Disposizioni in materia di fornitura dei servizi della rete internet per la tutela della concorrenza e della libertà di accesso degli utenti

14 giugno 2016
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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La proposta di legge  A.C. 2520 è in corso di esame in  IX Commissione in sede legislativa dal 21 aprile 2016, data in cui è stato adottato un testo base, successivamente modificato con l'approvazione di emendamenti, in linea di principio, nelle sedute del 17 maggio e dell'8 giugno 2016.

La proposta di legge  A.C. 2520, nel testo base adottato in sede legislativa, modificato con alcuni emendamenti approvati in linea di principio dalla IX Commissione, reca disposizioni in materia di fornitura dei servizi della rete internet per la tutela della concorrenza e della libertà di accesso degli utenti, ha ad oggetto la disciplina generale dei servizi della Rete Internet e si concentra, in particolare, sugli aspetti connessi al principio di neutralità della rete.

L'articolo 1 del testo base reca le definizioni di:

1. rete internet, nell'ambito delle reti di comunicazione elettronica definite dall'articolo 2, paragrafo 1, lettera a) della direttiva 2002/21/CE, qualificata come "il sistema di reti di comunicazione elettronica pubbliche e interconnesse, incluso il segmento di accesso alla sede di un utente, operante con la "suite" (cioè l'insieme) di protocolli Trasmission control protocol (TCP) e Internet Protocol (IP) come definiti dall'Internet Engineering task force (IETF)", e di cui vengono precisate altresì le connotazioni essenziali;
2. piattaforma tecnologica, l'insieme di software, specifiche tecniche, standard e hardware organizzato da un fornitore di servizi della società dell'informazione affinché l'utente possa utilizzare particolari software o servizi on line ovvero fruire di determinati contenuti digitali attraverso la rete internet, ad esclusione dei software limitati a usi specializzati e che non sono pertanto di utilizzo generale;
3. fornitore di servizi della società dell'informazione ossia il soggetto fornitore di servizi della società dell'informazione (definiti dall'articolo 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 70/2003 di attuazione della direttiva 2000/31/CE sugli aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione nel mercato interno, con particolare riferimento al commercio elettronico), che fornisce software o contenuti digitali o servizi on line di terzi fornitori di contenuti e servizi attraverso una piattaforma tecnologica che consente l'acquisto da parte dell'utente;

• Secondo il D.Lgs. n. 70 /2003 sono  "servizi della società dell'informazione": le attività economiche svolte in linea - on line - nonché i servizi  prestati normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi.

1. esperienza utente, il complesso di meccanismi e di metodi atti a mettere un utente in condizione di utilizzare un software o un servizio on line e di creare una percezione del relativo utilizzo, che è positiva se l'utente rileva maggiori velocità ed efficienza rispetto alle sue aspettative iniziali d'uso, negativa se l'utente rileva maggiori lentezza e ritardi rispetto alle sue aspettative iniziali;
2. fornitore di reti o di servizi di comunicazione elettronica: i soggetti autorizzati all'esercizio di reti e di servizi di comunicazione elettronica nel territorio italiano che consentono all'utenza domestica l'accesso a servizi della rete Internet e a fornitori di accesso alla medesima rete;
3. accesso best effort, la modalità di utilizzo della rete internet in cui non vi è garanzia che i pacchetti dati siano effettivamente consegnati a destinazione, non essendo presenti specifiche tecniche e livelli di servizio, in quanto la qualità del servizio è determinata dal carico di rete.

L'articolo 2  disciplina la qualificazione dei servizi forniti all'utenza e fa salvo quanto stabilito dall'articolo 4 del Regolamento UE n. 2015/2120, che prevede specifiche misure di trasparenza che devono rispettare i contratti che includono servizi di accesso a Internet.

 Si  vieta quindi di definire nell'offerta commerciale al pubblico e nella documentazione contrattuale ed informativa dei fornitori di reti e servizi di comunicazione elettronica, nel testo modificato dalla IX Commissione in sede legislativa, come "accesso ad internet" o "servizio internet", un accesso o servizio di connettività che limiti la possibilità di fruizione da parte dell'utente a una porzione e/o sottoinsieme di servizi offerti sulla rete internet. Si richiede che per l'accesso o servizio di connettività  la documentazione contrattuale indichi, con il maggior grado di precisione tecnicamente possibile, le limitazioni poste rispetto ad un accesso o servizio di connettività che consenta la fruizione illimitata di servizi offerti sulla rete internet (em. 2.1 approvato in sede legislativa).

Il testo base prevedeva anche la definizione, abrogata con l'em. 2.1,  di «servizio non internet»: servizio che consente il solo accesso ad una tale porzione e/o sottoinsieme di servizi e la previsione che la documentazione contrattuale dovesse indicare, con il maggior grado di precisione tecnicamente possibile, le limitazioni poste al servizio rispetto ad un altro che consenta l'accesso illimitato alla rete internet.

1. le informazioni sul potenziale impatto delle misure di gestione del traffico applicate dal fornitore sulla qualità dei servizi di accesso a Internet, sulla vita privata degli utenti finali e sulla protezione dei loro dati personali;
2. una spiegazione chiara e comprensibile delle conseguenze pratiche che eventuali restrizioni del volume, la velocità e altri parametri di qualità del servizio possono avere sui servizi di accesso a Internet e, in particolare, sulla fruizione di contenuti, applicazioni e servizi;
3. una spiegazione chiara e comprensibile delle conseguenze pratiche che i servizi diversi dai servizi di accesso a Internet, a cui si abbona l'utente finale possono avere sui servizi di accesso a Internet forniti a tale utente finale;
4. una spiegazione chiara e comprensibile della velocità dei servizi di accesso a Internet minima, normalmente disponibile, massima e dichiarata di caricamento e scaricamento per le reti fisse o la velocità dei servizi di accesso a Internet massima stimata e dichiarata di caricamento e scaricamento per le reti mobili, nonché il potenziale impatto di deviazioni significative dalle rispettive velocità di caricamento e scaricamento dichiarate sull'esercizio dei diritti degli utenti finali;
5. una spiegazione chiara e comprensibile dei mezzi di ricorso a disposizione del consumatore a norma del diritto nazionale in caso di discrepanza, continuativa o regolarmente ricorrente, tra la prestazione effettiva del servizio di accesso a Internet riguardante la velocità o altri parametri di qualità del servizio e la prestazione indicata conformemente alle lettere da a) a d).

L'articolo 3, sancisce il principio di neutralità della rete vietando ai fornitori di reti o servizi di comunicazione elettronica di ostacolare, ovvero rallentare, rispetto alla velocità alla quale sarebbe fornito a un utente nella stessa area avente la medesima capacità di banda e con accesso illimitato alla rete internet, l'accesso ad applicazioni e servizi internet, ciò compatibilmente (anzichè "in coerenza": em. 3.2 approvato in sede legislativa), con gli orientamenti attuativi relativi all'articolo 3, paragrafo 5, del Regolamento n. 2015/2120.

Le uniche limitazioni ammissibili sono previste, dal comma 1, comunque per brevi periodi, per una delle seguenti ragioni:

a) per prevenire o mitigare (em. 3.3 approvato in sede legislativa) gli effetti della congestione del traffico nella rete internet, a condizione che tipologie differenti di traffico siano trattate con le medesime modalità;

b) preservare l'integrità e la sicurezza della rete internet nonché il servizio del fornitore di reti o servizi di comunicazione elettronica in oggetto o del terminale dell'utente finale;

c) limitare la trasmissione a un utente finale di comunicazioni non richieste, previo consenso dello stesso utente;

d) adempiere ad un obbligo legislativo o giurisdizionale.

E' consentito ai i fornitori di reti o servizi di comunicazione elettronica , sempre in coerenza con gli orientamenti attuativi dell'articolo 3, paragrafo 5, del Regolamento n. 2015/2120, sopra richiamati, commercializzare servizi a valore aggiunto di prioritarizzazione di classi di traffico nella rete di accesso per soddisfare una richiesta dell'utenza di affari e residenziale riguardante il proprio segmento di rete di accesso (comma 2). L'adesione dell'utente deve essere liberamente espressa, anche on line, ed oggetto di uno specifico e separato accordo tariffario e contrattuale.

L'accesso best effort deve in ogni caso far parte dell'offerta, essere pubblicizzato con la medesima evidenza nelle offerte commerciali di cui si tratta e di queste deve costituire la tariffa base. Ai fornitori di servizi di accesso alla rete internet non è consentito fissare il prezzo per tali servizi in funzione dei servizi o delle applicazioni che sono offerti o utilizzati tramite l'accesso fornito alla internet. 

Il comma 4, modificato in sede legislativa, prevede inoltre una procedura nel caso di possibili danni all'integrità e alla sicurezza della rete internet, ovvero al servizio del fornitore o ai terminali di utenti finali (em. 3.1 n.f  anziché "al terminale di un utente finale"), derivanti dal traffico proveniente da un utente finale dei servizi dell'operatore.

In questi casi l'operatore, prima di adottare misure che ostacolano o rallentano il traffico, deve inviare una notifica preventiva a tale utente  al fine di consentirgli di porre termine spontaneamente al comportamento dannoso. Solo in caso di urgenza della situazione, l'operatore adotta immediatamente le misure necessarie a far cessare o a prevenire il danno e le notifica successivamente al proprio utente (em. 3.1 n.f).

La notifica preventiva non va inviata solo qualora il comportamento dannoso sia commesso dall'utente finale dei servizi di un altro operatore. In sede legislativa è stato aggiunto un periodo (em. 3.1 n.f) in base al quale solo nei casi di effettivo, significativo e grave pericolo di danno all'integrità o alla sicurezza della rete internet ovvero al servizio del fornitore o di serio danno ai terminali di utenti finali, il fornitore di connettività debba segnalare tale circostanza, entro sei ore dalla scoperta, all'autorità giudiziaria, al Computer Emergency Response Team (CERT) nazionale e all'AGCOM, fornendo i dati tecnici strettamente necessari per prevenire il fatto dannoso nel rispetto delle norme a tutela della riservatezza dei dati personali.

Il comma 5 prevede infine, sempre in conformità con l'articolo 5 del Regolamento  n. 2015/2120, per prevenire il degrado del servizio di accesso alla rete internet e la diffusione di pratiche non ragionevoli di gestione, che l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) stabilisca, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, standard minimi, aggiornati almeno annualmente, di qualità per l'accesso al servizio, che devono essere rispettati e adeguatamente pubblicizzati dai fornitori di reti o servizi di comunicazione elettronica.

L'articolo 4 definisce il diritto degli utenti in tema di scelta e selezione dei software, contenuti e servizi.

Si stabilisce, al comma 1, che gli utenti hanno il diritto di reperire on-line in formato idoneo alla piattaforma tecnologica utilizzata e di utilizzare a condizioni eque e non discriminatorie software proprietari o open source, contenuti e servizi leciti (anzichè "legali", em. 4.1) di loro scelta. Sempre il comma 1 prevede poi il il diritto di disinstallare software o contenuti non di interesse dai propri dispositivi, salvo che non si tratti di disinstallazione effettuata al solo fine di consentire al dispositivo di funzionare in violazione di norme imperative.

Tali diritti, in base al comma 2, non possono essere in alcun modo limitati o vincolati all'acquisto o all'utilizzo di alcuni software, contenuti o servizi, da parte dei gestori delle piattaforme mediante strumenti contrattuali, tecnologici, economici o di esperienza utente, fatti  salvi i casi previsti dal comma 1 (em. 4.3 approvato in sede legislativa).

L'articolo 5  impone ai fornitori di reti o di servizi di comunicazione elettronica l'obbligo di pubblicare, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, sul proprio sito internet, nella sezione trasparenza dei prezzi, le offerte rientranti nell'ambito di applicazione degli articoli 2 e 3, specificando quali garantiscano accesso alla rete internet secondo le specifiche di cui all'articolo 2 e quali integrino le misure di cui all'articolo 3. Le medesime informazioni sono inviate all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni secondo modalità che l'Autorità stessa provvede a disciplinare.

L'articolo 6 prevede le sanzioni per le violazioni di quanto previsto dalla proposta di legge.

In particolare si prevede che l'omessa, incompleta o ingannevole informativa sull'offerta commerciale rende il gestore di piattaforma responsabile per omissioni ingannevoli, di cui all'articolo 22, comma 2, del Codice del Consumo (decreto legislativo n. 206/2005), e sanzionabile dall'autorità competente, di cui all'articolo 27 (em. 6.1 approvato in sede legislativa), che agisce d'ufficio o su segnalazione degli utenti.

Le prestazioni di servizi di accesso a internet sul territorio italiano, in violazione dell'articolo 3 nonché degli articoli 3, 4 e 5, paragrafo 2, del Regolamento (UE)  n. 2015/2120, sono valutate dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che vigila sull'osservanza di queste disposizioni e, in caso di violazioni accertate  irroga le sanzioni di cui all'articolo 98, comma 11, del Codice delle comunicazioni elettroniche (D.Lgs. n. 259/2003).

 Per le violazioni dell'articolo 4 è competente Autorità garante della concorrenza e del mercato di cui al comma 1 dell'articolo 27 del decreto legislativo n. 206 del 2005 , ai sensi degli articoli da 21 a 27 dello stesso decreto.

Relazioni allegate o richieste

Al provvedimento è allegata la relazione illustrativa.

Collegamento con lavori legislativi in corso

La materia è analoga a quella trattata dalla Commissione di studio per l'elaborazione di principi in tema di diritti e doveri relativi ad Internet che, il 28 luglio 2015, ha approvato la Dichiarazione dei diritti in Internet.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge di cui si tratta può essere ricondotta alla materia "tutela della concorrenza" (art. 117, secondo comma, lett. e)), di esclusiva competenza legislativa dello Stato.

Viene altresì in rilievo la materia "ordinamento della comunicazione", che rientra tra gli ambiti di competenza legislativa concorrente tra lo Stato e la regione ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. La Corte costituzionale ha peraltro, in più occasioni, (tra le altre, sentenza n. 336 del 2005) evidenziato le strette connessioni della materia "ordinamento della comunicazione" con altri ambiti di competenza esclusiva statale.