Grecia

8.710 milioni di euro

Italia

7.170 milioni di euro

Croazia

710 milioni di euro

Slovenia

54 milioni di euro

Italia

206.580

Grecia

98.000

Croazia

33.667

Slovenia

2.150

Nello specifico il Governo intende:

·     adottare tempestivamente il Piano Strategico Nazionale del Turismo;

·     introdurre strumenti finanziari per incentivare gli imprenditori ad ammodernare le strutture, quali meccanismi di credito d'imposta e ammortamenti brevi di durata massima di tre anni;

·     definire misure di stimolo alla crescita dimensionale delle imprese turistiche e all'attrazione di developer turistici;

·     riconoscere, in conformità con le regole dell'Unione europea, per 3 anni benefici fiscali e contributivi alle imprese che si aggregano (anche sotto forma di rete d'impresa). Rafforzare ed estendere gli incentivi alle reti di impresa, con specifica attenzione alle imprese turistiche e culturali;concedere incentivi a investimenti greenfield (aree edificabili) e brownfield (aree industriali dismesse) per sviluppo turistico che creino posti di lavoro;

·     creare percorsi di semplificazione delle procedure amministrative mirate sia a favorire investimenti stranieri nel settore, sia a facilitare le attività delle imprese turistiche e culturali italiane;

·     avviare un piano per la digitalizzazione che punti a rafforzare la presenza dei territori, delle destinazioni e delle imprese ricettive ed extra-ricettive sul web;

·     sviluppare una strategia di marketing digitale;

·     riformare gli Enti Pubblici e integrare le attività delle Amministrazioni Centrali competenti con il coinvolgimento delle Regioni;

·     definire una normativa nazionale unitaria per la classificazione alberghiera(in linea con gli standard europei e internazionali);

·     definire la nozione di ‘progetto turistico a valore strategico' che può essere attribuita ai progetti privati che realizzino investimenti di particolare rilevanza e che siano suscettibili di aumentare la capacità competitiva del nostro sistema d'offerta;

·     incentivare gli investimenti superiori a una soglia minima, con particolare riguardo allo sviluppo di poli turistici selezionati, soprattutto nel Mezzogiorno;

·     definire un normativa nazionale per il rilancio del turismo giovanile;

·     riqualificare l'istruzione turistica con l'obiettivo di rendere maggiormente attrattive le professionalità del settore;

·     incentivare le attività turistiche a basso impatto ambientale.

In concreto le misure a favore del turismo sono ricomprese in diversi provvedimenti.

La legge di stabilità per il 2014 (L. 147/2013), al fine di favorire il sistema produttivo, ha autorizzato la spesa di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2014 e 2015 e di 100 milioni di euro per il 2016 per un sostegno finanziario alle imprese attraverso finanziamenti agevolati nella forma di contratti di sviluppo nel settore industriale e nel settore turistico.

Il decreto legge competitività (decreto-legge145/2013, convertito con modificazioni dalla L.9/2014) ha previsto, al fine di migliorare la capacità di attivazione della dotazione di beni storici, culturali e ambientali, nonché dei servizi per l'attrattività turistica di specifiche aree territoriali, un finanziamento sino ad un massimo di 500 milioni di euro per i progetti presentati da comuni con una popolazione compresa tra i 5.000 e i 150.000 abitanti.

In questo quadro è di particolare rilevanza il decreto legge artbonus e turismo (decreto legge 83/2014, convertito con modificazioni dalla L 106/2014), che introduce strumenti per sostenere il patrimonio culturale e rilanciare il settore turistico. Più in particolare, in materia di turismo sono previste due tipologie di credito d'imposta: il primo a favore degli esercizi ricettivi singoli o aggregati con servizi extra-ricettivi o ancillari, nella misura del trenta per cento dei costi sostenuti, per investimenti ed attività di sviluppo per la digitalizzazione ricettive, il secondo nella misura del trenta per cento delle spese sostenute per interventi di ristrutturazione edilizia ed abbattimento delle barriere architettoniche. Sono previste anche disposizioni di diversa natura che mirano alla fruibilità del patrimonio culturale e turistico italiano, come per esempio l'adozione di un piano straordinario della mobilità turistica e la convocazione ad parte del MiBACT di apposite conferenze di servizi per semplificare e velocizzare il rilascio di atti autorizzativi di varia natura relativi alla realizzazione di circuiti nazionali di eccellenza. Inoltre è prevista la concessione ad uso gratuito di immobili pubblici non utilizzati a fini istituzionali a forme associative composte in prevalenza da giovani per la promozione di percorsi pedonali o ciclabili. Infine, si rinvia al 31 ottobre 2014 il decreto per l'individuazione dei siti turistici di particolare interesse nei quali per le guide turistiche occorre una speciale abilitazione, demandando al medesimo decreto di stabilire anche i requisiti necessari per ottenere l'abilitazione stessa. Da ultimo si provvede al riordino e alla razionalizzazione dell'ENIT-Agenzia nazionale per il turismo,con la contestuale liquidazione di Promuovi Italia S.p.A.

Si segnala infine che in data 15 aprile 2014 sono state discusse e votate alcune mozioni in materia di turismo e che il 16 aprile 2014 si è svolta l'Audizione del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, Dario Franceschini, sulle linee programmatiche del suo Dicastero. Infine il 17 aprile 2014 sono state esaminate e approvate dalla X Commissione Attività Produttive alcune risoluzioni in materia di revisione organica della disciplina relativa all'esercizio della professione di guida turistica.

Il titolo V e le competenze in materia di turismo

La riforma costituzionale del Titolo V (legge costituzionale n. 3/2001) ha reso il turismo una materia di competenza "esclusiva" per le Regioni ordinarie, alla stregua di quanto previsto per le Regioni speciali che già prima del 2001 erano dotate di tale competenza . Il turismo rientra dunque tra le materie "residuali" (art.117, comma 4), in riferimento alle quali le Regioni non sono più soggette ai limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali

Questo mutamento del titolo competenziale delle Regioni è stato confermato in più occasioni dalla Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 197/2003.

Nonostante ciò, è necessario sottolineare che, per numerosi e rilevanti profili della disciplina del turismo, il riferimento alla legislazione statale appare tuttora preponderante.

Innanzitutto si devono considerare i rilevanti condizionamenti che possono derivare alla potestà legislativa regionale dall'intervento del legislatore statale in altre materie affidate espressamente alla sua competenza, esclusiva o concorrente, che presentano profili di connessione o sovrapposizione con la materia del turismo. In particolare, si segnalano materie quali la tutela della concorrenza; i rapporti internazionali e con l'UE; la tutela dell'ambiente e dei beni culturali, nonché le competenze concorrenti in materia di professioni; governo del territorio (comprendente l'urbanistica e l'edilizia); grandi reti di trasporto e di navigazione.

Inoltre si deve sottolineare che, secondo i più recenti indirizzi della Corte costituzionale, anche la competenza regionale più ampia comunque non esclude a priori la possibilità per la legge statale di attribuire funzioni amministrative al livello centrale e di regolarne l'esercizio, in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (art. 118 Cost.),

Dal punto di vista istituzionale, va segnalata la mediazione operata nelle sedi di concertazione nazionale, e in particolare nella Conferenza Stato-Regioni, il cui rilievo è senz'altro accresciuto dopo la riforma costituzionale del 2001. In questa sede lo Stato e le Regioni hanno concluso accordi, che hanno condotto, nella sostanza, ad un esercizio "congiunto" di competenze normative su numerosi e rilevanti profili concernenti il turismo che, in base ai criteri formali di riparto delle competenze, avrebbero dovuto essere assegnati all'uno o all'altro livello. Il sistema degli accordi e delle intese ha così consentito di superare situazioni di impasse e di interpretare in senso conforme alla Costituzione molte disposizioni normative precedenti alla riforma, che assegnavano al legislatore statale l'esercizio esclusivo di poteri normativi o di indirizzo.

Si segnala infine che nel Piano strategico per il turismo, presentato dal Governo nella XVI legislatura, e non portato ad attuazione, uno specifico punto era dedicato alla necessità di una revisione del titolo V nell'ottica di restituire allo Stato il ruolo di propulsore del settore. Al riguardo tra gli obiettivi era indicata:

·     la necessità di modificare il Titolo V della Costituzione facendo rientrare il Turismo tra le materie a legislazione concorrente tra Stato e Regioni/Province Autonome;

·     definire le materie per le quali il Governo deve essere responsabile in ambito turistico (es. strategia del Paese sul Turismo Internazionale) e quelle per cui Regioni mantengono autonomia (es. promozione e valorizzazione delle specificità locali);

·     definire ruoli e responsabilità, anche in termini di governance, non solo tra Stato e Regioni/Province Autonome, ma anche tra Province e Comuni in merito alle attività di comunicazione e promo-commercializzazione delle destinazioni locali.

La giurisprudenza costituzionale

In base alla giurisprudenza della Corte costituzionale nonostante la materia del turismo appartenga «alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sent. n. 94 del 2008, n. 214 e n. 90 del 2006), non è esclusa la possibilità «per la legge di attribuire funzioni legislative al livello statale e di regolarne l'esercizio», vista l'importanza del settore turistico per l'economia nazionale. Come ha rilevato la Corte «la chiamata in sussidiarietà a livello centrale è legittima soltanto se l'intervento statale sia giustificato nel senso che, a causa della frammentazione dell'offerta turistica italiana, sia doverosa un'attività promozionale unitaria; d'altra parte, l'intervento deve essere anche proporzionato nel senso che lo Stato può attrarre su di sé non la generale attività di coordinamento complessivo delle politiche di indirizzo di tutto il settore turistico, bensì soltanto ciò che è necessario per soddisfare l'esigenza di fornire al resto del mondo un'immagine unitaria. Infine, lo Stato deve prevedere il coinvolgimento delle Regioni, non fosse altro perché la materia turismo, appartenendo oramai a tali enti territoriali, deve essere trattata dallo Stato stesso con atteggiamento lealmente collaborativo (Corte cost., sent. n. 214 del 2006, punti 8-9 diritto; sent. n. 76 del 2009, punti 2-3)».

L'attribuzione della materia "turismo" alle Regioni non ha impedito dunque alla Corte di affermare la legittimità di norme statali (ovvero l'incostituzionalità di norme regionali) che disciplinavano alcuni aspetti in qualche maniera coinvolti nella materia in oggetto.

Al riguardo si può ricordare che, ad avviso della Corte, non rientrano nella materia «turismo»:

·     la disciplina delle professioni turistiche: con le sent. n. 271/2009, n. 222/2008 e n. 132/2010 (superando un precedente, meno perspicuo, orientamento, espresso dalla sent. n. 459/2005) la Corte ha affermato che rientra pienamente nella materia «professioni» (oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi del comma 3 dell'art.117 Cost.) anche la disciplina delle professioni turistiche. Ne consegue che lo Stato è legittimato a dettare i principi generali in materia e, precisamente, norme in tema di: individuazione dei profili professionali, requisiti e titoli necessari per l'esercizio di tali professioni, definizione degli ordinamenti didattici, istituzione di albi;

·     la disciplina dei rapporti civilistici coinvolti: la sent. n. 369/2008 ha dichiarato l'incostituzionalità della normativa regionale che subordinava all'autorizzazione dell'assemblea condominiale l'esercizio – nella propria unità immobiliare – dell'attività di bed & breakfast, ritenuta invasiva della materia dell'ordinamento civile (di competenza esclusiva statale ex art. 117, comma 2, Cost.), perché limitativa del diritto di proprietà;

·     la disciplina della fissazione e della riscossione dei canoni d'uso per le concessioni dei beni demaniali marittimi (sent. n. 94/2008, n. 88/2007, n. 180/2010);

·     la disciplina del meccanismo di regolazione tariffaria per il calcolo della variazione annuale massima dei diritti aeroportuali, che la sent. n. 51/2008 ha ricondotto alle materie dell'ordinamento civile e della tutela della concorrenza;

·     la disciplina dei principi generali in materia di bevande ed alimenti trattati e somministrati nelle aziende di agriturismo, aspetti riconducibili alla materia «tutela della salute» (sent. n. 339/2007);

·     l'imposizione alle Regioni di obblighi di fornire informazioni ad organismi nazionali, che la sent. n. 339/2007 ha ricondotto alla materia del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale e regionale».

Si deve inoltre segnalare la ricorrente affermazione, nella giurisprudenza della Corte, della necessità di un intervento unitario del legislatore statale in materia di turismo in considerazione delle esigenze di valorizzare tale settore (fondamentale risorsa economica del Paese) a livello interno e internazionale e di ricondurre ad unità la grande varietà dell'offerta turistica italiana (sent. n. 76/2009, n. 88/2007, n. 214/2006).

In questo quadro, sono stati ritenuti assistiti da un'effettiva esigenza di esercizio unitario a livello statale di funzioni amministrative, gli interventi legislativi dello Stato che prevedevano:

·     l'attribuzione al Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo il compito di assicurare il supporto tecnico-specialistico in favore di soggetti nazionali ed internazionali che intendono promuovere progetti di investimenti diretti a riqualificare il prodotto turistico nazionale (sent. n. 76/2009);

·     la previsione di stanziamenti diretti a rafforzare le capacità competitive delle strutture turistiche nazionali (sent. n. 94/2008, che ha ritenuto tuttavia necessaria la decreto attuativo);

·     l'adozione, da parte dello Stato, di un programma per lo sviluppo dell'agriturismo (sent. n. 339/2007: la norma statale dichiarata legittima prevede l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni);

·     la disciplina relativa alla realizzazione di insediamenti turistici di qualità di interesse nazionale (sent. n. 88/2007, che ha richiesto la necessità dell'intesa con le Regioni con riferimento alla fissazione dei requisiti che debbono essere posseduti

·     dai soggetti promotori);

·     l'istituzione di un ente nazionale (l'Agenzia nazionale del turismo) avente compiti promozionali dell'offerta turistica italiana sulla base di un'immagine unitaria della stessa

Sono state ritenute invece illegittime (in quanto invasive della competenza regionale), norme statali che regolavano:

·     l'istituzione di organismi centrali senza alcun coinvolgimento delle Regioni (sent. n. 339/2007, in riferimento all'istituzione dell'Osservatorio nazionale per l'agriturismo) ovvero con un coinvolgimento insufficiente in termini di componenti di provenienza regionale (sent. n. 214/2006, in riferimento all'istituzione del Comitato

·     nazionale per il turismo);

·     attività amministrative affidate agli uffici regionali secondo modalità proprie dell'avvalimento d'ufficio (sent. n. 88/2007);

·     in materia di agriturismo (sent. n. 339/2007): i criteri di prevalenza dell'attività agricola rispetto a quella turistica, i criteri che l'azienda agrituristica deve rispettare nella somministrazione di pasti e bevande, il procedimento amministrativo che consente l'avvio dell'esercizio di un agriturismo, le comunicazioni circa la sospensione dell'attività.

Il Codice del turismo e la sentenza n. 80 del 2012

La necessità di costituire un corpus organico di norme e un coordinamento sistematico delle disposizioni normative vigenti nel settore, dove insistono diversi livelli di Governo statale, regionale ed europeo, ha costituito il presupposto per l'emanazione del Codice del turismo). Il Codice del turismo, per promuovere il mercato del turismo e rafforzare la tutela del consumatore, avrebbe dovuto intervenire nella materia fissando punti di riferimento univoci al fine di un coordinamento tra Stato e Regioni, nell'ambito delle rispettive competenze. Inoltre avrebbe dovuto operare un riordino e una razionalizzazione complessiva delle disposizioni vigenti nella materia.

La Corte Costituzionale, tuttavia, ha dichiarato l'illegittimità di numerose disposizioni contenute nel provvedimento.

Con la sentenza n. 80/2012 la Corte ha dichiarato l'illegittimità di numerose disposizioni del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (c.d. Codice del turismo), in quanto volte all'accentramento di funzioni rientranti nella competenza legislativa residuale delle Regioni

In particolare sono state dichiarate illegittime:

·     le norme riguardanti l'introduzione di principi in materia di turismo che consentano allo Stato di adottare norme "necessarie all'esercizio unitario delle funzioni amministrative in materia di turismo" ed "altre norme in materia";

·     l'approvazione di «princìpi in tema di turismo accessibile»;

·     la classificazione delle strutture ricettive;

·     classificazione degli standard qualitativi delle imprese turistiche ricettive;

·     la disciplina della pubblicità dei prezzi: la norma, che riprende in parte il contenuto dell'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284 (Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche) emanata anteriormente alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, configura l'obbligo per gli operatori turistici di comunicare alle Regioni e alle Province autonome i prezzi praticati, la cui imposizione rientra nella competenza legislativa esclusiva delle Regioni in materia turistica ed implica, di conseguenza, un'alterazione del riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni stesse, quale emerge dopo la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

·     la classificazione e disciplina delle strutture ricettive alberghiere ed extralberghiere;

·     la classificazione e disciplina delle strutture ricettive all'aperto;

·     la definizione delle strutture ricettive di mero supporto;

·     la disciplina degli standard qualitativi dei servizi e delle dotazioni per la classificazione delle strutture ricettive;

·     norme sulla semplificazione degli adempimenti amministrativi delle strutture turistico-ricettive;

·     le «definizioni» in materia di agenzie di viaggio e turismo;

·     la disciplina dei procedimenti amministrativi in materia di turismo;

·     la definizione e disciplina dei «sistemi turistici locali», riferendosi a «contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell'agricoltura e dell'artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese singole o associate

·     la disciplina delle agevolazioni in favore dei turisti con animali domestici al seguito;

·     la disciplina delle attività di assistenza al turista;

·     la norma che disponendo che l'apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di agenzie, già legittimate ad operare, non richiede la nomina di un direttore tecnico per ciascun punto di erogazione del servizio, disciplina un aspetto di dettaglio nella materia "turismo", attribuita alla competenza legislativa residuale delle Regioni.

Le funzioni amministrative

Un primo elemento che accomuna tutti i sistemi amministrativi regionali è la natura delle funzioni amministrative mantenute in capo alle Regioni, che possono essere così schematizzate:

·     programmazione, di norma attraverso l'adozione di piani triennali di sviluppo turistico e dei relativi programmi annuali di attuazione di tutte le iniziative e coordinamento delle attività

·     dei diversi soggetti operanti nel territorio;

·     promozione dell'immagine unitaria della Regione all'Italia ed all'estero, anche attraverso le relazioni internazionali;

·     finanziamento e dei progetti di sviluppo del territorio e loro selezione (riconoscimento dei sistemi turistici locali e simili), incentivazione degli operatori del settore;

·     coordinamento della raccolta, elaborazione e diffusione dei dati concernenti la domanda e l'offerta turistica regionale.

Per lo svolgimento di queste competenze, le Regioni si avvalgono, oltre che della loro amministrazione diretta (Assessorati al turismo), di strutture rientranti nella c.d. "amministrazione regionale indiretta". I principali modelli organizzativi sono:

·     società per azioni, di cui la Regione conserva il capitale di maggioranza, nonché una serie di poteri di controllo;

·     "agenzie" di ambito regionale, per l'elaborazione e la concertazione delle linee strategiche e programmatiche per lo sviluppo delle attività di promozione e commercializzazione turistica.

Il ruolo regionale di "governo" del settore trova inoltre conferma in un complesso di funzioni che pongono la Regione al centro delle relazioni con gli altri soggetti istituzionali, a partire dallo Stato, attraverso la partecipazione alla Conferenza Stato- Regioni ed alla Conferenza Unificata.

Una seconda costante di tutte le leggi regionali è rappresentata dal riconoscimento del ruolo centrale dei comuni nella promozione dei sistemi integrati di offerta turistica e nella creazione di reti di cooperazione pubblico-privata.

Accanto alle tradizionali Pro loco (associazioni di diritto privato che, in ambito locale, promuovono il turismo e forniscono assistenza ai turisti), da lungo tempo, infatti, operano a livello locale organismi destinati alla promozione ed alla assistenza turistica in ambiti territoriali circoscritti, ovvero, alla promozione di un determinato segmento di offerta. La natura giuridica di questi soggetti è molto diversificata, ma analoga è la partecipazione contestuale di soggetti pubblici e privati e l'importante ruolo riconosciuto al loro interno agli enti locali, ed in particolare ai comuni.

Le funzioni comunali acquistano, peraltro, ulteriore significato se lette congiuntamente alle rilevanti competenze amministrative comunali in materia di pianificazione urbanistica ed edilizia, comprendenti la realizzazione e l'esercizio di strutture ricettive; alle competenze in materia di gestione del demanio marittimo e fluviale; alle competenze in materia di valorizzazione dei beni culturali e di promozione ed organizzazione di attività culturali: tutti aspetti che, sommati insieme, denotano l'importante ruolo del livello locale in materia di turismo.

Quanto alle funzioni amministrative di vigilanza e controllo sugli operatori turistici (ed in particolare sulle strutture alberghiere e simili; sulle agenzie di viaggio; sugli operatori delle professioni turistiche), l'entità delle competenze comunali varia invece notevolmente da Regione a Regione, a seconda del maggiore o minore peso attribuito alle Province dalla legislazione regionale.

Le stesse Province hanno assunto in molti casi un peso assai rilevante, tanto da essere individuate da alcune Regioni come enti ai quali spetta, in via residuale, l'esercizio di tutte le funzioni non conferite espressamente ad altri livelli di governo. Tale ruolo è stato ulteriormente valorizzato laddove alle Province non sono stati attribuiti solo compiti di vigilanza o di amministrazione attiva, ma anche il coordinamento delle attività di promozione (che ha portato in alcuni casi, alla sottoposizione alla loro direzione e vigilanza delle preesistenti aziende di promozione turistica, ridenominate spesso come agenzie), e l'elaborazione di atti di programmazione.

Ma l'attuale assetto amministrativo del turismo non si esaurisce nel segmento regionale/locale; al contrario, esso è caratterizzato dalla permanenza di strutture amministrative centrali che esercitano competenze in materia.

Il D.Lgs. n. 300/1999 aveva attribuito le residue funzioni statali al neo-istituito Ministero delle attività produttive, frutto dell'accorpamento – nel contesto della drastica riduzione dei Ministeri prevista dalla riforma Bassanini – di tutte le funzioni attinenti alle politiche nazionali rivolte al settore produttivo nel suo complesso.

La nuova modifica dell'assetto dei Ministeri operata dal Governo Prodi con il D.L. 18 maggio 2006, n. 181 (10), convertito nella legge n. 233/2006, ha sancito il trasferimento delle residue competenze statali in materia di turismo al Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e articolato in due uffici dirigenziali di livello generale, con relativa attrazione di competenze e di risorse finanziarie.

Nel 2013 il governo Letta affida le competenze del turismo al Ministero che assume dunque l'attuale denominazione di Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (Articolo 1, comma 2 e 3 della legge 24 giugno 2013, n. 71).

In questo contesto lo Stato può svolgere un importante ruolo di indirizzo, considerando la proiezione internazionale delle attività di promozione turistica, nonché di coordinamento delle azioni da intraprendere, e garantire un adeguato sostegno alle iniziative delle regioni, delle autonomie locali e degli altri enti istituzionalmente competenti, volte allo sviluppo e alla promozione del turismo sul territorio.