La
Commissione per l’occupazione e gli affari sociali (EMPL) del Parlamento
europeo ha organizzato, per il 12 ottobre 2016, una riunione
interparlamentare volta a favorire uno scambio di opinioni delle commissioni
competenti in materia di lavoro dei parlamenti degli Stati membri sulla
revisione mirata della normativa sul distacco dei lavoratori. La
riunione, “fuori sacco”, non è inclusa nell’elenco delle conferenze
interparlamentari del secondo semestre 2016 trasmesso ai Parlamenti nazionali
dal Presidente del Parlamento europeo Martin Schulz.
L'incontro
si articolerà in un’unica sessione.
La
Commissione EMPL ha prodotto una background note che riepiloga le fasi della vicenda sulla proposta di modifica della
direttiva sul distacco dei lavoratori (COM(2016)128), già oggetto della procedura del cd. “cartellino giallo”, che la
Commissione europea ha comunicato di voler mantenere inalterata il 20 luglio
2016. La Commissione EMPL ha altresì messo a disposizione uno studio
realizzato dai servizi di documentazione del Parlamento europeo (Dipartimento
per la politica economica e per la politica scientifica) pubblicato nello
scorso giugno.
Lo scambio di opinioni dovrebbe avere
ad oggetto le disposizioni specifiche della proposta di direttiva che introduce
modifiche in tre settori principali: la retribuzione dei lavoratori distaccati,
le norme sui lavoratori tramite agenzia interinale e il distacco di lunga
durata. La proposta stabilisce che i lavoratori distaccati beneficeranno, in
generale, delle stesse norme che disciplinano la retribuzione e le condizioni
di lavoro dei lavoratori locali.
·
Il diritto
delle imprese di distaccare i propri dipendenti in un altro Stato membro deriva
direttamente dai princìpi di libera circolazione dei lavoratori, libertà di
stabilimento e libera prestazione di servizi, ovvero da princìpi fondamentali
del mercato interno dell'Unione, sanciti nel trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE).
Dal TFUE discende altresì il divieto
di ogni discriminazione. L'art. 18 stabilisce, in linea generale, che
"è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità".
Più specificamente, l'art. 45, par. 2, vieta ogni discriminazione, fondata
sulla nazionalità, "tra i lavoratori degli Stati membri per quanto
riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro".
I problemi di conciliazione tra i diritti e i divieti
summenzionati appaiono alla base delle travagliate prospettive negoziali del
documento in esame (v. infra).
La
situazione dei lavoratori che vengono temporaneamente distaccati dal proprio
datore in uno Stato membro diverso da quello in cui lavorano abitualmente è
disciplinata dalla direttiva
96/71/CE[3].
Il testo disciplina tre
varianti di distacco: la prestazione diretta di servizi da parte di
un'impresa nel quadro di un contratto di servizi; il distacco nel
contesto di uno stabilimento o di una società appartenente allo stesso gruppo
("distacco infragruppo") e il distacco mediante la cessione
temporanea di un lavoratore tramite un'agenzia interinale stabilita in un
altro Stato membro. La direttiva definisce il quadro normativo dell'UE
al fine di stabilire un equilibrio tra vari obiettivi: promuovere e facilitare
la prestazione transfrontaliera di servizi, fornire tutela ai lavoratori
distaccati e garantire la parità di condizioni tra concorrenti
locali e stranieri.
La direttiva
stabilisce, quindi, una serie di condizioni di lavoro e di impiego che
il datore di lavoro deve rispettare nello Stato membro in cui ha luogo il
distacco (art. 3). Esse sono costituite dall'applicazione delle misure previste
(nel Paese ospitante) da disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative
in materia di: tariffe minime salariali; periodi massimi di lavoro e periodi
minimi di riposo; durata minima delle ferie annuali retribuite; condizioni di
cessione temporanea dei lavoratori tramite imprese di lavoro temporaneo;
sicurezza, salute e igiene sul lavoro; parità di trattamento fra uomo e donna.
La direttiva reca altresì norme in materia di: cooperazione,
da parte degli Stati membri, in materia di informazione (art. 4); misure in
caso di inosservanza (art. 5); competenza giudiziaria dello Stato membro nel
cui territorio il lavoratore è o era distaccato, ferma restando la facoltà di
promuovere, in base alle convenzioni internazionali vigenti, un procedimento
giudiziario in un altro Stato (art. 6).
Resta salva per i datori di lavoro la possibilità di scegliere di applicare ai lavoratori
condizioni di lavoro più favorevoli.
La direttiva 96/71/CE è stata oggetto di
alcune modifiche da parte della direttiva
2014/67/UE (cosiddetta “direttiva di applicazione").
Essa ha introdotto strumenti nuovi e rafforzati per prevenire e sanzionare
elusioni, frode e violazioni in materia. In questa direzione si muovono, ad
esempio, le norme per l'individuazione dell’autenticità del distacco (art. 4) e
quelle intese a facilitare l’accesso alle informazioni sulle condizioni di
lavoro e di occupazione (art. 5).
Il termine per il recepimento di
questa direttiva è fissato dall’art. 23 al 18 giugno 2016. In Italia, la delega
al Governo per il recepimento è stata conferita con legge 9 luglio 2015, n. 114
(legge di delegazione europea 2014). Lo schema di decreto legislativo (A.G. n. 296) è stato trasmesso
alle Camere per i pareri delle Commissioni competenti (il termine previsto per
l'espressione dei pareri è il 28 maggio).
Nell'ordinamento dell'Unione
europea, altri atti legislativi recano norme in grado di incidere sul
trattamento dei lavoratori distaccati. Si tratta, specificamente, di:
1) regolamento
(CE) n. 593/2008 (cosiddetto
Roma I), che disciplina la legge applicabile alle obbligazioni contrattuali.
L'art. 8 è dedicato al contratto individuale di lavoro, il quale "è
disciplinato dalla legge scelta dalle parti"; tuttavia, tale scelta non
può privare il lavoratore della protezione derivante dalle disposizioni
inderogabili secondo la legge che, in assenza di scelta, sarebbe stata
applicabile in virtù dei criteri ivi posti - criteri costituiti, in via prioritaria, dal riferimento al Paese nel
quale il lavoratore, in esecuzione del contratto, svolga abitualmente il suo
lavoro (a prescindere dalla circostanza che il lavoratore svolga in modo
temporaneo la propria prestazione in un altro Paese). Inoltre, l'art. 23
specifica che non viene pregiudicata "l'applicazione delle disposizioni
dell'ordinamento comunitario che, con riferimento a settori specifici,
disciplinino i conflitti di legge in materia di obbligazioni
contrattuali";
2) regolamento
(CE) n. 883/2004. L'art. 12
(nel testo sostituito dal regolamento (CE) n. 465/2012) stabilisce
che il lavoratore dipendente distaccato rimane soggetto alla legislazione di
sicurezza sociale dello Stato membro di origine, a condizione che la durata
prevedibile del lavoro (a cui è inteso il distacco) non superi i 24 mesi e che
il distacco non sia stato operato al fine di sostituire un'altra persona distaccata.
Obiettivi e finalità
La proposta
di direttiva COM(2016)128, presentata dalla Commissione
europea l’8 marzo 2016, è volta ad una revisione mirata delle norme sul
distacco dei lavoratori ed è tesa a realizzare l'impegno, indicato negli
orientamenti politici della Commissione in carica, di promuovere il
principio della parità di retribuzione per lo stesso lavoro nello stesso
posto.
La riforma,
annunciata nel programma di lavoro per il 2016,
ha lo scopo di facilitare il distacco dei lavoratori in condizioni di
concorrenza leale e nel rispetto dei diritti dei lavoratori, aventi un
contratto di lavoro in uno Stato membro, che vengano temporaneamente trasferiti
in un altro Stato membro dal datore di lavoro. In particolare, la proposta
punta a garantire condizioni salariali eque e parità di trattamento nel paese
ospitante tra le imprese locali e quelle che distaccano i lavoratori.
Secondo
il documento[12] sulla valutazione d'impatto, allegato alla proposta della
Commissione in oggetto, l'applicazione della direttiva 96/71/CE presenta
alcuni aspetti problematici:
1)
la possibilità di
differenze retributive tra i lavoratori distaccati ed i lavoratori locali
nei Paesi ospitanti, differenze che, secondo le stime, variano dal 10% al
50% a seconda dei Paesi e dei settori, con le conseguenze di un vantaggio
competitivo (per le imprese operanti il distacco rispetto alle imprese degli
Stati membri ospitanti) e di una distorsione della concorrenza.
L'art. 3 della direttiva 96/71/CE
richiede che ai lavoratori distaccati siano garantite le "tariffe minime
salariali" (comprese le maggiorazioni per lavoro straordinario) vigenti
(nel territorio in cui ha luogo il distacco) in base a disposizioni
legislative, regolamentari, amministrative o a contratti collettivi o arbitrati
di applicazione generale[13].
Il suddetto documento sulla
valutazione d'impatto rileva che[14]:
non in tutti gli Stati membri esistono accordi di siffatto genere; anche
qualora essi siano presenti, si è registrata talora la tendenza di non
retribuire il lavoratore sulla base delle mansioni svolte, del livello di
istruzione e dell’anzianità, ma piuttosto di ricorrere alle tariffe applicabili
ai livelli di paga basilari - in sostanza, osserva il documento, la nozione di
"tariffa minima salariale", che in alcuni Stati può includere
riconoscimenti di anzianità, bonus di qualità e tredicesima mensilità,
sembra essere stata interpretata erroneamente senza queste componenti, nel
senso di "salario minimo" -; ulteriori disuguaglianze derivano dalla
circostanza che la definizione e la composizione delle tariffe minime salariali
è lasciata ai singoli Stati;
2)
una definizione
generica di "distacco". L’art. 2 della direttiva 96/71/CE
definisce il “lavoratore distaccato” come colui che, “per un periodo limitato,
svolge il proprio lavoro nel territorio di uno Stato membro diverso da quello
nel cui territorio lavora abitualmente”. L’assenza di un limite temporale
specifico permette spesso un notevole vantaggio competitivo per le imprese, nei
casi in cui pratichino, per il periodo, più o meno lungo, di distacco, livelli
di remunerazione più bassi rispetto a quelli seguiti dalle imprese locali;
3)
l'esigenza di
integrazione della disciplina con norme specifiche, relative a forme ed
istituti sviluppatisi nell'economia e nel mercato del lavoro contemporanei,
quali il subappalto, il lavoro interinale ed il distacco infragruppo.
Contenuti della proposta
La proposta
è composta di tre articoli, il primo dei quali contiene le novelle alla
direttiva 96/71/CE.
L’art. 1,
numero 1), inserisce
nella direttiva 96/71/CE un articolo 2-bis, che pone una disciplina
specifica per il distacco di durata superiore ai 24 mesi.
Tale
articolo 2-bis stabilisce che, qualora la durata prevista o effettiva
del distacco superi i 24 mesi, lo Stato membro ospitante è considerato quello
in cui il lavoro è abitualmente svolto. Ai fini del computo dei 24 mesi, si
tiene conto della durata complessiva dei distacchi dei lavoratori, nel caso di
sostituzione (per lo svolgimento delle medesime mansioni "nello stesso
posto") con altri lavoratori distaccati; tale durata complessiva viene
attribuita, ai fini in oggetto, ad ognuno dei distacchi interessati che abbia
avuto una durata effettiva di almeno 6 mesi.
Dalla
novella discende, in base al combinato disposto con il citato art. 8 del
regolamento (CE) n. 593/2008, che, per i distacchi eccedenti i suddetti limiti
di durata, trovino in ogni caso applicazione le disposizioni inderogabili
(relative al contratto di lavoro) secondo la legge dello Stato membro in cui ha
luogo il distacco (ed anche le disposizioni derogabili, a meno di una diversa
scelta operata dai contraenti). Tali fattispecie di distacchi corrispondono in
larga misura a quelle per le quali, in base al citato regolamento (CE) n.
883/2004, si applica il regime di sicurezza sociale del Paese ospitante. Resta fermo
che anche per gli altri distacchi trovano applicazione molte misure di tutela
per il lavoratore operanti (nel Paese ospitante) in base alle norme di legge ed
ai contratti (cfr. qui di seguito per l'ampliamento di tale tutela, ai sensi
della proposta di direttiva).
L’art. 1,
numero 2), modifica
l'art. 3 della direttiva 96/71/CE. In base alle novelle proposte:
1)
si sostituisce
il riferimento alle "tariffe minime salariali" con il principio di
riconoscimento della "retribuzione", composta da tutti gli elementi resi obbligatori da
disposizioni legislative, regolamentari, amministrative o da contratti
collettivi o arbitrati di applicazione generale[15]. Gli
Stati membri devono pubblicare su Internet gli elementi costitutivi della
retribuzione. Si osserva che, in base al testo - non oggetto di modifiche - dei
paragrafi 3, 4 e 5 del citato art. 3 della direttiva 96/71/CE, gli Stati membri
possono prevedere deroghe a tale principio per alcune fattispecie (costituite,
in linea di massima, da distacchi di durata non superiore ad un mese, ad
esclusione, in ogni caso, di quelli operati per l'erogazione di servizi nel
Paese ospitante); il testo della proposta impone agli Stati membri
l'obbligo di pubblicare sul sito web di cui all'articolo 5 della
direttiva 2014/67/UE gli elementi costitutivi della retribuzione applicabile
ai lavoratori distaccati;
2)
si estende dal
settore edilizio a tutti gli altri settori l'obbligo di rispettare,
nell'ambito dei distacchi, le previsioni dei summenzionati contratti collettivi
o arbitrati, con riferimento alla retribuzione (cfr. supra), all'orario
di lavoro, ai periodi minimi di riposo, alle ferie retribuite, alle condizioni
di cessione temporanea dei lavoratori, alla sicurezza, salute e igiene sul
lavoro, alle clausole di tutela inerenti alle condizioni di lavoro e di
occupazione di gestanti o puerpere, bambini e giovani, alle clausole
concernenti la parità di trattamento fra uomo e donna nonché alle altre
clausole in materia di non discriminazione (come detto, la direttiva vigente
impone il rispetto, per i settori diversi da quello edilizio, solo delle misure
nelle materie qui elencate stabilite da disposizioni legislative, regolamentari
o amministrative);
3)
si prevede che,
qualora le imprese stabilite nel territorio di uno Stato membro abbiano
l'obbligo, a norma di disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
o di accordi collettivi, di subappaltare, nell'ambito delle loro obbligazioni
contrattuali, solo ad imprese che garantiscano determinate condizioni di lavoro
e di occupazione, relative alla retribuzione, lo Stato membro possa disporre,
su base non discriminatoria e proporzionata, che tali imprese siano soggette ai
medesimi obblighi, per quanto riguarda i subappalti alle imprese che
svolgano i medesimi mediante distacco (nel Paese ospitante) di lavoratori;
4)
si pone l'obbligo
per l'ordinamento degli Stati membri - anziché la facoltà per gli stessi, come
previsto dal testo vigente[16]
- di garantire ai lavoratori distaccati da parte delle imprese di lavoro
temporaneo l'applicazione del principio di tutela di cui all'art. 5 della direttiva 2008/104/CE[17], vigente per i lavoratori interinali
ceduti temporaneamente da agenzie interinali stabilite nello Stato membro (in
cui il lavoro è svolto). In base a tale principio, per tutta la durata della
missione presso un’impresa utilizzatrice, le condizioni di base di lavoro e
d’occupazione dei lavoratori interinali sono almeno identiche a quelle che si applicherebbero
loro se fossero lavoratori dipendenti della stessa impresa utilizzatrice.
L'art. 1,
numero 3), così come la novella soppressiva di cui all'ultimo punto del numero
2), opera un mero coordinamento con le precedenti novelle.
L'art. 2
prevede che la nuova direttiva sia recepita entro due anni dalla sua
adozione.
Base giuridica
La proposta
modifica la direttiva 96/71/CE e si fonda quindi sulla stessa base giuridica, l'articolo
53, paragrafo 1, e l'articolo 62 del TFUE. L’articolo 53, par. 1, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), prevede che "al
fine di agevolare l'accesso alle attività autonome e l'esercizio di queste, il
Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa
ordinaria, stabiliscono direttive intese al reciproco riconoscimento dei
diplomi, certificati ed altri titoli e al coordinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative
all'accesso alle attività autonome e all'esercizio di queste". Tale
articolo è applicabile altresì al settore dei servizi in virtù del rimando contenuto
nell'articolo 62 del TFUE.
Si segnala
che è attualmente all'esame della Commissione occupazione e affari sociali del
Parlamento europeo un progetto di rapporto sul dumping sociale
nell'Unione europea (2015/2255(INI)). In questo testo, ancora non approvato[18], si richiede di colmare le lacune
legislative alla realizzazione del principio per cui a lavoro uguale devono
corrispondere eguali salario e protezione sociale (capitolo II). Si fa
riferimento anche alla direttiva 96/71/CE, sollecitando:
1)
che la sua base
giuridica venga ampliata anche agli articoli 151 e 153 del TFUE, in materia di
politica sociale (par. 11);
2)
la revisione del
concetto di "tariffe minime salariali" (par. 12);
3)
la limitazione
della durata del distacco (par. 13);
4)
l'esclusione dal
campo di applicazione delle imprese di lavoro interinali (par. 13).
Risultati delle consultazioni
precedenti la presentazione della proposta di direttiva COM(2016)128
Con lettera comune Austria, Belgio, Francia, Germania,
Lussemburgo, Paesi Bassi e Svezia hanno proposto di: modificare e ampliare
le disposizioni della direttiva 96/71/CE concernenti le condizioni sociali e di
lavoro, in particolare la retribuzione, applicabili ai lavoratori
distaccati; prendere in considerazione la fissazione di un limite di durata
massima dei distacchi, con particolare attenzione all'allineamento delle
disposizioni al regolamento dell'UE sul coordinamento della sicurezza sociale;
chiarire le condizioni applicabili al settore del trasporto su strada;
rafforzare l'affidabilità delle informazioni contenute nei documenti portatili
A1; migliorare la cooperazione transfrontaliera tra i servizi di
ispezione e promuovere uno studio sulla portata e sull'impatto del
lavoro autonomo fittizio nel contesto del distacco.
I governi di Bulgaria, Estonia,
Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia e Ungheria
hanno sostenuto, con lettera comune, che un riesame della direttiva del 1996
è prematuro e dovrebbe essere rinviato al momento in cui il termine per
il recepimento della direttiva di applicazione sarà scaduto e gli effetti
della direttiva saranno stati sottoposti ad attenta valutazione. Detti Stati
membri hanno espresso la preoccupazione che il principio della parità di
retribuzione a parità di lavoro nello stesso posto possa essere incompatibile
con il mercato unico, in quanto le differenze di retribuzione
costituiscono un legittimo elemento di vantaggio competitivo per
i prestatori di servizi. Essi hanno inoltre asserito che i lavoratori
distaccati dovrebbero continuare a essere soggetti alla normativa
vigente nello Stato membro di invio ai fini della sicurezza sociale e che
in tal senso non dovrebbe pertanto essere adottata alcuna misura finalizzata a
rivedere i collegamenti tra il distacco dei lavoratori e il coordinamento della
sicurezza sociale. Infine essi hanno invitato la Commissione ad esaminare la
possibilità di intervenire solo se e in quanto siano sottoposti a rigorosa
analisi gli elementi di prova relativi alle sfide e alle peculiarità
della prestazione transfrontaliera di servizi.
La Confederazione europea dei
sindacati (CES) si è espressa a favore di una revisione per
garantire il rispetto del principio della parità di trattamento ma ha invitato
la Commissione a rispettare il principio di autonomia delle parti sociali e a
adoperarsi per favorire i contratti collettivi aziendali rispetto a quelli
settoriali; ha inoltre raccomandato nuove norme sulla lotta contro il lavoro
autonomo fittizio.
La Confederazione europea
dell'edilizia (EBC), che rappresenta le PMI nel settore delle costruzioni, si è
espressa a favore di una "riapertura" della direttiva del 1996 in
linea con il principio della "parità di retribuzione a parità di lavoro
nello stesso posto". Favorevoli alla revisione della direttiva sono anche
l'Organizzazione sindacale UE dei lavoratori dell'edilizia e del legno (EFBWW),
la Confederazione sindacale dei Paesi Bassi (FNV), la Confederazione sindacale
estone e il Consiglio dei sindacati nordici (NFS). Anche le parti sociali
dell'UE nel settore delle costruzioni (FIEC e EFBWW) hanno adottato una
posizione comune chiedendo alla Commissione di valutare una serie di questioni
relative al distacco.
Business Europe ritiene prioritario garantire il corretto
recepimento della direttiva di applicazione e crede che la
"riapertura" della direttiva potrebbe ridurre le attività di
distacco; è dell'avviso che il principio della "parità di retribuzione a
parità di lavoro" comporti un'indebita interferenza dell'UE nella libera
determinazione dei livelli salariali. Argomentazioni condivise anche dai
rappresentanti dei datori di lavoro del settore metalmeccanico (CEEMET) e dalla
Confederazione europea dei quadri (CEC). Anche la Confederazione dell'industria
della Repubblica ceca e le associazioni di categoria di Finlandia, Svezia,
Danimarca, Islanda e Norvegia hanno espresso preoccupazioni in una lettera
comune in merito all'introduzione, nella direttiva sul distacco dei lavoratori,
del principio della parità di retribuzione a parità di lavoro.
L'UEAPMI
(Unione europea dell'artigianato e delle piccole e medie imprese) ha espresso
il parere che la direttiva sul distacco dei lavoratori non debba essere
modificata prima del completo recepimento della direttiva di applicazione e
della valutazione dei suoi effetti.
Eurociett,
che rappresenta il settore delle agenzie interinali, ha rilevato che non vi è
la necessità di "riaprire" la direttiva del 1996 ma anche sostenuto
il principio della parità di retribuzione a parità di lavoro.
Sussidiarietà ed esame presso
altri Parlamenti nazionali
Quattordici Parlamenti nazionali (o rami di Parlamenti nazionali) di
undici Stati membri hanno espresso, entro il termine di otto settimane di cui
all'art. 6 del Protocollo n. 2 del Trattato di Lisbona, un parere motivato
sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà. Si tratta di un numero sufficiente
per determinare l'avvio della cosiddetta procedura del cartellino giallo,
prevista dall'art. 7, Protocollo n. 2, del medesimo Trattato ("qualora i
pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di
un progetto di atto legislativo rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei
voti attribuiti ai Parlamenti nazionali (...),
il progetto deve essere riesaminato"). Ad esito di tale riesame,
l'eventuale decisione di mantenere inalterato il progetto dovrà essere motivata
dalla Commissione europea.
Segue un
prospetto dei Parlamenti che hanno adottato un parere motivato circa il mancato
rispetto del principio di sussidiarietà e della quantità di voti di cui sono
espressione.
|
Camera
|
Voti
|
|
Bulgaria, Assemblea
nazionale
|
2
|
|
Croazia
|
2
|
|
Danimarca
|
2
|
|
Estonia
|
2
|
|
Lettonia
|
2
|
|
Lituania
|
2
|
|
Polonia, Sejm
|
1
|
|
Polonia, Senate
|
1
|
|
Repubblica Ceca, Camera
|
1
|
|
Repubblica Ceca, Senato
|
1
|
|
Romania, Camera dei
deputati
|
1
|
|
Romania, Senato
|
1
|
|
Slovacchia
|
2
|
|
Ungheria
|
2
|
Reazione della Commissione europea
La Commissione europea ha dato conto delle proprie
deliberazioni il 20 luglio 2016 nella "Comunicazione sulla proposta di
direttiva recante modifica della direttiva relativa al distacco dei lavoratori,
per quanto riguarda il principio di sussidiarietà, a norma del Protocollo n.
2" (COM(2016) 505).
In questo documento si
afferma la volontà di mantenere inalterata la proposta dello scorso
marzo.
Nell'illustrare le
motivazioni che hanno condotto a tale decisione, la Commissione richiama
preliminarmente la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE sulla
verifica del rispetto del principio di sussidiarietà, con particolare
riferimento alla sentenza sulla causa C-547/14. Il par. 218 della citata sentenza specifica che ai
fini del controllo "la Corte deve verificare se il legislatore
dell’Unione poteva ritenere, sulla base di elementi circostanziati, che
l’obiettivo perseguito dall’azione considerata potesse essere meglio realizzato
a livello dell’Unione" (par. 218).
Nel testo della Comunicazione il principio affermato
dalla Corte viene applicato ai rilievi formulati dai Parlamenti nazionali
che hanno adottato un parere motivato circa il mancato rispetto del principio
di sussidiarietà, portando la Commissione europea a concludere che la proposta
di direttiva dello scorso marzo ha rispettato il principio di sussidiarietà.
I principali rilievi avanzati dai suddetti Parlamenti
nazionali sono stati:
1)
sufficienza ed adeguatezza delle norme vigenti.
Con riferimento agli obiettivi, perseguiti dalla proposta di direttiva, di
creare condizioni di maggiore parità tra i prestatori di servizi nazionali e
quelli transfrontalieri nonché parità di trattamento per i lavoratori
transfrontalieri assunti tramite agenzia interinale, la Commissione afferma che
essi possono essere conseguiti solo con l'introduzione di norme di
armonizzazione cogenti - e non facoltative - a livello di Unione, non tramite
iniziative singole degli Stati membri (par. 4.2.1);
2)
migliore possibilità di conseguire l'azione a
livello degli Stati membri. La Commissione ritiene che gli
obiettivi della proposta (agevolare il corretto funzionamento del mercato
interno, tutelare adeguatamente i lavoratori distaccati e assicurare chiarezza
e prevedibilità del quadro giuridico applicabile ad essi) siano interdipendenti
e possano essere conseguiti meglio a livello di Unione. Ribadisce quindi che un
intervento unilaterale degli Stati membri potrebbe determinare una
frammentazione del mercato interno per quanto concerne la libertà di
prestazione dei servizi (par. 4.2.2);
3)
mancato riconoscimento esplicito delle competenze
degli Stati membri in merito alla definizione delle
tariffe salariali e delle condizioni di lavoro e di occupazione. La Commissione
cita espressamente i passaggi della proposta che, in materia di retribuzione,
rimandano alle disposizioni nazionali. "La proposta" - si specifica
nella Comunicazione - "non disciplina la retribuzione, né definisce la
retribuzione o i suoi elementi costitutivi a livello di Unione. Stabilisce
unicamente che le norme imperative in materia di retribuzione, fissate dagli
Stati membri, debbano applicarsi in modo non discriminatorio ai prestatori di
servizi locali e transfrontalieri e ai lavoratori locali e distaccati"
(par. 4.2.3);
4)
carenza di motivazione sull'avvenuto rispetto del
principio di sussidiarietà. La Commissione fa riferimento
alla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenze sulle cause C-233/94
e C-547/14).
Da queste pronunce si evince, da un lato, che una motivazione implicita, e
finanche limitata, costituisce giustificazione sufficiente del rispetto del
principio di sussidiarietà e, dall'altro, che la completezza della proposta e
della valutazione d'impatto contribuiscono alla dimostrazione del rispetto del
principio medesimo. La Commissione conclude, quindi, che le informazioni
fornite (anche nella valutazione d'impatto e nei considerando) siano
sufficienti a garantire l'idonea valutazione del rispetto del principio di
sussidiarietà (par. 4.2.4).
Prospettive
negoziali
La
circostanza che la proposta di direttiva in esame fosse suscettibile di valutazioni
estremamente diverse da parte degli Stati membri era emersa già prima della
presentazione della stessa, durante i lavori preparatori condotti dai servizi
della Commissione.
Il documento
di valutazione d'impatto[21] riferisce come, da un lato,
l'Austria, il Belgio, la Francia, la Germania, il Lussemburgo, i Paesi Passi e
la Svezia abbiano dichiarato il proprio supporto per una revisione della
disciplina europea sul distacco dei lavoratori, revisione che ponga il
principio "parità di retribuzione a parità di lavoro nello stesso
luogo". D'altro lato, la Bulgaria, la Repubblica Ceca, l'Estonia,
l'Ungheria, la Lituania, la Lettonia, la Polonia, la Slovacchia e la Romania
hanno affermato, in una lettera congiunta, che una revisione della direttiva
del 1996 sarebbe prematura e che una valutazione in merito doveva essere rinviata
al periodo successivo al termine per il recepimento della direttiva di
attuazione - termine che nel frattempo è spirato il 18 giugno 2016 -. Questo
gruppo di Stati ha espresso la preoccupazione che il principio "parità di
retribuzione a parità di lavoro nello stesso luogo" possa essere
incompatibile con il mercato unico, in quanto le differenze costituiscono un
elemento legittimo di vantaggio competitivo per le imprese.
Riguardo
all'iter futuro, l'Osservatorio legislativo del
Parlamento europeo
prevede, a titolo indicativo, la calendarizzazione della proposta di
direttiva in Commissione "Occupazione e affari sociali" per l'aprile
2017.
Anche il
Consiglio non ha ancora elaborato una propria posizione di prima lettura, nonostante il dibattito sia già
iniziato sotto la Presidenza dei Paesi Bassi. Risulta, comunque, che tra gli
elementi oggetto di confronto vi siano stati la base giuridica, il rispetto
delle competenze degli Stati membri e la possibilità di introdurre una norma
per dirimere eventuali conflitti tra legislazioni nazionali.
Relazione del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali
Nella relazione, trasmessa il 6 aprile 2016, il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha segnalato che la
proposta di sostituzione (nella disciplina della direttiva) del
riferimento alle "tariffe minime salariali" con il riferimento
alla "retribuzione" potrebbe porre talune difficoltà
applicative, in quanto, allo stato, nell’ordinamento italiano, non
esiste una retribuzione univoca a cui rifarsi, ma solo salari determinati
dalla contrattazione collettiva.
Esame presso il Senato
L’11a Commissione (Lavoro, previdenza
sociale) del Senato ha adottato il 3 maggio 2016 un parere favorevole sulla proposta di direttiva COM(2016)128, con le seguenti osservazioni (doc XVIII, n. 125):
1) l'eccessiva
ampiezza del termine di 24 mesi introdotto dall'art. 1 come discrimine perché
lo Stato membro in cui il lavoratore è distaccato sia considerato quello in cui
il suo lavoro è effettivamente svolto. Si suggerisce dunque di ridurne la
durata a 12 mesi;
2) le difficoltà
derivanti dall'introduzione del concetto di "retribuzione";
3) il
suggerimento di meglio specificare il riferimento ai contratti collettivi;
4) la non agevole
applicazione in Italia del requisito della pubblicazione su sito web
ufficiale degli elementi costitutivi della retribuzione applicabile ai lavori
distaccati;
5) l'opportunità
che, in caso di somministrazione transnazionale da parte di agenzie
comunitarie, vi sia un obbligo di comunicazione preventiva alle autorità
nazionali del Paese in cui si svolge l'attività di somministrazione e si
preveda una "anagrafe" dei lavoratori somministrati inviati in
Italia;
6) che una
particolare attenzione sia riservata al settore dell'autotrasporto.
La
risoluzione mette in luce, inoltre, alcune criticità che già attualmente
caratterizzano l'applicazione della direttiva 96/71/CE.
La 14a
Commissione (Politiche dell'Unione europea), che ha espresso all'11a
Commissione osservazioni non ostative con rilievi il 20 aprile 2016, ha
ritenuto che il principio di proporzionalità sia "in larga parte
rispettato". I rilievi di merito espressi sono finalizzati a "rendere
la proposta più idonea a perseguire gli obiettivi prefissati, così
assicurandone una maggiore efficacia". Tra i rilievi non ripresi dal
parere dell'11a Commissione si ricorda il suggerimento di prevedere
che, nei casi di interruzioni o sospensioni del distacco, il superamento del
limite dei 24 mesi venga calcolato, complessivamente, su un arco di tempo
superiore, quale ad esempio 36 mesi.
Esame presso la Camera dei deputati
La proposta
di direttiva, annunciata in Assemblea nella seduta dell’11 marzo 2016 è stata
assegnata all’esame per competenza dell’XI Commissione (Lavoro pubblico e privato) e, per il
parere, della XIV Commissione (Politiche dell’Unione europea). È stata
esaminata dalla XIV Commissione nelle sedute del 27 aprile, del 3 e
dell’11 maggio 2016 con la conclusione dell’esame e l’espressione del parere
favorevole; dalla XI Commissione è stata esaminata nelle sedute
del 28 aprile, del 4 e del 12 maggio 2016 con la conclusione dell’esame e
l’adozione di un documento finale con valutazione positiva (doc XVIII n. 41).
Il medesimo
documento finale esprime alcune osservazioni: che in ambito europeo si segnali
l’esigenza di prevedere una più ridotta durata temporale per considerare il
distacco di “lunga durata”, in quanto la fissazione di un limite di
ventiquattro mesi non appare idonea ad arginare fenomeni elusivi della
normativa dell’Unione europea; che sia possibile verificare la genuinità
della temporaneità del distacco anche al di sotto del limite previsto dal
nuovo articolo 2-bis della direttiva 96/71/CE; che si valuti l’esigenza
di ridurre il termine di sei mesi indicato dal paragrafo 2 del medesimo
articolo 2-bis, al fine di assicurare l’efficacia di tale norma
antielusiva (nel caso di sostituzione con altri lavoratori distaccati la
durata complessiva - limite dei 24 mesi - viene attribuita ad ognuno dei
distacchi interessati che abbia avuto una durata effettiva di almeno 6 mesi); che
si segnali l’esigenza di individuare un percorso che porti, in tempi
certi e ragionevolmente contenuti, all’adozione di disposizioni
specifiche per il settore dell’autotrasporto.
Complessivamente nel 2014
(ultimi dati disponibili) vi sono stati oltre 1,9 milioni di distacchi
nell'UE (che rappresentano lo 0,7% della forza lavoro totale dell'UE), con
un aumento del 10,3% rispetto al 2013 e del 44,4% rispetto al 2010. La tendenza
al rialzo è seguita a una certa stagnazione verificatasi nel corso degli anni
2009 e 2010.
L’analisi
prende a base principalmente i dati UE relativi alla sicurezza sociale dei
lavoratori distaccati comunicati dai singoli Stati membri, unica fonte
paragonabile di informazione.
Numero di certificati di sicurezza
sociale rilasciati a lavoratori distaccati per destinazione in un singolo Stato
membro ovvero in due o più Stati membri (in milioni), anni 2007-2014
Fonte:
elaborazioni DG EMPL su dati relativi ai modelli di sicurezza sociale PD A1
rilasciati. (v. documento di lavoro dei servizi della Commissione europea di
accompagnamento alla proposta SWD(2016)52)
La maggior
parte dei distacchi ha avuto come destinazione un singolo Stato membro
(circa il 75%); circa il 22% del totale è stato composto da invii in due o più
Stati membri; il 2% è avvenuto nel quadro di accordi comuni tra Stati membri
(2%) e lo 0,05% ha riguardato il personale degli equipaggi di condotta o di
cabina.
Numero di lavoratori distaccati
inviato a singole destinazioni e totale dei lavoratori inviati (in due o più
Stati membri), in alcuni Stati membri selezionati, anno 2014.
Fonte:
elaborazione EMPL da Pacolet e De Wispelaere (2015) (SWD(2016)52).
La quantità di lavoratori distaccati
e la sua variazione nel tempo, nel periodo 2010 - 2014, è stata molto
differente tra i vari paesi UE riflettendo, per altro, il diverso impatto della
crisi nei singoli Stati membri. Gli aumenti più elevati di distacchi di
lavoratori come paesi di invio si sono registrati in Grecia, Slovacchia,
Lituania, Bulgaria – con un incremento di oltre il doppio di
moduli relativi alla sicurezza sociale (PD A1) emessi nel 2014 rispetto al 2010
– e, in specie, Slovenia – dove il numero di lavoratori
distaccati inviati è più che triplicato durante lo stesso periodo, per quanto
per questi paesi i numeri assoluti restino bassi. Gli aumenti più consistenti,
in qualità di paesi di ricezione di lavoratori distaccati, nel
predetto periodo, si registrano in Svezia, Germania, Belgio,
Slovenia, Austria e, soprattutto, Estonia mentre la
ricezione di lavoratori distaccati di Grecia, Cipro, Spagna e Bulgaria risulta
in calo.
Tutti gli Stati membri inviano
lavoratori in distacco, ma l’incidenza del fenomeno sui mercati del lavoro
nazionali si atteggia differentemente. Polonia (266.700), Germania (232.800) e
Francia (119.700) fanno registrare il più alto numero di distaccati inviati,
mentre questi rappresentano, in termini percentuali, l’1,7% della popolazione
attiva totale in Polonia e circa lo 0,6% in Francia e Germania. Infatti, tra i
paesi di origine, i lavoratori distaccati hanno un peso più forte
soprattutto in Lussemburgo e Slovenia, dove rappresenta, rispettivamente,
il 20,7% e l'11,5% degli occupati interni, seguiti da Slovacchia, Estonia,
Lituania e Portogallo.
Lavoratori distaccati inviati e
ricevuti nel 2014
Fonte: Posted workers in the EU, Commissione europea
2016
Lavoratori distaccati, per paese di invio, numeri
assoluti e % sull'occupazione totale, anni 2010 e 2014
Fonte: elaborazione EMPL da Pacolet e
De Wispelaere (2015) (SWD(2016)52). Nota: i dati sui lavoratori
distaccati comprendono sia quelli inviati presso singoli Stati membri che
quelli inviati verso più Stati membri. Polonia, Germania e Francia sono i tre
maggiori paesi di invio (2014). L’'incidenza percentuale di lavoratori
distaccati sull’occupazione domestica totale (dei paesi che inviano i
lavoratori in distacco) è particolarmente rilevante in Lussemburgo, Slovenia e
Slovacchia.
Gli Stati
membri della zona cd. UE-15 rimangono la principale destinazione per i
lavoratori distaccati. In termini assoluti, Germania (414.200), Francia
(190.850) e Belgio (159.750) sono gli Stati membri che hanno ricevuto il
maggior numero di distacchi nel 2014. In proporzione all'occupazione interna
complessiva, tuttavia, la ricezione di lavoratori distaccati ha avuto l'impatto
più forte in Lussemburgo (9%), Belgio (3,6%) e Austria (2,5%), mentre i
distaccati rappresentano circa solo l'1% delle persone impiegate in Germania,
Olanda e Francia.
Lavoratori distaccati, ripartizione
per paese di accoglienza, numeri assoluti e % sull'occupazione totale, anni
2010 e 2014
Fonte: elaborazione EMPL da
Pacolet e De Wispelaere (2015); in documento di
lavoro dei servizi della Commissione europea SWD(2016)52.
Nel
complesso, alcuni Stati membri sono mittenti netti e altri beneficiari netti di
lavoratori distaccati. Polonia, Lettonia e Slovenia sono tra i maggiori
mittenti netti, con livelli aumentati nel periodo 2010-2014. Germania,
Belgio, Austria, Francia e Paesi Bassi sono stati invece tra i maggiori
beneficiari netti. Al contrario della maggior parte degli altri Stati
membri, Italia e Spagna si sono trasformati da beneficiari netti di
lavoratori distaccati tra 2010 e il 2014 a mittenti netti,
principalmente a causa dell'impatto della crisi economica.
Bilancio netto tra distacchi inviati
e ricevuti, 2010 e il 2014 (in migliaia)
Fonte: Elaborazioni EMPL. Nota:
calcoli sono fatti sulla base di distacchi in singoli Stati membri, a causa
della mancanza di dati circa i lavoratori distaccati in più Stati membri (SWD(2016)52).
Il numero di
distacchi in più Stati membri riflette il fenomeno dei lavoratori altamente
mobile e sono una parte significativa del totale lavoratori distaccati
inviati da alcuni Stati membri. Mentre la Polonia registra 428.400
lavoratori distaccati inviati nel 2014, la Germania ne ha 255.700
e la Francia 125.200. La figura seguente mostra che per Stati
membri come la Danimarca, la Lettonia, la Repubblica Ceca e i Paesi Bassi la
quantità totale dei distacchi può arrivare anche ad essere fino a quattro volte
superiore rispetto all’ammontare di distacchi con singola destinazione. È
possibile che ciò sia il riflesso degli andamenti di specifici settori ove il
fenomeno assume caratteristiche di elevata mobilità, ad esempio il settore
trasporti. La Commissione europea, tuttavia, rileva che in materia mancano dati
certi per arrivare a tale conclusione.
Lavoratori distaccati inviati in
destinazioni singole e totale dei lavoratori inviati (compresi quelli inviati
in destinazioni multiple) in alcuni Stati membri, 2014
Fonte: Elaborazioni EMPL da Pacolet e
De Wispelaere (2015) (SWD(2016)52).
Quello tra aziende rappresenta il tipo più diffuso
di distacco. La direttiva 96/71/CE distingue tre tipi di distacco:
quello tra una società e un fornitore di servizi; quello di lavoratori all'interno
dello stesso gruppo societario; il distacco attraverso agenzie di lavoro
interinale. Anche se è di comune esperienza che il primo tipo di distacco
sia il più diffuso, per quanto riguarda l’analisi statistica dei dati va
segnalato che la grande maggioranza degli Stati membri non raccoglie dati per
distinguere tra i tre tipi di distacco. Secondo quanto riportato nel documento
di lavoro dei servizi della Commissione europea[25], nel
2013 il distacco intra-gruppo ha rappresentato il 3% del totale. Riguardo ai
lavoratori inviati tramite agenzia interinale, i dati desumibili dai
moduli di sicurezza sociale PD A1 per l'anno 2014 mostrano che essi costituiscono
in media il 5% del totale dei distacchi. I lavoratori interinali
rappresentano oltre il 10% del totale dei distacchi ricevuti da Olanda, Belgio,
Francia e Portogallo, ma anche il 35% del totale dei distacchi inviati dai
Paesi Bassi e il 25,7% di quelli inviati dal Belgio (2014).
Tutto sommato, il distacco dei
lavoratori costituisce ancora una frazione minima (0,7%) della popolazione
attiva dell'UE. In posti di lavoro equivalenti a tempo pieno si può stimare
che i lavoratori distaccati rappresentino lo 0,26% dell'occupazione nell'UE.
Tuttavia, l'impatto sul mercato del lavoro è concentrato soprattutto in
specifici settori e Stati membri. Il settore delle costruzioni, per
esempio costituisce circa il 43,7% del totale registrato di lavoratori
distaccati. Tale concentrazione è particolarmente elevata in Belgio,
Lussemburgo e Austria. Oltre che nel settore edile il distacco dei lavoratori è
particolarmente frequente nel settore manifatturiero e in quello dei
servizi, ad esempio i servizi alla persona (istruzione, sanità e assistenza
sociale) e alle imprese (servizi amministrativi, professionali e finanziari).
Il settore industriale rappresenta circa un altro
quarto del totale dei distacchi (21,8%). Il settore dei servizi
costituisce il 32% del totale dei distacchi, suddivisi in servizi personali
(istruzione, sanità e assistenza sociale), servizi alle imprese (finanza e
assicurazioni, immobiliare, amministrazione, servizi professionali e tecnici,
tra cui quelli delle agenzie di lavoro temporaneo) e servizi di trasporto
(compresi i trasporti su strada e i sistemi di informazione e comunicazione),
nonché altri servizi, come il commercio all'ingrosso e al dettaglio (1,4% del
totale commenti) e i servizi di vitto e alloggio (0,4%). L'agricoltura
occupa l’1,6% del totale dei lavoratori distaccati nell'UE.
Lavoratori distaccati nell’UE-28, ripartizione per settore
economico (%, 2014)
Fonte: elaborazione DG EMPL da Pacolet
e De Wispelaere (2015) (SWD(2016)52).
L'incidenza di lavoratori distaccati del settore
costruzione è particolarmente forte sui mercati interni del lavoro di
alcuni Stati membri; essi hanno rappresentato oltre la metà del totale dei
lavoratori distaccati nel 2014 in Slovenia, Svezia, Finlandia, Austria,
Belgio e Lettonia. In termini percentuali sulla forza lavoro nazionale del
settore, nel 2014 i lavoratori distaccati hanno rappresentato il 20% dei
lavoratori edili belgi e circa il 10% dei lavoratori austriaci e
lussemburghesi. Visto dalla prospettiva dei paesi che inviano lavoratori in
distacco, gli edili hanno rappresentato, nello stesso periodo, oltre il 50% dei
lavoratori inviati da Estonia, Portogallo e Slovenia seguiti, con percentuali
leggermente più basse, da Ungheria, Polonia e Lussemburgo.
Settore costruzioni: lavoratori in
distacco ricevuti sul totale dei lavoratori del settore, % per Stato membro,
anno 2014
Fonte: DG EMPL elaborazione su dati
Eurostat (SWD(2016)52).
Il settore dei servizi, essenzialmente i servizi personali
e aziendali, assorbe il 32,9% del numero di lavoratori distaccati. I servizi
finanziari e commerciali, così come i servizi personali, rappresentano la maggior
parte dei distacchi ricevuti da Malta, Grecia, Portogallo, Cipro
e Bulgaria. I Paesi Bassi, la Germania, la Finlandia, il Belgio e il
Lussemburgo distaccano, invece, una notevole quota di lavoratori nel
settore dei servizi, in particolare tra i servizi finanziari e
professionali e tra i servizi personali quali sanità e assistenza sociale. Quota
minoritaria del totale dei distacchi interessa il settore agricolo;
per quanto riguarda l’incidenza percentuale tra i paesi di invio di lavoratori
distaccati, questa è più alta (6,5%) in Estonia e Romania.
La vicinanza
geografica è un fattore rilevante nella distribuzione dei distacchi. La
maggior parte (52%) dei lavoratori distaccati vengono inviati in uno stato
vicino: in Lussemburgo, Belgio, Austria e Paesi Bassi la percentuale supera il
70%.
Lavoratori inviati in distacco in
Stati membri confinanti (in blu) e non confinanti (in grigio) (% sul totale dei
distacchi), 2014
Fonte: elaborazione DG EMPL da Pacolet e De Wispelaere (2015)
(SWD(2016)52).
Per altro,
oltre il 70% dei lavoratori distaccati ricevuti da Lussemburgo, Austria e
Repubblica Ceca è rappresentato da lavoratori di paesi limitrofi:
per esempio, il Belgio riceve lavoratori distaccati principalmente dalla
Francia ove invia, principalmente, i propri lavoratori distaccati; la
Repubblica Ceca riceve lavoratori distaccati, principalmente, dalla Slovacchia;
la Germania da Olanda, Francia, Svizzera e Austria. Il dato emergente è che in
14 Stati membri almeno il 40% dei lavoratori distaccati proviene da paesi
vicini e che in almeno due casi (Lussemburgo e Austria) tale percentuale
supera l’80%.
Lavoratori ricevuti in distacco da Stati membri confinanti
(blu) e non confinanti (grigio) (% sul totale dei distacchi), 2014
Fonte: elaborazione DG EMPL da Pacolet
e De Wispelaere (2015) (SWD(2016)52).
Il distacco è generalmente limitato
nel tempo. Secondo quanto si evince dai dati disponibili, la durata media
del distacco è inferiore a 4 mesi (100 giorni nel 2013, 103 giorni nel
2014). Tuttavia, ci sono significative differenze tra i diversi Stati membri.
La durata media dei distacchi da Francia, Belgio e Lussemburgo è,
infatti, 33 giorni circa, mentre i lavoratori distaccati da Estonia,
Ungheria e Irlanda tendono a conservare lo status per più di 230 giorni.
Inoltre, si segnala che in alcuni Stati membri i lavoratori vengono distaccati
più volte all'anno per brevi periodi (in media 1,7 volte all'anno).
Durata media dei distacchi (in giorni) per invio da stato
membro (2014)
Fonte: Pacolet e De Wispelaere (2015) (SWD(2016)52). Nota: Si segnala, tuttavia, che
l'incompletezza delle informazioni deve suggerire molta cautela
nell'interpretazione dei dati. Infatti, mentre da un lato si ricorda che i dati
sulla durata ricavabile dalla registrazione dei moduli PD A1 sono disponibili
solo per dodici Stati membri dell'UE[26],
va anche rilevato che il modulo PD A1 non è dovuto per i distacchi che si
prolungano oltre due anni, giacché in quel caso i lavoratori saranno coperti
dalla legislazione di sicurezza sociale dello stato membro di impiego. Pertanto
i distacchi a lungo termine non sono ricompresi nella figura.
La definizione dell’istituto del distacco temporaneo dei
lavoratori (da parte del proprio datore, in uno Stato membro diverso da
quello in cui lavorano abitualmente, cd. distacco transnazionale) in ambito
comunitario è contenuta nella Direttiva europea 96/71/CE e nella normativa
italiana di recepimento di cui al D.Lgs. 72/2000, che disciplina la
materia. Recentemente, la materia è stata sostanzialmente modificata ed
integrata dalla Direttiva 2014/67/UE.
Le disposizioni richiamate individuano diverse ipotesi di
mobilità temporanea di lavoratori alle quali è applicabile la disciplina del
distacco comunitario (articolo 1, comma 1, del D.Lgs. 72/2000):
· da parte di
un’azienda di un diverso Stato membro presso una propria filiale situata in
Italia;
· da parte di
un’azienda di un diverso Stato membro presso un’azienda italiana appartenente
al medesimo gruppo di impresa;
· nell’ambito di
un contratto commerciale (appalto di opera o di servizi, trasporto ecc.),
stipulato con un committente avente sede legale o operativa sul territorio
italiano.
Il legame tra tali fattispecie (non riconducibili
all’istituto del distacco nazionale previsto dall’articolo 30 del D.Lgs.
276/2003) risiede nella sussistenza di un legame organico tra lavoratore
distaccato e impresa distaccante, la quale continua ad esercitare il proprio
potere direttivo, pur senza delineare nei minimi dettagli il lavoro da svolgere
e le relative modalità di esecuzione
La prestazione lavorativa (che deve essere necessariamente
di durata limitata) deve essere effettuata nell’interesse e per conto
dell’impresa distaccante, sulla quale continuano a gravare i tipici obblighi
del datore di lavoro (quali la responsabilità in materia di assunzione, la
gestione del rapporto di lavoro, i connessi adempimenti retributivi e
previdenziali, potere disciplinare e licenziamento).
Successivamente, come accennato, in materia è intervenuta la
Direttiva 2014/67/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15
maggio 2014.
Tale direttiva (cosiddetta direttiva di applicazione) pone
un complesso di misure ai fini dell'applicazione della normativa europea sul
distacco temporaneo di lavoratori, da parte del proprio datore, in uno Stato
membro diverso da quello in cui lavorano abitualmente. Quest'ultima normativa
(di cui alla richiamata Direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 dicembre 1996) stabilisce una serie fondamentale di
condizioni di lavoro e di impiego che il datore di lavoro deve rispettare, con
riferimento al periodo di distacco.
La Direttiva 2014/67 ha introdotto strumenti nuovi e
rafforzati per prevenire e sanzionare elusioni, frodi e violazioni in materia .
In questa direzione si muovono le norme per l'individuazione dell’autenticità
del distacco (art. 4) e quelle intese a facilitare l’accesso alle informazioni
sulle condizioni di lavoro e di occupazione (art. 5). Si ricorda, inoltre, che:
gli artt. 6-8 della direttiva recano norme in materia di cooperazione e mutua
assistenza tra gli Stati membri nell’attuazione della disciplina in oggetto;
gli artt. 9-10 disciplinano obblighi amministrativi e misure di controllo; gli
artt. 11-12 sono dedicati all’esecuzione degli obblighi, con particolare
riferimento alla difesa dei diritti dei lavoratori, anche tramite azioni
giudiziarie, e alla responsabilità nei casi di subcontratto. L’esecuzione
transfrontaliera delle sanzioni amministrative pecuniarie e delle ammende è
regolata dal Capo VI (artt. 13-19).
In attuazione di tale Direttiva, è stato emanato il D.Lgs.
17 luglio 2016, n. 136, che sostituisce (in parte riproducendola) la normativa
posta dal D.Lgs. 72/2000, il quale viene abrogato esplicitamente.
Per quanto attiene al contenuto del decreto legislativo,
occorre ricordare che in base alla norma generale ai lavoratori, durante il
periodo del distacco, si applicano le condizioni di lavoro e di occupazione
vigenti nello Stato ospitante con riferimento alle materie ivi individuate;
mentre in base alla norma interna di estensione la disciplina di tutela in
oggetto si applica anche nel caso in cui l'impresa distaccante sia stabilita in
uno Stato che non sia membro dell'Unione europea. Tale estensione risulta
comunque circoscritta a specifiche disposizioni del richiamato schema (restando
escluse, dunque, oltre che le norme sulla cooperazione tra gli Stati membri e
sull'esecuzione transnazionale di alcune sanzioni, anche le norme sugli
obblighi di informazione). Ulteriori disposizioni concernono gli elementi ai
fini dell'accertamento - da parte dell'organo di vigilanza (costituito
dall'Ispettorato nazionale del lavoro)
- dell'autenticità del distacco (articolo 3), con riferimento sia all'impresa
distaccante (che deve esercitare "effettivamente attività diverse rispetto
a quelle di mera gestione o amministrazione del personale dipendente") sia
alla situazione del lavoratore. Nel caso in cui il distacco non risulti autentico,
il lavoratore è considerato a tutti gli effetti alle dipendenze del soggetto
che ne ha utilizzato la prestazione (prevedendo altresì sanzioni amministrative
pecuniarie, ovvero penali in caso di sfruttamento di minori).
Inoltre, i lavoratori distaccati che prestino o abbiano
prestato attività lavorativa in Italia possono far valere in sede
amministrativa e giudiziale i diritti derivanti dai princìpi summenzionati
sull'applicazione di condizioni di lavoro e di occupazione vigenti nello Stato
ospitante (articolo 5).
Ai sensi dell'articolo 6, le informazioni relative alle
condizioni di lavoro e di occupazione che devono essere rispettate in caso di
distacco temporaneo del lavoratore in Italia, le altre informazioni ivi
individuate, nonché i relativi aggiornamenti successivi, sono pubblicati sul
sito istituzionale del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in
lingua italiana ed in lingua inglese.
Particolarmente importante è la disposizione in base alla
quale (articolo 9) sussiste l’obbligo, per l'impresa che intenda distaccare
lavoratori in Italia, di comunicazione al Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, entro le ore ventiquattro del giorno antecedente l'inizio
del distacco medesimo, degli elementi ivi individuati, nonché comunicare le
successive modificazioni entro cinque giorni.
Sono inoltre previste sanzioni in caso di violazione dei richiamati obblighi di
comunicazione (articolo 11). Allo stesso tempo vengono posti, per l'impresa
distaccante, alcuni obblighi di documentazione e di designazione di referenti
(tra cui un referente con poteri di rappresentanza per i rapporti con le parti
sociali, interessate a promuovere la negoziazione collettiva di secondo
livello). Anche in questo caso sono previste sanzioni amministrative pecuniarie
per le ipotesi di violazione di tali obblighi.
Il decreto legislativo disciplina poi (articoli da 12 a 23)
i casi di esecuzione transnazionale delle sanzioni amministrative pecuniarie in
materia. Più specificamente, l'Ispettorato nazionale del lavoro procede alla
richiesta alle autorità di un altro Stato membro di notifica di un
provvedimento di sanzione o di recupero di una sanzione amministrativa
pecuniaria qualora non sia possibile procedere alla notifica (o al recupero)
applicando le norme e le procedure previste dall'ordinamento interno, e sempre
che il provvedimento sanzionatorio non sia o non sia più soggetto a
impugnazione (articolo 14). La richiesta è trasmessa all'autorità competente
dello Stato membro nel quale il soggetto risieda o abbia il proprio domicilio o
la propria sede legale (articolo 13); in caso di richiesta di recupero, qualora
il soggetto non disponga di beni nello Stato così individuato, la richiesta è
trasmessa all'autorità competente dello Stato nel quale il soggetto disponga di
beni o di un reddito. Il medesimo Ispettorato è inoltre competente a ricevere e
valutare le richieste omologhe di notifica da parte delle autorità di altri
Stati membri (articolo 17), mentre per le richieste omologhe di recupero di
sanzione è competente la corte d'appello. Le richieste di notifica o di
recupero di sanzione (presentate dalle autorità di altri Stati membri) possono
non essere eseguite (articolo 17, comma 1, e articolo 19) in specifici casi.
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