Nuove disposizioni in materia di iscrizione e funzionamento del registro delle opposizioni e istituzione di un prefisso unico nazionale per le chiamate telefoniche a scopo promozionale e di ricerche di mercato 25 ottobre 2017 |
ContenutoLa proposta di legge all'esame (A.C. 3617), approvata in prima lettura, dal Senato della Repubblica il 2 agosto 2017, ha ad oggetto norme in materia di iscrizione e funzionamento del registro delle opposizioni ed è altresì diretta ad istituire un prefisso unico nazionale per le chiamate telefoniche a scopo promozionale o di ricerche di mercato. La proposta di legge consta di 4 articoli.
Sono state abbinate alla proposta di legge anche l'A.C. 3617 Liuzzi e l'A.C. 4007 Quaranta che presentano contenuto analogo alla proposta di legge all'esame.
Il trattamento dei dati personali per finalità commerciali nell'attuale disciplina. Genesi ed elementi di criticità
L'attuale disciplina in tema di trattamento a fini commerciali dei dati personali è stata definita dall'
articolo 20-bis del decreto legge 25 settembre 2009, n. 135 convertito con modificazioni dalla
legge 20 novembre 2009, n. 166.
Tale norma ha modificato la disciplina precedentemente vigente, attraverso l'introduzione del comma 3-bis, all'articolo 130 del Codice, in materia di protezione dei dati personali, e consentendo in via generale il trattamento dei dati personali per finalità di invio di materiale pubblicitario o di vendita diretta o per il compimento di ricerche di mercato o di comunicazione commerciale, salvo il diritto di opposizione dell'interessato mediante l'iscrizione della numerazione di cui l'interessato è intestatario e degli altri dati personali contenuti negli elenchi cartacei o elettronici a disposizione del pubblico, in un apposito registro delle opposizioni. La disposizione si configura pertanto come una deroga a quanto previsto in via generale dall'articolo 129 del Codice in materia di protezione dei dati personali. Questa ultima disposizione stabilisce che il Garante per la protezione dei dati personali individui con proprio provvedimento le modalità di inserimento e di successivo utilizzo dei dati personali relativi ai contraenti di servizi di comunicazione negli elenchi cartacei o elettronici a disposizione del pubblico, precisando anche le modalità secondo le quali i contraenti possano acconsentire all'utilizzo dei dati personali per l'invio di materiale pubblicitario o per il compimento di attività di vendita diretta, di ricerche di mercato, o di comunicazione commerciale. Nel registro, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico dal decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 178 e operante dal 2011, possono essere iscritte pertanto, coerentemente a quanto previsto dall'articolo 130, comma 3-bis, esclusivamente le numerazioni inserite nei pubblici elenchi, restando pertanto escluse, ad esempio, tutte le utenze mobili.
La realizzazione e gestione del Registro è stata affidata dal Ministero dello Sviluppo Economico alla Fondazione Ugo Bordoni attraverso un apposito contratto di servizio.
Sempre secondo il regolamento, gli operatori che intendono svolgere le attività di telemarketing presentano istanza al gestore del registro che assegna agli operatori le credenziali d'accesso al registro, per un periodo di tempo determinato e dietro corresponsione di una tariffa, a copertura dei costi di gestione. Ciascun cittadino la cui numerazione sia presente negli elenchi abbonati può ottenere l'iscrizione gratuita della stessa (o delle stesse, nel caso di più numerazioni) nel registro secondo le modalità indicate dal decreto del Presidente della Repubblica n. 178 del 2010 (che ha individuato almeno quattro modalità di iscrizione: a mezzo posta, posta elettronica, telefono o mediante un modulo elettronico compilabile sul web). L'iscrizione non impedisce che il cittadino possa essere contattato per finalità commerciali qualora l'operatore abbia raccolto i dati personali del cliente sulla base di fonti diverse dagli elenchi pubblici purché nel rispetto delle altre disposizioni previste dal codice.
La disciplina in materia di protezione dei dati personali precedentemente alla riforma introdotta con il
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, consentiva l'utilizzo, per attività di carattere promozionale, pubblicitario o commerciale di alcune categorie di dati e, in particolare, di quelli: a) presenti negli elenchi c.d. "alfabetici", per i quali l'interessato avesse manifestato il proprio consenso a tale tipo di utilizzo (provvedimento del 15 luglio 2004); b) riportati nei citati elenchi cd. "categorici"; c) registrati nelle banche dati costituite utilizzando direttamente anche dati estratti da elenchi telefonici formati precedentemente al 1° agosto 2005, sempre che il titolare del trattamento fosse stato in grado di dimostrare di aver fornito effettivamente, prima di tale data, l'informativa agli interessati ai sensi dell'articolo 13 del Codice; d) provenienti da pubblici registri, elenchi, atti o documenti conoscibili da chiunque.
Nel corso dell'esame in prima lettura della proposta di legge di cui si tratta, presso l'VIII Commissione del Senato, il 16 novembre 2016, il Presidente dell'Autorità garante per la protezione dei dati personali ha ricordato che alla base delle problematiche riguardanti il cosiddetto marketing telefonico è stata la scelta del legislatore che ha introdotto l'attuale regime per il trattamento di dati personali per finalità commerciali, fondato sul cosiddetto "opt out", cioè sul rifiuto a posteriori, invece che sul consenso a priori, nonostante le forti perplessità dell'Autorità che ne aveva sottolineato da subito i possibili risvolti negativi. La creazione del registro delle opposizioni a partire dal 2011, che avrebbe dovuto rappresentare il principale strumento dei cittadini per evitare le comunicazioni commerciali telefoniche indesiderate, non ha soddisfatto le aspettative anche in considerazione di molteplici condotte scorrette di operatori e imprese. Prova ne sia il fatto che, a fronte di un numero di utenze telefoniche, fisse e mobili, presenti in Italia pari (a novembre 2016) a poco più di 117 milioni, quelle per le quali è astrattamente possibile l'iscrizione al registro sono circa 13 milioni (di queste appena 1 milione e mezzo circa risultano iscritte al registro).
Il Presidente, ha altresì segnalato che anche la differente scelta di opt in "sconta le difficoltà legate al proliferare di pratiche scorrette di acquisizione del consenso in occasione dell'acquisto di beni o servizi, in particolare online (dove sono frequenti i casi di cosiddetto consenso obbligato o, meglio, predefinito), o per il tramite di siti che operano quali aggregatori di dati (con scarsa o nessuna consapevolezza da parte degli utenti) o, ancora, nella frequente opacità presente nelle richieste di cessione di dati a terze parti". Il Presidente ha quindi concluso l'audizione esprimendo il proprio orientamento favorevole alle modifiche relative al registro delle opposizioni proposte (diritto del cittadino ad iscrivere, con una semplice richiesta, il proprio numero di telefono, sia esso fisso o mobile, nel Registro pubblico delle opposizioni, indipendentemente dal fatto che la numerazione sia o meno già presente negli elenchi pubblici degli abbonati; previsione che l'iscrizione al Registro comporti la cancellazione automatica di tutti i consensi dati precedentemente dall'interessato per le telefonate commerciali). In senso contrario rispetto all'impianto normativo si è invece espressa AssoCall, aderente a Confcommercio Imprese per l'Italia, che ritiene che "l'inserimento dei numeri privati mobili e fissi non iscritti in pubblici elenchi nel registro delle opposizioni sia in stridente contrasto con la normativa sulla privacy che, a sua volta, autorizza un rapporto con l'utente/consumatore solo in presenza di esplicito e valido consenso. Pertanto autorizzare l'iscrizione di un numero privato (mobile o fisso) al registro delle opposizioni, potrebbe non rilevarsi risolutivo in quanto tale soluzione non garantirebbe i consumatori dall'essere comunque aggrediti da tutti quegli operatori scorretti che già oggi chiamano arbitrariamente le utenze iscritte al registro delle opposizioni, come peraltro, ha segnalato il Presidente del Garante per la Protezione dei dati personali nell'Audizione Informale del 16 novembre 2016". Il contenuto della propostaL'articolo 1, al comma 1, richiama le definizioni previste sia dall'articolo 4 del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, sia all'articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 178 che istituisce e disciplina il registro delle opposizioni.
A differenza del regime esistente il
comma 2 prevede che tutti gli interessati che vogliano opporsi al trattamento delle proprie numerazioni telefoniche effettuato mediante operatore con l'impiego del telefono per fini di invio di materiale pubblicitario o di vendita diretta, ovvero per il compimento di ricerche di mercato o di comunicazione commerciale, possono iscriversi al registro pubblico delle opposizioni, su richiesta, anche contemporaneamente
per tutte le utenze telefoniche,
fisse e mobili, loro intestate. Si precisa che nel registro devono comunque essere inserite anche le numerazioni fisse non pubblicate negli elenchi di abbonati e che spetti agli operatori fornire al gestore del registro tali numerazioni con la stessa periodicità di aggiornamento prevista per la base di dati unica (
comma 3).
E' inoltre prevista la possibilità per gli utenti di revocare, anche per periodi di tempo definiti, la propria opposizione nei confronti di uno o più soggetti che intendano effettuare il trattamento dei dati personali per finalità commerciali, in
qualunque momento, anche per via telematica o telefonica (comma 4).
Il comma 5 stabilisce che c
on l'iscrizione al registro di cui comma 2 si intendono revocati tutti i consensi precedentemente espressi, con qualsiasi forma o mezzo e a qualsiasi soggetto, che autorizzano il trattamento delle proprie numerazioni telefoniche fisse o mobili effettuato mediante operatore con l'impiego del telefono per fini di pubblicità o di vendita ovvero per il compimento di ricerche di mercato o di comunicazione commerciale ed è altresì precluso, per le medesime finalità, l'uso delle numerazioni telefoniche cedute a terzi dal titolare del trattamento sulla base dei consensi precedentemente rilasciati.
Su tale specifica norma si erano concentrati i rilievi sia di alcuni rappresentanti delle società di telemarketing e di contact center sia delle compagnie telefoniche che hanno sostenuto, nel corso dell'istruttoria che essa: "creerebbe un fenomeno distorsivo della concorrenza, disorientando il mercato, e non contribuirebbe al blocco delle pratiche commerciali e informative avviate per mezzo della cessione dei propri dati a soggetti terzi" (Assocontact); "non terrebbe conto del ruolo e della valenza che il consenso (e la relativa revoca) assumono nel nostro Ordinamento e sarebbe pregiudizievole della volontà negoziale dei contraenti e della libera autodeterminazione privata: si determinerebbe una lesione del diritto di autodeterminazione dell'interessato, che ha volontariamente e liberamente fornito ad uno o più soggetti (es. un'azienda, uno studio medico, una rivista etc.) il proprio consenso ad essere contattato per offerte o informazioni commerciali di suo interesse. Peraltro, l'azzeramento dei consensi renderebbe vane le attività ed i relativi investimenti svolti negli anni dalle aziende per la raccolta dei consensi stessi per costituire il bacino di soggetti contattabili nel rispetto della normativa privacy" (AssoTelecomunicazioni - ASSTEL, Confindustria); "provocherebbe l'immediato blocco delle attività dei Contact Center, con gravissime ripercussioni nel settore dei Contact Center e dell'occupazione" (AssoCall); non sarebbe una misura "corretta e proporzionata e, d'altra parte, nemmeno realmente efficace, in quanto non risolverebbe nei fatti il fenomeno del "telemarketing selvaggio", sarebbe leso il diritto di autodeterminazione dell'interessato, che ha volontariamente e liberamente fornito ad uno o più soggetti (es. un'azienda) il proprio consenso ad essere contattato per offerte o informazioni commerciali di suo interesse, renderebbe vane le attività ed i relativi investimenti svolti negli anni dalle aziende per la raccolta dei consensi stessi per costituire il bacino di soggetti contattabili nel rispetto della normativa privacy, non consentirebbe di operare attività promozionali con canali di contatto meno invasivi come sms e e-mail che ad oggi non risultano critici lato cliente" (TELECOM); "potrebbe generare ulteriori complessità e anche un pregiudizio per gli utenti: la base del sistema attuale è, infatti, proprio il consenso prestato dal singolo quale espressione di volontà negoziale. Rispetto a tale volontà l'utente ha la possibilità di tornare indietro, attraverso un diverso strumento negoziale ovvero la revoca. Prevedere, invece, che l'iscrizione al registro determini un azzeramento di tutti i consensi volontariamente e liberamente prestati ad uno o più soggetti, potrebbe condurre a situazioni indesiderate e lesive per il cliente stesso" (FASTWEB). Su posizioni sostanzialmente analoghe anche WIND-TRE e VODAPHONE.
Anche per venire incontro ad alcuni dei rilievi formulati è stato introdotto un ulteriore periodo al comma 5 che stabilisce che sono fatti salvi i consensi prestati
nell'ambito di specifici rapporti contrattuali in essere, ovvero cessati da non più di trenta giorni, aventi ad oggetto la fornitura di beni o servizi, per i quali è comunque assicurata, con procedure semplificate, la facoltà di revoca.
Il comma 6 riconosce la validità del consenso al trattamento dei dati personali prestato dall'interessato, ai titolari da questo indicati, successivamente all'iscrizione nel registro. Il comma 7 vieta, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge la comunicazione a terzi, il trasferimento e la diffusione di dati personali degli interessati iscritti al registro con qualsiasi forma o mezzo da parte del titolare del trattamento, per fini di pubblicità o di vendita ovvero per il compimento di ricerche di mercato o di comunicazione commerciale non riferibili alle attività, ai prodotti o ai servizi offerti dal titolare del trattamento, e in caso di cessione a terzi di dati relativi alle numerazioni telefoniche, presumibilmente per finalità diverse da quelle di comunicazione commerciale indicate dal comma 7, il titolare del trattamento è tenuto a comunicare agli interessati gli estremi identificativi del soggetto a cui i medesimi dati sono trasferiti (comma 8). Il comma 9 sanziona le violazioni del comma 7 applicando quanto previsto dall'articolo 162, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 196 del 2003 e facendo salve le ipotesi previste dall'articolo 167 del codice stesso per le quali è irrogata una sanzione penale. Qualora le violazioni siano reiterate, su segnalazione del Garante per la protezione dei dati personali, le autorità competenti possono altresì disporre la sospensione o, nelle ipotesi più gravi, la revoca dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività.
L'
articolo 162, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 196 del 2003, prevede l'irrogazione di una sanzione da 10 mila euro a 100 mila euro. L'articolo 167 della medesima disposizione prevede invece che salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque,
al fine di trarne per se' o per altri profitto o di recare ad altri un danno, procede al trattamento di dati personali in violazione di quanto disposto dagli articoli 18, 19, 23, 123, 126 e 130, ovvero in applicazione dell'articolo 129, è punito, se dal fatto deriva nocumento, con la reclusione da sei a diciotto mesi o, se il fatto consiste nella comunicazione o diffusione, con la reclusione da sei a ventiquattro mesi. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, al fine di trarne per se' o per altri profitto o di recare ad altri un danno, procede al trattamento di dati personali in violazione di quanto disposto dagli articoli 17, 20, 21, 22, commi 8 e 11, 25, 26, 27 e 45, è punito, se dal fatto deriva nocumento, con la reclusione da uno a tre anni.
Il comma 10 prevede che, in caso di violazione del diritto di opposizione si applichi la sanzione amministrativa di cui all'articolo 162, comma 2-quater, del codice di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003 e che in caso di reiterazione delle suddette violazioni, su segnalazione del Garante per la protezione dei dati personali, le autorità competenti possono altresì disporre la sospensione o, nelle ipotesi più gravi, la revoca dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività.
L'articolo 162, comma 2-quater, del decreto legislativo n. 196 del 2003, prevede l'irrogazione di una sanzione da 10 mila euro a 100 mila euro anche per le ipotesi di violazione del diritto di opposizione (tale sanzione è individuata mediante un rinvio diretto al comma 2-bis del medesimo articolo). All'articolo 162 comma 2-quater rinvia
l'articolo 12, comma 2, del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 178 del 2010
, citato nel testo della disposizione.
Il comma 11 stabilisce che il titolare del trattamento dei dati personali è responsabile in solido delle violazioni delle disposizioni della presente legge anche nel caso di affidamento a terzi di attività di call center per l'effettuazione delle chiamate telefoniche mentre il comma 12 prevede che gli operatori che utilizzano i sistemi di pubblicità telefonica e di vendita telefonica o che compiono ricerche di mercato o comunicazioni commerciali telefoniche hanno l'obbligo di consultare mensilmente, e comunque precedentemente all'inizio di ogni campagna promozionale, il registro pubblico delle opposizioni e di provvedere all'aggiornamento delle proprie liste. Le modalità di individuazione delle tariffe restano definite dall'articolo 6, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 178 del 2010 che stabilisce che il gestore del registro, se diverso dal Ministero dello sviluppo economico, predispone annualmente il piano preventivo dei costi di funzionamento e manutenzione del registro, comprensivo delle proposte delle tariffe per l'anno successivo, e lo comunica entro il 30 novembre al Ministero dello sviluppo economico che lo approva con decreto. Il Ministro dello sviluppo economico verifica il piano preventivo predisposto annualmente dal gestore. Quanto alla corresponsione delle tariffe, gli operatori tenuti a consultare il registro corrispondono al gestore del registro le tariffe di accesso su base annuale o per altre frazioni temporali, anche di durata minore, a seconda delle esigenze dell'operatore e nei limiti stabiliti dal gestore. L'obiettivo del citato regolamento è quello di rendere più agevole e meno costosa la consultazione periodica del registro da parte degli operatori di cui al comma 12. Il comma 14 vieta l'utilizzo di compositori telefonici per la ricerca automatica di numeri anche non inseriti negli elenchi di abbonati prevedendo, in caso di violazione di tale divieto, la sanzione amministrativa di cui all'articolo 162, comma 2-bis, del codice. Il comma 15 prevede infine che, con decreto del Presidente della Repubblica, da emanare su proposta del Ministro dello sviluppo economico, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono apportate le opportune modifiche alle disposizioni regolamentari vigenti che disciplinano le modalità di iscrizione e funzionamento del registro delle opposizioni ed è altresì disposta l'abrogazione di eventuali disposizioni regolamentari incompatibili con le norme della presente legge. L'articolo 2, modificato dalla Commissione, stabilisce che tutti gli operatori che svolgono attività di call center rivolte a numerazioni nazionali fisse o mobili devono garantire la piena attuazione dell'obbligo di presentazione dell'identificazione della linea chiamante e il rispetto di quanto previsto dall'articolo 7, comma 4, lettera b), del codice di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003.
L'articolo 7, comma 4, lettera b), del codice prevede il diritto di opporsi da parte dell'interessato al trattamento di dati personali che lo riguardano al fine di invio di materiale pubblicitario, vendita diretta e per il compimento di indagini di mercato o di comunicazione commerciale.
Si prevede che, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni individui, ai sensi dell'articolo 15 del codice di cui al decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, due codici o prefissi specifici, atti a identificare e distinguere in modo univoco le chiamate telefoniche finalizzate ad attività statistiche da quelle finalizzate al compimento di ricerche di mercato, pubblicità, vendita e comunicazioni commerciali. Gli operatori esercenti l'attività di call center provvedono ad adeguare tutte le numerazioni telefoniche utilizzate per i servizi di call center, anche delocalizzati, facendo richiesta di assegnazione delle relative numerazioni entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni previsto al periodo precedente, oppure presentano l'identità della linea a cui possono essere contattati.
Ai sensi dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 196 del 2003, spetta all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni stabilire piani di numerazione nazionale dei servizi di comunicazione elettronica e le procedure di assegnazione della numerazione nazionale.
L'Autorità vigila sul rispetto delle disposizioni di cui al presente comma applicando, in caso di violazione, le sanzioni di cui all'articolo 1, commi 29, 30, 31 e 32, della legge 31 luglio 1997, n. 249. L'articolo 3 contiene la clausola di invarianza finanziaria mentre l'articolo 4 disciplina l'entrata in vigore della legge. |
Relazioni allegate o richiesteIl testo è stato approvato in prima lettura al Senato della Repubblica (A. S. 2603). Pertanto non è accompagnato da alcuna relazione illustrativa. |
Collegamento con lavori legislativi in corsoNon risultano all'esame delle Camere atti con contenuti analoghi o impattanti sulla materia della proposta di legge. |
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definiteLe previsioni del testo rientrano, in primo luogo, nella materia "ordinamento civile" di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione, di competenza legislativa esclusiva statale e, per taluni profili, nella materia "tutela della concorrenza", anch'essa di competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell'articolo 117, comma secondo, lettera e), della Costituzione. Le norme attinenti alla numerazione nazionale investono altresì la materia di competenza concorrente tra lo Sttao e le regioni "ordinamento della comunicazione". In tale ambito, la specifica disposizione che prevede l'obbligo di stabilire due codici o prefissi specifici, atti a identificare e distinguere in modo univoco le chiamate telefoniche finalizzate ad attività statistiche da quelle finalizzate al compimento di ricerche di mercato, pubblicità, vendita e comunicazioni commerciali, rientra più in particolare nell'ambito della disciplina nazionale relativa ai piani di numerazione nazionale dei servizi di comunicazione elettronica e alle procedure di assegnazione della numerazione; tali competenze sono attribuite, ai sensi dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 196 del 2003, in via centralizzata, all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. |
Rispetto degli altri princìpi costituzionaliLa disciplina normativa è diretta a rafforzare la tutela del diritto alla riservatezza dei cittadini, proteggendoli da comunicazioni commerciali indesiderate e, a tale scopo interviene per rendere più agevole e più ampio il diritto di opposizione a ricevere comunicazioni di carattere commerciale, esercitabile con l'iscrizione all'apposito registro. La tutela della riservatezza fa riferimento in via generale all'articolo 2 della Costituzione, in quanto nei diritti inviolabili dell'uomo, come ha sostenuto la Corte Costituzionale sin dalla sentenza n. 38 del 1973, rientra anche la privacy. |
Attribuzione di poteri normativiIl comma 13 dell'articolo 1 attribuisce ad un decreto del Ministero dello sviluppo economico, da emanare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, sentiti il gestore del registro delle opposizioni (se diverso dal Ministero dello sviluppo economico), gli operatori e le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, la definizione di criteri generali per l'aggiornamento periodico delle tariffe dovute dagli operatori per assicurare l'integrale copertura dei costi di tenuta del registro e stabilite in coerenza con il piano preventivo dei costi di funzionamento e manutenzione del registroIl comma 15 prevede inoltre che, con decreto del Presidente della Repubblica, da emanare su proposta del Ministro dello sviluppo economico, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono apportate le opportune modifiche alle disposizioni regolamentari vigenti che disciplinano le modalità di iscrizione e funzionamento del registro delle opposizioni ed è altresì disposta l'abrogazione di eventuali disposizioni regolamentari incompatibili con le norme della presente legge. |
