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INDICE

Normativa statale

Vincoli di bilancio  3

Contenimento spese per consumi intermedi 10

Altre tipologie di spesa  16

Vincoli per l’assunzione del personale degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno (dal 2016 pareggio di bilancio) 19

Acquisizione centralizzata per gli enti locali 24

Unioni di comuni, enti di area vasta e servizi pubblici locali 32

Fusioni di comuni 48

Obblighi di trasparenza per le amministrazioni locali 54

Controlli sugli enti locali 64

Legislazione regionale (A cura della Conferenza delle Assemblee legislative regionali)

In materia di bilancio  75

In relazione ai piccoli comuni 90

 

 

Normativa statale

 

Vincoli di bilancio

Il decreto legislativo n. 118 del 2011, corretto e integrato dal decreto legislativo n. 126 del 2014, ha ridefinito l’ordinamento contabile degli enti territoriali e dei loro enti e organismi strumentali, fondato sulla trasparenza e sulla corretta rappresentazione della situazione finanziaria, economico e patrimoniale, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e delle verifiche in ambito europeo, attraverso l’adozione di regole contabili uniformi, di un comune piano dei conti integrato e di comuni schemi di bilancio e di rendiconto per missioni e programmi, l’affiancamento al sistema di contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale, nonché l’adozione di un bilancio consolidato con le aziende, società od altri organismi controllati.

Il processo di armonizzazione, inoltre, assume rilievo anche ai fini dello smaltimento dei debiti pregressi - favorendo peraltro la chiusura della procedura di infrazione comunitaria nei confronti dell’Italia per il ritardo dei pagamenti delle Amministrazione pubbliche – in quanto, grazie all’applicazione congiunta del principio della “competenza finanziaria rafforzata” e della procedura del riaccertamento straordinario dei residui, in sede di rendiconto dovrebbe risultare possibile:

a)     conoscere l’ammontare dei debiti commerciali degli enti territoriali liquidi ed esigibili alla fine di ciascun esercizio;

b)     determinare risultati di amministrazione rappresentativi dell’effettiva situazione finanziaria dell’ente, in quanto riferita a crediti e debiti certi, liquidi ed esigibili e determinata anche in considerazione dell’ammontare dei crediti di dubbia e difficile esazione, dei vincoli e dei rischi a carico dell’ente.

 

Al fine di favorire la transizione al nuovo ordinamento contabile, il decreto legislativo n. 118 del 2011 ha previsto un’applicazione graduale dei nuovi principi e dei nuovi istituti, consentendo agli enti di distribuire in più esercizi l’attività di adeguamento alla riforma e di limitare nei primi esercizi gli accantonamenti in bilancio riguardanti i crediti di dubbia esigibilità^[1].

Per gli enti locali di piccole dimensione (enti con popolazione inferiore a 5.000 abitanti) è prevista una gradualità ancora maggiore, con la facoltà per questi enti di rinviare la contabilità economico patrimoniale e il bilancio consolidato all’esercizio 2017.

 

L’attività più impegnativa richiesta nel 2015 agli enti territoriali - oltre all’applicazione del principio applicato della programmazione concernente gli esercizi 2016-2018 - ha riguardato l’applicazione della nuova configurazione del principio della competenza finanziaria potenziata (secondo la quale le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate, sono registrate nelle scritture contabili nel momento in cui l’obbligazione sorge ma con l’imputazione all’esercizio nel quale esse vengono a scadenza) e la correlata attività di riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, volta a determinare un tendenziale ridimensionamento delle poste in conto residui, che verrebbero dunque a rappresentare solo i crediti e debiti veri ed esigibili delle pubbliche amministrazioni territoriali.

Il riaccertamento straordinario, in particolare, ha offerto agli enti la possibilità di eliminare dai bilanci:

a)     i residui attivi riconosciuti insussistenti, per l’avvenuta legale estinzione o per indebito o erroneo accertamento del credito, in modo da chiudere definitivamente la stagione dei “disavanzi occulti”;

b)     i residui attivi che non corrispondono a crediti esigibili. I cd. crediti futuri sono stati reimputati contabilmente agli esercizi di competenza;

c)     i residui passivi cui non corrispondono obbligazioni giuridiche, al fine di evitare, nel futuro, il ripresentarsi di situazioni eccezionali per la loro sistemazione, quali la concessione di anticipazioni di liquidità da parte dello Stato per il pagamento dei debiti pregressi. I debiti potenziali eliminati dai residui passivi sono ora rappresentati tra i fondi rischi e i fondi spese future;

d)     i residui passivi che non corrispondono a debiti esigibili, reimputati agli esercizi di competenza.

La riforma ha previsto modalità “straordinarie” di recupero dell’eventuale disavanzo derivante dal processo di riaccertamento straordinario dei residui (articolo 3, commi 15 e 16, del decreto legislativo n. 118 del 2011), consentendo tempi di copertura molto lunghi, fino a 30 esercizi in quote costanti (art. 1, comma 538, lettera b), punto 1), della legge n. 190/2014).

 

Gli adempimenti richiesti per l’avvio a regime della riforma nel 2016 sono:

Ø  adozione degli schemi di bilancio e di rendiconto per missioni e programmi, di cui agli allegati n. 9 e 10 al D.Lgs. n. 118 del 2011. A decorrere dal 2016 gli enti territoriali, i loro organismi strumentali e i loro enti strumentali in contabilità finanziaria approvano il bilancio di previsione almeno triennale predisposto ed approvato nel rispetto dello schema di bilancio armonizzato; anche il documento tecnico di accompagnamento, il PEG, deve essere aggiornato al D.Lgs. n. 118/2011, adottando la classificazione delle entrate per titoli, tipologie, categorie e capitoli/articoli e delle spese per missioni, programmi, titoli, macroaggregati, e capitoli/articoli e introducendo le previsioni di cassa annuali e le previsioni di competenza almeno triennali. Nel 2016 entra in vigore anche la disciplina “armonizzata” delle variazioni di bilancio, con l’obbligo di allegare ai provvedimenti di variazione il prospetto di cui agli allegati n. 8 al decreto legislativo n. 118 del 2011, destinato al tesoriere;

Ø  applicazione completa della codifica della transazione elementare ad ogni atto gestionale e della codifica del bilancio armonizzato ai titoli di incasso e di pagamento;

Ø  adozione del piano dei conti integrato di cui all’articolo 4 e allegato n. 6 del D.Lgs. n. 118 del 2011;

Ø  adozione dei principi contabili applicati della contabilità economico patrimoniale e del bilancio consolidato, al fine di consentire l’affiancamento della contabilità economico patrimoniale alla contabilità finanziaria, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali, necessaria per l’elaborazione del rendiconto 2016, completo del conto economico e dello stato patrimoniale previsti dall’allegato n. 10 al D.Lgs. n. 118/2011.

Ø  elaborazione del bilancio consolidato dell’esercizio 2016. Per gli enti locali con popolazione inferiore a 5.000 abitanti è prevista la possibilità di un ulteriore rinvio all’esercizio 2017.

Nel 2016, come prima applicazione del principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato, si richiedono i seguenti adempimenti:

-   predisposizione e approvazione in giunta di due distinti elenchi riguardanti:

a) gli enti, le aziende e le società che compongono il gruppo amministrazione pubblica, evidenziando gli enti, le aziende e le società che, a loro volta, sono a capo di un gruppo di amministrazioni pubbliche o di imprese;

b) gli enti, le aziende e le società componenti del gruppo compresi nel bilancio consolidato  (criterio irrilevanza e impossibilità).

-   trasmissione delle direttive agli enti i cui bilanci sono destinati ad essere compresi nel bilancio consolidato, concernenti le modalità e le scadenze per l’invio della documentazione necessaria per l’elaborazione del consolidato.

                                                                               

Si ricorda che, attualmente, gli strumenti della programmazione finanziaria sono:

a)     il Documento Unico di Programmazione (DUP), con l’eventuale nota di aggiornamento;

b)     il bilancio di previsione finanziario;

c)     il piano esecutivo di gestione (PEG) e delle performance;

d)     il piano degli indicatori di bilancio;

e)     la delibera di assestamento del bilancio e le variazioni di bilancio;

f)       il rendiconto;

g)     il bilancio consolidato.

 

 

 

 

Documento Unico di Programmazione (DUP)	Presentato dalla Giunta al Consiglio entro il 31 luglio e proposto all’approvazione del Consiglio entro il 15 novembre, tenuto conto delle eventuali variazioni apposte in relazione ai documenti di programmazione nazionale (DEF). Si rileva l’assenza di un termine per la deliberazione del DUP. La nota di aggiornamento del DUP è presentata della Giunta al Consiglio entro il 15 novembre, contestualmente allo schema di delibera del bilancio di previsione Gli enti locali con popolazione fino a 5.000 abitanti presentano un DUP semplificato
Bilancio di previsione finanziario triennale	Presentato dalla Giunta entro il 15 novembre dell’anno precedente ed approvato dal Consiglio entro il 31 dicembre, con i relativi Allegati[2]. Al bilancio è altresì allegato il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio
Piano esecutivo di gestione (PEG)	Deliberato dalla Giunta entro i successivi 20 giorni dall’approvazione del bilancio, in coerenza con il bilancio di previsione e con il documento unico di programmazione. Al PEG è allegato il prospetto concernente la ripartizione delle tipologie in categorie e dei programmi in macroaggregati. Il piano dettagliato degli obiettivi e il piano delle performance sono unificati organicamente nel PEG.
Assestamento	Deliberato dall’organo consiliare entro il 31 luglio
Rendiconto	Deliberato dall’organo consiliare entro il 30 aprile dell’anno successivo. Al rendiconto è allegata una relazione della Giunta sulla gestione che esprime le valutazioni di efficacia dell'azione condotta sulla base dei risultati conseguiti, e gli altri documenti previsti dall’art. 11, co. 4, del D.Lgs. n. 118[3]
Rendiconto consolidato	Approvato contestualmente al rendiconto (30 aprile), è comprensivo dei risultati degli eventuali organismi strumentali
Bilancio consolidato	Approvato entro il 30 settembre dell’anno successivo. Il bilancio consolidato con i bilanci dei propri organismi ed enti strumentali e delle società controllate e partecipate è costituito: dal conto economico consolidato, dallo stato patrimoniale consolidato e dagli allegati (relazione sulla gestione consolidata, relazione del revisore)

 

L’attuazione della riforma richiede agli enti territoriali una profonda revisione del proprio sistema informativo contabile, una adeguata riorganizzazione degli uffici, da accompagnare con una adeguata formazione, e l’adozione di principi e regole che impongono una rappresentazione contabile rigorosa delle risorse effettivamente disponibili, che impedisca livelli di spesa non sostenibili.

Come indicato nell’Audizione dell’Ispettore Generale Capo presso l’Ispettorato Generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni, tenutasi a dicembre 2015 presso la Commissione parlamentare per il federalismo fiscale, il percorso degli enti verso l’armonizzazione è stato favorito da una serie di corsi di formazione istituzionali, concernenti la riforma contabile degli enti territoriali di cui al D.Lgs n. 118/2011, destinati gratuitamente al personale amministrativo contabile di tutte le città metropolitane, province, comuni, unioni di comuni e consorzi di enti locali in contabilità finanziaria (organizzati sulla base di una convenzione tra il Ministero dell’economia e delle finanze-Ragioneria Generale dello Stato, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, l’ANCI, l’IFEL, l’UPI, la Fondazione Universitaria per la formazione delle Amministrazioni pubbliche – FUAP e la Fondazione per la formazione e aggiornamento delle Amministrazioni pubbliche –FORMAP^[4]) e dall’attività di supporto e divulgazione svolta dal sito internet www.arconet.tesoro.it gestito Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, che rende disponibili agli enti tutta la documentazione concernente l’armonizzazione, nella versione più aggiornata (principi contabili, schemi di bilancio, glossario, FAQ, ecc.).

 

In base all’articolo 41 del D.L. n. 66/2014, inoltre, dal 2014 decorre l’obbligo per le pubbliche amministrazioni (compresi dunque gli enti locali) di attestare i tempi medi nei pagamenti relativi a transazioni commerciali in un prospetto allegato alle relazioni ai bilanci consuntivi o di esercizio, in cui devono essere riportati:

§  l'importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuati dopo la scadenza dei termini previsti dal D.Lgs. n. 231/2002 - che si rammenta sono fissati, dalla Direttiva 2011/7/UE, in 30 giorni per le transazioni commerciali in cui la parte debitrice è una pubblica amministrazione, prorogabili fino a 60 giorni solo in presenza di determinate condizioni;

§  il c.d. indicatore annuale di tempestività dei pagamenti, che indica, appunto, i tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture.

Qualora da tali attestazioni si evidenzi un ritardo nei pagamenti superiore a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015 rispetto ai termini indicati dal D.Lgs. n. 231/2002, si applicano misure sanzionatorie per le amministrazioni pubbliche – con esclusione degli enti del Servizio sanitario nazionale – consistenti nel divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo (compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione) nell'anno successivo a quello di riferimento.

 

 

Va ricordato, infine, come sulla redazione dei bilanci degli enti locali incidano vincoli previsti da norme che si richiamano al principio del coordinamento delle finanza pubblica, che impongono tetti di spesa a specifiche categorie di spesa del bilancio, attraverso le quali si realizza il programma di revisione e di riqualificazione della spesa da parte degli enti territoriali, e, più in generale, vincoli alla politica di bilancio con il Patto di stabilità interno (ora pareggio di bilancio).

Il pareggio richiede un saldo di bilancio non negativo, espresso in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali.

Per il solo 2016:

1.     è considerato nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa al netto della quota rinveniente dal ricorso all'indebitamento.

Il fondo pluriennale vincolato è un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell'ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l'entrata. Si tratta, più precisamente, di un saldo finanziario che garantisce la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso. Esso risulta immediatamente utilizzabile a seguito dell'accertamento delle entrate che lo finanziano, consentendo in tal modo di poter procedere all'impegno delle spese esigibili nell'esercizio in corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo esercizio finanziario), e all'impegno delle spese esigibili negli esercizi successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo);

2.     sono escluse dal saldo (nel limite massimo di 480 milioni) le spese sostenute dagli enti locali per interventi di edilizia scolastica effettuati a valere sull'avanzo di amministrazione e su risorse rivenienti dal ricorso al debito.

 

Tra le norme di contenimento della spesa introdotte dal 2012 ad oggi, si ricordano, in particolare, quelle relative alla riduzione delle spese per consumi intermedi e al nuovo sistema di acquisizione di beni e servizi attraverso le modalità introdotte dagli strumenti telematici (sistemi c.d. di e–procurement).

I tetti di spesa imposti a specifiche categorie di spese, che comportano tuttavia una scarsa manovrabilità del bilancio, riguardano, in particolare, le spese per incarichi di consulenza, studio e ricerca, per missioni, per l’acquisto di autovetture, per i canoni di locazione passiva per gli immobili ad uso istituzionale, per la formazione di personale, acquisto di mobili e arredi, remunerazione di organi collegiali e monocratici, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza.

 

 

Contenimento spese per consumi intermedi

 

Acquisto di mobili e arredi, spese per locazioni passive ed altri costi per l’utilizzo di immobili

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Autovetture

 

 

 

Limite di spese per incarichi di consulenza, studio e ricerca

                                                               

 

 

 

Altre tipologie di spesa

Spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza

                                                                          

 

Spese per sponsorizzazioni

 

 

Spese per missioni

 

 

Spese per attività di formazione

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Spese per la stampa di pubblicazioni

 

 

 

 

Vincoli per l’assunzione del personale degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno (dal 2016 pareggio di bilancio)

 

Sulla gestione del personale degli enti locali operano una serie di vincoli attraverso la previsione di specifici limiti assunzionali, ivi compresa la riduzione del turn over, e la fissazione di parametri di spesa commisurati alle dotazioni di spesa complessiva degli enti. Operano altresì vincoli a carattere sanzionatorio.

·        vincolo del pareggio di bilancio. E’ un vincolo di carattere generale, introdotto, a decorrere dal 2016, dall’articolo 1, comma 762, della legge di stabilità 2016 (L. 208/2015), consiste nel riferire al nuovo parametro del pareggio (inteso come saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali) le norme finalizzate. al contenimento della spesa di personale che fanno riferimento al previgente  patto di stabilità interno;

 

·        limitazioni al turn-over. La normativa sulle limitazioni alle facoltà assunzionali a tempo indeterminato delle P.A. è stata caratterizzata negli ultimi anni da molteplici interventi. Per quanto attiene alle amministrazioni dello Stato, ed altri enti ed organismi individuati di volta in volta, tra i quali anche gli enti locali la disciplina della limitazione del turn over è stata caratterizzata dalla fissazione di percentuali massime di reintegrazione dei cessati e dal ripetuto prolungamento del periodo di applicazione delle limitazioni. Un'importante novità sulle modalità di calcolo delle cessazioni è stata introdotta dal D.L. 90/2014, che ha eliminato (dal 2014) il vincolo alle assunzioni relativo alle percentuali di unità lavorative cessate nell'anno precedente (cd. limite capitario), mantenendo il solo criterio basato sui risparmi di spesa legati alla cessazioni di personale (peraltro con riferimento al solo personale di ruolo) avvenute nell'anno precedente. Per il triennio 2016/2018 la percentuale di limitazione alle assunzioni di personale a tempo indeterminato non dirigenziale per specifiche amministrazioni dello Stato e, in particolare, per le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno è stata ridotta, dall'articolo 1, commi 227-228, della L. 208/2015 (stabilità 2016), nel limite di un contingente di personale corrispondente ad una spesa pari al 25% di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente (a fronte del precedente limite predisposto dall’articolo 3, comma 1, del D.L. 90/2014, al 60% nel 2016, all’80% nel 2017 e al 100% nel 2018).

·        Complessità del rispetto del vincolo posto dalla legge di stabilità 2016. La percentuale del 25% sopra detto non riguarda: 1) il personale dirigenziale, che ai sensi dell’articolo 3, comma 5, del D.L. 90/20114, può essere assunto nelle seguenti percentuali: 80% nel 2016 e nel 2017, 100% dal 2018. 2) il personale assunto attraverso le procedure di mobilità dalle Città metropolitane e dalle province (come in precedenza evidenziato), per il quale valgono le percentuali ordinariamente previste dalla legislazione vigente (fermo restando, al riguardo, quanto previsto dall’articolo 1, comma 424, della L. 190/2014, relativi alla ricollocazione del personale soprannumerario delle province. In generale, i commi 422-428 dell’articolo 1 della L. 190/2014 recano specifiche disposizioni concernenti la mobilità volta a favorire il passaggio del personale eccedentario delle province, a seguito della riforma degli enti locali, verso regioni, comuni e altre pubbliche amministrazioni, a valere sulle facoltà assunzionali degli enti di destinazione). 3) per il solo 2016, gli enti in cui l’incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25% (cd. enti virtuosi), per i quali (ai sensi dell’articolo 3, comma 5-quater, del D.L. 90/2014 è previsto un turn over pari al 100% della spesa del personale cessato. 4) il personale dei comuni istituiti a seguito di fusioni intervenute dall’anno 2011, e le unioni di comuni, i quali (articolo 1, comma 229, della L. 208/52015) possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente. 5) i comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, per i quali l’articolo 1, comma 762, della L. 208/2015 fa salva la disciplina di maggior favore (ex art. 1, co. 562, della L. 296/2006) che consente l'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno.

 

·        Utilizzo dei “residui assunzionali”. L’art. 3, co. 5, del D.L. 90/2014 dispone, inoltre, che resta ferma per tutti gli enti locali la possibilità di effettuare assunzioni a tempo indeterminato a valere sui residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente.

 

·        Vincoli derivanti dalla mobilità. L’articolo 1, comma 234, della L. 208/2015 ha disposto che le regioni, gli enti locali, le amministrazioni dello Stato (anche ad ordinamento autonomo), le agenzie, le università e gli enti pubblici non economici (compresi quelli di cui all'articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001, con esclusione del personale non amministrativo dei comparti sicurezza, difesa e Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del comparto scuola, AFAM ed enti di ricerca), che abbiano processi di mobilità in atto, possano assumere personale (secondo le facoltà previste dalla normativa vigente in materia ) soltanto nel momento in cui nel corrispondente ambito regionale sia stato ricollocato il personale interessato alla relativa mobilità. A tale fine, si prevede che le regioni e gli enti locali rendano nota l’avvenuta ricollocazione (con conseguente “sblocco” delle procedure di reclutamento) mediante comunicazione pubblicata nel portale “Mobilita.gov”.

 

Vincoli derivanti da misure sanzionatorie

A) Pareggio di bilancio. La spesa per il personale è ricompresa negli ambiti su cui operano le misure sanzionatorie in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno per il 2015 (ovvero per gli anni precedenti, se accertato successivamente all’anno in cui si è verificato) ovvero qualora si determini il mancato conseguimento del pareggio del bilancio (come determinato ai sensi del comma 710 dell’articolo unico della legge di stabilità 2016, in precedenza esposto). In tali circostanze il comma 707 nel primo caso ed il comma 723 nell’altro dispongono, con formulazioni sostanzialmente coincidenti, che tra le sanzioni applicabili sia ricompreso anche il divieto, per gli enti inadempienti, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E' fatto altresì divieto agli enti medesimi di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione

B) Analoga norma sanzionatoria è prevista in caso di mancato rispetto dei termini previsti dalla normativa vigente per i pagamenti da parte delle amministrazioni pubbliche nei confronti dei propri fornitori. La disciplina di riferimento è costituita dall’articolo 41 del decreto-legge n. 66/2014, nel quale si prevede che a decorrere dal 2014 i tempi medi nei pagamenti relativi a transazioni commerciali devono essere attestati dalle pubbliche amministrazioni in un prospetto allegato alle relazioni ai bilanci consuntivi o di esercizio, in cui sono riportati: l'importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuati dopo la scadenza dei termini previsti dal D.Lgs. n. 231/2002 (30 giorni per le transazioni commerciali in cui la parte debitrice è una pubblica amministrazione, prorogabili fino a 60 giorni solo in presenza di determinate condizioni); il c.d. indicatore annuale di tempestività dei pagamenti, che indica, appunto, i tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture.

Il medesimo articolo 41 dispone che, qualora da tali attestazioni si evidenzi un ritardo nei pagamenti superiore a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto ai sopradetti termini del D.Lgs. n. 231/2002, le amministrazioni pubbliche ritardatarie (salvo gli enti del Servizio sanitario nazionale) incorrono nel divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo (compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione) nell'anno successivo a quello di riferimento.

Va segnalato come i divieti di assunzione in questione, vale a dire sia quello derivante dal ritardo nei pagamenti che quello conseguente al mancato rispetto del patto di stabilità interno per gli anni 2014 e 2015 non trovino applicazione qualora gli enti locali interessati debbano consentire la ricollocazione del personale delle province, in attuazione dei processi di riordino di cui alla legge n.56/2014 (l’articolo 1, comma 760, della L. 208/2015)

 

Nel comparto degli enti locali incidono inoltre, analogamente a quanto previsto per le altre pubbliche amministrazioni, vincoli riferito alle consulenze, agli incarichi dirigenziali ed agli organi collegiali.

Quanto alle consulenze, l’articolo 6, comma 7, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (L.n. 122/2010), stabilisce che la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009. L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Tale limite massimo è stato poi ulteriormente dettagliato dall’articolo 1, comma 5 del decreto-legge n. 101 del 2013 per quanto riguarda gli anni 2014 e 2015, (nei quali è stato rispettivamente previsto che non potesse essere superiore, per l'anno 2014, all'80 per cento del limite di spesa per l'anno 2013 e, per l'anno 2015, al 75 per cento dell'anno 2014). A tale ultima disposizione se ne aggiunge poi un’altra, recata dai commi da 1 a 4-bis del decreto-legge n.66/2014: questa ha disposto che, fermi restando i predetti limiti, a decorrere dall'anno 2014 (ora anni 2014, 2015 e 2016 a seguito di sentenza della Corte Costituzionale n.43/2016), le PA, compresi dunque gli enti locali, non possono conferire gli incarichi in questione quando la spesa complessiva sostenuta nell'anno per tali incarichi è superiore rispetto alla spesa per il personale dell'amministrazione che conferisce l'incarico, come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,2% per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all'1,4% per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro.

Con riferimento agli incarichi dirigenziali, è fatto divieto (articolo 5, comma 9 del D.L. n.95/2012, da ultimo modificato dall'art. 17, comma 3, della legge n.124/2015) alle pubbliche amministrazioni di cui dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (e dunque anche agli enti locali) di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. Alle suddette amministrazioni è, altresì, fatto divieto di conferire ai medesimi soggetti incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di governo delle stesse e degli enti e società da esse controllati, ad eccezione dei componenti delle giunte degli enti territoriali (nonché ad eccezione dei componenti degli organi elettivi degli ordini e collegi professionali). I suddetti incarichi sono comunque consentiti a titolo gratuito.per durata comunque non superiore ad un anno non prorogabile né rinnovabile

Quanto infine agli organi collegiali, l’articolo 61, comma 1, del decreto-legge n.112 del 2008, stabilisce che a decorrere dall’anno 2009 la spesa complessiva sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (e dunque anche gli enti locali), per organi collegiali e altri organismi, anche monocratici, comunque denominati, operanti nelle predette amministrazioni, è ridotta del 30 per cento rispetto a quella sostenuta nell’anno 2007. A tale disposizione si affianca una ulteriore norma di riduzione della spesa, recata dall’articolo 6, comma 3, del decreto legge n. 78/2010 (modificato, da ultimo, dall’art. 10, comma 5, del decreto legge n.210/2015), in base al quale alle medesime amministrazioni sopradette a decorrere anno 2011 le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre utilità comunque denominate, corrisposti ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo, sono automaticamente ridotte del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010. Sino al 31 dicembre 2016, gli emolumenti di cui al presente comma non possono superare gli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, come ridotti ai sensi della norma in esame.

 

 

Acquisizione centralizzata per gli enti locali

Gli enti locali hanno la facoltà (e non l'obbligo) di approvvigionarsi con le convenzioni CONSIP o tramite le centrali di committenza regionali; nel caso in cui non se ne avvalgano, debbono comunque utilizzarne i parametri prezzo-qualità (benchmark) per le proprie gare autonomamente gestite^[5].

 

Tuttavia, anche gli enti locali sono obbligati ad utilizzare le convenzioni nei seguenti casi:

1. in applicazione dell'articolo 9, comma 3, del D.L. 66/2014, che prevede l'individuazione ogni anno di categorie di beni e servizi (non lavori) e loro soglie di valore, al superamento delle quali è comunque obbligatorio ricorrere a Consip o ad altri soggetti aggregatori (DPCM 24 dicembre 2015 “Individuazione delle categorie merceologiche ai sensi dell'articolo 9, comma 3 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, unitamente all'elenco concernente gli oneri informativi”).

Si ricorda che tale obbligo è stato esteso agli enti locali dall’articolo 1, comma  499, della legge di stabilità per il 2016.

 

2. in applicazione dell'articolo 1, comma 512, della legge 208/2015 (legge di stabilità per il 2016), che obbliga tutte le amministrazioni pubbliche (e le società partecipate) individuate dall'Istat ad acquisire beni e servizi informatici e di connettività esclusivamente da Consip o altri soggetti aggregatori, ad eccezione dei casi previsti dal successivo comma 516^[6]

 

3. in applicazione dell'articolo 1, comma 7, del D.L. 95/2012, per le categorie merceologiche:

·                  energia elettrica,

·                  gas,

·                  carburanti rete e carburanti extra-rete,

·                  combustibili per riscaldamento,

·                  telefonia fissa e telefonia mobile.

In relazione al tale obbligo, si ricorda che, in seguito alle modifiche introdotte dalla legge di stabilità per il 2016, solo a partire dal 2020 sarà possibile procedere ad affidamenti autonomi, nelle indicate categorie merceologiche, a condizione che gli stessi comportino risparmi di spesa superiori a soglie determinate^[7].

 

A tali obblighi il comma 510 della legge di stabilità per il 2016 introduce un’ipotesi di deroga: le amministrazioni possono procedere ad acquisti autonomi quando il bene o il servizio oggetto di convenzione non è idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali, a seguito di autorizzazione specificamente motivata da parte dell’organo di vertice amministrativo e trasmessa alla Corte dei Conti.

 

Per acquisti di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, gli enti locali sono comunque obbligati^[8] a ricorrere ad una forma di mercato elettronico^[9], con la deroga relativa ai piccoli acquisti (fino a mille euro), per i quali possono procedere attraverso acquisti liberi^[10].

 

Vi sono poi alcuni casi particolari che derivano dalla stratificazione di numerose disposizione (basti ricordare le diverse leggi sulla “spending review”).

 

Per gli acquisti di importo inferiore a 40.000 euro, tutti i comuni, anche di piccole dimensioni^[11], possono effettuare acquisti in via autonoma (articolo l’articolo 23-ter, comma 3, del decreto-legge n. 90/2014).

Per i comuni non capoluogo di provincia, ulteriori disposizioni sono previste dall'art. 37, comma 4, del D.lgs. 50/2016 (vedi scheda artt. 37-38 del Nuovo Codice appalti nel paragrafo seguente).

Le norme sulla qualificazione delle stazioni appaltanti e le centrali di committenza nel Nuovo Codice degli appalti (artt. 37-38 del d.lgs. 50/2016)

Il nuovo sistema previsto dagli articoli 37 e 38

Gli articoli 37 e 38 dettano disposizioni finalizzate alla centralizzazione delle committenze e alla qualificazione delle stazioni appaltanti, in linea con le previsioni dei criteri di delega di cui alle lettere bb) e dd) e con le norme dettate dai corrispondenti articoli 37 e 38 della direttiva n. 24.

Il nuovo sistema delineato da tali articoli prevede l’istituzione, presso l'ANAC, di un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate (in rapporto agli ambiti di attività, ai bacini territoriali, alla tipologia e complessità del contratto e per fasce d'importo) di cui fanno parte anche le centrali di committenza (art. 38) e modalità di acquisizione differenziate, in particolare per classi di importo e per possesso o meno della qualificazione (art. 37), come schematizzato di seguito.

Il primo periodo del comma 1 dell’art. 73 precisa che restano fermi gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa.

 

Stazione appaltante non qualificata (SA_nq)

LAVORI

Importo del contratto (x)	Modalità di acquisizione
x < 150.000	La SAnq può procedere direttamente e autonomamente, nonché attraverso l'effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza (art. 37, co. 1, primo periodo)
x ≥ 150.000	La SAnq deve ricorrere a una centrale di committenza o procedere mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica (art. 37, co. 3)
Qualsiasi	La SAnq può ricorrere ad una centrale di committenza qualificata ai sensi dell'articolo 38 (art. 37, co. 6)

 

SERVIZI E FORNITURE

Importo del contratto (x)	Modalità di acquisizione
x < 40.000	La SAnq può procedere direttamente e autonomamente, nonché attraverso l'effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza (art. 37, co. 1)
x ≥ 40.000	La SAnq deve ricorrere a una centrale di committenza o procedere mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica (art. 37, co. 3)
Qualsiasi	La SAnq può ricorrere ad una centrale di committenza qualificata ai sensi dell'articolo 38 (art. 37, co. 6)

 

Stazione appaltante in possesso di qualificazione ex art. 38 (SA_q38)

LAVORI

Importo del contratto (x)	Modalità di acquisizione
x < 150.000	La SAq38 può procedere direttamente e autonomamente, nonché attraverso l'effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza (art. 37, co. 1, primo periodo)
150.000 < x < 1 milione (solo per lavori di manutenzione ordinaria)	La SAq38 può procedere mediante ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate (art. 37, co. 2, primo periodo). In caso di indisponibilità di tali strumenti anche in relazione alle singole categorie merceologiche, le stazioni appaltanti: - procedono mediante lo svolgimento di procedura ordinaria; - oppure ricorrono a una centrale di committenza o si aggregano con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica (art. 37, co. 2, secondo periodo).
Qualsiasi	La SAq38 può ricorrere ad una centrale di committenza qualificata ai sensi dell'articolo 38 (art. 37, co. 6)

 

SERVIZI E FORNITURE

Importo del contratto (x)	Modalità di acquisizione
x < 40.000	La SAq38 può procedere direttamente e autonomamente, nonché attraverso l'effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza (art. 37, co. 1, primo periodo)
40.000 < x < soglie UE	La SAq38 può procedere mediante ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate (art. 37, co. 2, primo periodo). In caso di indisponibilità di tali strumenti anche in relazione alle singole categorie merceologiche, le stazioni appaltanti: - procedono mediante lo svolgimento di procedura ordinaria; - oppure ricorrono a una centrale di committenza o si aggregano con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica (art. 37, co. 2, secondo periodo).
Qualsiasi	La SAq38 può ricorrere ad una centrale di committenza qualificata ai sensi dell'articolo 38 (art. 37, co. 6)

 

 

Rileva il criterio di delega di cui alla lettera dd) che prevede il “contenimento dei tempi e piena verificabilità dei flussi finanziari anche attraverso adeguate forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione del numero delle stazioni appaltanti, effettuate sulla base del sistema di qualificazione di cui alla lettera bb), con possibilità, a seconda del grado di qualificazione conseguito, di gestire contratti di maggiore complessità, salvaguardando l'esigenza di garantire la suddivisione in lotti nel rispetto della normativa dell'Unione europea”.

La disciplina per i comuni non capoluogo di provincia (art. 37, comma 4)

Se la stazione appaltante è un comune non capoluogo di provincia (fermo restando quanto previsto al comma 1 e al primo periodo del comma 2), procede secondo una delle seguenti modalità:

§  ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;

§  mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall'ordinamento;

§  ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56.

L’art. 1 della L. 56/2014 attribuisce la qualifica di “enti territoriali di area vasta” a province e città metropolitane.

 

Secondo la relazione illustrativa allegata allo schema di decreto, la norma in esame “non incide sull'assetto complessivo del numero dei soggetti aggregatori che rimangono fissati nel numero massimo di 35, come previsto dal comma 5 dell'articolo 9 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66”, non abrogato.

 

Il comma 5 demanda a un futuro D.P.C.M. la definizione dei criteri e delle modalità per la costituzione delle centrali di committenza in forma di aggregazione di comuni non capoluogo di provincia. La norma specifica che, in caso di servizi pubblici locali di interesse economico generale di rete, l’ambito di competenza della centrale di competenza è l’ambito territoriale di riferimento.

 

La norma in esame è in linea con la parte del criterio di delega di cui alla lettera dd) che prevede sia “fatto salvo l'obbligo, per i comuni non capoluogo di provincia, di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle committenze, a livello di unione dei comuni, ove esistenti, o ricorrendo ad altro soggetto aggregatore secondo la normativa vigente”.

La precedente disciplina relativa alla centralizzazione degli acquisti dei piccoli comuni era contenuta nell’art. 33, comma 3-bis, del d.lgs. 163/2006 ed ha subito numerosi interventi modificativi o di proroga nel corso della presente legislatura (si rinvia in proposito al paragrafo “La centralizzazione degli acquisti nei piccoli comuni” del tema “Contratti pubblici”).

Ulteriori disposizioni contenute nell’art. 37

Ulteriori disposizioni degne di nota contenute nell’art. 37 sono l’individuazione (garantendo la tutela dei diritti delle minoranze linguistiche, in coerenza con l’ultima parte del criterio di delega di cui alla lettera dd)) degli ambiti territoriali di riferimento (la norma sembra sottintendere “per l’operatività delle centrali di committenza”, v. commento all’art. 38, comma 2) e la definizione (cui si è accennato in precedenza) di criteri e modalità per la costituzione delle centrali di committenza, in forma di aggregazione dì comuni non capoluogo, mediante un apposito D.P.C.M. che dovrà essere emanato entro 6 mesi dall’entrata in vigore del d.lgs. 50/2016, quindi entro il 19 ottobre 2016 (comma 5).

Sono, altresì, individuati i compiti delle centrali di committenza e disciplinata l’esecuzione congiunta di appalti e concessioni da parte di due o più stazioni appaltanti che si “uniscono” per ottenere, in via cumulativa, la necessaria qualificazione.

Il comma 14 dell’art. 37 esclude dall'applicazione del medesimo articolo gli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici quando svolgono una delle attività previste dagli articoli da 115 a 121 (c.d. settori speciali).

La qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza (art. 38)

L'articolo 38 (le cui norme non si applicano agli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici, secondo quanto prevede il comma 10) prevede, come anticipato in precedenza, l’istituzione, presso l'ANAC, che ne assicura la pubblicità, di un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte anche le centrali di committenza.

La relazione illustrativa sottolinea che ciò avviene “ferma restando l'anagrafe unica delle stazioni appaltanti di cui all'articolo 33-ter del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179”, che in effetti non viene abrogata dallo schema in esame.

Si fa altresì notare che l’art. 216, comma 10, stabilisce che fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all'articolo 38, i requisiti di qualificazione sono soddisfatti mediante l'iscrizione all'anagrafe di cui all'articolo 33-ter del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179.

L’art. 33-ter del decreto-legge 179/2012, che non viene abrogato dal d.lgs. 50/2016, prevede, presso l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), l’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA), obbligando le stazioni appaltanti:

-   a richiedere l’iscrizione all’AUSA presso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP);

-   ad aggiornare annualmente i dati identificativi.

 

Lo stesso articolo 38 stabilisce che la qualificazione è conseguita in rapporto agli ambiti di attività, ai bacini territoriali, alla tipologia e complessità del contratto e per fasce d'importo e ha durata quinquennale (commi 1 e 5).

Nell’elenco in questione sono iscritti di diritto:

-      il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e le sue articolazioni periferiche costituite dai Provveditorati interregionali per le opere pubbliche;

-      CONSIP S.p.a., INVITALIA - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.a., nonché i soggetti aggregatori regionali istituiti in attuazione dell’art. 9 del D.L. 66/2014.

 

La definizione dei requisiti tecnico-organizzativi per ottenere la qualificazione (e quindi l'iscrizione nell'elenco) è demandata ad un apposito D.P.C.M. che dovrà essere emanato (dopo aver sentito l’ANAC e la Conferenza unificata) entro 90 giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. 50/2016 (quindi entro il 18 luglio 2016), in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, tra cui per le centrali di committenza il carattere di stabilità delle attività e il relativo ambito territoriale (art. 38, comma 2). Lo stesso decreto dovrà indicare la data di entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione.

 

L’articolo 38 disciplina inoltre i criteri e i parametri per l’individuazione dei requisiti (commi 3-4) e demanda all’ANAC la definizione delle modalità attuative del sistema di qualificazione e dei casi in cui può essere disposta la qualificazione con riserva (commi 6-7).

 

AI fine di rendere effettiva la qualificazione sono previste misure sanzionatorie e misure premiali.

Sotto il primo profilo si prevede che, a decorrere dall’entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione, l’ANAC non rilascia il CIG (codice identificativo di gara) alle stazioni appaltanti che procedono ad acquisizioni di beni, servizi o lavori non rientranti nella qualificazione conseguita (comma 8).

Sotto il profilo delle misure premiali è invece prevista (dal comma 9) l’attribuzione di una quota parte delle risorse del fondo per la premialità delle stazioni appaltanti (istituito dall’art. 213, comma 14) al fondo per la remunerazione del risultato dei dirigenti e dei dipendenti appartenenti alle unità organizzative competenti per i procedimenti di cui al d.lgs. 50/2016.

 

Quanto finora riportato evidenzia chiaramente come le disposizioni in esame consentano di attuare il criterio di delega di cui alla lettera bb) che prevede la “razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l'applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, … prevedendo l'introduzione di un apposito sistema, gestito dall'ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l'effettiva capacità tecnica e organizzativa, sulla base di parametri obiettivi”.

 

 

 

Unioni di comuni, enti di area vasta e servizi pubblici locali

Unioni di comuni: analisi del quadro normativo

 

Numerose sono state in questi ultimi anni le misure normative volte a realizzare forme di incentivazione – in particolare ai fini del patto di stabilità e del personale – della gestione in forma associata (oltre che delle fusioni), di cui si dà conto nella seguente tabella riepilogativa.

 

Legge 142/1990		La ratio di fondo è l’incentivazione dell’associazione delle funzioni dei comuni più piccoli su base volontaria e l’inquadramento delle unioni come passaggio intermedio verso le fusioni
Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122)		Il criterio della volontarietà delle unioni è stato sostituito con quello dell'obbligo delle gestioni associate delle funzioni fondamentali attraverso l'istituto dell'unione, prevista dalla legge per tutti i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (3.000 per i comuni montani). Il termine ultimo per tale obbligo è ora fissato al 31 dicembre 2016.
Decreto-legge n. 95/2012, convertito con modifiche dalla legge n. 135/2012 (c.d. "spending review")		E’ stato successivamente ulteriormente definito l'obiettivo della maggior efficienza con minori risorse nell'erogazione dei servizi da parte degli Enti locali. E’ stato inoltre ridefinito l'ambito delle funzioni fondamentali comunali da svolgersi obbligatoriamente in forma associata attraverso unioni di comuni (ai sensi dell'art. 32 del d.lgs. n. 267/2000) o convenzioni. L'art. 19 ha in particolare modificato il citato DL n. 78/2010 stabilendo un elenco delle funzioni fondamentali omogeneo per tutti i comuni, indipendentemente dalla loro dimensione demografica e sostituendo il precedente elenco provvisorio di funzioni contenuto nell'art. 21, comma 3, della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale. E’ sancito che i comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata e che la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa. Inoltre, l'art. 14, comma 30 del citato D.L n. 78/2010, come modificato, ha stabilito che la regione, nelle materie di cui all'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua, previa concertazione con i comuni interessati nell'ambito del CAL, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali di cui al comma 28, secondo i principi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, secondo le forme associative previste dal comma 28. Nell'ambito della normativa regionale, dunque, i comuni avviano l'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa. Quest'ultima disposizione assume un rilievo essenziale per la corretta operatività dell'intero processo di costituzione delle Unioni di Comuni, attribuendo alle Regioni, previa concertazione con i Comuni, il compito di definire normativamente l'area territoriale adeguata per l'esercizio in forma associata delle funzioni fondamentali. Va ricordato, tra l'altro, che l'individuazione dell'ambito sovracomunale ottimale per l'esercizio associato di funzioni è stata attribuita al legislatore regionale fin dal d.lgs. n. 112/1998 (art. 3, comma 2: "al fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei Comuni di minore dimensione demografica, le Regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse" e che "nell'ambito della previsione regionale, i Comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie entro il termine individuato dalla legislazione regionale").
Legge 56/2014		Sono introdotte ulteriori disposizioni volte ad accentuare il carattere obbligatorio dell'associazione delle funzioni. Il mancato rispetto della tempistica legittima il potere sostitutivo del Governo di cui all'articolo 8 delle legge 5 giugno 2003, n. 131, previo intervento del Prefetto, al fine di diffidare i Comuni inadempienti a provvedere entro un termine prefissato, decorso inutilmente il quale si procede al commissariamento. E’ eliminata la distinzione tra comuni con popolazione superiore e Comuni con popolazione inferiore ai 1.000 abitanti (precedentemente prevista dall'art. 16 della 1. n. 148/2011 con il modello della c.d. "Unione speciale", rimasta inattuata nella pratica), affermando il modello unioni di comuni (ex art. 32 Tuel) come riferimento anche per i territori montani attraverso le unioni di comuni montani. E’ previsto, inoltre, che le regioni, nella definizione del Patto di stabilità verticale, indichino le misure di incentivazione per le unioni e le fusioni di comuni.
Articolo 1, comma 730, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014)		E’ stabilito la destinazione, nell’ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale, di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni, per un importo pari a complessivi 60 milioni annui (in particolare assegnando una quota non inferiore a 30 milioni di euro in favore dei comuni istituiti a seguito di fusione, quale contributo straordinario previsto dall’articolo 15, comma 3, del TUEL, come ridisciplinato ai sensi dell'articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (cd. decreto spending review). Tali contributi, previsti inizialmente per il solo triennio 2014-2016, sono stati consolidati a decorrere dal 2016 dalla legge di stabilità per il 2016 (art. 1, comma 17, lett. b), legge n. 208/2015). Tali risorse sono autorizzate ad incremento di quelle già stanziate dal citato articolo 1, comma 164, della legge n. 662/1996.
Articolo 31, comma 6-bis, legge 183/2011 (introdotto dal comma 534 della legge 147/2013)		E’ disposta la redistribuzione degli obiettivi del patto di stabilità fra enti capofila ed enti associati, a fronte di un accordo fra i predetti enti, per sterilizzare gli effetti delle maggiori spese sostenute. La procedura prevede che l'ANCI comunichi al Ministero dell'economia e finanze, entro il 30 aprile di ciascun anno, mediante il sistema web, gli importi in riduzione e in aumento degli obiettivi del patto per ciascun comune, come determinati sulla base dell'accordo raggiunto tra gli stessi, a seguito delle istanze prodotte dai comuni medesimi entro il 15 marzo di ciascun anno.
Legge 190/2014 (legge di stabilità per il 2015), articolo 1, comma 489, lettera e) Articolo 1 DL 78/2015 recante «Disposizioni in materia di enti locali»		È prevista una deroga al patto di stabilità in relazione a diverse tipologie di spesa in favore degli enti che le sostengono, tra cui quelle relative all'esercizio della funzione di ente capofila nel caso di gestione associata di funzioni.   E’ inoltre disposto un ulteriore allentamento dei vincoli del patto di stabilità in favore dei comuni, consentendo ad essi maggiori spazi finanziari per l'effettuazione delle medesime tipologie di spese nel limite complessivo di 100 milioni di euro annui per il periodo 2015-2018, dei quali 30 milioni per l'esercizio della funzione di ente capofila nel caso di gestione associata di alcune funzioni.
Legge 190/2014 (legge di stabilità per il 2015), articolo 1, comma 450, lettera d)		E’ previsto che per i comuni che esercitano obbligatoriamente in forma associata le proprie funzioni fondamentali ai sensi dell'articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010 le spese di personale e le facoltà di assunzione sono considerate «in maniera cumulata» tra i comuni medesimi mediante «forme di compensazione» tra gli stessi, nel rispetto dei vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e dell'invarianza della spesa complessiva.
Legge 190/2014 (legge di stabilità per il 2015), articolo 1, comma 450, lettera c)		È previsto che debba intendersi attribuito alle unioni di comuni per l'esercizio associato delle funzioni il contributo di 5 milioni di euro cui all'articolo 2, comma 1, del decreto-legge 120/2013 che ha stabilito per l'anno 2013, una integrazione della quota spettante a ciascun comune del Fondo di solidarietà comunale.
Legge 190/2014 (legge di stabilità per il 2015)		È previsto (modificando il comma 23 dell'articolo 31 della legge n. 183 del 2011) che gli enti locali istituiti a decorrere dall'anno 2011 sono soggetti alle regole del patto di stabilità interno dal terzo anno successivo a quello della loro istituzione assumendo, quale base di calcolo su cui applicare le regole, le risultanze dell'anno successivo all'istituzione medesima. Gli enti locali istituiti negli anni 2009 e 2010 adottano come base di calcolo su cui applicare le regole, rispettivamente, le risultanze medie del biennio 2010-2011 e le risultanze dell'anno 2011. Sono considerate a tal fine le amministrazioni provinciali interessate nel 2009 dallo scorporo di province di nuova istituzione. Tale previsione non si applica alle città metropolitane e alle province oggetto di riordino di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56. I comuni istituiti a seguito di fusione a decorrere dall'anno 2011 sono soggetti alle regole del patto di stabilità interno dal quinto anno successivo a quello della loro istituzione, assumendo quale base di calcolo le risultanze dell'ultimo triennio disponibile.
Articolo 1, comma 229, legge di stabilità 2016			In deroga alla normativa generale in materia di turn over, dal 2016 i comuni istituiti dal 2011 per effetto di fusioni nonché le unioni di comuni sono autorizzati ad assumere personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente. Sono fatti salvi i vincoli generali sulla spesa del personale.
Regioni a statuto speciale e province autonome	Nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome la gestione obbligatoria delle funzioni attraverso le unioni di comuni è stata variamente disciplinata secondo la competenza primaria ad esse attribuita in materia di ordinamento degli enti locali, in qualche caso stabilendo termini diversi per il definitivo completamento del processo da quello previsto dal legislatore statale. La Regione Friuli-Venezia Giulia, con legge regionale n . 26/2014, ha previsto l'istituzione su tutto il territorio regionale di Unioni di Comuni, denominate "Unioni territoriali intercomunali (UTI)". Con la legge regionale 12 dicembre 2014, n. 26, inoltre, è stato previsto che, nell’ambito del riordino del sistema Regione-Autonomie locali, la Regione adotti annualmente il “Programma annuale delle fusioni di Comuni”, uno strumento di natura programmatoria attraverso il quale l’organo esecutivo regionale si fa promotore della fusione di quei comuni che, in ragione della loro dimensione territoriale, rivelano problematicità nella gestione efficace ed efficiente dei servizi loro attribuiti Analogamente, nella Provincia autonoma di Trento, dove sono state costituite le sole due Unioni di Comuni della Regione Trentino-Alto Adige/Sudtirol (entrambe per scelta volontaria e non per obbligo di legge), si è stabilito che tutte le gestioni associate obbligatorie devono essere avviate entro il l gennaio 2017. In altri casi non è stato previsto l'obbligo di costituzione: le 36 Unioni di Comuni della Sardegna si sono tutte costituite a seguito di autonoma decisione degli enti interessati; mentre, per quanto riguarda la Provincia autonoma di Bolzano, è previsto soltanto l'obbligo di stipulare convenzioni tra Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti per la gestione congiunta di servizi in almeno due settori. La Regione Valle d'Aosta ha introdotto la nuova disciplina dell'esercizio associato di funzioni e servizi comunali con la legge regionale 5 agosto 2014, n. 6, abolendo le Comunità montane ed istituendo le otto "Unités des Communes valdotaines" (nelle quali si sono associati tutti i Comuni valdostani tranne Aosta) per l'esercizio obbligatorio delle funzioni indicate nell'art. 16 della st essa legge.

 

 

Enti di area vasta: quadro normativo

 

Legge n. 56 del 2014 prevede, all’articolo 1, commi 2 e 3		Le città metropolitane sono enti territoriali di area vasta con le funzioni di cui ai commi da 44 a 46 e con le seguenti finalità istituzionali generali: cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee. Le province sono enti territoriali di area vasta disciplinati ai sensi dei commi da 51 a 100. Alle province con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri sono riconosciute le specificità di cui ai commi da 51 a 57 e da 85 a 97. Le città metropolitane e le province  possono individuare all’interno del proprio territorio, attraverso il concorso tra tutti i sindaci, aree omogenee ai fini del migliore esercizio delle funzioni loro spettanti e di quelle dei comuni e delle loro unioni in esse ricomprese.   In particolare, l'impianto riformatore distingue tra funzioni fondamentali, ossia quelle demandate alle province dalla stessa legge n. 56, e funzioni non fondamentali, ossia quelle eventualmente riattribuite alle province all'esito dell'attuazione del processo riformatore. Nelle specifico, le funzioni fondamentali sono: a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali c) programmazione provinciale della rete scolastica d) raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; e) gestione dell'edilizia scolastica; f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale. Le province possono altresì, d'intesa con i comuni, esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive. In base alla legge n. 56/2014, le altre funzioni non fondamentali, attualmente esercitate dalle province devono essere oggetto di un riordino complessivo mediante accordo in sede di Conferenza unificata, con il quale Stato e Regioni devono individuare in modo puntuale tali funzioni e stabilirne le relative competenze sulla base dei seguenti principi: individuazione per ogni funzione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio mediante intesa o convenzione. Lo Stato provvede al riordino delle funzioni di sua competenza con apposito dPCM e le Regioni con proprie leggi. Come previsto dalla legge n. 56, le funzioni che nell'ambito del processo di riordino sono trasferite dalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente subentrante; tale data è determinata nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per le funzioni di competenza statale ovvero è stabilita dalla regione per le funzioni di competenza regionale.   Alle città metropolitane sono attribuite: -         le funzioni fondamentali delle province; -         le funzioni attribuite alla città metropolitana nell'ambito del processo di riordino delle funzioni delle province; -         le funzioni fondamentali proprie della città metropolitana che sono:  a) piano strategico del territorio metropolitano di carattere triennale, che costituisce atto di indirizzo per i comuni e le unioni di comuni del territorio, anche in relazione a funzioni delegate o attribuite dalle regioni; b) pianificazione territoriale generale, comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture, anche fissando vincoli e obiettivi all'attività e all'esercizio delle funzioni dei comuni; c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; a tale riguardo, la città metropolitana può, d'intesa con i comuni interessati, predisporre documenti di gara, svolgere la funzione di stazione appaltante, monitorare i contratti di servizio ed organizzare concorsi e procedure selettive; d) mobilità e viabilità; e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano; ulteriori funzioni attribuite dallo Stato o dalle regioni, in base ai princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Alle città metropolitane si applicano, ove compatibili, le disposizioni in materia di comuni del testo unico sull'ordinamento degli enti locali (D.Lgs. n. 267/2000) e le disposizioni della legge n. 131/2003 (cd. ‘legge La Loggia') sulla potestà normativa degli enti locali.   Lo schema di decreto legislativo sui SPL adottato in attuazione della legge 124/2015 prevede che costituisce funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane l’individuazione delle attività di produzione di beni e servizi di interesse economico generale il cui svolgimento è necessario per soddisfare i bisogni delle comunità locali.
Legge n. 56 del 2014, articolo 1, commi 85		La legge n. 56 del 2014 determina dunque le funzioni fondamentali delle province definendole quali “enti con funzioni di area vasta” (comma 85) e definisce un procedimento estremamente articolato per la riattribuzione delle funzioni non ritenute fondamentali. Con l'inizio del 2016 tutte le Regioni a statuto ordinario hanno adottato la normativa sul riordino delle funzioni delle Province in attuazione della legge n. 56 del 2014 e dell'accordo Stato-Regioni dell'11 settembre 2014. In particolare, vi hanno provveduto, con i menzionati provvedimenti: la Toscana (legge regionale 3 marzo 2015, n. 22), l'Umbria (legge regionale 2 aprile 2015, n. 10), le Marche (legge regionale 31 marzo 2015, n.13), la Liguria (legge regionale 10 aprile 2015, n. 15), la Calabria (legge regionale 22 giugno 2015, n. 14), la Lombardia (legge regionale 8 luglio 2015, n. 19), l'Emilia Romagna (legge regionale 30 luglio 2015, n. 13), l'Abruzzo (legge regionale 20 ottobre 2015, n. 32), il Veneto (legge regionale 29 ottobre 2015, n. 19), il Piemonte (legge regionale 29 ottobre 2015, n. 23), la Basilicata (legge regionale 6 novembre 2015, n. 49), la Campania (legge regionale 9 novembre 2015, n. 14), il Molise (legge regionale 10 dicembre 2015, n. 18), la Puglia (legge regionale 30 ottobre 2015, n. 31). La regione Lazio ha dettato disposizioni sulla materia con l'art. 7 della legge di stabilità regionale31 dicembre 2015, n. 17. Alcune leggi regionali prevedono peraltro, in misura più o meno ampia, il mantenimento in capo alle province di funzioni non fondamentali (così, ad esempio, art. 2, comma 1, L.R. Lombardia n. 19/2015; art. 6, comma 1, e titolo II; L.R. Emilia Romagna n. 13/2015; art. 2, comma 1, L.R. Veneto n. 19/2015; art. 2 L.R. Piemonte n. 23/2015).   La disciplina della legge n. 56 del 2014 sulle città metropolitane e sulle province è dettata “in attesa della riforma del titolo V della parte II della Costituzione e delle relative norme di attuazione” (art. 1, comma 5 per le città metropolitane e comma 51 per le province).
Legge n. 56 del 2014 prevede, all’articolo 1, commi 88 e 90		La provincia può altresì, d'intesa con i comuni, esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive. Fermo restando ciò, lo Stato e le regioni, secondo le rispettive competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle di cui al comma 85, in attuazione dell'articolo 118 della Costituzione, nonché al fine di conseguire le seguenti finalità: individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni. Sono altresì valorizzate forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali, nonché le autonomie funzionali. Le funzioni che nell'ambito del processo di riordino sono trasferite dalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente subentrante; tale data è determinata nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per le funzioni di competenza statale ovvero è stabilita dalla regione ai sensi del comma 95 per le funzioni di competenza regionale.   Nello specifico caso in cui disposizioni normative statali o regionali di settore riguardanti servizi di rilevanza economica prevedano l'attribuzione di funzioni di organizzazione dei predetti servizi, di competenza comunale o provinciale, ad enti o agenzie in ambito provinciale o sub-provinciale, si applicano le seguenti disposizioni, che costituiscono princìpi fondamentali della materia e princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione: a) il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ovvero le leggi statali o regionali, secondo le rispettive competenze, prevedono la soppressione di tali enti o agenzie e l'attribuzione delle funzioni alle province nel nuovo assetto istituzionale, con tempi, modalità e forme di coordinamento con regioni e comuni, da determinare nell'ambito del processo di riordino di cui ai commi da 85 a 97, secondo i princìpi di adeguatezza e sussidiarietà, anche valorizzando, ove possibile, le autonomie funzionali; b) per le regioni che approvano le leggi che riorganizzano le funzioni, prevedendo la soppressione di uno o più enti o agenzie, sono individuate misure premiali con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per gli affari regionali, previa intesa in sede di Conferenza unificata.
Art. 37 D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (nuovo Codice appalti)		Se la stazione appaltante è un comune non capoluogo di provincia, procede secondo una delle seguenti modalità: a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall'ordinamento; c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice, garantendo la tutela dei diritti delle minoranze linguistiche, sono individuati gli ambiti territoriali di riferimento in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, e stabiliti i criteri e le modalità per la costituzione delle centrali di committenza in forma di aggregazione di comuni non capoluogo di provincia. In caso di concessione di servizi pubblici locali di interesse economico generale di rete, l'ambito di competenza della centrale di committenza coincide con l'ambito territoriale di riferimento (ATO), individuato ai sensi della normativa di settore. Sono fatte salve in ogni caso le attribuzioni degli enti di area vasta di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56.
Legge di stabilità 2015		Prevede che gli enti di area vasta debbano adottare il Piano riassetto organizzativo, economico, finanziario.
Schema di decreto legislativo attuativo della legge 124/2015 recante testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale (art. 13)		I servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete sono organizzati per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, individuati dalle regioni e dalle province autonome, le quali provvedono, altresì, a istituirne o designarne gli enti di governo. Gli ambiti territoriali ottimali non possono essere inferiori a quelli del territorio provinciale. Le funzioni di organizzazione dei servizi a rete, compresa la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe all’utenza, l’affidamento della gestione e la relativa vigilanza, sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali. Nel caso in cui il perimetro dell’ambito o bacino territoriale ottimale coincida con il territorio della città metropolitana o dell’ente di area vasta, le funzioni dell’ente di governo sono svolte dalla medesima città metropolitana o dall’ente di area vasta. Gli enti locali aderiscono ai predetti enti di governo entro 60 giorni dalla loro istituzione o designazione. Qualora non adempiano in tal senso, il Presidente della regione esercita i poteri sostitutivi, previa diffida all'ente locale ad adempiere entro un termine non superiore a sessanta giorni. In caso di mancato esercizio dei poteri sostitutivi entro 60 giorni dalla scadenza di quest’ultimo termine, si applica l’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (potere sostitutivo). In tale disposizione confluiscono le previsioni di cui all'art. 3-bis, commi 1 e 1-bis, primo e secondo periodo, del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011. L'articolo 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, ha rimesso alle regioni e alle province autonome la definizione, entro il 30 giugno 2012, del perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza dei servizi pubblici locali; di norma gli ambiti o bacini territoriali ottimali non devono avere dimensione inferiore a quella provinciale[12]. L'articolo 34 del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012, ha previsto: al comma 20, per tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica, a prescindere dalle modalità di affidamento, che lo stesso sia effettuato comunque sulla base di un'apposita relazione, pubblicata sul sito Internet dell'ente affidante, che dia conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisca i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche, se previste; al comma 21, l'obbligo per gli affidamenti in essere di adeguarsi ai requisiti previsti dalla normativa europea entro il termine del 31 dicembre 2013. L'efficacia delle disposizioni del citato articolo 34 è stata prorogata dall'articolo 13 del decreto-legge n. 150 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 15 del 2014, ai sensi del quale la mancata istituzione o designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale, ovvero la mancata deliberazione dell'affidamento entro il termine del 30 giugno 2014, comportano l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte del prefetto competente per territorio, che provvede agli adempimenti necessari al completamento della procedura di affidamento entro il 31 dicembre 2014, con spese a carico dell'ente inadempiente[13]. Tuttavia, tale proroga non si applica in ogni caso, ma limitatamente alle ipotesi in cui l'ente affidante, ovvero, ove previsto, l'ente di governo dell'ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo, abbia avviato le procedure di affidamento di servizi, con l'adozione e la pubblicazione della relazione che motiva l'affidamento prescelto. Il mancato rispetto del termine comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014. L'art. 8 della legge n. 115 del 2015 ha da ultimo modificato la disciplina transitoria applicabile agli affidamenti diretti di servizi pubblici locali di rilevanza economica, di cui all’articolo 34, comma 22, del citato decreto-legge n. 179 del 2012
113/2016 (DL enti locali 2016)		In particolare, l’articolo 7 dispone l'eliminazione della sanzione per gli enti di area vasta che non hanno rispettato il patto di stabilità interno nel 2015. L’articolo 8 reca la ripartizione tra le province e le città metropolitane delle regioni a statuto ordinario dell’ammontare della ulteriore riduzione della spesa corrente che grava nei confronti di tali enti per l’anno 2016, ai sensi dell’articoli 1, comma 418, della legge di stabilità 2015, rispetto al taglio operato nel 2015.
Testo di legge costituzionale (pubblicato in GU del 15 aprile 2016) – In attesa di referendum costituzionale ex art. 138 Cost.	L’articolo 70 prevede l’applicazione di un procedimento legislativo ad approvazione bicamerale per le leggi che “determinano l'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni”. In base alla riforma le leggi ad approvazione bicamerale devono avere ciascuna un “oggetto proprio” e possono essere “abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate con il medesimo procedimento”. Per le province il procedimento legislativo applicabile sembrerebbe essere quello ad approvazione monocamerale.   L’articolo 40, comma 4 disciplina il riparto di competenza legislativa relativamente agli “enti di area vasta”, attribuendo i profili ordinamentali generali alla legge statale e le ulteriori disposizioni alla legge regionale. Attraverso questa disposizione viene dunque previsto a livello di legge costituzionale un nuovo ente territoriale, l’ “ente di area vasta”. A sua volta la legge 7 aprile 2014, n. 56, che ha istituito le città metropolitane e riordinato le province, definisce “enti territoriali di area vasta” sia le città metropolitane – che restano enti costituzionalmente necessari - che le province (art. 1, commi 2 e 3) (v. infra).   Il testo di riforma costituzionale elimina dunque dal testo della Costituzione il riferimento alle “province” e prevede l’”ente di area vasta” in una norma sul riparto di competenza legislativa.   L’articolo 117 attribuisce agli ambiti di competenza legislativa esclusiva statale le materie “Ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane” (viene soppresso il riferimento alle province) e “Disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni”.

 

 

Fusioni di comuni

Le fusioni di comuni: analisi normativa

 

Articolo 1, comma 730, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014)	E’ stabilito la destinazione, nell’ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale, di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni, per un importo pari a complessivi 60 milioni annui, in particolare assegnando una quota non inferiore a 30 milioni di euro in favore dei comuni istituiti a seguito di fusione (quale contributo straordinario previsto dall’articolo 15, comma 3, del TUEL, come ridisciplinato ai sensi dell'articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 cd. decreto spending review). Tali contributi, previsti inizialmente per il solo triennio 2014-2016, sono stati consolidati a decorrere dal 2016 dalla legge di stabilità per il 2016 (art. 1, comma 17, lett. b), legge n. 208/2015). Tali risorse sono autorizzate ad incremento di quelle già stanziate (in particolare dall’articolo 1, comma 164, della legge n. 662/1996).
Art. 23, comma 1, lettera f-ter) DL 90/2014	E’ estesa anche alle fusioni per incorporazione la concessione del contributo straordinario dovuto ai sensi dell'art. 15, comma 3, del TUEL. Tale contributo è commisurato, a decorrere dal 2013, al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti. Inoltre il D.L. 90/2014 ha fissato un limite al contributo pari a 1,5 milioni di euro per ciascuna fusione. La disposizione è diventata operativa con l'emanazione del decreto del Ministro dell'interno 21 gennaio 2015.
Articolo 1, comma 116, legge 56/2014	Nei comuni sorti a seguito della fusione di più comuni è previsto che lo statuto del nuovo comune possa prevedere "forme particolari di collegamento" tra l'ente locale sorto dalla fusione e le comunità che appartenevano ai comuni originari.
Articolo 1, comma 117, legge 56/2014	Al fine di accelerare il procedimento di adozione dello statuto è previsto che i comuni che hanno avviato il procedimento di fusione possano, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, definirne lo statuto, che deve essere approvato in testo conforme da tutti i consigli comunali. Inoltre, si prevede che sia lo statuto del nuovo comune, e non più la legge regionale che lo istituisce, a contenere misure adeguate per assicurare alle comunità dei comuni oggetto della fusione forme di partecipazione e di decentramento dei servizi.
Articolo 1, comma 118, legge 56/2014	Le norme di maggior favore previste per comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti e per le unioni di comuni continuano ad applicarsi anche al nuovo comune frutto della fusione di comuni con meno di 5.000 abitanti.
Articolo 1, comma 119, legge 56/2014	Il nuovo comune può utilizzare i margini di indebitamento consentiti anche ad uno solo dei comuni originari, anche nel caso in cui dall'unificazione dei bilanci non risultino possibili ulteriori spazi di indebitamento.
Articolo 1, comma 121, legge 56/2014	L'obbligo di esercizio associato delle funzioni comunali fondamentali, previsto per i comuni con meno di 5.000 abitanti, viene attenuato e in alcuni casi derogato in caso di fusione. In particolare: la legge regionale può fissare una diversa decorrenza dell'obbligo o rimodularne i contenuti; in ogni caso, in assenza di legge regionale, i comuni derivanti dalla fusione con popolazione di almeno 3.000 abitanti (2.000 se montani) sono esentati dall'obbligo per la durata di un mandato elettorale.
Articolo 1, comma 128, legge 56/2014	L'istituzione del nuovo comune non priva i territori dei comuni estinti dei benefici stabiliti dall'Unione europea e dalle leggi statali in loro favore; inoltre, il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali.
Articolo 1, comm1 120, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 129 legge 56/2014	•           i sindaci dei comuni che si fondono coadiuvano il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione fino all'elezione del sindaco e del consiglio comunale del nuovo comune; in particolare i sindaci, riuniti in comitato consultivo, esprimono parere sullo schema di bilancio e in materia di varianti urbanistiche (comma 120); •           gli incarichi esterni eventualmente attribuiti ai consiglieri comunali dei comuni oggetto di fusione e gli incarichi di nomina comunale continuano fino alla nomina dei successori (comma 122); •           le risorse destinate ai singoli comuni per le politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale, previste dal contratto collettivo di lavoro del comparto e autonome locali del 1° aprile 1999, sono trasferite in un unico fondo del nuovo comune con la medesima destinazione (comma 123); •           tutti gli atti, compresi bilanci, dei comuni oggetto della fusione restano in vigore fino all'entrata in vigore dei corrispondenti atti del commissario o degli organi del nuovo comune (comma 124, lett. a); •           i revisori dei conti decadono al momento dell'istituzione del nuovo comune; fino alla nomina del nuovo organo di revisione contabile le funzioni sono svolte dall'organo di revisione in carica nel comune più popoloso (comma 124, lett. b); •           al nuovo comune si applicano le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale dell'estinto comune di maggiore dimensione demografica fino all'approvazione del nuovo statuto (comma 124, lett. c); •           il bilancio di previsione del nuovo comune deve essere approvato entro 90 giorni dall'istituzione dal nuovo consiglio comunale, fatta salva l'eventuale proroga disposta con decreto del Ministro dell'interno (comma 125, lett. a); •           ai fini dell'esercizio provvisorio, si prende come riferimento la sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti nell'anno precedente (comma 125, lett. b); •           il nuovo comune approva il rendiconto di bilancio dei comuni estinti e subentra negli adempimenti relativi alle certificazioni del patto di stabilità e delle dichiarazioni fiscali (comma 125, lett. c); •           ai fini della determinazione della popolazione legale, la popolazione del nuovo comune corrisponde alla somma della popolazione dei comuni estinti (comma 126); •           l'indicazione della residenza nei documenti dei cittadini e delle imprese resta valida fino alla scadenza, anche se successiva alla data di istituzione del nuovo comune (comma 127); •           i codici di avviamento postale dei comuni preesistenti possono essere conservati nel nuovo comune (comma 129).
Articolo 1, comma 130, legge 56/2014	E’ disciplinata la fusione per "incorporazione", da parte di un comune incorporante, di un comune contiguo "incorporato". Fermo restando quanto previsto dall'articolo 15 del TUEL (l'incorporazione è disposta con legge regionale e si procede a referendum tra le popolazioni interessate), il nuovo procedimento prevede che il comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del comune incorporato. A tutela di quest'ultimo si prevede che lo statuto del comune incorporante sia integrato da adeguate misure di partecipazione e di decentramento .
Articolo 1, comma 131-134, legge 56/2014	Le regioni possono individuare misure di incentivazione alle unioni e fusioni nella definizione del patto di stabilità interno verticale (comma 131). E' inoltre dettata una disposizione transitoria, volta a graduare gli effetti della fusione, sì da consentire il mantenimento (tuttavia non oltre l'ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo comune) di tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, ove il nuovo comune sorto dalla fusione istituisca municipi (comma 132). I comuni sorti da fusione dispongono di tre anni di tempo, per l'adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e di razionalizzazione delle partecipazioni a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione (comma 133). Infine, il comma 134 prevede che i progetti presentati dai comuni istituiti per fusione o dalle unioni di comuni abbiano, nel 2014, la priorità nell'accesso alle risorse del Primo Programma cd. "6.000 campanili" (di cui all'articolo 18, comma 9, del decreto-legge n. 69 del 2013).
Decreto del Ministro dell'interno del 21 gennaio 2015	Ha stabilito, a decorrere dall'anno 2014, le modalità ed i termini per il riparto e l'attribuzione dei contributi spettanti ai Comuni istituiti dall'anno 2014 a seguito di fusione di Comuni o fusione per incorporazione. Ad essi spetta un contributo straordinario decennale pari al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010. Tale contributo è soggetto al limite degli stanziamenti finanziari previsti e non può essere erogato in misura superiore a 1,5 milioni di euro per ogni fusione.
Art. 1, comma 450, legge di stabilità 2015 (legge 190/2014)	Ai comuni istituiti a seguito di fusioni che abbiano un rapporto della spesa per il personale sulla spesa corrente inferiore al 30 per cento non si applicano, nei primi 5 anni dalla fusione, i vincoli stabiliti dalla normativa vigente per l'assunzione di personale mediante contratti a tempo determinato, fermo restando il limite della spesa complessiva per il personale sostenuta dai singoli enti nell'anno precedente la fusione, ed i vincoli generali sull'equilibrio dei bilanci.
Decreto-legge 210/2015 (conv. L. 25 febbraio 2016, n. 21)	E’ previsto che i comuni istituiti per fusione entro il 1° gennaio 2016 siano esonerati per il 2016 dall'obbligo del rispetto delle nuove regole di finanza pubblica stabilite dalla legge di stabilità 2016 (art. 1, commi 709-734, L. 208/2015), che richiedono agli enti territoriali il conseguimento di un saldo finanziario non negativo, in termini di competenza. L’articolo 4, comma 4 dispone, altresì, al secondo periodo, per i comuni istituiti a seguito di processi di fusione previsti dalla legislazione vigente (enti derivanti da fusione per unione o gli enti incorporanti a seguito di fusione per incorporazione), che hanno concluso tali processi entro il 1° gennaio 2016, che l'obbligo del rispetto delle nuove regole di finanza pubblica decorre dal 1° gennaio 2017. Si tratta delle nuove regole stabilite dalla legge di stabilità 2016 (art. 1, co. 709-734, L. 208/2015), cui sono assoggettati gli enti territoriali, ai fini del concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. Agli enti territoriali viene richiesto, a tal fine, di conseguire un saldo finanziario non negativo, in termini di competenza, tra le entrate e le spese finali. Per la copertura degli oneri finanziari derivanti dall’esclusione di tali enti dai vincoli finanziari di bilancio, computati pari a 10,6 milioni per il 2016, si utilizzano le disponibilità del Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti da legislazione vigente conseguenti all'attualizzazione di contributi pluriennali.
Articolo 1, comma 17, legge di stabilità 2016	Nell’ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale (ridefinita in conseguenza delle misure compensative del minor gettito IMU e TASI previsto dall'attuazione del nuovo sistema di esenzione)  viene consolidata la destinazione di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni, già prevista limitatamente al triennio 2014-2016 (L. 228/2012, art. 1, co. 380-ter) nell’importo di 60 milioni (art. 1, comma 17, lett. b). In particolare, con la sostituzione dell’ultimo periodo del comma 380-ter, si conferma a regime la destinazione di 30 milioni di euro (in precedenza limitata al triennio 2014-2016) ad incremento del contributo spettante alle unioni di comuni (previsto ai sensi dell’art. 53, co. 10, della legge n. 388/2000) e di 30 milioni di euro ai comuni istituiti a seguito di fusione, ai sensi dell'articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (cd. decreto spending review).
Articolo 1, comma 18, legge di stabilità 2016	E’ aumentato il contributo straordinario previsto dall’articolo 20 del D.L. n. 95 del 2012 per i comuni che danno luogo alla fusione.  Il comma 18 dispone in particolare che, a decorrere dal 2016, il contributo sia commisurato al 40 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per il 2010 (in luogo al precedente 20), innalzando inoltre a 2 milioni il sopradetto limite massimo per ciascun beneficiario. Si rinvia inoltre ad un decreto del Ministro dell’interno le modalità di riparto del contributo, stabilendo poi alcuni specifici criteri di riparto dei contributi nei casi in cui il fabbisogno ecceda – ovvero risulti inferiore – rispetto alle disponibilità finanziarie. In particolare, in caso di fabbisogno eccedente la norma dispone che venga data priorità alle fusioni o incorporazioni aventi maggiori anzianità; le eventuali disponibilità eccedenti rispetto al fabbisogno verranno invece ripartite tra gli enti beneficiari in base alla popolazione e al numero dei comuni originari.
Articolo 1, comma 229, legge di stabilità 2016	In deroga alla normativa generale in materia di turn over, dal 2016 i comuni istituiti dal 2011 per effetto di fusioni (nonché le unioni di comuni) sono autorizzati ad assumere personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente. Sono fatti salvi i vincoli generali sulla spesa del personale.

 

 

Obblighi di trasparenza per le amministrazioni locali

 

 

Controlli sugli enti locali

 

Il sistema dei controlli degli enti locali

 

Il sistema dei controlli sugli enti locali è costituito da un insieme di norme contenute nel TUEL, fortemente implementate negli ultimi anni al fine di rendere più efficaci il monitoraggio e le verifiche ex ante ed ex post sulla gestione finanziaria degli enti, anche attraverso il rafforzamento della funzione di controllo esterno della Corte dei Conti.

Il sistema dei controlli degli enti territoriali si fonda sul principio dell'equiordinazione costituzionale di tali enti con gli altri livelli di governo. Tale principio fa si che l'ente abbia capacità di verifica e di giudizio interno della propria attività.

Parallelamente, accanto al riconoscimento costituzionale dell'autonomia degli enti territoriali, si era venuto via via a ridurre il ruolo dei controlli esterni, sia con l'eliminazione dei controlli preventivi di legittimità, caratterizzati da un'impostazione di tipo gerarchico e pertanto lesiva dell'autonomia dei vari enti territoriali, sia con il ridimensionamento del ruolo della Corte dei conti, che ha conservato le proprie funzioni di controllore esterno attraverso un rapporto di tipo collaborativo.

 

Il contesto dinamico e le successive evoluzioni della finanza locale di questi ultimi anni hanno imposto al legislatore riflessioni sull'adeguatezza dei controlli in essere e sulla necessità di migliorarli o integrarli, anche in ragione del principio del coordinamento della finanza pubblica - ai fini del raggiungimento degli obiettivi nazionali sulla base degli impegni comunitari - che ha determinato, da un lato, la previsione di vincoli sempre più stringenti alle politiche di bilancio degli enti territoriali e, dall'altro, l'intensificazione, in controtendenza rispetto al passato, del sistema dei controlli esterni sulla gestione finanziaria degli enti, affidato alla Corte dei conti.

La recente crisi economico-finanziaria, peraltro, che ha imposto politiche ulteriormente restrittive di bilancio, ha spinto verso l’adozione di nuovi sistemi contabili uniformi allo scopo di porre in essere meccanismi di controllo della spesa pubblica più efficaci e più efficienti, con l’utilizzo generalizzato delle procedure informatiche.

Pertanto, l'originario assetto delineato nel Testo unico sugli enti locali (T.U.E.L.) D.Lgs. n. 267/2000, è stato modificato sia in ragione dell'introduzione, per tutto il comparto della pubblica amministrazione, di una nuova modalità di valutazione della dirigenza e dei controlli sulla performance organizzativa e individuale nel pubblico impiego, sia in ragione della necessità di ampliare i controlli - ex ante ed ex post - sugli atti suscettibili di avere effetti finanziari, nell'ottica di un rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica e degli strumenti posti a garanzia del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

Da ultimo, la legge n. 243/2012, di attuazione del principio del pareggio di bilancio, ribadisce le funzioni di controllo della Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche. In particolare, l'articolo 20 stabilisce al comma 1 che la Corte dei conti è competente a svolgere, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione dei bilanci degli enti territoriali - nonché delle amministrazioni pubbliche non territoriali - ai fini del coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci delle pubbliche amministrazioni sancito dall'articolo 97 della Costituzione, come riformato dalla legge Costituzionale n. 1/2012. Il comma 2 demanda alla legge dello Stato la disciplina delle forme e delle modalità del controllo esercitato dalla Corte medesima.

Il filo conduttore delle recenti riforme in tema di controlli interni, può essere così sintetizzato:

-   la spinta al recupero di efficienza nella gestione, attraverso la determinazione chiara e trasparente dei costi delle attività e dei servizi pubblici, che ha messo in luce la necessità di una contabilità economica ed analitica in tutta la PA. Ciò ha segnato un processo irreversibile che ha condotto, per gli enti locali, al D.Lgs. n. 118/2011 sull’armonizzazione dei sistemi contabili, e alla generale applicazione, dal 2016, della contabilità economico-patrimoniale affiancata a quella finanziaria di competenza e di cassa;

-   la rivalutazione della fase di programmazione, ai fini della razionalizzazione della gestione delle risorse disponibili, che si esplica, per gli enti locali, sia nella fase di predisposizione dei documenti di bilancio (di previsione e consuntivi) e del Documento unico di programmazione (DUP) sia nella fase di verifica dei programmi e dei progetti che il consiglio deve approvare, almeno una volta l’anno entro il 30 settembre. Da questo punto di vista si segnala la riforma dei controlli interni impostata dal D.L. n. 174/2012 che ha rivalutato la fase programmatoria considerando l’ente locale quale “holding” di tutti i soggetti, privati e pubblici, controllati dall’ente. La programmazione si attua nel rispetto dei principi contabili contenuti nel D.Lgs. n. 118/2011;

-   l’introduzione di strumenti di valutazione del personale (amministratori, funzionari e dirigenti) – percorso peraltro ancora in atto, anche nell’ambito della delega per la riforma della pubblica amministrazione di cui alla legge 124/2015;

-   la spinta verso una maggiore trasparenza, che ha trovato il suo passaggio fondamentale nell’emanazione del D.Lgs. n. 33/2013, recentemente oggetto di modifica in base alla citata legge 124/2015.

I controlli interni sugli enti locali

L'assetto dei controlli interni negli enti locali era originariamente basato sulle seguenti tipologie di controlli:

• il controllo di regolarità amministrativa e contabile;
• il controllo di gestione;
• il controllo strategico;
• la valutazione della dirigenza.

Tale sistema ha subito una profonda innovazione, in primis dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 e, successivamente, dall'articolo 3 del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, provvedimento quest'ultimo che ha completamente ridisegnato l'assetto sopra descritto, delineato dall'articolo 147 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).

In particolare, il D.Lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009, c.d. Decreto Brunetta, che ha introdotto il concetto di valutazione delle performance individuali e organizzative del personale della pubblica amministrazione (compresi dunque gli enti territoriali) da esercitarsi attraverso Organismi indipendenti di valutazione, e si è andato poi sviluppando alla luce della riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e del potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa (ai sensi del D.Lgs. 30 giugno 2011, n. 123) e dei meccanismi sanzionatori e premiali per regioni, province e comuni, introdotti dal decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, adottato in sede di attuazione della legge delega sul federalismo fiscale.

Successivamente, è stato adottato il decreto legge n. 174 del 10 ottobre 2012, che ha integralmente rivisto e potenziato il sistema dei controlli, sia interni che esterni, degli enti territoriali, finalizzandolo all'esigenza di rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica e di garanzia del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

Il controllo sulla dirigenza, ora disciplinato per tutte le pubbliche amministrazioni nel citato D.Lgs. n. 150/2009, oggetto peraltro negli anni di modifiche ed integrazioni, è dunque fuoriuscito dal sistema dei controlli interni dell'ente locale delineati dal TUEL, pur restando strettamente legato alle verifiche attinenti al ciclo strategico dell'ente. La legge delega di riforma della p.a. (124/2015) reca una delega al Governo per il riordino del sistema della dirigenza pubblica.

Con riferimento alle altre tipologie di controlli, l'articolo 3 del D.L. n. 174/2012 ha operato diverse novelle al fine di implementare il sistema preesistente. In particolare, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, compaiono ora nuove attività, quali:

• il controllo sugli equilibri finanziari dell'ente, che è strumentale alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal Patto di stabilità interno, mediante il coordinamento e la vigilanza del responsabile del servizio finanziario, nonché dei responsabili dei servizi;
• la verifica, attraverso il controllo sullo stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali, dell'efficacia ed economicità degli organismi gestionali esterni all'ente;
• la verifica della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni.

In parallelo alle suddette due attività di verifica dell'efficacia degli organismi gestionali esterni all'ente e della qualità dei servizi erogati - le quali appaiono comunque inquadrarsi nell'alveo dei controlli gestionali estesi agli enti facenti parte del bilancio consolidato dell'ente - è stata specificamente introdotta una nuova tipologia di controllo interno, il controllo sulle società partecipate dagli enti locali, il quale dovrà essere periodico e prevedere l'analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, anche con riferimento ai possibili squilibri economico finanziari rilevati per il bilancio dell'ente locale. Il controllo sulle partecipate riguarda sia aspetti di regolarità amministrativa e contabile (ricomprendendo anche la verifica dell'andamento economico finanziario della società al fine di rilevare possibili ripercussioni sull'ente locale) che aspetti tipici del controllo di gestione e del controllo strategico.

Il sistema di controlli sulle società partecipate, che deve essere definito secondo l'autonomia organizzativa dell'ente, riguarda gli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015.

L'introduzione del controllo sulle società partecipate rappresenta uno degli elementi più innovativi della riforma del sistema dei controlli, quale momento indispensabile alla governance dell'ente locale come "gruppo".

In merito si sottolinea come negli ultimi anni si sia registrata una crescente attenzione del legislatore sul tema delle società controllate dagli enti locali che discende dalla effettiva necessità di controllare con sempre maggiore attenzione la spesa complessiva delle amministrazioni locali, posto che non di rado le situazioni di dissesto o comunque di serio squilibrio economico finanziario dell'ente locale possono essere connesse a circostanze che vedono coinvolti gli enti partecipati.

Altro aspetto importante del controllo sulle società partecipate è previsto dal nuovo articolo 147-quater del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL), il quale ribadisce l'obbligo di redazione del bilancio consolidato, già previsto nell'ambito del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 in tema di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti Locali e dei loro organismi.

Per ciò che concerne i controlli pre-esistenti, quali, in particolare, il controllo sulla regolarità amministrativo contabile, si osservi, infine, che sono stati implementati e resi più stringenti dal D.L. n. 174/2012 i casi in cui in cui è obbligatorio il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria, stabilendosi che tale parere debba essere richiesto non solo per le proposte di delibere sottoposte alla Giunta e al Consiglio che comportino impegno di spesa o diminuzione di entrata, ma su ogni proposta di deliberazione che comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente.

L'operazione di rafforzamento del sistema dei controlli interni non poteva, inoltre, non coinvolgere il ruolo svolto dal revisore contabile dell'ente, in particolare ampliando la gamma degli atti che necessitano "obbligatoriamente" del parere dell'organo di revisione.

Ai fini della verifica della situazione finanziaria degli enti locali, si ricorda, inoltre, che il D.Lgs. n. 149/2011 (cosiddetto "premi e sanzioni", emanato in attuazione della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale) ha introdotto alcuni specifici strumenti volti a garantire il coordinamento della finanza pubblica ed in particolare il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa. In particolare, il decreto legislativo ha previsto per le province e gli enti locali, così come per le regioni, l'obbligo di redigere una "relazione di fine mandato", consistente in un documento sottoscritto dal presidente della provincia o dal sindaco, certificato dagli organi di controllo interno dell'ente, e verificato da un apposito Tavolo tecnico interistituzionale.

Il documento costituisce in sostanza uno strumento di rendicontazione delle principali attività normative e amministrative svolte durante il mandato, con particolare riferimento al sistema e agli esiti dei controlli interni, agli eventuali rilievi della Corte dei Conti, alle azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati e lo stato del percorso di convergenza verso i fabbisogni standard, alla situazione finanziaria e patrimoniale, anche evidenziando le carenze riscontrate nella gestione degli enti e società controllate dal comune o dalla provincia, alle azioni di contenimento della spesa e stato del percorso di convergenza ai fabbisogni standard, alla quantificazione della misura dell'indebitamento provinciale o comunale. Esso deve essere pubblicato, unitamente al rapporto di verifica, sul sito istituzionale della provincia o del comune.

Con il D.L. n. 174/2011, è stato inoltre previsto l'obbligo per comuni e province di redigere anche una relazione di inizio mandato, volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento dei medesimi enti. La relazione di inizio mandato, predisposta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale, è sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco entro il novantesimo giorno dall'inizio del mandato.

 

 

 

 

 

 

TABELLA RIEPILOGATIVA

 

Fattispecie	Base normativa	Finalità	Oggetto e responsabilità
Controllo di regolarità amministrativa e contabile	Artt. 147 e 147-bis TUEL	Garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa	Fase preventiva: · il controllo è assicurato dai responsabili dei servizi attraverso i pareri di regolarità tecnica sugli atti · è effettuato dal responsabile del servizio finanziario attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e il visto Fase successiva: · il controllo è sotto la direzione del segretario, secondo i principi generali di revisione aziendale
Controllo sugli equilibri finanziari	Artt. 147 e 147-quinques TUEL	Garantire la permanenza degli equilibri di bilancio	Concerne la gestione di competenza e quella residui, la gestione di cassa, il patto di stabilità interno ed in generale i vincoli di finanza pubblica. E’ svolto sotto la direzione del servizio finanziario di vigilanza dell’organo di revisione
Controllo di gestione	Artt. 147, 196, 197, 198, 198-bisTUEL	Verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa	Analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti. E’ effettuato da una struttura operativa dedicata
Controllo strategico	Artt. 147, 147-ter e 193 TUEL	Valutare l’adeguatezza delle scelte di programmazione in termini di congruenza tra risultati e obiettivi	Riguarda lo stato di attuazione dei programmi. E’ effettuata dall’unità preposta al controllo strategico posta sotto la direzione de direttore generale o del segretario comunale
Controlli sulle società partecipate non quotate	Artt. 147 e 147-quater TUEL	Verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità degli organismi gestionali esterni all’ente	Organizzazione di un sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l’ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto dlle norme sui vincoli di finanza pubblica Monitoraggio periodico sull’andamento delle società, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive E’ effettuato da strutture proprie dell’eell
Controllo della qualità dei servizi erogati	Artt. 147 TUEL	Garantire il controllo della qualità dei servizi erogati sia direttamente sia indirettamente	Misurazione della soddisfazione degli utenti
Relazione di fine mandato	Art. 4, D.Lgs. 149/2011	Garantire l’esatta cognizione della situazione amministrativa e finanziaria ogni cambio di Amministrazione	Descrizione dettagliata delle principali attività normative e amministrative svolte durante il mandato, nonché la situazione finanziaria-patrimoniale E’ sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco, certificato dagli organi di controllo interno dell'ente, e verificato da un apposito Tavolo tecnico interistituzionale.
Relazione di inizio mandato	Art. 4-bis, D.Lgs. 149/2011		Analisi della situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell’indebitamento. E’ predisposta dal responsabile del servizio finanziario o da segretario ed è sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco entro il novantesimo giorno dall'inizio del mandato.

 

 

I controlli esterni sugli enti locali

Per quanto concerne i controlli esterni sugli enti locali, l'articolo 3 del D.L. n. 174/2012 ha potenziato i poteri della Corte dei conti, già da tempo operanti nell'ordinamento (in particolare sulla base di quanto disposto dall'articolo 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003, dall'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge n. 266 del 2005 e dall'articolo 11 della legge n. 15 del 2009).

La funzione di controllo della Corte nei confronti degli enti locali, ne risulta consistentemente ampliata, e viene ora a comprendere, anche in corso di esercizio:

• la regolarità della gestione finanziaria e degli atti di programmazione;
• la verifica del funzionamento dei controlli interni di ciascun ente.

A tal fine, il nuovo articolo 148 del D.Lgs. n. 267/2000 - come di recente riformulato dall'articolo 33 del D.L. n. 91/2014 - prevede che le sezioni regionali della Corte verifichino, con cadenza annuale (e non più semestrale), tramite l'apposito referto ad esse inviato dall'ente, il funzionamento dei controlli interni adottati al fine del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio di ciascun ente locale. Per l'effettuazione dell'attività di verifica annuale le sezioni regionali di controllo della Corte possono avvalersi anche del Corpo della Guardia di finanza o dei servizi ispettivi del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato previsti dall'articolo 14 della legge di contabilità nazionale. Si segnala che il citato art. 33 del D.L. n. 91/2014 è intervenuto sulla materia espungendo dai controlli esterni quelli sulla legittimità e regolarità delle gestioni. La disposizione non abolisce, tuttavia, il controllo sugli enti locali che, in virtù di quanto stabilito dall'art. 4, comma 1, della legge n. 20/1994, spetta alla Corte di conti in quanto competente al controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della pubbliche amministrazioni, compresi gli enti locali e le regioni.

Alla Corte è affidato, inoltre, un potere sanzionatorio nei confronti degli amministratori dell'ente locale responsabili.

Il rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali, disciplinato dal nuovo articolo 148-bis del D.Lgs. n. 267/2000, comporta, nello specifico, che le sezioni regionali di controllo sono tenute ad esaminare i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119 della Costituzione nonché della sostenibilità dell' indebitamento degli enti territoriali, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.

L'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, ha effetti inibenti per gli enti locali, i quali sono tenuti a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, pena l'impossibilità di dare attuazione ai programmi di spesa per i quali è stata accertata la non sostenibilità finanziaria.

Si consideri, poi, che, ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, ulteriori conseguenze – quali la declaratoria dello stato di dissesto dell'ente - sono state previste qualora il controllo della Corte dei conti sulla sana gestione finanziaria degli enti locali abbia dato esito negativo e gli enti non abbiano provveduto ad adottare le necessarie misure correttive dalla medesima Corte indicate.

In particolare, si prevede che il dissesto dell'ente sia disposto da un commissario ad acta nominato dal prefetto ed il consiglio dell'ente sia sciolto qualora dalle pronunce delle sezioni regionali emergano comportamenti dell'ente difformi dalla sana gestione finanziaria ovvero irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio tali da provocarne il dissesto, e l'ente perduri nel non adottare le necessarie misure correttive dalla stessa Corte indicate.

 

I controlli esterni sono esercitati, oltre che dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, anche dal Ministero dell'economia e finanze – Ragioneria Generale dello Stato, per tramite dei Servizi ispettivi di finanza pubblica (SiFiP) - che, in via generale, ai sensi della disciplina sui poteri di monitoraggio attribuiti alla RGS dalla legge di contabilità nazionale (articolo 14, legge n. 196/2009), procede in ogni caso ad effettuare verifiche circa gli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica.

In particolare, l'articolo 5 del D.Lgs. n. 149/2011, già sopra più volte citato, consente al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – di attivare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, qualora un ente, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, evidenzi situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori: ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria; disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio; anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi.

Il SiFiP, in tale verifica, come già detto, può essere anche attivato dalla Corte dei conti.

 

 

 

 

Nota bibliografica

 

La Corte dei conti ha rilevato che “Nell’indagine sui controlli interni, i risultati sono stati soddisfacenti per il controllo di gestione, l’esercizio di azioni correttive, il ricorso agli indicatori, il controllo di regolarità amministrativa e contabile e il controllo sugli equilibri di bilancio, unitamente alla revisione della spesa. Non sono in linea con le aspettative i risultati per il controllo strategico, importante contraltare per la verifica di coerenza con la programmazione e ancor più per il controllo di qualità e le tecniche di benchmarking, mentre il controllo sulle partecipate, benché migliorato, espone comunque risultati che non sono ancora soddisfacenti” (Relazione sulla gestione finanziaria degli Enti locali. Esercizio 2014, febbraio 2016).

http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_autonomie/2016/delibera_8_2016_frg.pdf

 

Mario Collevecchio, Seminario anticorruzione organizzato dalla Lega delle Autonomie, 4 febbraio 2013.

http://www.eticapa.it/eticapa/wp-content/uploads/2014/06/controlli.pdf

 

 “LO STATO DEI CONTROLLI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI”

a cura di Elisa D’Alterio, Giugno 2013

http://sna.gov.it/fileadmin/files/Stato%20dei%20controlli_SNA_IRPA.pdf

 

 

I controlli esterni sugli enti locali. Il modello anglosassone

di Stefano Pozzoli, 2007

http://www.univr.it/documenti/Documento/allegati/allegati597547.pdf