Disposizioni urgenti in materia di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari

6 maggio 2014
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il decreto-legge 52/2014 proroga nuovamente il termine per il superamento degli Ospedali Psichiatrici Giudiziari (OPG). A tal fine modifica ed integra la disciplina che il D.L. 211/2011 ha dettato per il processo di definitivo superamento degli OPG, avviato dal D.P.C.M. 1° aprile 2008, di attuazione del D.Lgs. 230/1999 relativo al riordino della medicina penitenziaria. Il DPCM prevedeva la chiusura degli OPG ed il trasferimento, entro il 2010, degli internati in strutture sanitarie regionali gestite dalle ASL .

Successivamente, l'art. 3-ter del decreto-legge 211/2011 aveva fissato al 1° febbraio 2013 il termine per il superamento degli OPG, termine che per i ritardi nella realizzazione delle strutture di accoglienza regionali, è stato prorogato al 1° aprile 2014 dal decreto legge 24/2013.

L'intervento più rilevante del decreto (che sostanzialmente consta del solo articolo 1, essendo l’articolo 2 relativo all’entrata in vigore) è la proroga di un anno dell'effettiva chiusura degli OPG, già fissata al 1° aprile 2014 dal D.L. 24/2013.

ll superamento degli OPG richiede, come previsto dalla legge, l'allestimento di strutture sanitarie regionali sostitutive in grado di garantire la presa in carico degli internati. L’ulteriore proroga deriva dalla mancata realizzazione o riconversione da parte delle regioni, entro il termine previsto, delle strutture territoriali. Più nello specifico, la relazione illustrativa dell'originario disegno di legge di conversione del decreto-legge così giustifica la proroga: “Tale termine (del 1° aprile 2014, n.d.r.), infatti, non risulta congruo per completare definitivamente il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, soprattutto in ragione della complessità della procedura per la realizzazione delle strutture destinate ad accogliere le persone cui sono applicate le misure di sicurezza. Le motivazioni d’urgenza che inducono a proporre una proroga contenuta in un anno nascono dalla necessità di contemperare, da un lato, le esigenze rappresentate dalle regioni di avere a disposizione un maggior lasso tempo per concludere i lavori per la realizzazione e la riconversione delle strutture sanitarie destinate ad accogliere i soggetti oggi internati negli OPG, e, dall’altro, l’esigenza di dar corso in tempi rapidi al definitivo superamento degli OPG.

Relazioni allegate o richieste

Il d.d.l. di conversione del decreto-legge presentato al Senato presentava la relazione di accompagnamento, l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), la relazione tecnico-normativa e la relazione tecnica.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

In relazione alle disposizioni dell'articolo 1, l'articolo 3-ter del D.L. 211/2011 (Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri) aveva previsto che il processo di superamento degli OPG dovesse avvenire entro il 1° febbraio 2013; la norma fissava, tuttavia, al successivo 31 marzo 2013 l'obbligo di esclusiva esecuzione delle misure di sicurezza detentive del ricovero in OPG (e dell'assegnazione a casa di cura e di custodia) nelle strutture sanitarie appositamente individuate dalle regioni. Successivamente, l’art. 1 del D.L. 24/2013 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria) ha differito tale termine al 1° aprile 2014.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Le motivazioni di necessità ed urgenza dell'intervento - come evidenziato nelle premesse del decreto-legge - nascono dalla constatazione che i programmi regionali per il superamento degli OPG non possono essere attuati entro il termine del 1° aprile 2014 e sono pertanto fondati sull'obiettivo di "consentire alle regioni e province autonome di completare tutte le misure e gli interventi strutturali già programmati, finalizzati ad assicurare l'assistenza terapeutico-riabilitativa per il recupero e il reinserimento sociale dei pazienti internati provenienti dagli ospedali psichiatrici giudiziari".

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L'articolo 1, relativo ai procedimenti per la chiusura degli Ospedali psichiatrici giudiziari, è riconducibile alla materia di competenza esclusiva statale "ordinamento penale" (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.) e alla materia di competenza concorrente tra Stato e regioni "tutela della salute" (art. 117, terzo comma, Cost.).

Il comma 2 dell'art. 1 - in attuazione dell'art. 120 Cost. e nel rispetto dell'art. 8 della legge n. 131/2003 (cd. legge La Loggia) - prevede il potere sostitutivo dello Stato nel caso l'avanzamento del programma di realizzazione delle strutture sanitarie regionali non paia garantire il rispetto dei termini previsti.

L'articolo 120, secondo comma, Cost. dispone che Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e, in particolare, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. In questi casi è rimessa alla legge la definizione delle procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.

L'attuazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. è recata dall'articolo 8 della L. 131/2003 (cd. "legge La Loggia") che prevede che, nei casi e per le finalità previsti dall'art. 120, secondo comma, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta della Regione interessata (comma 1). Nei casi di assoluta urgenza, qualora l'intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall'articolo 120, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, adotta i provvedimenti necessari, che sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, che possono chiederne il riesame (comma 4). I provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalità perseguite (comma 5).

Circa i presupposti di esercizio del potere sostitutivo, nella sentenza n. 43 del 2004 la Corte costituzionale ha affermato che «l'art. 120, secondo comma, Cost., allude a emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica.»

La sentenza n. 240 della 2004 della Corte costituzionale ha inoltre ricordato i limiti entro i quali il legislatore statale può disciplinare il potere sostitutivo nei confronti delle regioni. La Corte ha ritenuto in proposito necessario che «l'esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla legge, la quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di atti o attività prive di discrezionalità nell'an; che il potere sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali, in conformità al principio di leale collaborazione.»

Con la sentenza n. 371 del 2008 è stata inoltre dichiarata l'illegittimità costituzionale di una disposizione che prevedeva il potere sostitutivo del Governo, secondo la procedura di cui all'art. 8 della legge n. 131/2003, in caso di mancato adempimento da parte delle regioni dell'obbligo di destituzione dei direttori generali delle ASL in caso di grave inadempienza perché «destinata ad operare al di fuori dei casi espressamente contemplati dalla norma costituzionale» (art. 120, secondo comma, Cost.)

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Il provvedimento investe profili che interessano l'articolo 25 Cost. (riserva di legge in materia penale e per l'applicazione di misure di sicurezza) e l'articolo 32 Cost. (tutela della salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, riserva di legge per l'obbligo di sottoposizione a determinati trattamenti sanitari e limiti imposti dal rispetto della persona umana).

Con riferimento al problema degli OPG, si ricorda che la Consulta ha, in diverse occasioni, sottolineato l'esigenza di un superamento del sistema delle misure di sicurezza applicate agli infermi di mente e, in particolare, di un ripensamento dell'istituto dell'ospedale psichiatrico giudiziario.

La Corte costituzionale è stata ripetutamente investita di questioni di legittimità costituzionale volte a censurare l'inadeguatezza della disciplina che la legge penale prevede nel caso di infermi di mente autori di reato. In particolare, sono state più volte sottoposte alla Corte questioni tendenti a mettere in dubbio la legittimità sul piano costituzionale della previsione della misura "obbligatoria" del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario, spesso facendo leva anche sulla legislazione che, a partire dalla legge n. 180/1978 (legge Basaglia), ha cercato di far fronte al problema dell'assistenza ai malati di mente superando l'antica prassi del ricovero in strutture segreganti come erano i manicomi: infatti gli ospedali psichiatrici giudiziari (ex manicomi giudiziari) sono rimaste le ultime strutture "chiuse" per la cura di infermi psichiatrici.

Già con la sentenza n. 110 del 1974 - prima, quindi, della chiusura dei manicomi con la legge Basaglia - la Consulta aveva determinato una prima sostanziale modifica al sistema designato nel codice Rocco, dichiarando illegittimo l'articolo 207 c.p. nella parte in cui prevede la irrevocabilità della misura prima della scadenza del suo termine di durata minima. Sul piano concreto, la formulazione originale dell'art. 207 comportava la permanenza in manicomio di molte persone che avevano cessato di essere pericolose. Nei confronti della norma erano state sollevate più volte eccezioni di legittimità costituzionale, già a partire dagli ultimi anni Sessanta, ma solo nel 1974 la Corte Costituzionale decreta illegittimo l'ultimo comma dell'articolo, attribuendo al giudice di sorveglianza la facoltà di revocare la misura di sicurezza anche prima della decorrenza del termine minimo stabilito per legge.

Pur non giungendo ad una dichiarazione di illegittimità costituzionale degli OPG, con la sentenza n. 139 del 1982, la Corte Costituzionale stabiliva che la pericolosità sociale non può essere definita una volta per tutte, come se fosse un attributo naturale di quella persona e di quella malattia. Deve essere invece relativizzata, ovvero messa in relazione ai contesti, alla presenza di opportunità di cure e di emancipazione relative alla disponibilità di risorse e di servizi; deve dunque essere vista come una condizione transitoria. Di conseguenza, anche le misure di sicurezza vanno di volta in volta riviste e aggiornate e gli internati, se non riconosciuti socialmente pericolosi, possono venire dimessi prima del tempo (o non essere ricoverati affatto in OPG).

Più volte la Corte si è espressa nel senso del "non soddisfacente trattamento riservato all'infermità psichica grave [...] specie quando è incompatibile con l'unico tipo di struttura custodiale oggi prevista" (sentenza n. 111 del 1996), nonché circa l'opportunità di una "attenta revisione" dell'intera disciplina in questione, "sia alla stregua dei dubbi avanzati intorno all'istituto stesso dell'ospedale psichiatrico giudiziario, sia alla stregua di una valutazione relativa all'adeguatezza di tale istituzione in relazione ai mutamenti introdotti sin dalle leggi 13 maggio 1978, n. 180", sulla chiusura dei manicomi, e 23 dicembre 1978, n. 833 per il trattamento dei soggetti totalmente infermi di mente (sentenza n. 228 del 1999).

Con riferimento all'applicazione della misura nei confronti dei minori infermi di mente, la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della norma che anche nei loro riguardi prevedeva il ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario, facendo leva sulla necessità costituzionale di un trattamento differenziato dei soggetti minorenni (sentenza n. 324 del 1998).

La più importante decisione della Corte costituzionale in materia è considerata la sentenza n. 253 del 2003. Con essa, la Corte si è altresì pronunciata nel senso dell'illegittimità costituzionale dell'art. 222 c.p. nella parte in cui non consente al giudice, nei casi ivi previsti, di adottare, in luogo del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario, una diversa misura di sicurezza, prevista dalla legge, idonea ad assicurare adeguate cure dell'infermo di mente e a far fronte alla sua pericolosità sociale. Per l'infermo di mente l'automatismo di una misura segregante e totale, come il ricovero in OPG, imposta pur quando appaia in concreto inadatta, infrange l'equilibrio costituzionalmente necessario e viola esigenze essenziali di protezione dei diritti della persona, nella specie del diritto alla salute di cui all'art. 32 della Costituzione. La sentenza si conclude con un chiaro monito al al legislatore, affermando la Corte: "mentre solo il legislatore (la cui inerzia in questo campo, caratterizzato da scelte assai risalenti nel tempo e mai riviste alla luce dei principi costituzionali e delle acquisizioni scientifiche, non può omettersi di rilevare ancora una volta) può intraprendere la strada di un ripensamento del sistema delle misure di sicurezza, con particolare riguardo a quelle previste per gli infermi di mente autori di fatti di reato, e ancor più di una riorganizzazione delle strutture e di un potenziamento delle risorse, questa Corte non può sottrarsi al più limitato compito di eliminare l'accennato automatismo, consentendo che, pur nell'ambito dell'attuale sistema, il giudice possa adottare, fra le misure che l'ordinamento prevede, quella che in concreto appaia idonea a soddisfare le esigenze di cura e tutela della persona, da un lato, di controllo e contenimento della sua pericolosità sociale dall'altro lato". E "tra le misure che l'ordinamento prevede" ha un ruolo preminente la libertà vigilata, strumento sufficientemente flessibile e capace di plasmarsi alle esigenze del folle-reo. Essa può essere infatti, concessa in un'apposita clinica, in una comunità terapeutica o, se ve n'è la possibilità, al domicilio del soggetto o di un famigliare: "è chiaro, però, come si rischi di arrivare ad uno snaturamento della misura della libertà vigilata, fatta poggiare, tradizionalmente, sul presupposto della capacità di autodeterminazione del soggetto destinatario, come configurerebbero, fra gli altri, gli art. 190 disp. attuative c.p.p., 212.4 e 231 c.p. Gli articoli richiamati configurano, infatti, prescrizioni che presuppongono la capacità di autodeterminarsi, nonché la capacità di scelta e di libertà di movimento. Si pensi, ad esempio, all'obbligo di conservare la carta precettiva delle prescrizioni e di presentarla alla richiesta dell'autorità o a quello di non trasferire la propria residenza o dimora senza autorizzazione del magistrato di sorveglianza, tutte regole la cui violazione integra, tra l'altro, il reato di cui all'art. 231 c.p".

Nello stesso senso, la sentenza 367 del 2004 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 206 del codice penale, nella parte in cui non consente al giudice di disporre, in luogo del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario, una misura di sicurezza non detentiva prevista dalla legge (nel caso di specie la libertà vigilata) idonea ad assicurare alla persona inferma di mente cure adeguate a contenere la sua pericolosità sociale.