Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni derivanti dal regolamento (CE) n. 1005/2009 sulle sostanze che riducono lo strato di ozono

28 maggio 2013
Elementi di valutazione per la compatibilità con l'ordinamento dell'Unione europea

Indice

Il regolamento (CE) n. 1005/2009

Il regolamento (CE) n. 1005/2009 (d'ora in avanti regolamento) stabilisce le norme in materia di produzione, importazione, esportazione, immissione sul mercato, uso, recupero, riciclo, rigenerazione e distruzione delle sostanze che riducono lo strato di ozono ed, in particolare, delle sostanze controllate, delle sostanze nuove e dei prodotti e delle apparecchiature che contengono o dipendono da tali sostanze.

 

Le sostanze controllate, inclusi i loro isomeri, sole o in miscela, vergini, recuperate, riciclate o rigenerate sono elencate nell'allegato I. Le sostanze sono raggruppate in nove categorie che comprendono: i clorofluorocarburi (CFC), gli halon, il tetracloruro di carbonio (CTC), il metilcloroformio (TCA), il bromuro di metile, gli idroclorofluorocarburi (HCFC) e il bromoclorometano (BCM). Per ciascuna delle sostanze è indicato il potenziale di riduzione dell'ozono.

Le sostanze nuove sono: il dibromodifluorometano (halon 1202), di cui alla parte A dell'allegato II, sottoposto alle restrizioni ai sensi dell'art. 24, par. 1 (divieto di produzione, importazione, immissione sul mercato, uso ed esportazione), e il gruppo di sostanze, a basso potenziale di riduzione dell'ozono, indicate nella parte B del medesimo allegato II, per le quali è previsto il solo regime di comunicazione di cui all'art. 27.

 

Sono previsti i seguenti divieti (Capo II, artt. 4, 5 e 6):

• produzione di sostanze controllate;
• immissione sul mercato e uso di sostanze controllate, che anche nelle ipotesi di deroga dovranno essere commercializzate esclusivamente in contenitori riutilizzabili, ad eccezione degli usi essenziali di laboratorio e di analisi;
• immissione sul mercato di prodotti e apparecchiature che contengono o dipendono da sostanze controllate, ad eccezione delle fattispecie di deroga espressamente previste;
• uso dei sistemi di protezione antincendio e degli estintori contenenti halon ad eccezione degli usi critici che restano consentiti in base al combinato disposto dell'art. 13 e dell'Allegato VI.

Sono previste le seguenti  esenzioni e deroghe (Capo III, artt. da 7 a 14):

• per l'impiego come materia prima delle sostanze controllate, secondo determinati obblighi;
• per gli utilizzi delle sostanze controllate come agente di fabbricazione, secondo determinati obblighi;
• per gli usi essenziali di laboratorio e a fini di analisi di sostanze controllate diverse dagli idroclorofluorocarburi;
• per la commercializzazione di sostanze controllate e/o di apparecchiature e prodotti che le contengono o da esse dipendono, a fini di distruzione - ovvero di rigenerazione - all'interno della Comunità;
• riferite a gruppi di sostanze controllate (idroclorofluorocarburi), ovvero a singole tipologie di sostanza (bromuro di metile e halon).

 

La commercializzazione delle sostanze controllate e delle apparecchiature che le contengono o ne dipendono (Capo IV, artt. da15 a 21) è così disciplinata:

• divieti e deroghe per l'importazione e l'esportazione di  sostanze controllate e singole tipologie di sostanze;
• rilascio delle licenze di importazione ed esportazione;
• restrizioni all'immissione di sostanze controllate in libera pratica nella Comunità;
• misure di sorveglianza e repressione di ogni forma di commercio illecito;
• divieto di qualsiasi scambio commerciale di sostanze controllate, e di prodotti e apparecchiature che contengono o dipendono da sostanze controllate, con Stati che non siano Parti del protocollo di Montreal del 1987 relativo alle sostanze che riducono lo strato di ozono, fatte salve alcune ipotesi di deroga autorizzate dalla Commissione.

 

Per il controllo delle emissioni (Capo V, artt. 22 e 23), è prevista la distruzione e la rigenerazione delle sostanze lesive e la riduzione delle fughe e delle emissioni. In particolare, gli Stati membri devono agire per promuovere il recupero, il riciclaggio, la rigenerazione e la distruzione delle sostanze controllate, ricorrendo esclusivamente alle tecnologie approvate di cui all'Allegato VII.

Sono stabilite, da ultimo (Capi VII e VIII, artt. da 25 a 31), le norme sulla rendicontazione alla Commissione da parte degli Stati membri e le comunicazioni alla Commissione e/o alle Autorità competenti degli Stati membri da parte dei produttori ed importatori di sostanze controllate, dei soggetti che le utilizzano, delle imprese che ne effettuano l'eliminazione e degli esportatori.

Gli Stati membri, secondo criteri di efficacia, proporzionalità e dissuasività, disciplinano il sistema sanzionatorio per le violazioni alle disposizioni del regolamento, con obbligo dei diversi Stati di notificare alla Commissione le disposizioni in tal senso assunte entro il 30 giugno 2011.

Il regolamento, entrato in vigore il 20 novembre 2009, rappresenta la rifusione del regolamento (CE) n. 2037/2000, che viene conseguentemente abrogato, e degli atti fino ad allora approvati.

Contenuto

Lo schema in titolo, composto da 19 articoli, stabilisce le sanzioni penali e le sanzioni amministrative - come previsto dall'articolo 29 del regolamento (CE) n. 1005/2009 - per le violazioni delle disposizioni riguardanti i divieti, le esenzioni e le deroghe, il controllo delle emissioni, le sostanze nuove e le comunicazioni di dati sulle sostanze lesive dell'ozono.

L'articolo 1 circoscrive il campo di applicazione dello schema, mentre l'articolo 2, oltre a rinviare all'applicazione delle definizioni previste nell'articolo 3 del regolamento, elenca le seguenti ulteriori definizioni:

1. impresa che gestisce apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d'aria o pompe di calore, ovvero sistemi di protezione antincendio che contengono sostanze controllate;
2. contenitore;
3. contenitori non riutilizzabili.

Gli articoli 3, 4 e 5 dello schema prevedono sanzioni penali, di natura contravvenzionale, per la violazione di obblighi introdotti dal regolamento.

Si segnala preliminarmente che tutte le disposizioni, che recano sanzioni, ossia gli articoli da 3 a 16, contengono una specifica clausola di salvaguardia, che ne afferma l'applicabilità purché il fatto non costituisca più grave reato.

Si fa presente, inoltre, che la descrizione del contenuto dello schema di decreto sarà corredata da una serie di tabelle in cui verranno elencate le pene e le sanzioni ivi previste per ciascuna fattispecie. Nelle tabelle si farà inoltre riferimento alle corrispondenti disposizioni del regolamento n. 1005/2009.

 

In particolare, l'articolo 3 configura un illecito penale a carico di colui che immette sul mercato, produce, utilizza, importa o esporta sostanze controllate; laddove tali sostanze siano immesse sul mercato in contenitori non riutilizzabili l'articolo 4 prevede una pena più severa.

L'articolo 5 prevede una sanzione penale anche a carico di colui che immette sul mercato (salva l'ipotesi di immissione per procedere alla distruzione), importa o esporta prodotti e apparecchiature che contengono o dipendono dalle suddette sostanze controllate. La medesima disposizione punisce altresì colui che detiene e non elimina i sistemi di protezione antincendio contenenti le sostanze controllate.

 

 

In relazione alla pena prevista dall'art. 5, comma 2, dello schema di decreto legislativo, si ricorda che in base all'art. 162-bis del codice penale, «nelle contravvenzioni per le quali la legge stabilisce la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda, il contravventore può essere ammesso a pagare, prima dell'apertura del dibattimento, ovvero prima del decreto di condanna, una somma corrispondente alla metà del massimo dell'ammenda», ovvero, in questo caso, 50.000 euro. Il pagamento della somma (oblazione) estingue il reato.

L'articolo 6 sanziona la violazione dell'obbligo di etichettatura per chiunque produce o immette sul mercato le sostanze controllate come materia prima.

 

 

 

L'articolo 7 sanziona la violazione dell'obbligo di etichettatura per chiunque produce o immette sul mercato le sostanze controllate come agente di fabbricazione.

 

 

L'articolo 8 sanziona per chiunque produce o immette sul mercato le sostanze controllate, per usi essenziali di laboratorio e a fini di analisi:

• la violazione dell'obbligo di etichettatura (comma 1);
• la violazione, per le sostanze controllate diverse dagli idroclorofluorocarburi, dell'obbligo dei requisiti di purezza previsti dall' Allegato V del regolamento (comma 2).

 

 

 

L'articolo 9 reca la disciplina sanzionatoria in materia di produzione, immissione sul mercato e utilizzo di idroclorofluorocarburi, nonché di immissione sul mercato di prodotti e apparecchiature contenenti o dipendenti da idroclorofluorocarburi. In particolare, sono fissate le sanzioni per:

• la violazione dell'obbligo di etichettatura per l'immissione sul mercato o l'utilizzo degli idroclorofluorocarburi rigenerati o riciclati per attività di manutenzione o assistenza di apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d'aria e di pompe di calore (comma 1);
• la violazione dell'obbligo della tenuta di un registro da parte del gestore delle apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d'aria e di pompe di calore contenenti idroclorofluorocarburi riciclati (comma 2);
• la violazione dell'obbligo della tenuta di un registro da parte dell'utilizzatore di idroclorofluorocarburi rigenerati o riciclati per manutenzione o assistenza di apparecchiature di refrigerazione e condizionamento d'aria e di pompe di calore (comma 3).

 

 

L'articolo 10 sanziona i produttori o gli importatori autorizzati con licenza a immettere sul mercato o utilizzare per proprio conto le sostanze controllate per:

 

• la violazione dell'obbligo di notifica alla Commissione europea relativamente alla cessione dei propri diritti ad altri produttori o importatori (comma 1). In questo caso il legislatore delegato configura un illecito amministrativo;
• il superamento senza autorizzazione dei livelli di produzione consentiti per ragioni di razionalizzazione industriale (comma 2). In questo caso si tratta di un illecito penale.

 

 

 

 

 

 

Gli articoli 11 e 12 prevedono illeciti penali, di natura contravvenzionale, per la violazione di alcuni obblighi connessi all'importazione/esportazione di sostanze controllate.

 

L'articolo 13 sanziona la violazione dell'obbligo di recupero e distruzione  delle sostanze controllate:

• durante la manutenzione, l'assistenza o lo smantellamento di apparecchiature di refrigerazione e di condizionamento d'aria e pompe di calore, apparecchiature contenenti solventi o sistemi di protezione antincendio ed estintori, e di prodotti e apparecchi inseriti in un allegato al regolamento da parte della Commissione europea (comma 1);
• per il mancato uso delle tecnologie previste per la distruzione delle sostanze controllate (comma 2);
• per l'assenza dei requisiti professionali minimi previsti negli accordi di programma di cui all'art. 6, comma 5, della L. 549/93 (comma 3).

 

L'articolo 14 sanziona la violazione dell'obbligo di adozione di misure precauzionali in materia di fughe ed emissioni di sostanze controllate per:

• le imprese che non adottano tali misure (comma 1);
• i gestori delle apparecchiature di refrigerazione e di condizionamento d'aria o pompe di calore o sistemi di protezione antincendio contenenti sostanze controllate che non compiono le verifiche e per chiunque non tiene i registri ovvero riporta informazioni inesatte, incomplete e comunque non conformi a quanto previsto nel regolamento (comma 2);
• la mancanza dei requisiti professionali minimi previsti dai citati accordi di programma (comma 3);
• gli utilizzatori di sostanze controllate, come materia prima o agente di fabbricazione (comma 4), e per i fabbricatori di altri prodotti chimici, che non adottano le medesime misure (comma 5).

 

L'articolo 15 introduce un illecito penale, di natura contravvenzionale, per la violazione delle disposizioni del Regolamento relative alle sostanze nuove (ovvero alle sostanze di cui all'Allegato II del Regolamento - Parte A).

 

 

La relazione illustrativa precisa che «tali sanzioni non sono applicabili a chi utilizza sostanze nuove come materia prima, per usi di laboratorio e a fini di analisi, a chi importa tali sostanze per transito attraverso il territorio doganale della Comunità o per le importazioni sottoposte a regime di custodia temporanea, di deposito doganale o di zona franca o alle esportazioni successive ad importazioni già oggetto di deroga», così riproducendo quanto disposto dall'art. 24, par. 1, secondo periodo, del regolamento.

L'articolo 16 sanziona la violazione degli obblighi in materia di comunicazione dei dati.

 

L'articolo 17 delinea il procedimento da seguire nell'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, rinviando alla legge n. 689 del 1981 (comma 2) e individuando nel Ministero dell'Ambiente e nell'Agenzia delle dogane e dei Monopoli le autorità competenti per la vigilanza e l'accertamento delle violazioni (comma 1) fatto salvo quanto previsto dall'articolo 4, comma 57, della L. 350/2003, che prevede l'istituzione dello "sportello unico doganale", e dal D.P.C.M. 4 novembre 2010, n. 42, che definisce i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi che concorrono all'assolvimento delle operazioni doganali di importazione ed esportazione.   Rispetto al procedimento standard, lo schema di decreto esclude (comma 5) il pagamento in misura ridotta e richiama - con il rinvio all'art. 17, comma 1 - le competenze del prefetto.

 

Dal punto di vista procedimentale, dunque, in base alla legge del 1981, occorre anzitutto che la violazione sia accertata dagli organi di controllo competenti o dalla polizia giudiziaria (art. 13). La violazione deve essere immediatamente contestata o comunque notificata al trasgressore entro 90 giorni (art. 14). E' esclusa la possibilità di conciliare pagando una somma ridotta pari alla terza parte del massimo previsto o pari al doppio del minimo (cd. oblazione o pagamento in misura ridotta, prevista in generale dall'art. 16 della legge n. 689).

In base all'art. 17, comma 1, il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all'ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero competente o, in mancanza, al prefetto. Posto che il Ministero dell'Ambiente non ha uffici periferici, spetterà sempre al prefetto procedere con ingiunzione di pagamento. L'autore della violazione può, entro 30 giorni, presentare scritti difensivi al prefetto che, dopo avere esaminato i documenti e le eventuali memorie presentate, se ritiene sussistere la violazione contestata determina l'ammontare della sanzione con ordinanza motivata e ne ingiunge il pagamento (cd. ordinanza-ingiunzione, art. 18).

Entro 30 giorni dalla sua notificazione l'interessato può presentare opposizione all'ordinanza ingiunzione (che, salvo eccezioni, non sospende il pagamento), inoltrando ricorso all'autorità giudiziaria competente (in questo caso al tribunale), in applicazione del c.d. rito del lavoro, ora disciplinato dall'art. 6 del decreto legislativo n. 150 del 2011. Il giudizio si può concludere o con un'ordinanza di convalida del provvedimento o con sentenza di annullamento o modifica del provvedimento. Il giudice ha piena facoltà sull'atto, potendo o annullarlo o modificarlo, sia per vizi di legittimità che di merito.

Decorso il termine fissato dall'ordinanza ingiunzione, in assenza del pagamento, l'autorità che ha emesso il provvedimento procede alla riscossione delle somme dovute con esecuzione forzata in base alle norme previste per l'esazione delle imposte dirette (art. 27). Il termine di prescrizione delle sanzioni amministrative pecuniarie è di 5 anni dal giorno della commessa violazione (art. 28).

 

La disposizione precisa che in presenza di una trasgressione:

• è sempre disposto il sequestro amministrativo della sostanza controllata o del prodotto o dell'apparecchiatura che la contiene (comma 3);
• al sequestro segue la distruzione della sostanza o del prodotto o dell'apparecchiatura che la contiene, a spese del trasgressore (comma 4).

L'articolo 18 prevede il versamento a favore del bilancio dello Stato delle sanzioni amministrative pecuniarie.

 

L'articolo 19 reca la clausola di invarianza finanziaria per lo svolgimento delle attività previste dallo schema di decreto.

Conformità con la norma di delega

Lo schema in titolo è stato predisposto ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 217/2011 (legge comunitaria 2010), che ha delegato il Governo ad adottare la disciplina sanzionatoria per le violazioni di obblighi introdotti da regolamenti comunitari, entro due anni dalla data della sua entrata in vigore (17 gennaio 2012).

Il legislatore delegato ha ritenuto necessario introdurre sanzioni penali per la violazione di alcune disposizioni del regolamento n. 1009/2005. I principi e criteri direttivi da rispettare sono dunque quelli indicati dall'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge n. 96 del 2010 (legge comunitaria 2009).

Tale disposizione consente l'impiego della sanzione penale «nei limiti, rispettivamente, dell'ammenda fino a 150.000 euro e dell'arresto fino a tre anni ... solo nei casi in cui le infrazioni ledono o espongono a pericolo interessi costituzionalmente protetti. In tali casi sono previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le infrazioni che espongono a pericolo o danneggiano l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le infrazioni che recano un danno di particolare gravità».