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I N D I C E

 

 

Ordine del giorno

Schede di lettura  1

L'Unione europea e la gestione delle migrazioni 3

L'Agenda europea sulla migrazione  3

Ricollocazione e reinsediamento  3

Il contrasto alla migrazione irregolare e la gestione delle frontiere esterne dell'Unione  6

La riforma del sistema comune europeo di asilo  11

Un nuovo modello di migrazione legale  16

La dimensione esterna delle politiche migratorie  17

 

Schede di lettura

L'Unione europea e la gestione delle migrazioni

 

L'Agenda europea sulla migrazione

L'Agenda europea sulla migrazione (COM(2015)240) è stata presentata dalla Commissione europea il 13 maggio 2015 con l'intento sia di fornire una risposta immediata alla situazione di crisi nel Mediterraneo, che di indicare le iniziative a medio e lungo termine per giungere a soluzioni strutturali che consentano di gestire meglio la migrazione in tutti i suoi aspetti. Nell'Agenda sono quindi confluite le varie iniziative che, secondo la Commissione, l'Unione Europea (UE) dovrebbe intraprendere per delineare quello che viene definito come "un approccio coerente e globale che permetta di cogliere i vantaggi e vincere le sfide che la migrazione reca in sé"^[1].

Fra le azioni immediate proposte dalla Commissione figurano: il potenziamento delle capacità e dei mezzi delle operazioni congiunte di Frontex, Triton e Poseidon; il supporto a un’operazione di politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) nel Mediterraneo volta a smantellare le reti di trafficanti, avviata con la decisione (PESC) 2015/778 del Consiglio, del 18 maggio 2015, e l'approvazione del relativo Piano operativo da parte del CoPS-Comitato Politica e Difesa, il 19 giugno 2015 (con decisione (PESC) 2015/972)^[2];l'assegnazione di 30 milioni di euro ai programmi di sviluppo e protezione regionale, nell’Africa settentrionale, nel Corno d’Africa e nel Medio Oriente; l'istituzione in Niger di un centro pilota multifunzionale; la creazione dei cd. "punti di crisi".

Oltre alle azioni immediate, la Commissione ha inoltre definito un nuovo approccio strategico per gestire meglio la migrazione a medio e lungo termine, basato su quattro pilastri:

1.     la lotta alla migrazione irregolare, alla tratta e al traffico di migranti;

2.     il potenziamento della sicurezza delle frontiere esterne dell'Unione;

3.     una forte politica comune europea di asilo;

4.     una nuova politica europea di migrazione legale.

 

Ricollocazione e reinsediamento

Come preannunciato nell'Agenda europea sulla migrazione, la Commissione europea ha adottato proposte contenenti misure temporanee per attivare il sistema di risposta di emergenza previsto dall'articolo 78, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) (su cui vd. infra).

Il 9 settembre 2015 la Commissione ha inoltre presentato una proposta legislativa per un sistema permanente di ricollocazione da attivare in situazioni di crisi (proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un meccanismo di ricollocazione in caso di crisi e modifica il regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide (COM(2015)450)^[3].

L'obiettivo generale della proposta legislativa è fare in modo che l'Unione disponga di un solido meccanismo di ricollocazione di crisi per gestire in modo strutturale ed efficace le situazioni critiche nel settore dell'asilo. A tal fine, conferisce alla Commissione europea il potere di adottare atti delegati, a norma dell'articolo 290 del TFUE, finalizzati all'attivazione del meccanismo di ricollocazione di crisi nonché alla sospensione dello stesso nei confronti di uno specifico Stato membro.

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII n. 100. Sulla proposta, la I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati ha approvato un documento conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione sostanzialmente positiva.

Figura fra le proposte prioritarie in sospeso nel Programma di lavoro della Commissione per il 2017 (COM(2016)710).

L’articolo 78, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)^. prevede una procedura legislativa speciale nel caso in cui uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi. In tal caso il Consiglio, su proposta della Commissione europea, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati, deliberando a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo.

Le misure adottate in base a tale articolo sono le seguenti:

·       la decisione (UE) 2015/1523 del Consiglio, del 14 settembre 2015, che ha istituito un meccanismo di ricollocazione temporanea ed eccezionale, su un periodo di due anni, di 40.000 richiedenti con evidente bisogno di protezione internazionale, di cui 24.000 dall'Italia e 16.000 dalla Grecia;

·       la decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio, del 22 settembre 2015, che ha istituito misure temporanee, per un periodo di due anni, nel settore della protezione internazionale a beneficio dell'Italia e della Grecia, e non anche dell'Ungheria come nella proposta originaria, prevedendo che 120.000 richiedenti vengano ricollocati negli altri Stati membri, di cui 15.600 richiedenti dall'Italia, 50.400 richiedenti dalla Grecia e, a decorrere dal 26 settembre 2016, 54.000 richiedenti proporzionalmente dall'Italia e dalla Grecia;

·       la decisione (UE) 2016/1754 del Consiglio, del 29 settembre 2016, che ha modificato la decisione (UE) 2015/1601 per quanto riguarda la ricollocazione dei 54.000 richiedenti di cui sopra, consentendo agli Stati membri di adempiere ai loro obblighi ammettendo nel proprio territorio cittadini siriani presenti in Turchia, a titolo di programmi nazionali o multilaterali di ammissione legale di persone in evidente bisogno di protezione internazionale diversi dal programma di reinsediamento oggetto delle conclusioni dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio del 20 luglio 2015 (su cui vedi infra).

 

Secondo quanto riferito nella Tredicesima relazione sulla ricollocazione e il reinsediamento, pubblicata dalla Commissione europea il 13 giugno 2017 (COM(2017)13), al 9 giugno il numero totale di ricollocazioni risulta essere pari a 20.869, di cui 13.973 dalla Grecia e 6.896 dall'Italia.

La Commissione ha ribadito che "l'attuazione delle decisioni del Consiglio sulla ricollocazione è un obbligo giuridico, non una scelta” e ha quindi deciso di avviare procedimenti di infrazione nei confronti della Repubblica Ceca, dell'Ungheria e della Polonia, in quanto tali Stati non hanno ancora intrapreso le azioni necessarie per assolvere ai propri impegni nei confronti di Grecia e Italia. Le procedure di infrazione sono state formalmente avviate il 14 giugno con l'invio di lettere di costituzione in mora ai tre Stati membri.

La Commissione specifica che:

·       l'Ungheria non ha ricollocato nessuno da quando è stato avviato il meccanismo di ricollocazione;

·       la Polonia non ha né intrapreso alcuna ricollocazione né ha rispettato alcun impegno dal dicembre 2015;

·       la Repubblica Ceca non ha effettuato alcuna ricollocazione dall'agosto 2016 né ha rispettato alcun nuovo impegno da oltre un anno.

Per quanto riguarda il reinsediamento, la Commissione ha adottato una raccomandazione (UE) 2015/914, dell'8 giugno 2015, relativa a un programma di reinsediamento europeo, nella quale ha invitato gli Stati membri a reinsediare, in un periodo di due anni, 20.000 persone provenienti da Paesi non appartenenti all'UE e con evidente bisogno di protezione internazionale secondo l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR). In occasione del Consiglio Giustizia e Affari interni (GAI) del 20 luglio 2015 i ministri hanno trovato un accordo in merito al reinsediamento, attraverso programmi multilaterali e nazionali, di 22.504 persone e hanno accolto con favore la disponibilità degli Stati associati a partecipare agli sforzi in tal senso.

Secondo quanto riferito nella citata Relazione sulla ricollocazione e il reinsediamento (COM(2017)13), sono già stati effettuati 16.419 dei 22.504 reinsediamenti concordati.

Per quanto riguarda i reinsediamenti nell'ambito della dichiarazione UE-Turchia, il numero complessivo si attesta a 6.254 persone.

Il 13 luglio 2016 la Commissione ha inoltre presentato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro di reinsediamento dell’Unione e che modifica il regolamento (UE) n. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (COM(2016)468), al fine di stabilire "un approccio legislativo vincolante e obbligatorio per il periodo successivo al 2016"^[4].

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole, con osservazioni, con la Risoluzione Doc. XVIII n. 158. Figura inoltre fra le proposte prioritarie in sospeso nel Programma di lavoro della Commissione per il 2017.

 

Il contrasto alla migrazione irregolare e la gestione delle frontiere esterne dell'Unione

Ai fini del contrasto alla migrazione irregolare e di una gestione più efficace delle frontiere esterne dell'Unione Europea, sono state adottate le seguenti misure:

1.     Un Piano d'azione dell'UE contro il traffico di migranti (2015-2020) (COM(2015)285), contenente misure volte a trasformare il traffico di migranti in un'attività ad alto rischio e basso rendimento potenziando le indagini e il perseguimento delle reti criminali di trafficanti.

 

2.     Un Piano d'azione dell'UE sul rimpatrio (COM(2015)453), che definisce le misure che gli Stati membri devono adottare per favorire il rimpatrio volontario, rafforzare l'attuazione della direttiva rimpatri, migliorare la condivisione delle informazioni, rafforzare il ruolo e il mandato di Frontex nelle operazioni di rimpatrio e creare un regime integrato di gestione dei rimpatri. In parallelo, la Commissione ha adottato un Manuale sul rimpatrio, con l'intento di offrire alle autorità nazionali competenti istruzioni pratiche per l'esecuzione del rimpatrio dei migranti che non hanno diritto di restare nell'Unione Europea.

Nel marzo 2017 la Commissione europea ha inoltre presentato una comunicazione recante un rinnovato Piano di azione sul rimpatrio, nonché una serie di raccomandazioni indirizzate agli Stati membri al fine di rendere più efficaci le procedure di rimpatrio.

Il Piano d'azione prevede, tra l’altro:

·       l’aumento del sostegno finanziario agli Stati membri con 200 milioni di euro nel 2017 destinati alle attività nazionali in materia di rimpatrio, nonché a specifiche attività comuni europee di rimpatrio e reintegrazione;

·       il miglioramento dello scambio di informazioni tra Stati membri in materia di esecuzione di rimpatri;

·       scambio delle migliori pratiche per garantire programmi di reintegrazione uniformi in tutti gli Stati membri;

·       sostegno agli Stati membri tramite l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, che dovrà potenziare l'assistenza pre-rimpatrio, aumentare il personale della sua unità di sostegno ai rimpatri e istituire entro giugno un meccanismo di voli commerciali per finanziare i rimpatri;

·       conclusione di accordi di riammissione con la Nigeria, la Tunisia e la Giordania e coinvolgimento di Marocco e Algeria.

Per quanto riguarda le raccomandazioni agli Stati membri, si tratta tra l’altro di:

·       migliorare il coordinamento tra tutti i servizi e le autorità coinvolte nel processo di rimpatrio in ciascuno Stato membro entro giugno 2017;

·       eliminare le inefficienze mediante la riduzione dei termini per i ricorsi, l'emissione sistematica di decisioni di rimpatrio senza data di scadenza e la combinazione delle decisioni sulla fine del soggiorno regolare con l'emissione della decisione di rimpatrio per non duplicare il lavoro;

·       combattere gli abusi del sistema, sfruttando la possibilità di valutare le domande di asilo con procedure accelerate quando si sospetta che tali domande siano presentate solo per ritardare l'esecuzione della decisione di rimpatrio;

·       impedire la fuga trattenendo le persone che lasciano intendere di non voler ottemperare alla decisione di rimpatrio che li riguarda;

·       accrescere l'efficacia delle procedure e delle decisioni di rimpatrio autorizzando la partenza volontaria solo se necessario e se l'interessato ne fa richiesta e concedendo il tempo più breve possibile per la partenza volontaria, tenendo conto delle circostanze individuali;

·       istituire programmi di rimpatrio volontario assistito e reintegrazione, operativi entro il 1º giugno 2017.

 

3.     E' stata istituita la Guardia di frontiera e costiera europea (vedi il regolamento (UE) 2016/1624), ufficialmente varata il 6 ottobre 2016.

Sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla Guardia costiera e di frontiera europea, presentata dalla Commissione il 15 dicembre 2015 (COM(2015)671)^[5], la 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato si era pronunciata in senso favorevole, con osservazioni, con la Risoluzione Doc. XVIII n. 112. Sulla proposta, il 19 maggio 2016, la I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati ha approvato un documento conclusivo. 

4.     Il 6 aprile 2016 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un sistema di ingressi/uscite (EES) per la registrazione dei dati di ingresso e di uscita e dei dati relativi al respingimento dei cittadini di Paesi terzi che attraversano le frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione Europea e che determina le condizioni di accesso al sistema di ingressi/uscite a fini di contrasto (COM(2016)194).

La proposta intende sostituire l'attuale sistema di timbratura manuale dei passaporti con l'obiettivo di accelerare, facilitare e rafforzare le procedure di controllo di frontiera per i cittadini di Paesi terzi diretti nell'Unione Europea.

 

La proposta è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII n. 131.

Nella stessa data la Commissione ha inoltre presentato una proposta riveduta di regolamento che modifica il codice frontiere Schengen (COM(2016)196), al fine di integrare le modifiche tecniche derivanti dal sistema di ingressi/uscite proposto, e una comunicazione sui sistemi di informazione più sicuri e intelligenti per le frontiere e la sicurezza (COM(2016)205), che esamina i modi in cui i sistemi di informazione possono diventare più efficienti ed efficaci al fine di rafforzare la gestione delle frontiere esterne e la sicurezza interna nell'UE.

 

5.     Il 16 novembre 2016 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento che istituisce un sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS) (COM(2016)731), al fine di consentire la registrazione di data, luogo e motivazione degli ingressi e delle uscite dall’Unione europea dei cittadini di Paesi terzi che non necessitano di visto (sistema comparabile al sistema ESTA vigente negli Stati Uniti)^[6].

In occasione dell'ultima sessione del Consiglio GAI, dell'8 e 9 giugno 2017, è stato raggiunto un orientamento generale sulla proposta.

 

 

La riforma del sistema comune europeo di asilo

Nella sua comunicazione del 6 aprile 2016 intitolata "Riformare il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa" (COM(2016)197), la Commissione europea ha esposto, secondo quanto preannunciato nell'Agenda europea sulle migrazioni, le priorità per migliorare il sistema europeo comune di asilo (CEAS).

Il 4 maggio 2016 la Commissione ha quindi presentato un primo pacchetto di proposte legislative di riforma del sistema europeo comune di asilo:

1.     Una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide (rifusione) (COM(2016)270)^[10].

I criteri e i meccanismi di determinazione dello "Stato membro competente" per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide sono attualmente stabiliti dal regolamento (UE) n. 604/2013 (cd. regolamento Dublino III).

Fra i principali obiettivi della proposta è la creazione di un "sistema più equo basato sulla solidarietà", per mezzo di un meccanismo di assegnazione correttivo (cd. "meccanismo di equità"), in base al quale, nel caso in cui uno Stato membro si trovi ad affrontare un afflusso sproporzionato di migranti, che superi il 150% della quota di riferimento, tutti i nuovi richiedenti protezione internazionale, dopo una verifica dell’ammissibilità della domanda presentata, verrebbero ricollocati in altri Stati membri fino a quando il numero di domande non sarà ridisceso al di sotto di quel livello. Gli Stati membri avrebbero inoltre la possibilità di non partecipare temporaneamente al ricollocamento versando un contributo di solidarietà di 250.000 euro.

 

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato la quale, avendo riscontrato numerosi elementi di criticità, anche sotto il profilo del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, si è pronunciata in senso contrario con la Risoluzione Doc. XVIII n. 156. In particolare, viene rilevato che "le misure e i meccanismi previsti non rispondono all'esigenza di affrontare l'attuale fenomeno migratorio epocale come Europa nel suo insieme" e che "gli effetti complessivi delle modifiche proposte non si pongono nella direzione del raggiungimento dei principali obiettivi della proposta, di ottenere un'equa ripartizione delle responsabilità fra gli Stati membri, soprattutto nei momenti di crisi, e di frenare i movimenti secondari dei cittadini di Paesi terzi fra gli Stati membri". Sulla proposta, la I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati, il 16 novembre 2016 ha approvato un documento conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione negativa, considerando, tra l’altro, inaccettabile, in quanto palesemente contraddittoria con i principi di solidarietà e corresponsabilizzazione stabiliti nei Trattati, la previsione in base alla quale uno Stato membro può sottrarsi totalmente dall'obbligo di partecipare al meccanismo di redistribuzione previa corresponsione del contributo di 250 mila euro per richiedente asilo non preso in carico.

2.     Una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l'Agenzia dell’Unione europea per l’asilo e abroga il regolamento (UE) n. 439/2010 (COM(2016)271), al fine di trasformare l’attuale Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO) in una vera e propria Agenzia europea per l’asilo, con un mandato rafforzato e funzioni ampliate per affrontare le carenze strutturali che dovessero emergere nell’applicazione del sistema di asilo dell’UE^[11].

Fra i nuovi compiti dell’agenzia dovrebbe esservi quello di avvalersi delle quote di riferimento per applicare il meccanismo di equità nel quadro del nuovo sistema di Dublino.

 

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII n. 146. Sulla proposta, il 16 novembre 2016, la I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati ha approvato un documento conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione sostanzialmente positiva.

3.     Una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l' "Eurodac" per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione del [regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide], per l'identificazione dei cittadini di un Paese terzo o apolidi soggiornanti illegalmente e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto (rifusione) (COM(2016)272)^[12].

La proposta prevede di ampliare il campo di applicazione del regolamento Eurodac per includere la possibilità per gli Stati membri di salvare e consultare dati di cittadini di Paesi terzi o di apolidi che non richiedono protezione internazionale e il cui soggiorno irregolare nell’UE viene scoperto, e identificarli ai fini del rimpatrio e della riammissione.

 

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII n. 157. Sulla proposta, il 16 novembre 2016, la I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati ha approvato un documento conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione sostanzialmente positiva.

 

Il 13 luglio 2016 la Commissione ha presentato un secondo pacchetto legislativo che si compone delle seguenti proposte:

4.     Una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) (COM(2016)465)^[13].

La Commissione propone di riformare la direttiva sulle condizioni di accoglienza (direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) per fare in modo che i richiedenti asilo possano beneficiare di standard di accoglienza armonizzati e dignitosi in tutta l'UE e prevenire in tal modo i movimenti secondari.

 

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato la quale, rilevando come il principio di sussidiarietà non sia sostanzialmente rispettato, si è pronunciata in senso contrario con la Risoluzione Doc. XVIII n. 165. In particolare, viene osservato che l'obiettivo di ottenere una maggiore armonizzazione delle condizioni di accoglienza nell'Unione Europea, al fine di aumentare le prospettive di integrazione dei richiedenti, "non si raggiunge attraverso un ulteriore giro di vite sui movimenti secondari" e che il combinato disposto di direttive, regolamenti e rifusioni vigenti "dimostra l'assoluta impotenza della Commissione a far rispettare i princìpi cardine sulla gestione dei flussi migratori, e cioè accoglienza solidale, redistribuzione dei richiedenti asilo e rimpatri".

5.     Una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta e recante modifica della direttiva 2003/109/CE, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (COM(2016)466)^[14].

Al fine di armonizzare gli standard di protezione nell'UE e porre fine ai movimenti secondari, la Commissione propone di sostituire la direttiva qualifiche vigente (direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta) con un regolamento.

 

La proposta è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole, pur rilevando alcune criticità, con la Risoluzione Doc. XVIII n. 167. In particolare, viene osservato che: è indispensabile una valutazione dell'impatto della proposta di regolamento sul delicato contesto europeo delle politiche migratorie; visto che gli Stati membri dovranno effettuare il riesame sistematico e regolare dello status di rifugiato e di persona ammessa alla protezione sussidiaria, è opportuno prolungare il periodo di durata del permesso di soggiorno indicato nell'art. 26 della proposta; nel "processo di riscrittura e affinamento in tema di migrazione e asilo, di cui la proposta di regolamento è espressione", non si può prescindere da una profonda revisione del cosiddetto "sistema Dublino".

6.     Una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce una procedura comune di protezione internazionale nell'Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE (COM(2016)467)^[15].

La proposta intende sostituire la vigente direttiva sulle procedure di asilo (direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale) con un regolamento che stabilisca una procedura UE comune pienamente armonizzata per la protezione internazionale.

 

La proposta è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato la quale, pur rilevando come la proposta riforma del sistema europeo di asilo comporti una serie di aggravi per gli Stati di primo ingresso come l'Italia, si è pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII n. 166.

 

Il 9 settembre 2015 la Commissione aveva inoltre presentato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un elenco comune dell'UE di Paesi di origine sicuri ai fini della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, e che modifica la direttiva 2013/32/UE (COM(2015)452)^[16].

La proposta intende consentire un esame più rapido delle domande di asilo di candidati provenienti da Paesi che l'Unione considera sicuri e accelerarne il rimpatrio qualora la valutazione individuale della domanda confermi che non sussistono le condizioni per la concessione dell'asilo. Nella lista dei Paesi di origine sicuri proposti dalla Commissione figurano Albania, Bosnia Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Kosovo, Montenegro, Serbia e Turchia.

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII n. 101. Sulla proposta, il 14 ottobre 2015, la I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati ha approvato un documento conclusivo.

 

Le proposte relative alla riforma del sistema europeo comune di asilo figurano fra le proposte da adottare in via prioritaria nel Programma di lavoro della Commissione per il 2017.

Le proposte sono tuttavia ancora al vaglio delle Istituzioni dell'Unione Europea e sono state oggetto di discussione anche in occasione dell'ultimo Consiglio GAI dell'8 e 9 giugno 2017, in cui i ministri hanno fatto il punto dei lavori fino a questo momento svolti sulla riforma del sistema europeo comune di asilo (CEAS) e della via da seguire.

Nel documento preparatorio presentato dalla Presidenza maltese si riferisce che, in generale, è emerso un consenso a favore di un approccio globale di cui la riforma del CEAS non è che un aspetto. Sottolinea che tale riforma dovrebbe essere condotta in parallelo con altre politiche, tra cui figurano il contrasto dei flussi migratori al di fuori dell'UE, la gestione delle frontiere esterne, il rafforzamento dei rimpatri e la garanzia che i controlli alle frontiere interne restino un'eccezione. Viene inoltre preso atto che la riforma del CEAS dovrebbe comunque garantire un giusto equilibrio tra responsabilità e solidarietà.

Le questioni migratorie saranno nuovamente oggetto di discussione in occasione del prossimo Consiglio europeo, che si terrà nelle giornate del 22 e 23 giugno 2017. Le questioni che i capi di Stato e di governo dovrebbero affrontare riguarderanno, fra l'altro:

·       l'attuazione delle misure adottate per arginare i flussi migratori lungo la rotta del Mediterraneo centrale;

·       gli sviluppi sulla rotta del Mediterraneo orientale, la dichiarazione UE-Turchia e gli strumenti per affrontare le cause profonde della migrazione;

·       la riforma del sistema europeo comune di asilo, con particolare riferimento ai principi di responsabilità e solidarietà.

 

Un nuovo modello di migrazione legale

Nell'Agenda europea sulla migrazione la Commissione ha sottolineato che la politica in materia di migrazione deve essere sostenuta da efficaci politiche di integrazione e che, sebbene la competenza in questo campo spetti in primo luogo agli Stati membri, l’Unione europea "può favorire le iniziative prese dai governi nazionali, dalle autorità locali e dalla società civile che intraprendono il complesso e lungo processo di promozione dell’integrazione e della fiducia reciproca".

Il 7 giugno 2016 la Commissione ha quindi presentato un Piano d'azione sull'integrazione dei cittadini di Paesi terzi (COM(2016)377) e una proposta di direttiva sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di Paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati (cd. "direttiva sulla Carta blu") (COM(2016)378).

Obiettivo del piano d'azione sull'integrazione è quello di delineare il quadro politico e le misure di sostegno comuni (a livello operativo e finanziario) che dovrebbero aiutare gli Stati membri a sviluppare e rafforzare ulteriormente le politiche nazionali di integrazione per i cittadini di Paesi terzi^[17].

La proposta di riforma della Carta blu UE si prefigge di migliorare la capacità dell’Unione di attirare e trattenere cittadini di Paesi terzi altamente qualificati, muovendo dalla considerazione che, in base all'andamento demografico attuale, nel futuro vi sarà sempre più la necessità di attrarre nuovi talenti^[18]. Le modifiche proposte sono pertanto tese a sviluppare un approccio comune più armonizzato a livello europeo che comprenda in particolare condizioni di ammissione più flessibili, il miglioramento e la semplificazione delle procedure di ammissione nonché il rafforzamento dei diritti, compresi il diritto alla mobilità all'interno dell'UE.

La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1^a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII n. 145.

 

La dimensione esterna delle politiche migratorie

Il 7 giugno 2016 la Commissione europea ha presentato la comunicazione sulla creazione di un nuovo quadro di partenariato con i Paesi terzi nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione (COM(2016)385), recante le linee guida dell'UE per realizzare una cooperazione rafforzata con i Paesi di origine, di transito e di destinazione, volta a gestire più efficacemente la politica in materia di migrazione e mobilità.

La comunicazione prevede che i futuri patti con i Paesi terzi interessati mirino ad accrescere l'efficacia e la sostenibilità del processo di rimpatrio e a fornire un sostegno finanziario adeguato ai Paesi di riammissione, in particolare alle comunità che devono reinserire i rimpatriati. A tal proposito, secondo la comunicazione i paesi partner dovrebbero anche beneficiare dell'assistenza fornita dall'UE per il rimpatrio volontario e il reinserimento, in partenariato con l'Organizzazione internazionale per le migrazioni.

Per garantire che i Paesi terzi rispettino l'obbligo di riammettere i loro cittadini, il nuovo partenariato prevede come priorità, tra l’altro:

·       l’agevolazione dell'identificazione dei migranti irregolari ai fini della riammissione, rafforzando la capacità dei Paesi terzi di garantire il funzionamento delle anagrafi e la digitalizzazione del rilevamento delle impronte digitali o della biometria e sviluppando le capacità di gestione delle frontiere e della migrazione;

·       il potenziamento delle iniziative di rimpatrio volontario assistito e di reintegrazione per aiutare i Paesi di transito a riportare, ogniqualvolta sia possibile, i cittadini di Paesi terzi nei Paesi di origine, anche promuovendo la cooperazione regionale fra i Paesi di origine e di transito.

Come sottolineato dal Governo nella sua ultima Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, nell'aprile 2016 l'Italia si era fatta promotrice di una proposta, denominata Migration Compact, e volta a migliorare l'efficacia delle politiche migratorie esterne dell'Unione: iniziativa "che ha influenzato e orientato" la citata comunicazione della Commissione, che ne riprende molti contenuti e proposte.

Il Nuovo quadro prevede in particolare l'adozione di pacchetti/Paese di brevissimo o breve periodo con un numero limitato di Paesi-pilota (Etiopia, Mali, Niger, Nigeria e Senegal), fondati su chiari impegni reciproci e coperti da un ulteriore stanziamento al Fondo fiduciario per l'Africa per 500 milioni di euro. Tali prime misure saranno accompagnate nel medio-lungo periodo dallo sviluppo delle iniziative finanziate da un Piano europeo per gli investimenti esterni, annunciato nel settembre 2016 dal Presidente della Commissione Juncker nel suo discorso sullo Stato dell'Unione.

A un anno dall'avvio del quadro di partenariato sulla migrazione e in vista del Consiglio europeo di giugno, la Commissione e l'Alto rappresentante hanno presentato il 13 giugno la quarta relazione sui progressi finora compiuti (COM(2017)350).

La relazione mostra che il partenariato ha spronato i Paesi partner africani ad affrontare meglio il problema della migrazione irregolare e a lottare contro le reti di trafficanti. Gli sforzi congiunti hanno contribuito ad aumentare i rimpatri volontari assistiti dei migranti rimasti bloccati e hanno favorito la creazione di posti di lavoro e i progetti sociali. Dopo l'adozione della comunicazione congiunta sulla migrazione lungo la rotta del Mediterraneo centrale e della dichiarazione di Malta, le iniziative riguardanti la rotta migratoria del Mediterraneo centrale si sono inoltre intensificate. Ne è derivata una cooperazione più efficiente con i Paesi partner e con partner internazionali quali l'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) e l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR). Il maggior coordinamento tra l'UE e gli Stati membri ha aumentato l'influenza dell'UE sui partner, ma la relazione evidenzia come esso dovrebbe essere ulteriormente intensificato per migliorare i risultati, in particolare per quanto riguarda la riduzione del numero degli arrivi irregolari di migranti nell'UE e il rafforzamento della cooperazione tra l'UE e i Paesi partner al fine di garantire i rimpatri e le riammissioni.

A un anno di distanza dall'avvio del quadro di partenariato si sono registrati progressi tangibili con i cinque Paesi africani prioritari: Etiopia, Mali, Niger, Nigeria e Senegal. Il Niger è l'esempio di ciò che è possibile ottenere con il quadro di partenariato: l'UE e gli Stati membri hanno coordinato da vicino le loro azioni e la loro cooperazione, di concerto con le autorità nigerine. I controlli alle frontiere e la lotta contro la tratta di esseri umani sono stati rafforzati e hanno portato all'arresto dei trafficanti e a un aumento significativo dei rimpatri volontari assistiti di migranti dal Niger verso i Paesi d'origine.

La cooperazione con tutti i Paesi partner si è notevolmente intensificata, anche grazie alla presenza di funzionari di collegamento europei per la migrazione in 12 Paesi partner. L'UE può ormai contare su un partenariato ben consolidato con l'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) e l'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR). Per agevolare i rimpatri e le riammissioni dei migranti irregolari sono state adottate misure specifiche, ma su questo fronte la relazione segnala la necessità di accelerare ulteriormente gli interventi.

Il Fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa ha sostenuto l'impegno politico dell'UE finanziando progetti a favore della creazione di posti di lavoro, dell'accesso all'istruzione o della gestione delle frontiere in paesi chiave. Ad oggi, i progetti approvati sono 118. Il Fondo ha aumentato a circa 2,8 miliardi di EUR l'importo delle risorse complessivamente disponibili nelle regioni beneficiarie e la sua copertura geografica è stata ampliata per includervi la Guinea, la Costa d'Avorio e il Ghana.

Per rispondere alla crisi in corso lungo la rotta del Mediterraneo centrale, l'UE ha intensificato la sua collaborazione con i partner dell'Africa settentrionale, in particolare con la Libia. Un pacchetto di 90 milioni di EUR è stato approvato nel quadro del Fondo fiduciario dell'UE per l'Africa per rafforzare la protezione e la resilienza dei migranti e dei rifugiati (anche di quelli ospitati nei centri) e delle comunità di accoglienza in Libia. Il programma di rimpatrio volontario assistito e di reinserimento è proseguito in collaborazione con l'OIM. Nel 2017 i migranti finora rientrati nei rispettivi Paesi d'origine solo dalla Libia sono oltre 4 000 - una cifra superiore al numero di migranti rinviati da questo Paese in tutto il 2016. Le tre missioni operanti nel quadro della politica di sicurezza e di difesa comune (EUNAVFOR MED operazione Sophia, missione dell'UE di assistenza alle frontiere in Libia e cellula di pianificazione e di collegamento dell'UE) continuano a contribuire alla lotta dell'UE contro le reti di trafficanti e ad impegnarsi al fianco delle autorità libiche.

Per affrontare il problema dei flussi migratori irregolari diretti verso nord, l'UE ha inoltre aumentato l'interazione con i vicini subsahariani della Libia. Il 5 giugno 2017 ha annunciato l'intenzione di sostenere, con un finanziamento fino a 50 milioni di EUR, l'entrata in funzione della task force congiunta del G5 (composta da forze militari del Ciad, del Mali, della Mauritania, del Niger e della Nigeria) per garantire la sicurezza delle regioni sensibili di frontiera.

Per quanto riguarda le prospettive future e le linee d'azione più immediate, la relazione ribadisce l'opportunità di aumentare gli strumenti e le risorse disponibili, rafforzare l'impegno degli Stati membri e ampliare il numero di quelli che partecipano attivamente ad iniziative congiunte. L'UE continuerà ad intensificare gli sforzi con i Paesi partner in materia di rimpatrio, con l'obiettivo di pervenire ad accordi stabili concernenti i rimpatri e le riammissioni.

Poiché i fattori che inducono a migrare verso l'Europa permangono, la realizzazione di tutti gli obiettivi del quadro di partenariato resta una priorità chiave nei prossimi mesi e richiederà uno sforzo continuo e più intenso da parte di tutti i soggetti interessati. Il Consiglio europeo del 22 e 23 giugno farà il punto dei risultati conseguiti e fornirà ulteriori orientamenti sulla via da seguire.