L’articolo 1 individua l’oggetto e l’ambito di applicazione del
regolamento.
Quanto al primo
aspetto, in attuazione dell’art. 4 della L. 124/2015, lo schema contiene norme
“per la semplificazione e l’accelerazione di procedimenti amministrativi
riguardanti rilevanti insediamenti
produttivi, opere di rilevante
impatto sul territorio o l’avvio di
attività imprenditoriali suscettibili di avere positivi effetti sull’economia
o sull’occupazione” (comma 1).
Come evidenziato
nell’analisi tecnico-normativo allegata allo schema, l’obiettivo specifico di
tali disposizioni è consentire la conclusione in tempi certi dei procedimenti
amministrativi afferenti alle tipologie indicate.
A parziale differenza rispetto
alla norma di autorizzazione alla delegificazione, l’espressione “opere di
interesse generale” (art. 4, co. 1, lett. a),
L. 124/2015) viene sostituita nello schema di regolamento con quella di “opere
di rilevante impatto sul territorio”.
In luogo
dell’espressione “con effetti positivi” sull’economia o sull’occupazione, viene
inoltre usata l’espressione “suscettibili di avere positivi effetti”.
Per quanto concerne
l’ambito di applicazione, il comma 2
prevede che le norme del regolamento riguardano i procedimenti che hanno ad
oggetto autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive,
permessi o nulla osta comunque denominati necessari per la localizzazione, la progettazione e la realizzazione
delle opere, lo stabilimento degli impianti produttivi e l’esercizio delle
attività.
In relazione alla formulazione del testo, lo schema in esame usa un’espressione
in parte difforme e più ampia rispetto a quella prevista nella fonte primaria
di autorizzazione; in particolare, il comma 2 fa riferimento a “l’esercizio
dell’attività” mentre la legge indica “l’avvio delle attività”.
Si valuti l’opportunità di un chiarimento circa l’utilizzo
dell’espressione “concessioni non costitutive” (peraltro già utilizzata
dall’articolo 19 della legge generale sul procedimento amministrativo per il
diverso istituto della segnalazione certificata di inizio attività-SCIA). Essa,
fondandosi su una distinzione di carattere dottrinale, potrebbe infatti dar
luogo ad incertezze interpretative.
In dottrina, i
procedimenti concessori sono tradizionalmente articolati in traslativi e
costitutivi. La concessione si dice "traslativa" quando si verifica
il trasferimento temporaneo al privato concessionario della situazione
giuridica di cui la pubblica amministrazione è titolare. Si parla invece di concessione
"costitutiva" allorché la pubblica amministrazione non è titolare
della situazione giuridica, ma è autorizzata in virtù di specifiche
disposizioni legislative ad abilitare il privato concessionario all'esercizio di
un diritto creato ad hoc ed ex novo, in virtù del provvedimento di
concessione.
Viene inoltre
specificato che nei procedimenti sono compresi quelli di competenza delle amministrazioni
preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, alla tutela della
salute e della pubblica incolumità.
Tale richiamo sembrerebbe essere riferibile, senza pretesa di
esaustività, almeno ai seguenti procedimenti:
§ i
procedimenti connessi al rilascio dei titoli
abilitativi all’attività edilizia previsti dal T.U. edilizia (D.P.R.
380/2001), a titolo di esempio si ricordano quelli per il rilascio del permesso
di costruire, la SCIA e la super-DIA (artt. 20-23);
§ i procedimenti per l’autorizzazione degli scarichi
idrici (artt. 124 e seguenti) e in atmosfera (artt. 269 e seguenti),
contemplati dal cd. Codice dell’ambiente (D.Lgs. 152/2006);
§ i procedimenti per l’autorizzazione degli impianti
di gestione dei rifiuti, anch’essi previsti dal predetto decreto
legislativo n. 152 del 2006 (artt. 208 e seguenti), e per gli impianti di
incenerimento e coincenerimento (art. 237-quinquies e ss.);
§ i procedimenti integrati di autorizzazione:
vale a dire l’autorizzazione integrata ambientale (AIA,
disciplinata dal titolo III-bis della
parte seconda del cd. Codice dell’ambiente (artt. 29-bis e ss.) e l’autorizzazione unica ambientale (AUA,
disciplinata dal D.P.R. 59/2013) per le micro, piccole e medie imprese (MPMI),
che hanno sostituito, integrandole in un unico provvedimento, una serie di
autorizzazioni (alcune delle quali citate in precedenza);
§ i procedimenti di valutazione ambientale
strategica (VAS) e di valutazione di impatto ambientale (VIA),
disciplinati dalla parte seconda del D.Lgs. 152/2006;
§ i procedimenti per la bonifica dei siti
inquinati previsti dalla parte quarta del decreto legislativo n. 152 del
2006 (artt. 239 e seguenti);
§ i procedimenti autorizzatori
contemplati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D.Lgs.
42/2004 (in particolare, per la rilevanza che assume, si ricorda in questa sede
l’autorizzazione paesaggistica, disciplinata dagli artt. 146 e
seguenti);
§ i procedimenti per l’utilizzo delle terre
e rocce da scavo, per i quali è in attesa di pubblicazione sulla G.U. il
nuovo regolamento (v. schema
di decreto n. 279);
§ le procedure previste dall’art. 5-bis della legge n. 84/1994 per l’effettuazione
dei dragaggi.
Il campo di applicazione sembra altresì includere anche le procedure
espropriative disciplinate dal D.P.R. 327/2001, oltre, naturalmente, alle procedure
generali per la programmazione, la progettazione e la realizzazione delle
opere pubbliche previste dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs.
50/2016).
L’elencazione contenuta nel comma 2 è operata per categorie
procedimentali generali e non individua i singoli procedimenti ascrivibili a ciascuna
categoria.
Sotto tale profilo, appare rilevante richiamare il criterio contenuto
nell’articolo 4, comma 1, lettera a),
della legge n. 124/2015, il quale invece prevede che il regolamento
proceda all’“individuazione dei tipi di procedimento amministrativo, relativi a
rilevanti insediamenti produttivi, a opere di interesse generale o all'avvio di
attività imprenditoriali”.
L’individuazione dei
“tipi di procedimento amministrativo” è infatti funzionale a delineare in
qualche modo l’ambito di degli interventi previsti dagli articoli successivi,
ai fini dell’individuazione specifica delle opere ed insediamenti produttivi
cui si applicherà la cd. “fast track procedure”, con le relative riduzione dei termini
e la possibilità di esercizio di poteri sostitutivi (ai sensi della lettera b), comma 1, articolo 4, della legge n.
124/2015).
Appare opportuno al
riguardo richiamare le osservazioni espresse dal Consiglio di Stato nel parere sullo
schema in esame, nella parte in cui rileva che l’accelerazione/semplificazione dell’azione amministrativa è stata
spesso oggetto di interventi settoriali
da parte di fonti primarie o regolamenti autorizzati, come quello in esame, ex art. 17, comma 2 della legge n.
400/1988. Senza alcuna pretesa di esaustività, il Consiglio cita:
§ il
regolamento sulla disciplina dei procedimenti di localizzazione delle opere di
interesse statale (D.P.R. 383/1994);
§ la
legge obiettivo (legge n. 443/2001) in materia di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle
attività produttive (ora peraltro superata dal nuovo codice degli appalti
pubblici, v. infra);
§ i
meccanismi procedimentali extra ordinem in materia di protezione civile (ad esempio,
l’abbreviazione di termini prevista nell’articolo 2 dell’ordinanza del capo del
Dipartimento della protezione civile 30 maggio 2015, n. 257);
§ l’articolo
33 del D.L. n. 133/2014 sugli interventi di bonifica e di rigenerazione urbana
delle aree di rilevante interesse nazionale - comprensorio Bagnoli – Coroglio che ha previsto un dimezzamento di tutti i
termini, eccetto quelli processuali, previsti per l’espletamento di tutte le
procedure ad evidenza pubblica dal D.lgs. n. 163/2006.
Interventi con finalità
analoghe a quelle dello schema in esame, operati prima dell’emanazione del nuovo
Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016), sono inseriti nell’ambito del c.d. decreto-legge sblocca Italia (D.L.
133/2014). Oltre all’articolo 33, comma 6, già richiamato, si ricordano in particolare i commi 1-6 dell'art. 34,
che perseguono finalità di semplificazione
e accelerazione delle procedure di affidamento ed esecuzione
dei contratti pubblici
relativi alla bonifica e alla messa in sicurezza di siti inquinati,
operata mediante una serie di modifiche al D.Lgs. 163/2006. Tali disposizioni
sono state abrogate dal D.Lgs. 50/2016. L’articolo
9 del medesimo decreto-legge -
dopo aver qualificato
(al comma 1) come interventi di "estrema urgenza" gli interventi,
anche su impianti, arredi e dotazioni, funzionali alla messa in sicurezza degli edifici scolastici,
alla mitigazione dei rischi
idraulici e geomorfologici del territorio, all'adeguamento alla normativa antisismica
e alla tutela ambientale e del
patrimonio culturale – ha introdotto (al comma 2), per
consentire il rapido avvio di questi interventi, disposizioni che, in deroga
al Codice, modificano le procedure di scelta del contraente e
le fasi delle procedure di affidamento dei contratti previste dal Codice.
L’articolo 35, rubricato “misure urgenti per la realizzazione
su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani e per conseguire gli obiettivi di
raccolta differenziata e di riciclaggio”, al comma 8, prevede una riduzione
della metà dei termini per le procedure di espropriazione per pubblica utilità degli
impianti cui al comma 1 di tale articolo, che costituiscono, secondo
quanto prevede la norma, infrastrutture e insediamenti strategici di preminente
interesse nazionale (in cui sono inclusi gli
impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e
assimilati); nel caso tali procedimenti siano in corso alla data di entrata in
vigore del decreto legge n. 133, sono ridotti di un quarto i termini residui. La
norma prevede, inoltre, che i termini previsti dalla legislazione vigente per
le procedure di valutazione di impatto ambientale e di autorizzazione integrata
ambientale dei predetti impianti di cui al comma 1 dell’articolo 35 si
considerano perentori.
Si ritiene inoltre
opportuno rammentare – senza pretesa di esaustività – che anche per le infrastrutture energetiche sono
state introdotte discipline procedimentali specifiche semplificate inerenti la
realizzazione e la messa in esercizio delle relative opere.
Nel settore del gas, ad esempio, come rilevato dalla Corte Costituzionale
nella citata sentenza n. 110/2016 sull’articolo 37 del D.L. n. 133, le
discipline procedimentali sono rinvenibili in più norme, che prevedono, in
diverse forme, la partecipazione degli enti territoriali. Ciò accade per i
terminali di rigassificazione di gas
naturale liquefatto (art. 46, comma 1, del D.L. n. 159/2007); per gli stoccaggi
di gas naturale (art. 11 del D.Lgs. n. 164/2000, e, in particolare, il D.M.
MISE 21 gennaio 2011, recante «Modalità
di conferimento della concessione di stoccaggio di gas naturale in sotterraneo
e relativo disciplinare tipo», che, in ordine a tali modalità di
conferimento delle concessioni, prevede la necessità dell’intesa con la Regione
interessata); per le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del
gas naturale, per le quali vige il già ricordato art. 52-quinquies, comma 5, del D.P.R. n.
327/2001 e l’articolo 37 del D.L. n. 133/2014.
Si rammenta inoltre anche l’articolo 38 del D.L. sulle attività di
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio
sotterraneo di gas naturale.
Si ricorda poi, che il D.L.
5/2012, agli articoli 57 e 57 bis, ha
individuato una serie di infrastrutture
ed insediamenti petroliferi definendoli strategici, ai sensi dell'articolo
1, comma 7, lettera i), della legge n. 239/2009, per i quali, fatte salve le
competenze delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano e le normative in materia ambientale, le autorizzazioni sono
rilasciate dal Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti per gli impianti definiti costieri,
d'intesa con le Regioni interessate, tramite lo svolgimento di un procedimento
unico.
Si ricorda, infine, per l’energia elettrica, l'articolo 1-sexies del D.L. n. 239/2003, rubricato “semplificazione dei procedimenti di autorizzazione
per le reti nazionali di trasporto dell'energia e per gli impianti di energia
elettrica di potenza superiore a 300 MW termici”, il quale dispone
che la costruzione e l'esercizio degli elettrodotti facenti parte della Rete
Nazionale di Trasporto (RTN) dell'energia elettrica, nonché delle opere
connesse e delle infrastrutture indispensabili all'esercizio degli stessi,
siano soggetti ad un'autorizzazione unica comprendente tutte le opere connesse
e le infrastrutture indispensabili all’esercizio degli stessi, rilasciata dal
MISE di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare e previa intesa con la Regione o le Regioni interessate, la quale
sostituisce autorizzazioni, concessioni, nulla osta e atti di assenso comunque
denominati previsti dalle norme vigenti e comprende ogni opera o intervento
necessari alla risoluzione delle interferenze con altre infrastrutture esistenti,
costituendo titolo a costruire e ad esercire tali infrastrutture, opere o
interventi e ad attraversare i beni demaniali, in conformità al progetto approvato.
L’autorizzazione unica è rilasciata a seguito di un procedimento unico nel
rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla
legge n. 241/1990 e dal D.P.R. n. 327/2001.
Infine, il comma 3 specifica che le disposizioni
del regolamento sono applicabili anche ai procedimenti amministrativi relativi
alle “infrastrutture strategiche” e agli “insediamenti produttivi di preminente
interesse nazionale”.
L’analisi tecnico
normativa dello schema di decreto afferma che norme speciali riferibili a
procedimenti amministrativi relativi a infrastrutture strategiche e
insediamenti produttivi di rilevante interesse nazionale sono anche quelle
dettate nella parte II, Titolo III, capo IV del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture).
Si segnala che la disciplina speciale relativa a “infrastrutture
strategiche e insediamenti produttivi di preminente interesse nazionale”, ai
cui procedimenti amministrativi fa riferimento il comma in esame, è stata
abrogata dal nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha nel contempo
introdotto una nuova normativa per la programmazione e il finanziamento delle
infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese.
Andrebbe, pertanto, valutata l’opportunità di coordinare il disposto del comma
3 con il nuovo quadro normativo di riferimento tenendo conto, per un verso, dei
procedimenti in corso e del periodo transitorio, nonché dei tempi di adozione
dei nuovi strumenti di programmazione delle infrastrutture prioritarie, e, per
l’altro, del fatto che la nuova disciplina non sembra prevedere, a differenza
della precedente, specifici procedimenti amministrativi riservati a tali opere.
Si ricorda che il
criterio di delega contenuto nella lettera sss) della legge n. 11/2016 ha
infatti previsto l’«espresso superamento
delle disposizioni di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443» (c.d. legge obiettivo). In attuazione di tale
criterio di delega, il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) ha
disposto l’abrogazione dei commi da 1 a 5 della citata legge nonché della
disciplina speciale che ha regolato la progettazione, l'approvazione dei
progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse
nazionale e che era contenuta nel capo IV del titolo III della parte II del
precedente codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006) ora abrogato
(dall’art. 217, comma 1, lettera e) del D.Lgs. 50/2016). Il nuovo Codice dei
contratti pubblici, pertanto, riconduce alla disciplina ordinaria la
realizzazione di tutte le opere pubbliche, incluse quelle che saranno
individuate nella nuova programmazione delle infrastrutture e degli
insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese a cui lo stesso Codice dedica
gli articoli da 200 a 203 della Parte V. Tali norme disciplinano la
programmazione e il finanziamento delle infrastrutture
prioritarie, nonché la ricognizione di tutti gli interventi già compresi
negli strumenti di pianificazione e programmazione, comunque denominati,
vigenti alla data di entrata in vigore del nuovo codice, che deve essere svolta
dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
I due strumenti per la
pianificazione e la programmazione, disciplinati dalla nuova normativa sulle
infrastrutture prioritarie contenuta nel decreto legislativo n. 50 del 2016,
sono: il piano generale dei trasporti e della logistica e i documenti
pluriennali di pianificazione (art. 201). Il piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL), che contiene
le linee strategiche delle politiche della mobilità delle persone e delle merci
nonché dello sviluppo infrastrutturale del Paese, è adottato ogni tre anni, su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con decreto del
Presidente della Repubblica, previa deliberazione del CIPE, acquisito il parere
della Conferenza unificata e sentite le Commissioni parlamentari competenti. Il
documento pluriennale di pianificazione,
di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, oltre a includere
e rendere coerenti tutti i piani e i programmi d'investimento per opere
pubbliche di propria competenza (come prevede l’articolo 2 del decreto
legislativo n. 228 del 2011 in materia di valutazione degli investimenti
relativi ad opere pubbliche), contiene l'elenco degli interventi relativi al
settore dei trasporti e della logistica la cui progettazione di fattibilità è
valutata meritevole di finanziamento, da realizzarsi in coerenza con il PGTL, e
tiene conto dei piani operativi per ciascuna area tematica nazionale a cui sono
destinate le risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione. L’adozione del
primo DPP è prevista entro un anno dall’entrata in vigore del nuovo Codice.
Si segnala, inoltre,
quanto disposto dai citati articoli 35 e
37 del decreto legge n. 133 del 2014 relativamente alla qualificazione e al
carattere strategico degli impianti riguardanti i rifiuti e delle
infrastrutture energetiche individuati sulla base delle procedure disciplinate
nei predetti articoli (v. supra).
Si ricorda inoltre,
che in settori specifici, come quello energetico, in taluni casi il legislatore
ha provveduto a definire direttamente specificamente talune opere come di
interesse strategico.
L’articolo 37, comma 1
del D.L. n. 133/2014, sulla cui legittimità costituzionale la Corte si è di
recente pronunciata (sentenza
n. 110 del 25 maggio 2016, v. infra), afferma infatti “al fine di
aumentare la sicurezza delle forniture di gas al sistema italiano ed europeo
del gas naturale, anche in considerazione delle situazioni di crisi
internazionali esistenti, i gasdotti di importazione di gas dall'estero, i terminali
di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas
naturale e le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas
naturale, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse rivestono
carattere di interesse strategico e costituiscono una priorità a carattere
nazionale e sono di pubblica utilità, nonché indifferibili e urgenti ai sensi
del D.P.R. n. 327/2001.
L’articolo 2 stabilisce le modalità per l’individuazione degli
interventi da accelerare, in attuazione del criterio di cui all’art. 4, comma
1, lett. b), della legge 124/2015.
Il procedimento necessario a tal fine
segue una scansione temporale annuale e si articola in due fasi.
In una prima fase, si procede alla
segnalazione di una serie di progetti cui possono applicarsi le successive
disposizioni di semplificazione e accelerazione (riduzione dei termini e potere
sostitutivo).
Tale segnalazione
spetta innanzitutto agli enti territoriali (dunque, regioni, città
metropolitane, province o comuni).
In particolare, ciascun ente territoriale, entro il 31 gennaio di ogni anno, può
individuare un elenco di progetti
riguardanti rilevanti insediamenti produttivi, opere di rilevante impatto per
il territorio o l’avvio di attività imprenditoriali suscettibili di produrre
positivi effetti sull’economia o sull’occupazione, chiedendo alla Presidenza
del Consiglio che ai relativi procedimenti siano applicate le disposizioni
sulla riduzione dei termini di cui all’articolo 3 e sul potere sostitutivo di
cui all’articolo 4 (comma 1).
I progetti che possono essere sottoposti alla Presidenza devono essere
già inseriti nella programmazione triennale dei lavori pubblici di cui all’art.
128 del d.lgs. n. 163/2006 oppure “in altri atti di programmazione”.
Si osserva che la disposizione fa riferimento all’articolo 128 del
decreto legislativo n. 163/2006, che è stato abrogato dal nuovo codice dei
contratti pubblici, di cui al D.lgs. 50/2016, il cui articolo 21 disciplina ora
il programma triennale dei lavori pubblici.
La normativa in materia
di programmazione dei lavori pubblici è infatti ora contenuta nell’art. 21 del nuovo Codice, che prevede,
tra l’altro, che il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi
aggiornamenti annuali contengono i lavori il cui valore stimato sia pari o
superiore a 100.000 euro e indicano, previa attribuzione del codice unico di
progetto di cui all'articolo 11, della legge 16 gennaio 2003, n. 3, i lavori da
avviare nella prima annualità, per i quali deve essere riportata l'indicazione
dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul proprio
bilancio, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle
regioni a statuto ordinario o di altri enti pubblici. Per i lavori di importo
pari o superiore a 1.000.000 euro, ai fini dell'inserimento nell'elenco
annuale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente il progetto
di fattibilità tecnica ed economica (art. 21, comma 3).
Andrebbe altresì valutata l’opportunità di specificare il riferimento
agli “altri atti di programmazione”, contenuto nel comma 1 in esame.
Si tratta infatti di
un’espressione molto ampia, atta a ricomprendere indistintamente qualsiasi atto
di programmazione nazionale o territoriale.
Ciascun progetto deve
essere corredato di specifica analisi di valutazione dell’impatto economico e
sociale, nonché, ove disponibile, del Codice unico di progetto di cui
all’articolo 11 della legge n. 3 del 2003.
Il citato articolo 11 della legge n. 3 del 2003
prevede che per le finalità di cui all'articolo 1, commi 5 e 6, della legge 17 maggio 1999, n. 144 (che riguardano in particolare il «Sistema di
monitoraggio degli investimenti pubblici» -MIP), e in particolare per la
funzionalità della rete di monitoraggio degli investimenti pubblici, ogni nuovo
progetto di investimento pubblico, nonché ogni progetto in corso di attuazione
alla predetta data, è dotato di un «Codice unico di progetto», che le
competenti amministrazioni o i soggetti aggiudicatori richiedono in via
telematica secondo la procedura definita dal CIPE.
In assenza di una
segnalazione da parte degli enti territoriali, può provvedere direttamente la Presidenza
del Consiglio.
In particolare, entro il successivo 28 febbraio, la Presidenza del Consiglio può individuare
anche altri progetti, non inseriti nell’elenco (rectius: negli elenchi) di cui al comma
1 o in altro atto di programmazione, anche su segnalazione del soggetto
proponente – e dunque anche da parte di soggetti privati - a condizione che la
sua realizzazione sia suscettibile di produrre positivi effetti sull’economia o
sull’occupazione (comma 2). La
disposizione specifica che tale attitudine deve essere dimostrata dalla
documentazione allegata al progetto, di cui al comma 1.
Si osserva che la disposizione sembra escludere dall’individuazione
della Presidenza del Consiglio tutti i progetti inseriti in atti di
programmazione.
In una seconda fase si procede, tra tutti gli
interventi proposti, all’individuazione
“in concreto” dei singoli progetti cui si applicano le successive
disposizioni di semplificazione ed accelerazione.
In particolare, entro il successivo 31 marzo, tra tutti gli interventi segnalati
ai sensi dei commi 1 e 2, sono individuati
in concreto con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, i singoli progetti a cui si applicano, anche in ragione della
loro rilevanza economica o occupazionale rilevata anche tenendo conto
dell’analisi di valutazione dell’impatto economico e sociale, le disposizioni
sulla riduzione dei termini di cui all’articolo 3 e sul potere sostitutivo di
cui all’articolo 4 (comma 3). Il
decreto deve essere specificamente motivato con riferimento ai singoli progetti
individuati.
Sul punto occorre
ricordare che, in sede di Conferenza
unificata, nella seduta del 12
maggio 2016 è stata raggiunta l’intesa
tra Governo, Regioni ed enti locali affinché:
§
sia inserita una disposizione, dopo il comma 2,
che preveda che entro sessanta giorni
dalla pubblicazione del decreto, siano stabiliti con intesa in sede di Conferenza unificata i criteri per la selezione dei progetti a cui si possono applicare le
misure di accelerazione procedimentale previste dal decreto medesimo;
§
sia previsto, al comma 3, che i progetti sono
individuati “sentiti i Presidenti delle
regioni interessate che partecipano ciascuno per la rispettiva competenza
alla seduta del Consiglio dei ministri”.
Infine, viene previsto
che l’applicazione delle disposizioni acceleratorie di cui ai successivi
articoli 3 (riduzione dei termini) e 4 (potere sostitutivo) può essere prevista
sia nei confronti degli interi
procedimenti e atti necessari
per la localizzazione, la progettazione e la realizzazione dell’opera, lo
stabilimento dell’impianto produttivo e l’esercizio dell’attività, sia con riferimento a singoli procedimenti
e atti a tali fini preordinati (comma
4).
L’articolo 3 dello schema di regolamento prevede la riduzione dei
termini dei procedimenti come una delle due modalità di intervento finalizzate alla
semplificazione/accelerazione dei procedimenti, dando così attuazione al
criterio di cui all’art. 4, comma 1, lett. c),
della legge 124/2015.
In particolare, la
disposizione prevede che con i decreti
del Presidente del consiglio, che individuano “in concreto” i procedimenti per
i quali si ravvisa un interesse pubblico ad accelerare l’iter, possono essere ridotti i termini di conclusione dei procedimenti
necessari per la localizzazione, la progettazione e la realizzazione
dell’opera, lo stabilimento dell’impianto produttivo e l’esercizio
dell’attività.
Per quanto concerne la
formulazione del testo, anche in questo caso, lo schema usa l’espressione
“l’esercizio dell’attività” in luogo di quella prevista dalla L. 124/2015, che
fa riferimento a “l’avvio delle attività”. Peraltro, si sottolinea che
l’articolo 2, ai cui procedimenti l’articolo fa riferimento, testualmente si
riferisce ai progetti riguardanti “l’avvio di attività imprenditoriali”.
La riduzione è
consentita in misura non superiore al 50
per cento rispetto ai termini previsti in generale dall’art. 2 della L.
241/1990.
In proposito, occorre
ricordare che la legge generale sul procedimento amministrativo (L. 241/1990,
art. 2) stabilisce un principio di carattere generale in base al quale tutti i
procedimenti che conseguono obbligatoriamente ad una istanza e quelli attivati
d’ufficio devono necessariamente concludersi con un provvedimento espresso
(anche in caso irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza
della domanda) adottato in termini definiti.
Ciascuna amministrazione statale fissa i termini di conclusione dei
procedimenti di propria competenza con singoli regolamenti adottati nella
forma di decreto del Presidente della Consiglio su proposta del Ministro
competente. In ogni caso, il termine non
può eccedere i 90 giorni. Anche gli enti pubblici nazionali stabiliscono,
secondo i propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di
propria competenza, sempre nel limite dei 90 giorni.
In mancanza di determinazione di termini, il procedimento deve
concludersi entro 30 giorni, a meno
che un diverso termine sia stabilito per
legge.
La legge ammette,
inoltre, anche la possibilità di
prevedere termini superiori ai 90 giorni in considerazione della
«sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa,
della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità
del procedimento». In questi casi, tuttavia, il termine massimo di durata non
può oltrepassare comunque i 180 giorni
(ad esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di
quelli riguardanti l'immigrazione).e per l’adozione del relativo regolamento è
necessaria sia la proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e
l’innovazione e per la semplificazione normativa, sia la previa deliberazione
del Consiglio dei Ministri.
I termini per la
conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o
dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.
Oltre alla disciplina
generale dei termini procedimentali per le amministrazioni statali e gli enti
pubblici nazionali prevista dalla L. 241 del 1990, occorre considerare che
esistono norme speciali previste da leggi di settore negli ambiti interessati
dallo schema in esame.
Appare meritevole di approfondimento la questione se i termini oggetto
di riduzione siano esclusivamente termini fissati da leggi o normative di carattere
nazionale o anche da leggi o regolamenti regionali. Nel secondo caso deve
essere valutata l’idoneità di un regolamento di delegificazione ad incidere su
discipline regionali (si veda in proposito anche la giurisprudenza
costituzionale richiamata nell’ultimo paragrafo del presente dossier).
Nell’ipotesi in cui
venga disposta la riduzione dei termini, essa può riguardare sia i singoli
procedimenti sia tutti i procedimenti necessari per la realizzazione del
progetto, anche successivi all’eventuale svolgimento della conferenza di
servizi.
L’articolo 3 specifica,
infine, che ove il termine sia
parzialmente decorso, la riduzione opera limitatamente al periodo residuo. Tale disposizione sembrerebbe
doversi interpretare nel senso che il limite massimo del 50 per cento debba
essere riferito al periodo residuo.
Si ricorda in
proposito che il parere del Consiglio di Stato sottolinea come sia opportuno
che la riduzione dei termini “venga graduata tenendo in considerazione la
concreta ‘sostenibilità’ della riduzione dei termini per gli interessi pubblici
coinvolti, per gli uffici amministrativi incaricati del procedimento e per i
privati interessati”.
Il parere del
Consiglio di Stato suggerisce in
proposito di introdurre un riferimento alla “sostenibilità dei tempi sotto il
profilo dell'organizzazione amministrativa, della natura degli interessi
pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento”,
riprendendo un’espressione già utilizzata dalla legge generale sul procedimento
amministrativo (art. 2, comma 4, l. 241/1990).
L’articolo 4 dello schema di regolamento - in attuazione di quanto previsto dall’art.
4, comma 1, lett. d), della L.
124/2015 - disciplina l’esercizio del potere sostitutivo in capo al Presidente
del Consiglio dei ministri in caso di inutile decorso del termine di conclusione
del procedimento, eventualmente ridotto ai sensi dell’articolo 3.
Si tratta del secondo
strumento di accelerazione previsto dal regolamento per i progetti selezionati
dai decreti di cui all’articolo 2.
Il potere sostitutivo
in capo al Presidente del Consiglio è riconosciuto in via generale
dall’articolo 4, che ne disciplina altresì le modalità di svolgimento (comma 1).
Si ricorda, in
proposito, che la legge generale sul procedimento amministrativo prevede già
una forma di potere sostitutivo, interno alle amministrazioni, da attivarsi in
caso di mancata conclusione dei procedimenti entro i termini prestabiliti. Ai
sensi degli art. 2, co.9-bis e
seguenti, L. 241/1990, infatti, qualora il termine per la conclusione del
procedimento sia inutilmente decorso, l’interessato può rivolgersi ad una
figura interna all’amministrazione, titolare del potere sostitutivo, che
appunto si sostituisce al dirigente o al funzionario inadempiente e concluda il
procedimento medesimo o attraverso le strutture competenti o ricorrendo alla
nomina di un commissario. In ogni caso, il provvedimento finale dovrà essere
adottato entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto.
Ferma restando la diversa ratio
delle disposizioni citate, nonché il diverso funzionamento che consente
l’attivazione di entrambi i meccanismi sostitutivi, per coordinare le
disposizioni ed evitare incertezze applicative, andrebbe valutata l’opportunità
di prevedere un raccordo esplicito tra le due discipline, necessario anche al
fine di chiarire se l’intervento sostitutivo interno all’amministrazione previsto
dalla legge n. 241/1990 possa essere attivato dal privato in caso di decorso
termine di conclusione del procedimento come ridotto ai sensi dell’articolo 3.
Ai sensi del comma 2, in caso di inutile decorso del
termine, il Presidente del Consiglio può
sostituirsi direttamente all’amministrazione inadempiente, adottando i
relativi atti, oppure può delegare il potere sostitutivo ad un diverso soggetto, fissando un
nuovo termine per la conclusione del procedimento, comunque di durata non
superiore a quello “originario” (la
disposizione non chiarisce se si tratti del termine ordinario di conclusione
del procedimento o di quello ridotto ai sensi dell’art 3 dello schema in esame).
In caso di delega del potere sostitutivo, è
richiesta la previa delibera in Consiglio dei ministri.
Si rileva in proposito che la norma autorizzatoria
richiede la previa delibera del Consiglio dei ministri anche per l’attribuzione
di poteri sostitutivi al Presidente del Consiglio (art. 4, co. 1, lett. d, L.
124/2015).
Infine, il comma 3 prevede che, per l’esercizio
del potere sostitutivo, il Presidente del Consiglio dei ministri o il suo
delegato si avvalgono di personale individuato ai sensi dell’articolo 6, nell’ambito
delle risorse disponibili a legislazione vigente della Presidenza del Consiglio
dei ministri
Su tale disposizione
si rinvia, per il commento, al paragrafo successivo.
L’articolo 5 dello schema disciplina l’esercizio del potere
sostitutivo nei casi in cui l’intervento coinvolga le competenze delle regioni e degli enti locali.
Il coinvolgimento degli enti territoriali è
comunque escluso nel caso in cui “sussista un preminente interesse nazionale
alla realizzazione dell’opera”.
Si rileva in proposito che la norma autorizzatoria,
che richiede la previsione, per i procedimenti in cui siano coinvolte
amministrazioni delle regioni e degli enti locali, di idonee forme di raccordo
per la definizione dei poteri sostitutivi, non contempla casi di esclusione
(art. 4, co. 1, lett. e, L. 124/2015).
La disposizione deve essere inoltre valutata alla luce dell’articolo
120 della Costituzione, che contempla la “tutela dell’unità giuridica o
dell’unità economica della Repubblica” quale presupposto per l’esercizio del
potere sostitutivo del Governo nei confronti degli enti territoriali (si rinvia
in proposito alla giurisprudenza costituzionale richiamata nell’ultimo paragrafo
del presente dossier).
Secondo l’analisi di
impatto della regolamentazione allegata allo schema di regolamento, “in
mancanza della definitiva approvazione della riforma costituzionale […],
l’attuale riparto delle competenze lascia spazio alle Regioni per eventuali
ricorsi contro l’esercizio di poteri sostitutivi da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri”.
Nei casi in cui non
sussista un preminente interesse nazionale alla realizzazione dell’opera, sono
distinte due ipotesi.
La prima – prevista
dal comma 1 - riguarda i casi in cui l’intervento
coinvolge esclusivamente o in misura prevalente il territorio di una regione o
di un comune o città metropolitana. Per tale ipotesi il regolamento prevede
che il Presidente del Consiglio di regola delega all’esercizio del potere
sostitutivo il Presidente della regione o il sindaco (comma 1).
La seconda ipotesi
disciplinata attiene ai casi, esclusi quelli di cui al comma 1, in cui l’intervento coinvolge le competenze delle
regioni e degli enti locali. In tale ipotesi, il comma 2 demanda la
determinazione delle modalità di
esercizio del potere sostitutivo a una previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’art. 8, d.lgs.
281/1997.
In attuazione del
criterio di cui all’art. 4, comma 1, lett. f),
della legge 124/2015, l’articolo 6 dello
schema di regolamento disciplina il supporto tecnico-amministrativo necessario
per l’esercizio del potere sostituivo, disciplinato negli articoli precedenti.
Si ricorda che la
predetta lettera f) prevede la “definizione
dei criteri di individuazione di personale in servizio presso le
amministrazioni pubbliche, in possesso di specifiche competenze tecniche e
amministrative, di cui possono avvalersi i titolari dei poteri sostitutivi previsti
dalla lettera d), senza
riconoscimento di trattamenti retributivi ulteriori rispetto a quelli in
godimento e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.”
In particolare, la
norma prevede che i decreti che selezionano i progetti da sottoporre ad
accelerazione provvedono altresì ad individuare, di volta in volta e per
ciascun intervento, il personale di cui
può avvalersi il titolare del potere sostitutivo (comma 1).
Tale personale può
essere scelto tra dipendenti pubblici in
possesso di elevate competenze tecniche o amministrative, maturate presso
uffici competenti per lo svolgimento di procedimenti analoghi. Nella
designazione deve essere garantita la presenza di personale posto in posizione
di elevata responsabilità in strutture
amministrative competenti per gli interventi e procedimenti oggetto del
potere sostitutivo (comma 2).
Tale ultima
disposizione deve essere letta in relazione a quanto disposto dal comma 3
dell’articolo 4 dello schema in esame (si v., supra), ai sensi del quale il
Presidente del Consiglio o il suo delegato si avvalgono di “personale
individuato ai sensi dell’articolo 6 nell’ambito delle risorse disponibili a
legislazione vigente della Presidenza del Consiglio”.
Il combinato disposto potrebbe determinare incertezze applicative, in
quanto tra i criteri per la selezione del personale si fa riferimento a
professionalità che potrebbero non essere rinvenibili presso la Presidenza del
Consiglio, mentre l’art. 4, co. 3, sembrerebbe limitare il personale di
supporto alle risorse disponibili presso la sola Presidenza del Consiglio.
Andrebbe inoltre chiarito se la disposizione sull’individuazione del
personale da parte dei decreti del Presidente del Consiglio, nell’ambito delle
risorse disponibili presso la Presidenza, sia limitata ai casi in cui il potere
sostitutivo è esercitato dal Presidente stesso o, come sembrerebbe in base ad
un’interpretazione letterale, anche ai casi in cui il potere sia delegato al
Presidente della regione o al sindaco.
Secondo l’allegato all’intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata
il 12 maggio 2016 (che costituisce parte integrante dell’intesa),
l’individuazione, per ciascun intervento, del personale di cui si può avvalere
il titolare del potere sostitutivo, costituisce una lesione dell’autonomia
organizzativa di regioni ed enti locali.
La disposizione
specifica inoltre che al personale chiamato a supportare il titolare del potere
sostitutivo non è riconosciuto alcun trattamento retributivo ulteriore rispetto
a quello in godimento. Al medesimo personale non spetta altresì “alcuna
riduzione del carico di lavoro nell’amministrazione di appartenenza” (comma 3).
Secondo il parere del Consiglio di Stato, appare del tutto irrealistico
che funzioni così impegnative e delicate possano essere svolte totalmente in
aggiunta agli ordinari carichi di lavoro.
Sul punto occorre ricordare che, in sede di Conferenza unificata, nella seduta del 12 maggio 2016 è stata
raggiunta l’intesa tra Governo,
Regioni ed enti locali affinché sia eliminato
l’ultimo periodo del comma 3 relativo alla mancata
riduzione del carico di lavoro.
L’intesa prevede
altresì che sia inserito un articolo
aggiuntivo che disciplini l’applicazione del provvedimento alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome in conformità alle loro particolari competenze
costituzionali.
L’articolo 7 dello schema reca la clausola di invarianza finanziaria, ai sensi della quale
all’attuazione delle disposizioni contenute nel regolamento si provvede
nell’ambito delle risorse già disponibili.
Si ricorda infine che il parere del Consiglio di Stato evidenzia
l’assenza di una disciplina specifica sul monitoraggio ex post e suggerisce l’introduzione di un articolo ad
hoc che stabilisca modalità e tempi del
monitoraggio, con l’eventuale previsione di una relazione annuale al
Parlamento.
Circa la possibilità
per il legislatore nazionale di intervenire su procedimenti che travalicano la competenza statale, la Corte
costituzionale, nella sentenza n. 179 del 2012 relativa all’istituto della
conferenza di servizi, ha riconosciuto che “risulta agevole desumere come
esista un'esigenza unitaria che
legittima l'intervento del legislatore statale anche in ordine alla
disciplina di procedimenti complessi estranei alle sfere di competenza
esclusiva statale […], in vista dell'obiettivo della accelerazione e
semplificazione dell'azione amministrativa”. La medesima sentenza peraltro, in
considerazione della “varietà dei settori coinvolti, molti dei quali sono
innegabilmente relativi anche a competenze regionali (es.: governo del
territorio, tutela della salute, valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali)”, ha riconosciuto che il “soddisfacimento di una simile esigenza
unitaria giustifica, pertanto, l'attrazione allo Stato, per ragioni di
sussidiarietà, sia dell'esercizio concreto della funzione
amministrativa che della relativa regolamentazione nelle materie di competenza
regionale, ma deve obbedire alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza
costituzionale, fra le quali questa Corte ha sempre annoverato la presenza di adeguati
strumenti di coinvolgimento delle Regioni”.
In tali casi dunque, la legislazione statale “può aspirare a superare il vaglio
di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri
un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in
base al principio di lealtà” (sentenza n. 7 del 2016; nello stesso senso, ex plurimis,
sentenza n. 261/2015, n. 278/2010, n. 383/2005, n. 6/2004, n. 303 del 2003).
Nel caso di adozione di atti regolamentari o di atti a
contenuto generale o programmatorio in ambiti che incidono sulle competenze
regionali, la giurisprudenza costituzionale richiede l’intesa in sede di Conferenza Stato-regioni o di Conferenza
unificata, al fine di garantire un contemperamento tra potestà statali e
prerogative regionali (ex plurimis, sentenze n. 21/2016, n. 7/2016, n. 261/2015,
n. 88/2014, n. 179/2012, n. 232/2011). Il ‘sistema delle conferenze’
costituisce infatti il “luogo di espressione e insieme di sintesi degli
interessi regionali e statali coinvolti” (sentenza n. 21/2016), ove “si sviluppa
il confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito
al quale si individuano soluzioni concordate” (sentenza n. 31/2006, nello
stesso senso, ex multis,
sentenza n. 114/2009).
Nel caso di adozione di atti che investono le competenze di
una singola Regione, la Corte ha in diversi casi richiesto l’intesa con la Regione interessata
(sentenze n. 21/2016, n. 163/2012, n. 79/2011, n. 6/2004).
La Corte non ha inoltre ritenuto sufficiente la previsione
che il Consiglio dei ministri deliberi con la partecipazione dei Presidenti
delle Regioni o delle Province autonome interessate, che non «può essere
considerata valida sostituzione dell'intesa, giacché trasferisce nell'ambito
interno di un organo costituzionale dello Stato un confronto tra Stato e
Regione, che deve necessariamente avvenire all'esterno, in sede di trattative
ed accordi, rispetto ai quali le parti siano poste su un piano di parità»
(sentenze n. 179/2012 e n. 165/2011).
Con specifico
riferimento all’esercizio del potere sostitutivo, ai sensi dell’art. 120 Cost.,
con la sentenza n. 165 del 2011, la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una disposizione (art. 4, comma 2, terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2009) in cui si prevedeva il potere
sostitutivo del commissario del Governo, in caso di inerzia delle
amministrazioni pubbliche – Regioni ed enti locali – che non avessero
rispettato i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso commissario,
occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi
(si trattava di interventi straordinari di carattere strategico nel settore
dell’energia, da realizzare in regime di cooperazione funzionale ed
organizzativa tra commissari straordinari del Governo, nominati ad hoc, e le regioni e province
autonome).
La Corte ha rilevato,
in tale pronuncia, che la norma in esame introduce una forma di potere
sostitutivo, che non risponde ai requisiti richiesti dall'art. 120
Cost. e dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3).
La Corte ha ricordato,
infatti, che l'art. 120 Cost. stabilisce che il potere sostitutivo spetti al
Governo, nei confronti delle Regioni e degli enti locali, nel caso di: mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica,
ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Inoltre l'esercizio del
potere sostitutivo deve compiersi – sempre secondo l'art. 120 Cost. – in base
alle procedure stabilite dalla legge a garanzia dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione. In attuazione dell'art. 120 Cost.,
inoltre, l'art. 8 della legge n. 131 del 2003 prevede che il Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia,
assegni all'ente interessato un congruo termine per adottare i
provvedimenti dovuti o necessari e che, solo decorso inutilmente detto termine,
il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, assuma i provvedimenti
necessari, anche normativi, ovvero nomini un apposito commissario. Nei casi di
assoluta urgenza, il Consiglio dei ministri adotta i provvedimenti necessari, i
quali sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla
Conferenza unificata, che possono chiederne il riesame.
Con la sentenza
165/2011 la Corte ha ritenuto che la norma censurata non contemplasse
né i presupposti sostanziali richiesti dall'art. 120 Cost., né le procedure previste
– sulla base del rinvio contenuto nella norma costituzionale – dall'art. 8
della legge n. 131 del 2003.
La Corte ha rilevato
nel caso de quo il potere sostitutivo era esercitabile per la
semplice inerzia degli enti competenti, senza che ricorrano le gravi ed
eccezionali ipotesi di cui al secondo comma dell'art. 120 Cost. e senza alcuna
limitazione procedurale, che
consenta all'ente inadempiente di compiere l'atto o gli atti – per la cui
mancanza viene prevista l'attivazione, da parte del commissario, del suddetto
potere – ed evitare così di essere
sostituito.
La norma censurata
dalla Corte costituzionale prevede, inoltre, che il commissario possa ridurre, fino alla metà, i termini
previsti dalla legge. Tale potere di riduzione è da ritenersi, ad avviso
della Corte, "del tutto in contrasto sia con la norma costituzionale
citata, sia con l'art. 8 della legge n. 131 del 2003, poiché restringe ancor di più, in modo indebito e discrezionale, l'autonomia degli enti, la quale deve essere invece tutelata
dalla certezza dei termini,
che non possono che essere quelli fissati dalla legge".
Nella sentenza n. 39
del 2013, la Corte ha inoltre affermato che “il semplice decorso del tempo […] per sua natura prescinde completamente
dall'osservanza, da parte di Stato e Regioni, di comportamenti ispirati al principio di leale collaborazione.”
Nella sentenza n. 171 del 2015 la Corte ha
ribadito che, nella disciplina del potere
sostitutivo, “il legislatore
statale è tenuto a rispettare i principi desumibili dall’art. 120 Cost., al
quale l’art. 8 della l. n. 131 del 2003 ha inteso dare attuazione, pur
rimanendo libero di articolarli in forme diverse (sentenze n. 44 del 2014, n.
209 del 2009).”
Richiamando la propria costante giurisprudenza la Corte ha
rilevato che i poteri sostitutivi: a) devono essere previsti e disciplinati
dalla legge, che ne deve definire i presupposti sostanziali e procedurali, in
ossequio al principio di legalità; b) devono essere attivati solo in caso di
accertata inerzia della Regione o dell’ente locale sostituito; c) devono
riguardare solo atti o attività privi di discrezionalità nell’an; d) devono essere affidati ad
organi di Governo; e) devono rispettare il principio di leale collaborazione
all’interno di un procedimento nel quale l’ente sostituito possa far valere le
proprie ragioni (ex plurimis, sentenze n. 227, n.
173, n. 172 e n. 43 del 2004); f) devono conformarsi al principio di
sussidiarietà.
La Corte ha conseguentemente dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione
che non garantiva alle Regioni e gli
enti locali direttamente interessati dall’esercizio del potere sostitutivo di
essere specificamente e individualmente coinvolti in modo da poter far
valere le proprie ragioni (nel caso di specie è stato ritenuto insufficiente,
l’attribuzione del potere sostitutivo ad un comitato interministeriale composto
anche da tre presidenti di Regione designati dalla Conferenza Stato-regioni, in
quanto non era comunque assicurata la partecipazione delle Regioni e degli enti
locali direttamente interessati alle delibere).
Merita infine di
essere richiamata la recente sentenza n.
110 del 2016, con cui la Corte ha deciso circa le doglianze di una regione
avverso l’attribuzione da parte della legge
della qualifica di opere di interesse strategico ad una serie di
infrastrutture energetiche, senza la preventiva intesa con le Regioni
interessate.
Secondo la Corte, “la
disposizione impugnata attribuisce direttamente il «carattere di interesse strategico»
a tutte le categorie di infrastrutture indicate al suo primo comma. Non è,
infatti, prevista una procedura per l’individuazione, nell’ambito della
categoria di riferimento, delle specifiche strutture da definirsi strategiche.
Né, ed è ciò che più conta, l’attribuzione del carattere di interesse
strategico risulta strumentale ad una attività di programmazione e
progettazione, in funzione della realizzazione di specifiche infrastrutture
rientranti in ciascuna delle categorie. […]. La disposizione impugnata non
modifica – né espressamente, né implicitamente – le singole discipline di
settore, dettate per la localizzazione, la realizzazione ovvero
l’autorizzazione all’esercizio di ciascuna delle categorie di infrastrutture in
essa elencate. […] Ciascuna di tali discipline, in forme diverse, prevede la
partecipazione degli enti territoriali, e, ciò che è qui decisivo, richiede
espressamente l’intesa con la singola Regione interessata. Alla luce di tale
ricostruzione del quadro normativo, l’attribuzione del «carattere di interesse
strategico» alle infrastrutture in questione, effettuata in via generale dalla
disposizione normativa impugnata, non determina, di per sé, alcuna modifica
alle normative di settore prima richiamate, né, di conseguenza – prevedendo
queste ultime sempre la necessaria intesa con la Regione interessata – alcuna
deroga ai principi, elaborati dalla giurisprudenza di questa Corte, in tema di
chiamata in sussidiarietà e di necessaria partecipazione delle Regioni.”
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