Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento Istituzioni
Titolo: Promozione dell'uso condiviso di veicoli privati (car pooling)
Riferimenti: AC N.2436/XVII
Serie: Documentazione per l'attività consultiva della I Commissione   Numero: 316
Data: 14/11/2017
Organi della Camera: I Affari costituzionali


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Promozione dell'uso condiviso di veicoli privati (car pooling)

14 novembre 2017
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale


Indice
Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Collegamento con lavori legislativi in corso|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|Attribuzione di poteri normativi|


Contenuto

La proposta di legge si compone di sei articoli ed è finalizzata, come indicato nell'articolo 1, allo sviluppo di un sistema di mobilità basato sull'uso condiviso di veicoli privati, da applicarsi su larga scala, che possa contribuire in modo significativo alla riduzione dei costi di viaggio, del numero delle vetture in circolazione, della congestione del traffico e dell'impatto ambientale: si tratta del sistema denominato car pooling o ride sharing, come anche indicato nella relazione illustrativa. Tale sistema di mobilità viene considerato strumento di mobilità sostenibile ai sensi del decreto del Ministro dell'ambiente 27 marzo 1998.

Con il D.M. 27 marzo 1998 è stata prevista, per il conseguimento dagli impegni assunti nel Protocollo di Kyoto del 1997, l'adozione da parte di regioni ed enti locali, di una serie di misure per la prevenzione e la riduzione delle emissioni inquinanti. Tra queste, l'art. 3 del decreto ha previsto l'adozione, da parte delle imprese e degli enti pubblici con singole unità locali con più di 300 dipendenti e delle imprese con complessivamente più di 800 addetti ubicate nelle aree urbane con una popolazione superiore a 150.000 abitanti e nei comuni a maggiore inquinamento atmosferico, di un piano degli spostamenti casa-lavoro del proprio personale dipendente, finalizzato alla riduzione dell'uso del mezzo di trasporto privato individuale e ad una migliore organizzazione degli orari per limitare la congestione del traffico, individuando a tal fine un responsabile della mobilità aziendale. L'articolo 4 del decreto prevede che i comuni con una popolazione superiore a 150.000 abitanti e quelli a maggiore inquinamento atmosferico incentivino associazioni o imprese ad organizzare servizi di uso collettivo ottimale delle autovetture, nonché a promuovere e sostenere forme di multiproprietà delle autovetture destinate ad essere utilizzate da più persone, dietro pagamento di una quota proporzionale al tempo d'uso ed ai chilometri percorsi, a condizione che i servizi di uso collettivo ottimale e le forme di multiproprietà avvengano con autoveicoli elettrici, ibridi, con alimentazioni a gas naturale o GPL dotati di dispositivo per l'abbattimento delle emissioni inquinanti, o immatricolati ai sensi della direttiva 94/12/UEE (che identificava i veicoli c.d. Euro 2).
L' articolo 2 contiene le definizioni: in particolare quella di car pooling, qualificato come la modalità di trasporto non professionale consistente nell'uso condiviso di veicoli privati tra due o più utenti che devono percorrere uno stesso itinerario, o parte di esso, messi in contatto anche tramite servizi dedicati forniti da gestori intermediari pubblici o privati attraverso l'utilizzo di strumenti informatici e non.
Sono inoltre definite le figure del gestore, ossia il soggetto privato o pubblico che gestisce la piattaforma di intermediazione, quella di utente operatore, ossia il soggetto che attraverso la piattaforma opera condividendo il veicolo e quella di utente fruitore definito come il soggetto che attraverso la piattaforma utilizza il veicolo condiviso dall'utente operatore.
Tali definizioni sono coerenti con quelle adottate nell'ambito della proposta di legge A.C. 3564, Disciplina delle piattaforme digitali per la condivisione di beni e servizi e disposizioni per la promozione dell'economia della condivisione, in corso d'esame presso le Commissioni IX e X.
L'articolo 2-bis disciplina le caratteristiche del car pooling. Innanzi tutto si precisa che il car pooling rappresenta un contratto di trasporto gratuito, ai sensi dell'articolo 1681 terzo comma del codice civile, e non si configura come attività d'impresa di trasporto di persone.
L'art. 1681 stabilisce che "Salva la responsabilità per il ritardo o per l'inadempimento nell'esecuzione del trasporto, il vettore risponde dei sinistri che colpiscono la persona del viaggiatore durante il viaggio e della perdita e dell'avaria delle cose che il viaggiatore porta con sé, se non prova di aver adottato tutte le misure idonee ad evitare il danno" precisando anche che "sono nulle le clausole che limitano la responsabilità del vettore per i sinistri che colpiscono il viaggiatore". Il terzo comma estende questo regime di responsabilità aggravato anche all'ipotesi di trasporto gratuito, alla quale, pertanto il car pooling è assoggettato. Resta distinto da questa ipotesi il cosiddetto "trasporto di cortesia", anch'esso connotato dall'assenza di una controprestazione, ma che si differenzia dal trasporto gratuito in quanto non sussiste alcun rapporto giuridico tra trasportato e vettore (ad esempio il trasporto di un amico). Secondo la giurisprudenza, la mancanza di un rapporto contrattuale nel trasporto di cortesia giustifica l'applicazione, in caso di danni al trasportato, dell'articolo 2043 del codice civile che disciplina la responsabilità extracontrattuale (in questo senso Cass. 21389/2011). Pertanto, a differenza che nel trasporto gratuito, nel caso di trasporto a titolo di cortesia spetta a trasportato provare sia il dolo o la colpa del guidatore sia il nesso causale.
Essendo il car pooling una forma di trasporto gratuito la norma disciplina con precisione i limiti entro i quali possono essere ammesse delle dazioni economiche dal trasportato al guidatore. La norma ammette forme di compartecipazione alle spese di viaggio condivise tra gli utenti, prevedendo che l'importo delle stesse debba essere preventivamente concordato. In considerazione della gratuità del trasporto la compartecipazione non può essere superiore al costo complessivo del servizio di trasporto sulla tratta in oggetto e non può determinare profitti per l'utente operatore.
Si stabilisce che l'ammontare complessivo della compartecipazione a carico degli utenti fruitori non può essere superiore al 90 per cento dell'importo previsto dalle tabelle dell'Automobile Club d'Italia (ACI) al netto di eventuali pedaggi per strade, autostrade, soste e imbarco del veicolo su treni e traghetti.
Le Tabelle nazionali dei costi chilometrici di esercizio di autovetture e motocicli, che l'Automobile club d'Italia deve elaborare entro il 30 novembre di ciascun anno e comunicare al Ministero delle finanze che provvede alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale entro il 31 dicembre, sono indicate come parametro di riferimento per profili fiscali attinenti al reddito di lavoro dipendente ai sensi dell'articolo 51, comma 4, lettera a) del D.P.R. 917 del 1986. Le tabelle definiscono il costo chilometrico di esercizio dei mezzi di trasporto. Esse sono articolate individuando per ciascun modello di mezzo di trasporto, anche non più in commercio, i costi chilometrici distinguendo tra costi non proporzionali (interessi, tasse, assicurazione) e costi proporzionali (costo del carburante, degli pneumatici, delle manutenzioni, valore capitale).
La disposizione indica infine le caratteristiche dell'attività del gestore della piattaforma di intermediazione. Esso mette "in contatto gli utenti operatori e gli utenti fruitori" e la sua attività può configurarsi come attività di impresa.
L' articolo 3 disciplina l'attività di promozione del car pooling. Si prevede in particolare che le amministrazioni e gli enti pubblici provvedano a riservare nei propri siti internet e intranet istituzionali uno spazio dedicato ai servizi di mobilità sostenibile e, nell'ambito di questi, ai servizi di car pooling.
Con specifico riferimento al car pooling è fornita adeguata pubblicità ai servizi eventualmente promossi dalla stessa amministrazione o ente o da altri soggetti pubblici e privati che operano nell'area in cui l'amministrazione o l'ente ha sede. Al medesimo obbligo sono soggette le imprese private che occupano presso un unico stabilimento un numero complessivo di addetti superiore a 250; la vigilanza sull'attuazione delle disposizioni citate è affidata al responsabile per la mobilità aziendale ( mobility manager).
Si prevede poi che il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti elaborino, entro il 15 marzo di ciascun anno, un programma coordinato di iniziative di informazione e di educazione alla mobilità sostenibile, con particolare attenzione all'incentivazione del car pooling, anche attraverso lo svolgimento di campagne informative sui principali mezzi di comunicazione. Tali iniziative saranno realizzate nell'ambito delle rispettive competenze e a valere sulle risorse finanziare, umane e strumentali disponibili a legislazione vigente.
La disposizione non specifica la natura giuridica dell'atto da adottare.
L'ultimo comma dell'articolo 3 prevede che entro un mese dall'entrata in vigore della legge il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti pubblichi sul sito istituzionale del portale dell'automobilista delle interfacce applicative al fine di dare la possibilità ai gestori, nel rispetto della privacy degli utenti, di consultare: a) la validità della patente degli utenti registrati al servizio; b) l'assicurazione dei veicoli registrati al servizio; c) l'effettuazione della revisione dei veicoli registrati al servizio. Il Ministero dell'Interno e il Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti, nel rispetto della privacy degli utenti, si impegnano a fornire ai gestori i dati di cui ai precedenti punti a), b) e c).
L' articolo 4 stabilisce che a decorrere dall'anno 2017, è riconosciuto un credito di imposta fino all'importo massimo di 10 mila euro annui, nel limite massimo complessivo di 1 milione di euro annui alle imprese che adempiono alle disposizioni di cui all'articolo 3, comma 1, e che gestiscono direttamente servizi di car pooling, rimettendo ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza Unificata, la definizione dei criteri e delle modalità per l'accesso al credito d'imposta. Si prevede che il decreto sia sottoposto alle Commissioni parlamentari competenti secondo la procedura del cosiddetto "doppio parere". E' inoltre prevista la copertura finanziaria dell'intervento.
L'articolo 4-bis prevede infine che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad attuare quanto previsto dalla presente legge, compatibilmente con i propri statuti di autonomia e con le relative norme di attuazione.

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge, d'iniziativa parlamentare, è accompagnata dalla relazione illustrativa.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il progetto di legge delega di riforma del codice della strada, approvato in prima lettura dalla Camera il 9 ottobre 2014 e ora all'esame del Senato (S. 1638), reca un principio di delega (art. 2, comma 1, lettera d), numero 12) volto ad introdurre nel codice della strada (decreto legislativo n. 285/1992) una definizione di car pooling che appare coerente con quella prevista dal provvedimento. Sarà tuttavia opportuno, nel caso in cui l'iter della citata proposta di legge giunga a conclusione, coordinare le due disposizioni.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto del provvedimento, recando misure in materia di mobilità sostenibile, è riconducibile sia alla materia "tutela dell'ambiente".

La materia tutela dell'ambiente e dell'ecosistema è invece riconosciuta come competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. s). In proposito, la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che "non si può discutere di materia in senso tecnico, perché la tutela ambientale è da intendere come valore costituzionalmente protetto, che in quanto tale delinea una sorta di «materia trasversale», in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, anche regionali, fermo restando che allo Stato spettano le determinazioni rispondenti ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale" (ex multis: sentenze n. 278/2012, n. 171/2012, n. 20/2012, n. 235/2011, n. 191/2011, n. 225/2009, n. 12/2009, n. 378/2007).

Inoltre, introducendo una forma contrattuale nuova che disciplina la specifica tipologia di trasporto gratuito denominata car pooling, la proposta di legge rientra altresì nella materia "ordinamento civile" di cui all'articolo 117, comma secondo lettera l) della Costituzione, di esclusiva competenza statale.

Con riferimento all'articolo 4, che riconosce un credito di imposta alle imprese, deve essere richiamata la materia "sistema tributario dello Stato" ascritta alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.).

Viene infine in rilievo la materia "trasporto locale", di competenza residuale regionale.

Come rilevato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 50 del 2005, in caso di interferenze tra norme rientranti in materie di competenza statale ed altre di competenza concorrente o residuale regionale, "può parlarsi di concorrenza di competenze e non di competenza ripartita o concorrente. Per la composizione di siffatte interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed è quindi necessaria l'adozione di principi diversi". I principi enucleati dalla Corte sono il principio di prevalenza, che può applicarsi "qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre" (nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 118 del 2013, n. 334 del 2010, n. 237 del 2009), ed il principio di leale collaborazione, "che per la sua elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole situazioni" ed impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a salvaguardia delle loro competenze (nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 44/2014, n. 234/2012, n. 187/2012, n. 88/2009, n. 50/2008, n. 213/2006, n. 133/2006, n. 231/2005, n. 219/2005).

Attribuzione di poteri normativi

L'articolo 4 rimette ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza Unificata, la definizione dei criteri e delle modalità per l'accesso al credito d'imposta previsto dalla medesima disposizione.