A) Gestione
delle terre e rocce da scavo qualificate come “sottoprodotti”
B) Utilizzo “in situ” delle terre e rocce
prodotte dagli scavi
Definizioni (art. 2)
L’articolo 2 dello schema in esame contiene le definizioni applicabili ai fini del regolamento. L'articolo riprende tutte le definizioni già presenti nel D.M. 161/2012, modificandole, in alcuni casi, e aggiungendone delle nuove in considerazione della portata più ampia del regolamento, rispetto a quella del D.M. n. 161.
Nel seguito l’analisi viene limitata alle differenze principali con la normativa vigente. Per una disamina complessiva delle differenze dello schema in esame rispetto al D.M. n. 161 è possibile consultare il testo a fronte allegato al presente dossier.
Terre e rocce da scavo (lett. b) del comma 1)
La nuova definizione di “terre e rocce da scavo” si differenzia dalla corrispondente definizione di “materiali da scavo” contenuta nel D.M. 161/2012, per una serie di aspetti.
Una prima rilevante differenza risiede nell’esclusione, dalla portata della definizione, dei materiali litoidi in genere e comunque di tutte le altre plausibili frazioni granulometriche provenienti da escavazioni effettuate negli alvei, sia dei corpi idrici superficiali che del reticolo idrico scolante, in zone golenali dei corsi d'acqua, spiagge, fondali lacustri e marini.
Secondo le considerazioni del Ministero dell’ambiente riportate a pag. 8 dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), i materiali provenienti da escavazioni in alvei, corpi idrici superficiali, reticolo idrico scolante, zone golenali, corsi d'acqua, spiaggia, fondali lacustri, sono differenti dal suolo e dal sottosuolo e richiedono modalità di caratterizzazione specifiche diverse. Per questo motivo la relazione illustrativa sottolinea che lo schema in esame non si occupa dei materiali dragati, la cui attività di gestione sarà disciplinata da due schemi di decreto “il cui iter di formazione è in fase avanzata di elaborazione”, predisposti in attuazione dell'articolo 109 del D.Lgs. 152/2006 (relativo all’immersione in mare di materiale derivante da attività di escavo e alla movimentazione di fondali marini derivante dall'attività di posa in mare di cavi e condotte) e dell’art. 5-bis della legge 84/1994 (relativo alle attività di dragaggio interne ai siti di interesse nazionale).
Tale posizione non è condivisa dalla Conferenza Stato-Regioni, secondo cui i riferimenti normativi citati riguardano solo una parte dei materiali litoidi escavati, escludendo importanti fattispecie, quali ad esempio il materiale che viene rimosso dagli alvei dei corpi idrici superficiali interni (art. 114 del D.Lgs. 152/2006 e D.M. 30/06/2004; art. 39, comma 13, del D.Lgs. 205/2010) e il cui riutilizzo ad oggi è disciplinato dalle norme sui materiali da scavo. Di conseguenza, secondo le Regioni, l’eliminazione di chiari indirizzi per la derubricazione a sottoprodotti, rischia di limitare o inibire il riutilizzo di questi materiali.
Si ricorda inoltre che, per effetto delle disposizioni dell’articolo 28 della medesima legge L. 221/2015 (c.d. collegato ambientale), dalla definizione in questione di terre e rocce da scavo è stato eliminato il riferimento ai residui di lavorazione di materiali lapidei (marmi, graniti, pietre, ecc.) anche non connessi alla realizzazione di un'opera e non contenenti sostanze pericolose (quali ad esempio flocculanti con acrilamide o policrilamide).
Occorre inoltre ricordare che l’articolo 53 della medesima legge stabilisce che i materiali litoidi prodotti come obiettivo primario e come sottoprodotto dell'attività di estrazione effettuata in base a concessioni e pagamento di canoni sono assoggettati alla normativa sulle attività estrattive.
Un secondo aspetto rilevante è l’introduzione, nell’ambito della definizione in questione, di disposizioni atte a disciplinare il contenuto di amianto. La lettera b) in esame prevede infatti che le terre e rocce da scavo possano contenere amianto nel limite massimo di 100 mg/kg, corrispondente al limite di rilevabilità analitico, nonché l’esclusione del parametro “amianto” dall'applicazione del test di cessione.
Il Consiglio di Stato,
nel parere allegato allo schema in esame, ricorda che la «relazione ministeriale precisa che
con tale intervento "è stato sostituito" il divieto della presenza di
amianto nelle terre e rocce da scavo; che detto limite corrisponde alla
quantità di amianto "verificabile con l'applicazione delle migliori
metodiche disponibili" e che il succitato valore "è stato indicato
dall’Istituto superiore di sanità in uno specifico parere trasmesso dal
Ministero della salute ... e si basa sull’esperienza operativa di alcune
Arpa". In proposito la Sezione deve rilevare che quanto comunicato
dall'Amministrazione riferente non risulta documentato da alcun atto depositato
presso la Segreteria della Sezione da cui possano evincersi i necessari
elementi istruttori utilizzati dall'Amministrazione stessa per raggiungere le
succitate conclusioni e, conseguentemente, che la scelta di superare il divieto della presenza di amianto non risulta
adeguatamente motivata nella relazione ministeriale, che peraltro si è
limitata a sostenere che tale modifica si è resa necessaria anche perché
"la formulazione pregressa, consistente nel divieto assoluto, non era
verificabile in concreto". Ne consegue che la Sezione non può in alcun
modo condividere la scelta normativa operata dall'Amministrazione che - in
assenza di motivazioni puntualmente e accuratamente documentate richieste dalla
rilevanza della problematica in esame - va espunta
dal testo del regolamento in esame».
Relativamente al limite massimo di 100 mg/kg, corrispondente al limite di rilevabilità analitico, si segnala che nella tabella 1 dell’allegato 5 al titolo V, della parte quarta del d.lgs. 152, relativa alla concentrazione soglia di contaminazione nel suolo e nel sottosuolo riferiti alla specifica destinazione d'uso dei siti da bonificare, è riportato un valore per l’amianto di 1000 mg/ kg che, secondo quanto rilevato in nota, “corrisponde al limite di rilevabilità della tecnica analitica (diffrattometria a raggi X oppure I.R. - Trasformata di Fourier)”.
Un’ultima modifica riguarda i limiti delle concentrazioni di inquinanti. Come il testo vigente, anche il testo dello schema in esame prevede che le terre e rocce da scavo possano contenere alcuni materiali estranei, quali calcestruzzo, bentonite, polivinilcloruro (PVC), vetroresina, miscele cementizie e additivi per scavo meccanizzato. Ma mentre il testo vigente pone come condizione che la composizione media dell'intera massa non presenti concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti massimi previsti dal D.M. 161, il testo dello schema in esame pone come condizione il rispetto dei limiti di cui alle colonne A e B della Tabella 1 dell'Allegato 5 alla Parte IV, Titolo 5, del D.Lgs. 152/2006, per la specifica destinazione d'uso, o dei limiti di riferimento indicati dall’Istituto Superiore di Sanità.
Si fa notare che tali diverse condizioni non erano presenti nel testo sottoposto al parere della Conferenza Stato-Regioni.
Materiali di riporto e inerti di origine antropica (lett. c)-e) del comma 1)
La definizione di “matrice materiale di riporto”, di cui alla lettera c) del comma 1, riprende sostanzialmente quella di “riporto” dettata dal D.M. 161/2012, inglobandovi anche le disposizioni contenute nel testo vigente dell’allegato 9 al medesimo decreto.
In particolare viene portata all’interno dell’articolato la norma in base alla quale i materiali di origine antropica rinvenibili nella matrice di riporto, frammisti al suolo e sottosuolo, non possono superare la quantità massima del 20%. Rispetto al testo vigente viene precisato che tale percentuale deve essere calcolata sul peso. Viene inoltre inserito, in accoglimento di una specifica richiesta della Conferenza delle Regioni, un nuovo allegato 9, a cui la lettera c) in esame rinvia, che disciplina le modalità di calcolo della soglia percentuale citata.
Si fa notare che la nuova definizione di “matrice materiale di riporto” sostituisce anche quella dettata dal comma 1 dell’art. 3 del D.L. 2/2012, come modificato dalla lettera a) del comma 3 dell’art. 41 del D.L. 69/2013. Le citate disposizioni vengono pertanto abrogate dall’art. 31, comma 2, lettere b) e c), del presente schema.
Come la definizione precedente, anche la definizione di “materiale inerte di origine antropica”, di cui alla lettera e), è ottenuta dall’aggiunta delle norme dell’allegato 9 alla definizione vigente.
Non trova invece corrispondenze nel testo del D.M. 161/2012 la nuova definizione di “materiale di riporto conforme”, che fa riferimento alle matrici materiali di riporto che, all'esito del test di cessione effettuato secondo le metodiche di cui al D.M. Ambiente 5 febbraio 1998 (recante l’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero), non costituiscono fonte diretta o indiretta di contaminazione per le acque sotterranee. La lettera d) del comma 1 precisa che tale condizione è rispettata quando l'eluato del test di cessione[2] garantisce, per i parametri pertinenti alle matrici materiali di riporto, ad esclusione del parametro amianto, il rispetto delle CSC (concentrazioni soglie di contaminazione) delle acque sotterranee, di cui all'Allegato 5, Tabella 2 della Parte IV, Titolo 5, del D.Lgs. 152/2006 o, comunque, il rispetto dei valori di fondo naturale stabiliti per il sito e approvati dagli enti di controllo.
Si fa notare che tale definizione detta disposizioni aventi finalità analoga a quella del comma 2 dell’art. 2 del D.L. 2/2012. Tale comma infatti condiziona l'assimilazione delle "matrici materiali di riporto” al "suolo” al rispetto di specifici requisiti tecnici che hanno la funzione di “escludere rischi di contaminazione delle acque sotterranee”.
Riguardo al riferimento all’eluato e alla sua confrontabilità con le citate CSC, in riscontro al parere delle Regioni, il Ministero dell'ambiente sottolinea (pag. 7 del parere della Conferenza unificata) che la definizione di “matrice materiale di riporto” comprende un’ampia gamma di materiali di origine antropica miscelati al terreno e che “tali materiali, per le stesse modalità con le quali sono stati conferiti, non sono univocamente identificabili da un codice CER che ne identifichi con precisione l'origine e le modalità di recupero ai sensi del D.M. 5 febbraio 1998. Pertanto, sia per i parametri da ricercare che per i limiti con i quali confrontare l'eluato occorre fare riferimento a un criterio di ragionevole conservatività e, più precisamente, alla necessità di non compromettere, con l'apporto di tali materiali, un eventuale utilizzo idropotabile della risorsa. E' per questo che si chiede di confrontare l’eluato con la Tabella 2 dell’allegato 5 alla Parte IV, Titolo V, del D.Lgs. 152/2006 (acque sotterranee)”.
Sulle modalità di applicazione del test di cessione si è anche soffermata la nota interpretativa del Ministero dell'ambiente prot. n. 0013338/TRI del 14 maggio 2014.
Piano di utilizzo e dichiarazione di avvenuto utilizzo (lettere i) ed l) del comma 1)
Lo schema in esame contiene la definizione di «piano di utilizzo» e di «dichiarazione di avvenuto utilizzo», che tuttavia non apportano sostanziali modifiche a quanto previsto dal D.M. 161/2012 (rispettivamente dall’art. 1, comma 1, lettera h), e dall’art. 12, comma 1).
Con il “piano di utilizzo” si attesta il rispetto delle condizioni e dei requisiti previsti dall'articolo 184-bis del D.Lgs. 152/2006 e dall'articolo 4 del presente regolamento, ai fini dell'utilizzo come sottoprodotti delle terre e rocce da scavo generate in cantieri di grandi dimensioni.
Con la “dichiarazione di avvenuto utilizzo” si attesta l'avvenuto utilizzo delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti in conformità al piano di utilizzo o alla dichiarazione di utilizzo (che sostituisce il citato piano nei cantieri di piccole dimensioni e nei cantieri di grandi dimensioni non sottoposti a VIA o AIA, v. infra).
Per entrambi i documenti viene stabilito che essi siano dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà ai sensi dell'articolo 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.
Normale pratica industriale (lett. r) del comma 1)
Per definire le operazioni che costituiscono un trattamento di normale pratica industriale, la lettera r) del comma 1 rinvia all’elenco esemplificativo contenuto nell'allegato 3.
L’analisi del testo a fronte (allegato al presente dossier) evidenzia che l’unica modifica sostanziale risiede nella scomparsa, nel nuovo testo dell’allegato 3, dell’operazione di “stabilizzazione a calce, a cemento o altra forma idoneamente sperimentata per conferire ai materiali da scavo le caratteristiche geotecniche necessarie per il loro utilizzo, anche in termini di umidità, concordando preventivamente le modalità di utilizzo con l'ARPA o APPA competente in fase di redazione del piano di utilizzo”.
Tale modifica è stata operata, come si legge a pag. 5 dell’analisi tecnico-normativa, al fine di recepire le richieste formali presentate dalla Commissione europea nell’ambito della procedura Eu-Pilot n.554/13/ENVI, avviata nei confronti dell'Italia con riferimento al D.M. 161/2012. Secondo quanto riportato nella citata analisi, la Commissione UE avrebbe infatti giudicato l’operazione in questione come un’operazione di trattamento dei rifiuti estranea alla normale pratica industriale.
Il Consiglio di Stato sottolinea che le disposizioni dell’allegato 3 allo schema in esame, in ragione del loro contenuto dispositivo, potrebbero “trovare collocazione più idonea nel testo del regolamento e precisamente nell'articolo 2, lettera r)”. Lo stesso Consiglio censura la parte della disposizione che elenca le operazioni di normale pratica industriale solo in maniera esemplificativa, auspicando una riformulazione circostanziata in maniera più puntuale.
Tipologie di cantieri
Lo schema in esame introduce le seguenti tre nuove definizioni, atte a precisare le diverse tipologie di cantieri rientranti nel campo di applicazione del decreto, a cui si applicano le disposizioni comuni contenute negli artt. 4-7, nonché quelle per specifica tipologia di cantiere previste negli articoli successivi:
§ «cantiere di piccole dimensioni»: cantiere in cui sono prodotte terre e rocce da scavo in quantità non superiore a 6.000 metri cubi, calcolati dalle sezioni di progetto, nel corso di attività e interventi autorizzati in base alle norme vigenti, comprese quelle prodotte nel corso di attività o opere soggette a VIA o AIA (lettera z) del comma 1);
§ «cantiere di grandi dimensioni»: cantiere in cui sono prodotte terre e rocce da scavo in quantità superiori a 6.000 metri cubi, calcolati dalle sezioni di progetto, nel corso di attività di opere soggette a VIA/AIA (lettera aa) del comma 1);
§ «cantiere di grandi dimensioni non sottoposti a VIA o AIA»: cantiere in cui sono prodotte terre e rocce da scavo in quantità superiori a 6.000 metri cubi, calcolati dalle sezioni di progetto, nel corso di attività di opere non soggette a VIA/AIA (lettera bb) del comma 1);
Tali disposizioni confermano il criterio dei 6.000 metri cubi già utilizzato dalla normativa attualmente vigente (v. art. 266, comma 7, del D.Lgs. 152/2006).
Criteri per qualificare le terre e rocce da scavo come sottoprodotti (art. 4)
L’articolo 4 stabilisce i requisiti generali che le terre e rocce da scavo devono soddisfare per essere qualificate come sottoprodotti ai sensi dell'art. 183, comma 1, lettera qq), del D.Lgs. 152/2006.
Tale lettera qq) definisce «sottoprodotto» qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 184-bis, comma 1, o che rispetta i criteri stabiliti in base all’articolo 184-bis, comma 2.
L’art. 184-bis, comma 1, del D.Lgs. 152/2006, dispone, in recepimento delle norme europee contenute nell’art. 5 della direttiva 2008/98/CE, che deve essere considerato un sottoprodotto, e non un rifiuto, qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
Il successivo comma 2 consente l’adozione di decreti ministeriali finalizzati ad adottare, sulla base delle condizioni previste al comma 1, misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti.
L’articolo 4 elenca le seguenti condizioni cumulative (che sono in linea con quelle previste in via generale dall’art. 184-bis, comma 1, del D.Lgs. 152/2006), che tuttavia (come appare evidente da un’attenta analisi del testo a fronte allegato al presente dossier) non presentano rilevanti differenze sostanziali rispetto a quelle contemplate dalle corrispondenti disposizioni vigenti (art. 4 del D.M. 161/2012):
a) sono generate durante la realizzazione di un'opera, di cui costituiscono parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale;
b) il loro utilizzo è conforme alle disposizioni del piano di utilizzo di cui all'articolo 9 o della dichiarazione di cui all'articolo 21, e si realizza:
1) nel corso dell'esecuzione della stessa opera nel quale è stato generato o di un'opera diversa, per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, miglioramenti fondiari o viari, recuperi ambientali, oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali;
In tale disposizione si rilevano alcune differenze degne di nota rispetto al testo vigente. Una prima differenza risiede nell’eliminazione, nel testo in esame, del riferimento a “ripascimenti, interventi a mare”, che sembra da attribuire alla separazione di discipline di cui si è detto in precedenza, in virtù della quale la gestione delle attività a mare viene demandata alla nuova disciplina attuativa dell’art. 109 del cd. Codice dell’ambiente e a quella relativa ai dragaggi.
Un’ulteriore differenza consiste nell’aggiunta di un riferimento ai “recuperi ambientali”. L’inclusione di tale tipo di utilizzo tra quelli consentiti è stata operata in accoglimento di una specifica richiesta in tal senso avanzata dalla Conferenza delle Regioni.
2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava;
c) sono idonee ad essere utilizzate direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
Con
riferimento alla normale pratica industriale, il comma 3 dell'articolo in esame
reca una disposizione che riproduce sostanzialmente quanto già contenuto nella
definizione di «normale pratica industriale» (lettera r) del comma 1 dell’art.
2), che fa rinvio alle operazioni definite ed elencate a titolo esemplificativo
nell'allegato 3.
d) soddisfano i requisiti di qualità ambientale espressamente previsti dal presente regolamento, per le modalità di utilizzo specifico di cui alla lettera b).
Il comma 5 prevede, in linea con il testo vigente, che la sussistenza delle succitate condizioni sia attestata dal proponente tramite la predisposizione e la trasmissione:
§ del piano di utilizzo (disciplinato dall’art. 9) o della dichiarazione di utilizzo (prevista, in alternativa al piano, per i cantieri di piccole dimensioni e per quelli non sottoposti a VIA-AIA, dall’art. 21, v. infra);
§ nonché della dichiarazione di avvenuto utilizzo in conformità alle previsioni del presente regolamento.
Deposito intermedio e trasporto delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti (artt. 5 e 6)
Gli articoli 5 e 6 recano disposizioni applicabili a tutte e tre le tipologie di cantieri che producono terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti (piccoli cantieri, grandi cantieri sottoposti o meno a VIA/AIA).
L’articolo 5 chiarisce che il deposito (delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti) prima dell'utilizzo può essere effettuato anche in un luogo diverso dal sito di produzione e dal sito di destinazione, purché siano rispettati i requisiti indicati nel comma 1.
Tali requisiti sono sostanzialmente identici a quelli previsti dai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 10 del D.M. 161/2012. In aggiunta ad essi, nel comma 1 dell'articolo in esame è previsto che il sito in cui avverrà il deposito intermedio rientri nella medesima classe di destinazione d'uso urbanistica del sito di produzione, ai sensi della tabella 1 dell'allegato 5 alla Parte IV, Titolo V, del D.Lgs. 152/2006.
Tale ultimo requisito, introdotto in recepimento di una specifica richiesta della Conferenza delle Regioni, rappresenta (secondo la relazione illustrativa) l'esplicitazione di una condizione già implicita nella normativa vigente, che risponde all'esigenza di evitare che il deposito intermedio possa essere impropriamente veicolo del trasferimento di contaminanti dal sito di produzione a quello del deposito intermedio.
L'articolo 6 definisce gli adempimenti previsti per il trasporto fuori dal sito di produzione delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti.
Per le terre e rocce da scavo generate nei cantieri di grandi dimensioni l'articolo riprende grosso modo la medesima disciplina dettata dall’art. 11 del D.M. 161/2012.
Piano e dichiarazione di utilizzo necessari per l’avvio della gestione delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti e relativa efficacia (artt. 9, 14-17 e 21)
Cantieri di grandi dimensioni sottoposti a VIA/AIA
Con il “piano di utilizzo”, secondo quanto precisato dalla definizione recata dalla lettera i) del comma 1 dell’art. 2 dello schema in esame, si attesta il rispetto delle condizioni e dei requisiti previsti dall'articolo 184-bis del D.Lgs. 152/2006 e dall'articolo 4 del presente regolamento, ai fini dell'utilizzo come sottoprodotti delle terre e rocce da scavo generate in cantieri di grandi dimensioni sottoposti a VIA/AIA.
Confermando le disposizioni vigenti, i commi 1 e 2 dell’articolo 9 stabiliscono che il piano è redatto in conformità alle norme dettate dall’allegato 5 e include un’autodichiarazione che attesta la sussistenza dei requisiti di cui all'articolo 4, comma 2. Rispetto al testo vigente viene precisato, in aggiunta, che l’attestazione dovrà riguardare anche la conformità a quanto previsto nell'allegato 3 con riferimento alla normale pratica industriale.
La principale novità apportata dall’articolo 9 rispetto alle disposizioni sul piano di utilizzo contenute nell’art. 5 del D.M. 161/2012 risiede nella semplificazione delle modalità di presentazione. La nuova procedura opera infatti con meccanismi analoghi a quelli della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA): diversamente da quanto previsto dal D.M. 161/2012, la gestione e l'utilizzo delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti non è più subordinata alla preventiva approvazione del piano da parte dell'autorità competente (prevista dall’art. 5, comma 3, primo periodo), ma (ai sensi del comma 4) può essere intrapresa decorsi 90 giorni dalla presentazione del piano (ovvero dall’eventuale integrazione dello stesso richiesta dall’autorità competente) a condizione che siano rispettati i requisiti indicati nell'articolo 4, comma 2.
Con riferimento a tali requisiti, il Consiglio di Stato fa osservare che essi “risultano conformi a quelli attualmente previsti dall'art. 184-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006 e, quindi, in linea con i livelli di tutela ambientale attualmente disciplinati dalla legislazione nazionale”.
I commi 5 e 6 dell’art. 9 in esame introducono invece disposizioni atte a garantire il controllo (seppure ex-post), da parte dell’autorità competente, della sussistenza dei citati requisiti. Il comma 6 dispone, inoltre, che qualora l'autorità competente accerti la mancata sussistenza dei requisiti in questione, essa dispone con provvedimento motivato il divieto di inizio o di prosecuzione delle attività di gestione delle terre e rocce da scavo come sottoprodotti.
La relazione illustrativa sottolinea che le citate nuove disposizioni consentono di superare le censure mosse dalla Commissione UE, nell’ambito della procedura EU pilot n. 5554/13/ENVI, e relative all’attuale previsione (contenuta nell’art. 5 del D.M. 161/2012) del meccanismo di silenzio-assenso.
Ulteriori innovazioni sono previste nei commi 7 e 8 dell'articolo in esame.
Il comma 7, fermi restando i compiti di vigilanza e controllo stabiliti dalle norme vigenti, prevede che le Agenzie regionali o provinciali di protezione ambientale (ARPA/APPA) effettuino, secondo una programmazione annuale, le ispezioni, i controlli, i prelievi e le verifiche necessarie ad accertare il rispetto degli obblighi assunti nel piano di utilizzo.
In base al comma 8, invece, il proponente, nella fase di predisposizione del piano di utilizzo, può chiedere all'ARPA/APPA la validazione preliminare del piano di utilizzo. In tal caso il termine di 90 giorni, decorrenti dalla presentazione del piano, per poter iniziare le attività di gestione, è dimezzato.
La relazione illustrativa, nel commentare tali disposizioni, evidenzia che le stesse, rafforzando il sistema dei controlli, bilanciano l’assenza di una disposizione che imponga in ogni caso l’approvazione preventiva del piano di utilizzo. In tal modo lo schema in esame non comporta una riduzione delle garanzie poste a tutela dell'ambiente e della salute umana.
In proposito il Consiglio di Stato evidenzia “che - in relazione alla delicatezza della materia in esame soprattutto per ciò che concerne il labile confine sussistente fra rifiuti e sottoprodotti – sarebbe necessario integrare il regime dei controlli previsto dalla norma de qua con un sistema di controlli randomizzati al fine di rendere l'intervento statale più efficace e penetrante in un settore che presenta anche rilevanti riflessi d'ordine penale”.
Grandi cantieri non sottoposti a VIA/AIA e piccoli cantieri
Per i grandi cantieri non sottoposti a VIA/AIA, nonché per i piccoli cantieri, in luogo del piano di utilizzo, l’articolo 21 prevede, ai commi 1 e 2, la presentazione di una autodichiarazione circa la sussistenza dei succitati requisiti previsti dall'art. 4, comma 2, che deve essere trasmessa, anche solo in via telematica, almeno 15 giorni prima dell'inizio dei lavori di scavo, al Comune del luogo di produzione e all'ARPA/APPA territorialmente competente.
I commi 6 e 7 ricalcano le norme, rispettivamente, dei commi 7 e 6 dell’articolo 9, sulla programmazione annuale dei controlli e sul provvedimento motivato di diniego in caso di accertata assenza dei requisiti.
Diversamente dal comma 5 dell’art. 9, secondo cui la sussistenza dei requisiti in questione è verificata dall'autorità competente “sulla base del piano di utilizzo”, il comma 5 dell'articolo in esame stabilisce che le attività di scavo e di utilizzo sono autorizzate “in conformità alla vigente disciplina urbanistica e di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori”.
Efficacia del piano di utilizzo e della dichiarazione di utilizzo
L’articolo 21 prevede, per la dichiarazione di utilizzo, un termine generalmente inferiore ad un anno.
Il comma 1 di tale articolo dispone infatti che i tempi previsti per l'utilizzo non possono superare un anno dalla data di produzione delle terre e rocce da scavo, salvo il caso in cui l'opera in cui sono utilizzate le terre e rocce preveda un termine di esecuzione superiore.
Il successivo comma 4 prevede che il citato termine sia eventualmente prorogabile, ma solo una sola volta, per la durata massima di 6 mesi e in presenza di circostanze sopravvenute, impreviste, imprevedibili e motivate.
La disciplina dei termini di validità del piano di utilizzo non è contenuta nell’articolo 9 che disciplina i contenuti del piano stesso, bensì in uno specifico articolo dedicato. L’articolo 14, in linea con il testo vigente del D.M. 161/2012, stabilisce che la durata del piano di utilizzo è indicata nel piano stesso e che, salvo deroghe espressamente motivate dall'autorità competente in ragione delle opere da realizzare, l'inizio dei lavori avviene entro 2 anni dalla presentazione del piano stesso.
Il successivo articolo 16, che non trova corrispondenza nel testo vigente del D.M. 161/2012, dispone che i citati termini di durata e di inizio dei lavori sono prorogabili una sola volta e per la durata massima di due anni in presenza di circostanze sopravvenute, impreviste, imprevedibili e motivate.
Tale ultimo limite di 2 anni era inizialmente pari ad un anno, ma è stato così elevato in recepimento dei rilievi avanzati dalla Conferenza delle regioni sull’esiguità del termine stesso.
L’articolo 14 elenca (riproducendo nella sostanza le norme dei commi 7, 8 e 9 dell’art. 5 del D.M. 161/2012) i seguenti motivi che determinano la cessazione dell’efficacia del piano di utilizzo e, quindi, il venir meno della qualifica di sottoprodotto delle terre e rocce da scavo ed il conseguente obbligo di gestire le stesse come rifiuti:
§ scadenza dei termini di durata o inizio lavori;
§ violazione degli obblighi assunti nel piano di utilizzo;
§ mancato rispetto dei requisiti previsti dall’art. 4, comma 2.
L’articolo 15 disciplina la procedura di aggiornamento del piano di utilizzo in caso di modifiche sostanziali.
Rispetto al testo vigente, che prevede per l’aggiornamento del
piano la stessa procedura di approvazione del piano iniziale, i commi 3, 4 e 5
dell’articolo 15 dispongono che, decorsi
60 giorni dalla trasmissione del piano di utilizzo aggiornato, senza che sia intervenuta richiesta di integrazione documentale
da parte dell'autorità competente, le
terre e rocce da scavo eccedenti il volume del piano originario possono essere
utilizzate e gestite in modo conforme al piano aggiornato.
Un’ulteriore modifica rispetto al testo vigente è l’aggiunta della disposizione contenuta nel comma 6 e che consente (fatte salve eventuali circostanze sopravvenute impreviste, imprevedibili e motivate) un massimo di 2 aggiornamenti dovuti alla destinazione delle terre e rocce da scavo ad un sito o ad un utilizzo diversi.
La relazione illustrativa sottolinea che tale limitazione «ha lo scopo di garantire l'effettivo rispetto del requisito della "certezza dell'utilizzo" e di evitare che il ricorso alla disciplina dei sottoprodotti possa generare elusioni fraudolente dal regime dei rifiuti per quei terreni la cui destinazione di utilizzo non sia certa”.
L’articolo 16, comma 2, prevede che, nel caso di aggiornamento o proroga del piano di utilizzo, l’autorità competente, qualora accerti la mancata sussistenza dei requisiti di cui all’articolo 4, comma 2, dispone con provvedimento motivato il divieto di gestire le terre e rocce da scavo come sottoprodotti.
L’articolo 17 prevede l’obbligo di comunicazione alle autorità competenti del nominativo dell’esecutore del piano di utilizzo e disciplina gli obblighi in capo al medesimo, in linea con quanto previsto dalla normativa vigente.
L’unica differenza si riscontra relativamente all’obbligo, in capo al proponente, di comunicare all'autorità competente, prima dell'inizio dei lavori, i riferimenti dell’esecutore. Rispetto al testo vigente viene infatti stabilito che tale comunicazione debba avvenire in via telematica e debba essere inoltrata non solo all’autorità competente ma anche all'ARPA/APPA.
Dichiarazione di avvenuto utilizzo necessaria per l’avvio della gestione delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti (art. 7)
L'articolo 7, che reca disposizioni applicabili a tutte e tre le tipologie di cantieri che producono terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti (piccoli cantieri, grandi cantieri sottoposti o meno a VIA/AIA), stabilisce i contenuti, i destinatari e gli effetti della dichiarazione di avvenuto utilizzo (DAU).
I contenuti principali delle disposizioni in esame ricalcano, nella sostanza, quanto previsto dall’art. 12 del D.M. 161/2012 (in particolare riguardo ai termini di trasmissione, agli obblighi di conservazione e alla conformità al modulo di cui all’allegato 7), ad eccezione di quanto previsto dal comma 2, che introduce disposizioni atte a precisare che la DAU è resa dall'esecutore o dal produttore con la trasmissione, anche solo in via telematica. Lo stesso comma inoltre aggiunge l’obbligo di trasmettere la DAU non solo all'autorità competente (come prevede il vigente D.M. 161/2012) ma anche all'ARPA/APPA competenti per il sito di utilizzo, al Comune del sito di produzione e al Comune del sito di utilizzo.
Il comma 3, in linea con il testo vigente, dispone che la DAU deve essere resa entro il termine di validità del piano di utilizzo o della dichiarazione di utilizzo (previsti dall’art. 9 e dall’art. 21).
Le procedure da seguire per l’utilizzo delle terre e rocce da scavo come sottoprodotti (artt. 4-12, 20-22)
Per l’utilizzo delle terre e rocce da scavo come sottoprodotti, lo schema in esame, in linea con quanto già previsto dalle norme vigenti, prevede due distinte procedure, di cui nel seguito si illustrano le varie fasi che le compongono.
1) Grandi cantieri sottoposti a VIA/AIA
Fase 1 standard – caratterizzazione e verifica delle CSC
L’articolo 8 prevede, quale fase propedeutica all'inizio dello scavo, la caratterizzazione ambientale effettuata in conformità agli allegati 1 e 2, al fine di verificare il rispetto dei requisiti di qualità ambientale previsti dall'allegato 4 per le modalità di utilizzo specifico.
L’allegato 4 disciplina le procedure di caratterizzazione ambientale delle terre e rocce da scavo incluso - in caso di riporti - il materiale di origine antropica fino alla percentuale massima del 20% in peso calcolata secondo le modalità indicate nell’allegato 9.
Gli allegati 1 e 2 sembrano contenere disposizioni di contenuto sostanzialmente identico a quelle dei corrispondenti allegati del D.M. 161/2012.
L’unica differenza degna di rilievo sembra essere la scomparsa, per le ragioni già indicate, delle disposizioni relative ai sedimenti marini contenute nella parte finale dell’allegato 2.
Tale corrispondenza è meno netta per quanto riguarda l’allegato 4, che conferma comunque, grosso modo, la struttura e le disposizioni principali del corrispondente allegato al D.M. 161/2012. In particolare è identico l’insieme delle c.d. sostanze indicatrici considerate. Nello schema in esame viene però aggiunta una nota con riferimento all’amianto, che chiarisce che il “limite corrisponde all'amianto totale presente. Valore pari al limite di rilevabilità raggiungibile con l'applicazione delle migliori metodiche disponibili. Le analisi sono condotte sulla frazione passante i 2 cm; per la frazione superiore ai 2 cm, ove si individuino visivamente frammenti di RCA (Rifiuti Contenti Amianto) essi sono eliminati come rifiuti pericolosi”.
Gli articoli 10 e 11 disciplinano la verifica del rispetto delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) di cui alle colonne A e B della tabella 1 dell'allegato 5 alla Parte IV del D.Lgs. 152/2006 (d’ora in avanti indicate come CSCtab1-AB).
L'articolo 10 disciplina l'utilizzo delle terre e rocce da scavo che presentano, a valle della caratterizzazione analitica, valori limite di concentrazione per i parametri di cui all'allegato 4 non superiori alle CSCtab1-AB, con riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di produzione e del sito di destinazione indicati nel piano di utilizzo.
Per verificare la sussistenza dei requisiti l'autorità competente, entro 30 giorni dalla presentazione del piano di utilizzo (o dell'eventuale integrazione dello stesso) può chiedere all'ARPA/APPA territorialmente competente, di effettuare le dovute verifiche, con imposizione dei relativi oneri a carico del proponente.
L’articolo 11 disciplina l'utilizzo delle terre e rocce da scavo che presentano, a valle della caratterizzazione analitica, valori limite di concentrazione per i parametri di cui all'allegato 4 superiori alle CSCtab1-AB, dovuti ai valori di fondo riscontrabili nel sito di produzione.
A tal fine è prevista la presentazione all’ARPA/APPA di un piano di indagine. Sulla base delle risultanze di tale piano (nonché di altri dati disponibili per l'area oggetto di indagine), l'ARPA/APPA competente per territorio definisce i valori di fondo naturale sulla base dei quali il proponente predispone il piano di utilizzo.
Fase 1 alternativa – da seguire in caso di siti di scavo ricadenti in un sito oggetto di bonifica
L’articolo 12 disciplina il percorso alternativo da seguire per la fase di caratterizzazione e verifica, qualora il sito di produzione ricada in un sito oggetto di bonifica. In tal caso, sulla base dei risultati della caratterizzazione del sito inquinato (svolta ai sensi dell’art. 242 del D.Lgs. 152/2006), su richiesta e con oneri a carico del proponente, i requisiti di qualità ambientale di cui all'articolo 4, comma 2, lettera d), riferiti sia al sito di produzione che al sito di destinazione, sono validati dall'ARPA/APPA competente per territorio. Entro 60 giorni dalla richiesta, l’ARPA/APPA comunica al proponente se i valori riscontrati, per i parametri pertinenti al procedimento di bonifica, non superano le CSCtab1-AB con riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di produzione e di destinazione indicato nel piano di utilizzo. In tal caso è possibile passare alla fase successiva.
Si fa notare che le disposizioni che prescrivono la validazione dei requisiti e che prevedono che la qualità ambientale sia verificata non solo sul sito di produzione ma anche su quello di destinazione, sono state introdotte in accoglimento di specifiche richieste contenute nel parere della Conferenza delle Regioni. Anche la disposizione che circoscrive l’accertamento della contaminazione ai soli parametri oggetto di bonifica è la risultante dell’accoglimento del parere delle Regioni.
Fase 2 – presentazione del piano di utilizzo
Rinviando al paragrafo «Piano e dichiarazione di utilizzo necessari per l’avvio della gestione delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti e relativa efficacia (artt. 9, 14-17 e 21)» per una trattazione più esaustiva, in questa sede ci si limita a ricordare che il proponente presenta il piano di utilizzo, redatto in conformità alle norme dettate dall’allegato 5 e comprensivo di un’autodichiarazione che attesta la sussistenza dei requisiti di cui all'articolo 4, comma 2, e la conformità a quanto previsto nell'allegato 3 con riferimento alla normale pratica industriale.
Confermando nella sostanza le disposizioni vigenti relative ai termini di presentazione del piano di utilizzo, l’art. 9 dispone che il piano é trasmesso dal proponente all'autorità competente (e, in aggiunta al testo vigente, anche all'ARPA/APPA) almeno 90 giorni prima dell'inizio dei lavori e, nel caso in cui l'opera sia sottoposta a VIA/AIA, prima della conclusione del procedimento.
Fase 3 – utilizzo delle terre e rocce scavate
In questa fase si applicano le procedure di campionamento in corso d'opera e per i controlli e le ispezioni disciplinate dall’allegato 8, nonché le norme dettate in materia di deposito intermedio e trasporto dagli articoli 5 e 6 e dall’allegato 6 che contiene il fac-simile del documento di trasporto (v. paragrafo “Deposito intermedio e trasporto delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti (artt. 5 e 6)”).
Fase 4 – dichiarazione di avvenuto utilizzo
L'articolo 7 prevede che la dichiarazione di avvenuto utilizzo (DAU) sia resa, mediante trasmissione del modulo di cui all'allegato 7, entro il termine di validità del piano di utilizzo (per un’analisi dell’articolo si rinvia al paragrafo “Dichiarazione di avvenuto utilizzo necessaria per l’avvio della gestione delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti (art. 7)”).
2) Grandi cantieri non sottoposti a VIA/AIA e piccoli cantieri
Gli articoli 20 e 21, unitamente alle disposizioni comuni dettate dagli articoli 4-7, definiscono le procedure da seguire per l’utilizzo, nei piccoli cantieri, delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti. Le medesime procedure, in virtù dell’articolo 22 (che richiama l’applicazione degli articoli 20 e 21) si applicano anche ai grandi cantieri non sottoposti a VIA/AIA,
Fase 1 standard – verifica delle CSC
L’articolo 20, comma 1, prevede che il produttore, prima dell'inizio dello scavo, dimostri - qualora le terre e rocce siano destinate a recuperi, ripristini, rimodellamenti, riempimenti ambientali o altri utilizzi sul suolo - che non siano superati i valori delle CSCtab1-AB, con riferimento alle caratteristiche delle matrici ambientali e alla destinazione d'uso urbanistica del sito di destinazione, e che le terre e rocce da scavo non costituiscono fonte diretta o indiretta di contaminazione per le acque sotterranee, fatti salvi i valori di fondo naturale.
Se invece si verifica un superamento delle CSCtab1-AB, dovuto però a fenomeni di origine naturale, allora il comma 2 rinvia alle procedure definite (dall’art. 11) per i grandi cantieri sottoposti a VIA/AIA per la definizione dei valori di fondo naturale sulla base dei quali è possibile l'utilizzo delle terre e rocce da scavo come sottoprodotti.
Fase 1 alternativa – da seguire in caso di siti di scavo ricadenti in un sito oggetto di bonifica
Il comma 3 dell’articolo 20 rinvia alle disposizioni dettate (dall’art. 12) per i grandi cantieri sottoposti a VIA/AIA.
Fase 2 – presentazione della dichiarazione di utilizzo
Rinviando al paragrafo «Piano e dichiarazione di utilizzo necessari per l’avvio della gestione delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti e relativa efficacia (artt. 9, 14-17 e 21)» per una trattazione più esaustiva, in questa sede ci si limita a ricordare che per i piccoli cantieri, in luogo del piano di utilizzo, l’articolo 21 prevede, ai commi 1 e 2, la presentazione di una autodichiarazione circa la sussistenza dei succitati requisiti previsti dall'art. 4, comma 2, che deve essere trasmessa, anche solo in via telematica, almeno 15 giorni prima dell'inizio dei lavori di scavo, al Comune del luogo di produzione e all'ARPA/APPA territorialmente competente.
Fase 3 – utilizzo delle terre e rocce scavate
In questa fase si applicano le norme dettate in materia di deposito intermedio e trasporto dagli articoli 5 e 6 e dall’allegato 6 che contiene il fac-simile del documento di trasporto (v. paragrafo “Deposito intermedio e trasporto delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti (artt. 5 e 6)”).
Fase 4 – dichiarazione di avvenuto utilizzo
L'articolo 7 prevede che la dichiarazione di avvenuto utilizzo (DAU) sia resa, mediante trasmissione del modulo di cui all'allegato 7, entro il termine di validità della dichiarazione di utilizzo (per un’analisi dell’articolo si rinvia al paragrafo “Dichiarazione di avvenuto utilizzo necessaria per l’avvio della gestione delle terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti (art. 7)”).
Controlli, tariffe e pubblicità (artt. 13, 18, 19, 27 e 28)
Controlli e ispezioni
L’articolo 13 consente al proponente, nei casi inerzia dell’ARPA/APPA, di affidare (con oneri a suo carico) ad altri organi dell'amministrazione pubblica o enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, lo svolgimento dei controlli previsti nell’ambito della fase 1 della procedura di utilizzo (v. paragrafo “Le procedure da seguire per l’utilizzo delle terre e rocce da scavo come sottoprodotti (artt. 4-12, 20-22)”.
Lo stesso articolo demanda ad un apposito decreto del Ministero dell'ambiente (che dovrà essere emanato entro 60 giorni dall’entrata in vigore del presente regolamento) l’individuazione delle “amministrazioni e degli enti equipollenti” e delle tariffe che i proponenti devono corrispondere quali corrispettivi delle prestazioni richieste.
Si fa notare che, benché
l’articolo 13 sia inserito all’interno del Capo Il – “Terre e rocce da scavo
prodotte in cantieri di grandi dimensioni”, esso fa riferimento non solo ai
controlli previsti dagli articoli 10-12, ma anche all’art. 20, comma 3, e
quindi anche ai controlli relativi alla fase 1 della procedura 2, riguardanti i
cantieri non sottoposti a VIA/AIA e i piccoli cantieri. Andrebbe, pertanto,
valutato se ricollocare tale articolo fuori dal citato Capo II.
L’articolo 28, fermi restando i compiti di vigilanza e controllo stabiliti dalle norme vigenti, prevede che le autorità di controllo effettuino, mediante ispezioni, controlli e prelievi, le verifiche necessarie ad accertare il rispetto:
§ delle disposizioni del presente regolamento;
§ e, con riferimento alle disposizioni del Titolo Il – “Terre e rocce da scavo che soddisfano la definizione di sottoprodotto”, degli obblighi assunti nel piano di utilizzo o con la dichiarazione di utilizzo o nella DAU (dichiarazione di avvenuto utilizzo).
Tariffe
L’articolo 19 prevede la predisposizione, da parte dell’ISPRA, entro 3 mesi dalla pubblicazione del presente regolamento, di un tariffario nazionale da applicare al proponente per la copertura dei costi sopportati dalle ARPA/APPA per l'organizzazione e lo svolgimento dei controlli relativi alla “fase 1” e alla “fase 2”, nonché delle verifiche affidate alle medesime agenzie nell’ambito del procedimento, disciplinato dall’art. 16, di proroga del piano di utilizzo e degli accertamenti sul piano di utilizzo aggiornato o prorogato.
Tale tariffario, nei successivi 3 mesi, dovrà essere adottato con decreto del Ministro dell'ambiente.
Nelle more dell'adozione del tariffario nazionale, i costi sono definiti dai tariffari delle ARPA/APPA territorialmente competenti.
Nella relazione illustrativa viene sottolineato che lo schema in esame non ripropone, in ossequio al principio di divieto di gold plating, quanto previsto dall’art. 4, comma 3, del D.M. 161/2012 (che prevede la stipula di idonee garanzie finanziarie qualora l'opera di progettazione ed il relativo piano di utilizzo non vadano a buon fine) in quanto “tale garanzia non è prevista dalla corrispondente normativa europea e non risponde ad esigenze di tutela ambientale”.
L’articolo 27, comma 4, disciplina la destinazione dei proventi derivanti dalle tariffe corrisposte per le verifiche e i controlli previsti dallo schema in esame. Viene infatti previsto che gli stessi siano versati all'entrata del bilancio dello Stato per essere integralmente riassegnati ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente. Il Ministro dell'ambiente provvederà poi, con propri decreti, a trasferire ai soggetti competenti i proventi derivanti dalle tariffe per la copertura degli oneri derivanti dalle attività svolte.
Pubblicità e trasparenza
L’articolo 18, al fine di garantire pubblicità e trasparenza dei dati, prevede che ogni autorità competente provveda alla comunicazione all’ISPRA (nonché alla Regione o Provincia Autonoma ed all'ARPA/APPA) dei dati dei piani di utilizzo.
Lo stesso articolo prevede che l'ISPRA, entro 30 giorni dall’entrata in vigore del presente regolamento, pubblica sul proprio sito web un disciplinare tecnico per definire gli standard delle informazioni e delle relative modalità di trasmissione.
Disciplina del deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate rifiuti (art. 23)
Il deposito temporaneo
L’articolo 23, comma 1, detta una disciplina per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti secondo i codici dell'Elenco europeo dei rifiuti 17.05.04 o 17.05.03.
L’Allegato D alla parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006 contiene i codici CER dell'Elenco europeo dei rifiuti istituito dalla Decisione della Commissione 2000/532/CE; in particolare, il codice 17.05.03* riguarda le terre e le rocce che contengono sostanze pericolose mentre il codice 17 05 04 riguarda le terre e le rocce diverse da quelle del codice 17.05.03.
In attuazione di quanto prevede la lettera a-bis) del comma 1 dell’articolo 8 del D.L. 133/2014, ad integrazione del citato articolo 183, comma 1, lettera bb), l’articolo 23 prevede specifici criteri e limiti qualitativi e quantitativi per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo.
Si prevede, infatti, che, per le terre e rocce da scavo rientranti nei citati codici, il deposito temporaneo, di cui all'articolo 183, comma 1, lettera bb), del decreto legislativo n. 152 del 2006, si effettua attraverso il raggruppamento e il deposito preliminare alla raccolta realizzati presso il sito di produzione, prima della raccolta e ai fini del successivo trasporto agli impianti di recupero o di smaltimento, alle seguenti condizioni:
a) il rispetto delle norme tecniche che regolano lo stoccaggio dei rifiuti contenenti sostanze pericolose e gestite conformemente al regolamento (CE) 850/2004, nel caso in cui contengano inquinanti organici persistenti di cui al predetto regolamento;
b) la raccolta e l’avvio a operazioni di recupero o di smaltimento, in base a due modalità alternative:
- almeno ogni tre mesi, indipendentemente dalle quantità in deposito;
- quando il quantitativo in deposito raggiunge i complessivi 4000 metri cubi, di cui non oltre 800 metri cubi di rifiuti classificati come pericolosi. In ogni caso, allorché i suddetti rifiuti non superino il predetto limite quantitativo, il deposito temporaneo non può avere durata superiore ad un anno;
c) il rispetto delle relative norme tecniche, nonché, per i rifiuti pericolosi, delle norme che disciplinano il deposito delle sostanze pericolose in essi contenute;
d) la realizzazione, nel caso di rifiuti pericolosi, in maniera tale da evitare la contaminazione delle matrici ambientali.
Si ricorda che la definizione di “deposito temporaneo” contenuta nell’art. 183, comma 1, lettera bb), prevede il raggruppamento dei rifiuti e il deposito preliminare alla raccolta ai fini del trasporto di detti rifiuti in un impianto di trattamento, effettuati, prima della raccolta, nel luogo in cui gli stessi sono prodotti, da intendersi quale l'intera area in cui si svolge l'attività che ha determinato la produzione dei rifiuti, nel rispetto delle seguenti condizioni:
1) i rifiuti contenenti gli inquinanti organici persistenti di cui al regolamento (CE) 850/2004, e successive modificazioni, devono essere depositati nel rispetto delle norme tecniche che regolano lo stoccaggio e l’imballaggio dei rifiuti contenenti sostanze pericolose e gestiti conformemente al suddetto regolamento;
2) i rifiuti devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento secondo una delle seguenti modalità alternative, a scelta del produttore dei rifiuti: con cadenza almeno trimestrale, indipendentemente dalle quantità in deposito; quando il quantitativo di rifiuti in deposito raggiunga complessivamente i 30 metri cubi di cui al massimo 10 metri cubi di rifiuti pericolosi. In ogni caso, allorché il quantitativo di rifiuti non superi il predetto limite all'anno, il deposito temporaneo non può avere durata superiore ad un anno;
3) il “deposito temporaneo” deve essere effettuato per categorie omogenee di rifiuti e nel rispetto delle relative norme tecniche, nonché, per i rifiuti pericolosi, nel rispetto delle norme che disciplinano il deposito delle sostanze pericolose in essi contenute;
4) devono essere rispettate le norme che disciplinano l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze pericolose.
Utilizzo nel sito di produzione delle terre e rocce escluse dalla disciplina rifiuti (artt. 24 e 27, comma 2)
L'articolo 24, comma 1, disciplina la procedura per l’utilizzo nello stesso sito di produzione delle terre e rocce da scavo escluse dall’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti, richiamando in primo luogo l’articolo 185, comma 1, lettera c) del d.lgs. 152/2006.
L’art. 185, comma 1, lettera c), esclude dalla applicazione della normativa della parte quarta del D.Lgs. 152/2006 il “suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato”.
L’articolo 24, comma 2, prevede, inoltre, che, nel caso in cui la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nell'ambito della realizzazione di opere o attività sottoposte a valutazione di impatto ambientale, la sussistenza delle condizioni e dei requisiti di cui al citato art. 185, comma 1, lettera c), del D.Lgs. n. 152 del 2006, sia verificata in via preliminare, in funzione del livello di progettazione e in fase di stesura dello studio di impatto ambientale (SIA, disciplinato dall’articolo 22 del decreto legislativo n. 152 del 2006), attraverso la presentazione di un "Piano preliminare di utilizzo in sito delle terre e rocce da scavo escluse dalla disciplina dei rifiuti", i cui contenuti sono disciplinati nel medesimo comma 2.
Il comma 3 dell’articolo 24 disciplina, altresì, le attività che il proponente o l'esecutore dei lavori devono svolgere in fase progettazione esecutiva o prima dell'inizio dei lavori, secondo quanto stabilito nel suddetto "Piano preliminare”.
Prima dell'avvio dei lavori, è prevista la trasmissione degli esiti delle attività eseguite all'autorità competente e all'Agenzia regionale di protezione ambientale o all'Agenzia provinciale di protezione ambientale (comma 4).
Se durante la fase esecutiva non viene accertata l'idoneità del materiale scavato all'utilizzo ai sensi dell'articolo 185, comma 1, lettera c), le terre e rocce sono gestite come rifiuti ai sensi della parte quarta del D.lgs n. 152 del 2006 (comma 5).
Si segnala che la Conferenza Stato-Regioni ha proposto la soppressione di tale articolo.
L’articolo 27, comma 2, reca una norma transitoria in base alla quale le disposizioni contenute nell'articolo 24, comma 2, si applicano, su richiesta del proponente, anche alle procedure di VIA già avviate purché non sia già stato emanato il provvedimento finale.
Utilizzo e caratterizzazione delle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica (artt. 25 e 26)
L’articolo 25 detta le condizioni per l’utilizzo delle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica in caso di conformità o non conformità alle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC).
Le concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), secondo la definizione riportata all’art. 240, comma 1, lettera b), del d.lgs. 152/2006, corrispondono ai “livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l'analisi di rischio sito specifica”.
Qualora invece la contaminazione rilevata nelle matrice ambientali risulti inferiore ai valori CSC allora – come chiarisce l’art. 240, comma 1, lettera f), del citato decreto legislativo – il sito viene considerato “non contaminato”.
Le CSC sono individuate nell’Allegato 5 alla parte quarta del d.lgs. 152/2006, che elenca le CSC nel suolo e nel sottosuolo in relazione alla specifica destinazione d'uso (a verde pubblico, privato e residenziale oppure ad uso commerciale e industriale) dei siti da bonificare, nonché le CSC nelle acque sotterranee.
Si ricorda brevemente la differenza tra CSR e CSC, richiamando le pertinenti definizioni contenute nell’art. 240 del d.lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente).
Le concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) sono i limiti tabellari considerati come valori soglia, uguali su tutto il territorio nazionale, al di sotto dei quali il sito si considera “non contaminato”.
Le concentrazioni soglia di rischio (CSR) sono invece i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l'applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell'Allegato 1 alla parte IV del Codice e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione.
Per valutare se un sito è potenzialmente contaminato si controlla, ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’art. 240, il rispetto dei valori di CSC. Se le soglie CSC sono superate allora occorre effettuare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle CSR. Se quindi le CSR sono superate occorrerà procedere alla bonifica del sito al fine di riportarlo in una condizione che garantisca il rispetto delle CSC o dei valori di CSR (solitamente superiori a quelli di CSC) determinate a seguito dell'analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica.
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Conformità a concentrazioni soglia di contaminazione
(CSC)/valori di fondo |
Non conformità a CSC/valori di fondo |
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L’utilizzo è
possibile:
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L’utilizzo è
possibile solo se sono rispettate le concentrazioni soglia di rischio (CSR) e
con le seguenti prescrizioni: |
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- in base ai
risultati della caratterizzazione di cui all'articolo 242 d.lgs. 152/2006. |
a) le CSR,
all'esito dell'analisi di rischio,
sono preventivamente approvate dall'autorità ordinariamente competente,
nell’ambito del procedimento di bonifica di cui all’articolo 242 o 252 del
d.lgs. 152/2006, mediante convocazione di apposita conferenza di servizi. I
terreni conformi alle CSR sono riutilizzati nella medesima area assoggettata
all'analisi di rischio e nel rispetto del modello concettuale preso come
riferimento per l'elaborazione dell'analisi di rischio; tuttavia, non è
consentito l'impiego di terre e rocce da scavo conformi alle CSR in sub-aree
nelle quali è stato accertato il rispetto delle CSC; b) qualora ai
fini del calcolo delle CSR non sia stato preso in considerazione il percorso
di lisciviazione in falda, l'utilizzo dei terreni scavati è consentito solo nel
rispetto delle condizioni e delle limitazioni d’uso indicate all’atto
dell’approvazione dell’analisi di rischio da parte dell’autorità competente. |
Il riferimento ai risultati della caratterizzazione effettuata ai sensi dell’articolo 242 del d.lgs. 152/2006 è stato inserito in accoglimento delle richieste della Conferenza unificata, come si evince dalle relazioni di accompagnamento.
Il citato comma 1 dell’articolo 25 in esame prevede che, nel caso in cui l’utilizzo delle terre e rocce da scavo sia inserito all’interno di un progetto di bonifica approvato, si applica quanto previsto dall’articolo 242, comma 7, del d.lgs. 152/2006.
I riferimenti agli articoli 242, comma 7, e 252 sono invece stati inseriti in esito a quanto evidenziato nell’ambito della consultazione pubblica.
L’art. 242 del D.Lgs. n. 152 del 2006 disciplina la procedura ordinaria di bonifica ambientale dei siti inquinati di competenza delle Regioni. Tale procedura si applica anche ai siti di interesse nazionale la cui competenza ai sensi dell’articolo 252 è assegnata al Ministero dell’ambiente.
L’articolo 242, comma 7, modificato da ultimo dall'art. 34, comma 7-bis del D.L. n. 133 del 2014, detta una specifica disciplina per la presentazione e l’approvazione dei progetti di bonifica dei siti contaminati nel caso in cui la procedura dell'analisi di rischio dimostri che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è superiore ai valori di CSR.
La relazione illustrativa precisa che, in conseguenza delle modifiche introdotte all’articolo 25 relativamente alla considerazione dei risultati della caratterizzazione, è stato modificato anche l’articolo 26 con l’eliminazione delle disposizioni previste per aree non caratterizzate e la salvaguardia della disciplina di cui all’articolo 34, commi 8, 9 e 10, del D.L. 133 del 2014 in quanto tale procedura non è più sostituita da quella dell’articolo 25.
L’articolo 34, comma 7, del D.L. 133/2014 prevede che nei siti inquinati, nei quali sono in corso o non sono ancora avviate attività di messa in sicurezza e di bonifica, possono essere realizzati interventi e opere richiesti dalla normativa sulla sicurezza nei luoghi di lavoro, di manutenzione ordinaria e straordinaria di impianti e infrastrutture, compresi adeguamenti alle prescrizioni autorizzative, nonché opere lineari necessarie per l'esercizio di impianti e forniture di servizi e, più in generale, altre opere lineari di pubblico.
I commi 1 e 2 dell’articolo 25 in esame riprendono, in parte quanto già stabilito dai commi 9 e 10 dell’articolo 34 del D.L. 133/2014, i quali prevedono che il riutilizzo in situ dei materiali prodotti dagli scavi è sempre consentito, se ne è garantita la conformità alle concentrazioni soglia di contaminazione/valori di fondo (comma 9); mentre i terreni non conformi alle concentrazioni soglia di contaminazione/valori di fondo, ma inferiori alle concentrazioni soglia di rischio, possono essere riutilizzati in situ con le seguenti prescrizioni (comma 10):
a) le concentrazioni soglia di rischio, all'esito dell'analisi di rischio, sono preventivamente approvate dall'autorità ordinariamente competente, mediante convocazione di apposita conferenza di servizi. I terreni conformi alle concentrazioni soglia di rischio sono riutilizzati nella medesima area assoggettata all'analisi di rischio;
b) qualora ai fini del calcolo delle concentrazioni soglia di rischio non sia stato preso in considerazione il percorso di lisciviazione in falda, l'utilizzo dei terreni scavati è consentito solo se nell'area di riutilizzo sono attivi sistemi di barrieramento fisico o idraulico di cui siano comprovate l'efficienza e l'efficacia.
Procedure di caratterizzazione e scavo
L’articolo 26, comma 1, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 34, comma 7 del decreto legge n. 133 del 2014 (v. supra), disciplina le procedure per la caratterizzazione e lo scavo dei terreni movimentati finalizzate all’attuazione di quanto previsto dall'articolo 25 in tema di utilizzo delle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica e per le opere da realizzare nei medesimi siti.
In particolare, le lettere a) e b) del comma 1, riprendendo in parte quanto previsto dal comma 8 dell’articolo 34 del D.L. 133/2014, disciplinano rispettivamente le procedure per la realizzazione degli scavi prevedendo:
- l’analisi di un numero significativo di campioni di suolo e sottosuolo insaturo prelevati da stazioni di misura rappresentative dell'estensione dell'opera e del quadro ambientale conoscitivo, nonché la presentazione di un piano di dettaglio, comprensivo della lista degli analiti da ricercare, e di un piano operativo degli interventi previsti e del cronoprogramma (lett. a);
- lo svolgimento delle attività di scavo, senza pregiudicare gli interventi e le opere di prevenzione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino necessarie ai sensi della Parte IV, titolo V, e della Parte VI del decreto n. 152 del 2006 (in materia di gestione dei rifiuti e dei siti inquinati e in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente) e nel rispetto della normativa vigente in tema di salute e sicurezza dei lavoratori, nonché adottando le precauzioni necessarie a non aumentare i livelli di inquinamento delle matrici ambientali interessate e, in particolare, delle acque sotterranee soprattutto in presenza di falde idriche superficiali.
Si ricorda che l’articolo 34, comma 8, del D.L. 133/2014, prevede che, ai fini dell'applicazione del comma 7, sono rispettate le seguenti procedure e modalità di caratterizzazione, scavo e gestione dei terreni movimentati:
a) nel caso in cui non sia stata ancora realizzata la caratterizzazione dell'area oggetto dell'intervento, è analizzato un numero significativo di campioni di suolo e sottosuolo insaturo prelevati da stazioni di misura rappresentative dell'estensione dell'opera e del quadro ambientale conoscitivo. I punti di campionamento e analisi devono interessare per ogni stazione il campione di suolo superficiale, puntuale, il campione medio rappresentativo del primo metro di profondità, il campione puntuale del fondo scavo, nonché eventuali livelli di terreno che presentino evidenza organolettica di contaminazione. Il piano di dettaglio della caratterizzazione, comprensivo della lista degli analiti da ricercare è concordato con l'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente territorialmente competente che si pronuncia entro il termine perentorio di trenta giorni dalla richiesta del proponente, eventualmente stabilendo particolari prescrizioni in relazione alla specificità del sito e dell'intervento. Il proponente, trenta giorni prima dell'avvio dei lavori, trasmette agli Enti interessati il Piano di caratterizzazione definitivo, comprensivo del piano operativo degli interventi previsti e di un dettagliato cronoprogramma con l'indicazione della data di inizio dei lavori;
b) in presenza di attività di messa in sicurezza operativa già in essere, il proponente, in alternativa alla caratterizzazione di cui alla lettera a), previa comunicazione all'ARPA da effettuarsi con almeno quindici giorni di anticipo, può avviare la realizzazione degli interventi e delle opere. Al termine dei lavori, l'interessato assicura il ripristino delle opere di messa in sicurezza operativa;
c) le attività di scavo sono effettuate con le precauzioni necessarie a non aumentare i livelli di inquinamento delle matrici ambientali interessate e, in particolare, delle acque sotterranee. Le eventuali fonti attive di contaminazione, quali rifiuti o prodotto libero, rilevate nel corso delle attività di scavo, sono rimosse e gestite nel rispetto delle norme in materia di gestione rifiuti. I terreni e i materiali provenienti dallo scavo sono gestiti nel rispetto dei commi 3 e 4.
Norme transitorie (art. 27, commi 1 e 3 – art. 31, comma 3)
La disciplina per i progetti in corso
L’articolo 27, comma 1 detta una disciplina transitoria per i progetti in corso, fatti salvi gli interventi realizzati e conclusi alla data di entrata in vigore del regolamento, al fine di garantire che non vi sia alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa a quella nuova.
Nello specifico, si consente - entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento – per i progetti per i quali è in corso una procedura ai sensi e per gli effetti del decreto ministeriale 10 agosto 2012, n. 161, o dell'articolo 41-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 – l’assoggettamento alla nuova disciplina attraverso la trasmissione del piano di utilizzo o della dichiarazione di utilizzo di cui all'articolo 21, che devono essere adeguate alle nuove previsioni. Decorso il predetto termine, senza la presentazione di un piano di utilizzo o della suddetta dichiarazione conforme alle disposizioni del presente regolamento, le opere sono portate a termine secondo la procedura previgente.
In tale ambito, il Consiglio di Stato rileva che “…il contenuto facoltativo di tale disposizione - evidentemente volta ad evitare soluzioni di continuità fra la succitata normativa e quella prevista dallo schema in esame - lascia spazio a incertezze interpretative relativamente all'assoggettabiltà dei progetti alla nuova disciplina, con la conseguenza che viene rimesso ai singoli soggetti interessati la scelta della normativa da applicare: fattispecie questa che, rivelandosi quantomeno inopportuna in materia ambientale, comporta la necessità di precisare in maniera più puntuale il contenuto dispositivo dell'articolo in questione”.
I materiali già scavati, raccolti o depositati in cumuli
L’articolo 27, comma 3 detta una disciplina transitoria per i materiali
già scavati, raccolti o depositati in cumuli.
Tali materiali, eventualmente, anche utilizzati in tutto o in parte, per realizzare reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati o opere in terra, anche anteriormente, non sono rifiuti, ai sensi dell'articolo 183, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 152 del 2006 e, inoltre, non rientrano nella nozione di discarica, ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, qualora depositati sul suolo o nel suolo.
In particolare, è necessario che - a seguito di caratterizzazione ambientale dei relativi siti di deposito e di destinazione finale – i suddetti materiali rispettino le concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), di cui alle colonne A e B, della Tabella 1 dell'allegato 5 al titolo V del decreto legislativo n. 152 del 2006, in relazione alla loro specifica destinazione d'uso finale. A tale fine, il soggetto proponente deve presentare all'autorità competente un Piano di Utilizzo, ove già non presentato ed approvato, corredato dalla richiesta documentazione, ovvero la sola documentazione relativa alla caratterizzazione ambientale, entro 120 giorni decorrenti dalla data di entrata in vigore del presente regolamento.
Le procedure in corso per le matrici materiali di riporto
L’articolo 31, comma 3 fa salvi i procedimenti, avviati ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto legge n. 2 del 2012, per l’utilizzo delle matrici materiali di riporto che alla data di entrata in vigore del presente decreto risultano ancora in corso o già conclusi.
Il citato comma 1 dell’articolo 3 reca l’interpretazione autentica dell'articolo 185 del decreto legislativo n. 152 del 2006, in materia di matrici materiali di riporto, specificando che i riferimenti al “suolo” contenuti all'articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si interpretano come riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all'allegato 2 alla parte IV del medesimo decreto legislativo, costituite da una miscela eterogenea di materiale di origine antropica, quali residui e scarti di produzione e di consumo, e di terreno, che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito, e utilizzate per la realizzazione di riempimenti, di rilevati e di reinterri.
Ulteriori disposizioni (art. 27, comma 5, e artt. 29 e 30)
Modifiche degli allegati
Il comma 5 dell’articolo 27 prevede che le modifiche degli allegati siano adottate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del mare di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo parere dell'Istituto superiore per la ricerca ambientale e dell'Istituto Superiore di Sanità, sentita la Conferenza unificata.
Clausola di riconoscimento reciproco
Il comma 1 dell’articolo 29, sulla scorta di quanto prevede l’articolo 16 del D.M. 161, stabilisce che il regolamento non comporta limitazione alla commercializzazione di materiali legalmente commercializzati in un altro Stato membro dell'Unione europea o in Turchia né a quelle legalmente fabbricate in uno Stato deII'EFTA, parte contraente dell'accordo dello Spazio economico europeo, purché le stesse garantiscano i livelli di sicurezza, prestazioni ed informazione equivalenti a quelli prescritti dal presente decreto.
Il comma 2 identifica, ai sensi del regolamento (CE) n. 764/2008
del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008, quale Autorità Competente, ai fini
dell'applicazione, ove necessario, delle procedure di valutazione previste, il Ministero dell'ambiente.
Clausola di invarianza finanziaria
L’articolo 30 prevede che dall’attuazione del provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che le amministrazioni interessate provvedono all'attuazione del decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, nonché con le risorse derivanti dall'applicazione delle tariffe previste dal decreto medesimo.