PREMESSA
Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica in
esame reca il regolamento di disciplina delle funzioni del Dipartimento della
funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri in materia di
misurazione e valutazione della performance delle pubbliche
amministrazioni. Il provvedimento è adottato in attuazione dell’art. 19, commi
9, 10 e 11 del DL n. 90/2014.
L’art. 19 del DL n. 90/2014 prevede, al comma 9, che,
al fine di concentrare l'attività dell'Autorità nazionale anticorruzione sui
compiti di trasparenza e di prevenzione della corruzione nelle pubbliche
amministrazioni, le funzioni della predetta Autorità in materia di misurazione
e valutazione della performance
sono trasferite al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del
Consiglio dei ministri. Il successivo comma 10 stabilisce che con regolamento
di delegificazione
il Governo provvede a riordinare le funzioni in materia di misurazione e
valutazione della performance, sulla base delle seguenti norme generali
regolatrici della materia:
·
revisione e semplificazione degli adempimenti a carico delle
amministrazioni pubbliche, al fine di valorizzare le premialità nella
valutazione della performance, organizzativa e individuale;
·
progressiva integrazione del ciclo della performance con
la programmazione finanziaria;
·
raccordo con il sistema dei controlli interni;
·
valutazione indipendente dei sistemi e risultati;
·
revisione della disciplina degli organismi indipendenti di
valutazione.
Il comma 11, infine, stabilisce che il Dipartimento della
funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri può avvalersi di
personale in posizione di fuori ruolo o di comando per lo svolgimento delle
funzioni relative alla misurazione e valutazione della performance.
Il successivo comma 16 stabilisce, infine, che dall'applicazione
dell’articolo 19 nel suo complesso non devono derivare nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica.
Si rammenta che la relazione tecnica, riferita all’articolo
19, non scontava effetti di minore spesa sui saldi di finanza pubblica pur
rilevando che le norme erano suscettibili di determinare risparmi che sarebbero
stati quantificati a decorrere dal 2015.
Il provvedimento è corredato di relazione tecnica.
Si esaminano di seguito le disposizioni dello schema di regolamento
considerate dalla relazione tecnica, nonché le altre disposizioni che presentano
profili di carattere finanziario.
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI
ARTICOLI
1-8
Funzioni del Dipartimento della
funzione pubblica in materia di misurazione e valutazione della performance
delle pubbliche amministrazioni
Le norme stabiliscono che il
Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei
ministri (Dipartimento) promuove e coordina le attività di valutazione e
misurazione della performance delle amministrazioni pubbliche in conformità
ad una pluralità di specifici criteri quali, ad esempio, l'uso di indicatori
nei processi di misurazione e valutazione o la comparabilità dei sistemi di
misurazione (articolo 2).
Sono definite le funzioni assegnate al Dipartimento
nell’ambito del processo di valutazione della performance (articolo 3,
commi 1-3).
In particolare è stabilito che il Dipartimento assicura le
funzioni di promozione e coordinamento delle attività di valutazione e misurazione
della performance delle amministrazioni pubbliche attraverso:
·
il raccordo con la Ragioneria Generale dello Stato, al fine di
assicurare, fra l’altro, il monitoraggio dei risultati attesi da ciascuna
amministrazione [articolo 3, comma 1, lett. a];
·
l'individuazione delle caratteristiche e dei contenuti del Piano
della performance
[articolo 3, comma 1, lett. b];
·
il sostegno all'attuazione e al miglioramento delle attività di
misurazione e valutazione della performance [articolo 3, comma 1, lett.
d];
·
la predisposizione di una relazione periodica sul ciclo della performance
delle amministrazioni centrali [articolo 3, comma 1, lett. h].
Con riferimento agli organismi indipendenti di valutazione
il Dipartimento:
·
indirizza l'esercizio delle relative funzioni di valutazione
[articolo 3, comma 3, lett. a];
·
tiene e aggiorna un Elenco nazionale dei componenti [articolo 3,
comma 3, lett. b];
·
ne verifica l'operato anche promuovendo la valutazione fra pari
[articolo 3, comma 3, lett. c];
·
promuove la loro razionalizzazione al fine di contenerne il
numero ed accrescerne la funzionalità [articolo 3, comma 3, lett. d];
·
elabora criteri e parametri per definire gli importi massimi dei
compensi dei componenti, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica
e, comunque, entro i limiti delle risorse complessive destinate ai compensi dei
predetti componenti dall'insieme delle amministrazioni [articolo 3, comma 3,
lett. e];
·
promuove, anche in collaborazione con la Scuola nazionale di
amministrazione attività di aggiornamento e formazione dei componenti gli organismi
nell'ambito degli stanziamenti previsti li legislazione vigente [articolo 3,
comma 3, lett. g].
Il Dipartimento identifica strumenti e modalità di raccordo
tra l'esercizio delle proprie funzioni in tema di misurazione e valutazione
della performance delle pubbliche amministrazioni e le attività delle esistenti
agenzie di valutazione (articolo 3, comma 4).
Si prevede l’istituzione presso il Dipartimento della Commissione
tecnica per la performance (Commissione tecnica), organo consultivo
del Dipartimento costituito da cinque componenti scelti tra professori o
docenti universitari, dirigenti di amministrazioni pubbliche ed esperti. I
componenti durano in carica per un periodo di due anni, rinnovabile una sola
volta. Ai componenti della Commissione non spettano compensi, indennità o gettoni
di presenza. Le eventuali spese di viaggio, vitto e alloggio dei componenti non
residenti sono poste a carico del pertinente capitolo di bilancio del
Dipartimento (articolo 4).
Per lo svolgimento delle funzioni descritte e per il
supporto delle attività della Commissione tecnica, il Dipartimento si avvale
del contingente di personale previsto dall’articolo 19, comma 11, del
decreto-legge n. 90/2014, in posizione di fuori ruolo o comando, ferma restando
la dotazione organica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Le norme in
esame stabiliscono che il contingente è composto da un massimo di
venticinque unità di personale, delle quali cinque con qualifica dirigenziale
non generale e venti unità con qualifica non dirigenziale. Al personale dirigenziale
non generale, proveniente da ministeri e, in misura non superiore a due unità
da altre amministrazioni, sono conferiti incarichi ai sensi dell'articolo 19, comma
10 del decreto legislativo n. 165/2001. Il personale non dirigenziale proviene
dai ministeri e, in misura non superiore a sette, da altre amministrazioni
pubbliche. A tale personale è attribuito il trattamento economico accessorio
previsto per il corrispondente personale di ruolo della Presidenza del
Consiglio dei Ministri (articolo 5, commi 1 e 2). Il Dipartimento può avvalersi
anche di personale assunto con contratto a tempo determinato e di esperti nei
limiti delle disponibilità finanziarie previste per i progetti assegnati
(articolo 5, comma 3).
All’attuazione dell’articolo 5, commi 1 e 2, e alle altre
spese di funzionamento, pari ad euro 750.000 per l'anno 2015 e 1.510.000 di
euro a decorrere dall'anno 2016, si provvede mediante utilizzo, per un ammontare
corrispondente, delle risorse di cui all'articolo 4, comma 4, della legge 4
marzo 2009, n.15 (articolo 5, comma 4).
E’ stabilito che la valutazione indipendente della performance
è assicurata in ogni amministrazione pubblica dall'organismo indipendente
di valutazione di cui all'articolo 14 del decreto legislativo n. 150/2009.
L'Organismo indipendente supporta l'amministrazione sul piano metodologico e
verifica la correttezza dei processi di misurazione, monitoraggio, valutazione
della performance organizzativa ed individuale. L'Organismo indipendente
di valutazione è costituito da un organo monocratico ovvero collegiale composto
da 3 componenti.
I componenti dell'organismo indipendente di valutazione sono nominati da
ciascuna amministrazione tra i soggetti iscritti all'Elenco nazionale dei
componenti degli organismi indipendenti di valutazione, tenuto dal Dipartimento
(articolo 6).
Il Dipartimento promuove la costituzione di una Rete
nazionale per la valutazione delle amministrazioni pubbliche al fine di
valorizzare le esperienze di valutazione esterna delle pubbliche amministrazioni.
Il Dipartimento sviluppa, altresì, le funzionalità del Portale della Performance
già Portale della Trasparenza (articolo 7).
La relazione tecnica ribadisce che il
regolamento in esame prevede che il Dipartimento, per lo svolgimento delle
funzioni trasferite, si avvalga di 25 unità di personale ed afferma che tale
numero è ritenuto congruo in ragione delle funzioni trasferite oggetto del
presente regolamento.
La relazione tecnica rammenta che l'articolo 13, comma 4,
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, disponeva che la struttura
operativa della Commissione, incaricata in precedenza delle attività connesse
con la valutazione della performance, fosse costituita da un contingente
di personale entro il limite massimo di 30 unità, mediante personale di altre
amministrazioni in posizione di comando o fuori ruolo, oltre ad esperti nel
numero massimo di 10.
Nell’ambito di tale contingente, che deve fornire il
supporto alla Commissione tecnica di cui all'art. 4, si prevede la presenza di figure
dirigenziali in ragione della necessità di disporre di professionalità di alta
qualificazione. La relazione tecnica evidenzia che il contingente individuato
non determina l'istituzione di nuovi uffici dirigenziali e neppure un
incremento della dotazione organica della Presidenza del Consiglio dei
Ministri. Si evidenzia inoltre che, dal momento che il personale è collocato in
posizione di comando presso il Dipartimento, i posti da tale personale
ricoperti nella amministrazione di provenienza risultano indisponibili,
assicurando l’invarianza del numero complessivo di posti di dotazione organica
delle amministrazioni coinvolte. Per le figure dirigenziali non è prevista la
preposizione a strutture di livello dirigenziale del Dipartimento, bensì
l'attribuzione di incarichi di studio ex art 19, comma 10, del decreto
legislativo 165/2001.
Al fine di assicurare il rispetto della clausola
d'invarianza finanziaria, di cui al comma 16 dell'articolo 19 del decreto legge
n. 90/2014, agli oneri recati dall’articolo 5 si provvede mediante utilizzo
delle risorse di cui all'autorizzazione di spesa recata dall'articolo 4, comma
4, della legge 4 marzo 2009, n. 15, riguardante il finanziamento delle spese di
funzionamento della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità
delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), poi Autorità nazionale anticorruzione
e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche.
La relazione tecnica afferma anche che il trattamento
economico accessorio del personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri
previsto per il personale che compone il suddetto contingente è del tutto
coerente con la disciplina in materia di gestione delle risorse umane, di cui
all'articolo 7, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001, che impone alle
amministrazioni pubbliche di erogare trattamenti economici accessori che
corrispondono alle prestazioni effettivamente rese. Ne consegue che il controllo
sull'effettività delle prestazioni rese per la attribuzione dei correlati
trattamenti economici accessori compete esclusivamente all'amministrazione ove
il personale presta servizio. L'onere del personale del comparto Ministeri (sia
dirigenziale che non dirigenziale) a carico della PCM riguarda solo il
trattamento economico accessorio, in coerenza con la previsione dell'articolo 9,
comma 5-ter, del decreto legislativo n. 303/1999 secondo cui il
personale dipendente di ogni ordine, grado e qualifica del comparto Ministeri
chiamato a prestare servizio in posizione di comando presso la Presidenza mantiene
il trattamento economico fondamentale delle amministrazioni di appartenenza,
compresa l’indennità di amministrazione, ed i relativi oneri rimangono a carico
delle stesse.
Tanto premesso l’onere complessivo a regime, pari a 1,5
milioni di euro, è quantificato come di seguito riportato.
|
Tipologia di
spesa
|
|
Unità
|
Onere
|
|
Spese di
personale
|
Dirigenti
Ministeri
|
3
|
140.000
|
|
Dirigenti
altre amministrazioni
|
2
|
250.000
|
|
Personale
III area Ministeri
|
13
|
330.000
|
|
Personale
III area altre amministrazioni
|
7
|
490.000
|
|
Totale
spese di personale
|
|
|
1.210.000
|
|
Spese
di funzionamento
|
|
|
302.500
|
|
Totale
complessivo
|
|
|
1.512.500
|
La relazione tecnica afferma, inoltre, che la possibilità di
avvalersi di personale con contratto a tempo determinato per altri eventuali
progetti è collegata alle effettive disponibilità finanziarie esistenti.
Infine lo sviluppo di nuove funzionalità del Portale della performance,
previsto dall’articolo 7, avverrà a valere sulle risorse oggetto di accordi tra
Anac e Dipartimento ai sensi dell'art. 19, comma 9, del decreto legge 24 giugno
2014, n. 90.
Al riguardo, in merito alle stime riportate
nella relazione tecnica, si evidenzia che quest’ultima fornisce una indicazione
complessiva delle spese di funzionamento (302.500 euro) senza individuare le componenti
che concorrono a determinare tale importo.
Non è inoltre evidente con quali risorse verrà disposto
lo sviluppo delle funzionalità del Portale della performance, previsto
dall’articolo 7, comma 2. La relazione tecnica prevede che lo stesso avverrà a
valere sulle risorse oggetto di accordi tra Anac e Dipartimento ai sensi
dell'art. 19, comma 9, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90: andrebbe
chiarito se sussistano già disponibilità utilizzabili a tal fine ovvero se la
disponibilità di tali risorse sia condizionata da futuri eventi gestionali.
Infine, con riferimento all’onere complessivo – pari a
750.000 euro per il 2015 e a circa 1,5 mln di euro annui
a decorrere dal 2016 – andrebbe verificato l’aggiornamento dello sviluppo
temporale dell’onere alla luce dei tempi presumibili di entrata in vigore del
provvedimento. Sul punto si rinvia altresì a quanto di seguito evidenziato per
i profili di copertura finanziaria.
In merito ai
profili di copertura finanziaria, si osserva che l’articolo 5, comma
4, prevede che agli oneri derivanti dalle disposizioni concernenti la
dotazione di personale della quale potrà avvalersi il Dipartimento della
funzione pubblica, di cui ai commi 1 e 2 del medesimo articolo 5, nonché dalle
ulteriori spese di funzionamento - pari complessivamente ad euro 750.000 per l'anno
2015 e ad euro 1.510.000 a decorrere dall'anno 2016 - si provvede mediante
utilizzo, per un ammontare corrispondente, delle risorse di cui all’articolo 4,
comma 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15. Come indicato nella relazione
tecnica, si segnala che tale ultima disposizione ha approntato, tra l’altro, le
risorse occorrenti per le spese di funzionamento della allora istituenda
Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle
amministrazioni pubbliche (CIVIT), poi divenuta Autorità nazionale
anticorruzione per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni
pubbliche (ANAC), indi Autorità nazionale anticorruzione, le cui funzioni in
materia di misurazione e valutazione della performance sono state
trasferite al Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri ai sensi dell’articolo 19, comma 9, del decreto-legge n.
90 del 2014, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della relativa
legge di conversione.
Al riguardo, si fa
presente che la legge di bilancio per il 2016 ha appositamente istituito nello
stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze il capitolo
2123 (denominato “Somma da trasferire alla Presidenza del Consiglio dei
ministri per il funzionamento dell’Unità per la valutazione della performance”),
sul quale risulta iscritto uno stanziamento di euro 1.512.500 per ciascuno
degli anni 2016 e 2017 e di euro 1.488.437 euro per l’anno 2018. A tale
proposito, appare preliminarmente opportuno acquisire un chiarimento dal
Governo in merito alla congruità del citato stanziamento con particolare
riferimento all’annualità 2018, posto che allo stato esso risulterebbe
insufficiente rispetto ad oneri che a regime sono quantificati dal provvedimento,
come in precedenza ricordato, nella misura di euro 1.510.000. Al riguardo,
andrebbe peraltro acquisito un chiarimento dal Governo in ordine alla puntuale
quantificazione degli oneri autorizzati a decorrere dal 2016, dal momento che
l’importo indicato dalla norma risulta pari ad euro 1.510.000 laddove la
relazione tecnica fa riferimento, per l’assolvimento delle finalità in esame, a
risorse determinate in una misura pari ad euro 1.512.500.
Con riferimento, invece,
all’onere di 750 mila euro autorizzato per l’anno 2015, si evidenzia, da un
lato, che tale spesa fa comunque riferimento ad un esercizio finanziario oramai
concluso, dall’altro, che essa non sembra potersi direttamente ascrivere al
provvedimento in esame, posto che lo stesso è volto al riordino delle funzioni
in materia di misurazione e valutazione della performance già attribuite
al Dipartimento della funzione pubblica e che i relativi effetti finanziari
dovrebbero quindi dispiegarsi a decorrere dalla data della sua entrata in
vigore.
Alla luce di tali
considerazioni, potrebbe pertanto essere valutata l’opportunità di rimodulare
il profilo temporale degli oneri e della corrispondente copertura finanziaria,
prevedendone la decorrenza a partire dall’anno 2016 ed ipotizzando un ammontare
più limitato in relazione al medesimo anno. Su tale aspetto appare comunque
necessario acquisire l’avviso del Governo.
