schema di regolamento del 7 agosto 2014 riporta, tra le altre osservazioni sul testo, le considerazioni del Comitato per le pari opportunità del Consiglio dell’ordine circondariale di Siena, che evidenzia come la previsione dell’art. 14 appaia «irrispettosa verso il genere meno rappresentato, poiché pospone al risultato ottenuto la applicazione del rispetto delle quote ed evidenzia l’elezione, per così dire di diritto, di candidati a scapito di colleghi che al contrario hanno ottenuto il numero di voti necessario per passare, ma che vengono esclusi solo perché appartenenti al genere più rappresentato. Tale meccanismo, a nostro avviso, appare ingiustamente penalizzante nei confronti degli eletti di genere più rappresentato, tradisce lo spirito delle quote di genere e priva di peso il futuro componente del COA non eletto, ma ammesso nel Consiglio solo in forza del rispetto delle quote».

All’esito dello scrutinio il presidente proclama gli eletti e ne dà comunicazione al Ministero della giustizia e al CNF, al presidente del Tribunale e a tutti gli altri ordini. L’esito dello scrutinio è pubblicato anche sul sito internet dell’ordine.

Sostituzione degli eletti e nuove elezioni (art. 15)

L’articolo 15 disciplina l’ipotesi in cui nel corso del mandato del consiglio dell’ordine, un componente cessi dalla carica. In merito, la legge n. 247 richiede che nell’effettuare la sostituzione si proceda nel rispetto dell’equilibrio di genere. Il regolamento aggiunge che se il rispetto dell’equilibrio di genere non è possibile (evidentemente perché non ci sono candidati non eletti del genere meno rappresentato che possano subentrare), si dà luogo a nuove elezioni.

La formulazione non esplicita se si tratta di rinnovare l’intero consiglio ovvero di svolgere soltanto elezioni suppletive.

Infine, l’articolo 16 dello schema contiene la clausola di invarianza finanziaria. L’assenza di oneri a carico della finanza pubblica è confermata dalla relazione tecnica, «trattandosi di materia che investe interessi meramente privati».

L’articolo 17 dispone sull’entrata in vigore.

[1] L’articolo 33 prevede lo scioglimento del consiglio: se non è in grado di funzionare regolarmente; se non adempie agli obblighi prescritti dalla legge; se ricorrono altri gravi motivi di rilevante interesse pubblico. In caso di scioglimento, le funzioni del consiglio sono esercitate da un commissario straordinario, nominato dal CNF e scelto tra gli avvocati con oltre 20 anni di anzianità, il quale, improrogabilmente entro 120 giorni dalla data di scioglimento, convoca l'assemblea per le elezioni in sostituzione.