Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione
(Versione per stampa)
| |||||
---|---|---|---|---|---|
Autore: | Servizio Studi - Dipartimento giustizia | ||||
Titolo: | Delega al Governo per la riforma organica delle discipline della crisi di impresa e dell'insolvenza - A.C. 3671-bis-A | ||||
Riferimenti: |
| ||||
Serie: | Progetti di legge Numero: 423 Progressivo: 1 | ||||
Data: | 27/01/2017 | ||||
Descrittori: |
| ||||
Organi della Camera: | II-Giustizia |
Delega al Governo per la riforma delle discipline della crisi di impresa e dell'insolvenza
27 gennaio 2017
|
Indice |
Contenuto|Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente|I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva| |
ContenutoIl provvedimento all'esame dell'Assemblea è frutto dello stralcio del disegno di legge A.C. 3671, contenente una ampia delega per la riforma delle disciplina della crisi di impresa e dell'insolvenza; in particolare, con decisione del 18 maggio 2016, l'art. 15 del disegno di legge, relativo alla riforma dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, è stato stralciato dalla delega per essere assegnato in sede referente alla Commissione Attività produttive (A.C. 3671-ter). La restante parte del disegno di legge ha invece proseguito l'iter in Commissione Giustizia (A.C. 3671-bis). E' quest'ultimo il provvedimento che giunge ora all'esame dell'Assemblea, dopo l'approvazione in Commissione di numerosi emendamenti. I principali profili innovativi del disegno di legge di riforma delle procedure concorsuali appaiono i seguenti:
|
Oggetto della delega e procedure per l'esercizio (art. 1)L'articolo 1 delega il Governo ad emanare – entro 12 mesi dall'entrata in vigore della legge – uno o più decreti legislativi (12 mesi per esercitare la delegacomma 1) per riformare:
Il Tenere conto dei principi UE e ONUcomma 2 precisa che nell'esercizio della delega il Governo deve "tenere conto" della normativa UE (sono espressamente richiamati il Regolamento (UE) 2015/848, del 20 maggio 2015, sulle procedure di insolvenza e la Raccomandazione della Commissione europea n. 2014/135/UE, del 12 marzo 2014 su un nuovo approccio al fallimento delle imprese e all'insolvenza), nonché dei principi della model law, elaborati in materia di insolvenza dalla Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL). Il comma 3 delinea il Procedimento per l'emanazione dei decretiprocedimento per l'emanazione dei decreti legislativi di attuazione della delega, prevedendo:
|
Principi generali della riforma (art. 2)L'articolo 2 del disegno di legge, che individua i principi generali sui quali si fonda la riforma, interviene anzitutto sul lessico della riforma, prevedendo la sostituzione del termine "fallimento", con tutti i suoi derivati, con l'espressione "liquidazione giudiziale" (Dal fallimento alla liquidazione giudizialelett. a). La modifica terminologica dovrà operare anche in relazione alle disposizioni penali contenute nella legge fallimentare, garantendo comunque la continuità delle fattispecie. Il Governo dovrà inoltre eliminare dalla disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, la dichiarazione di fallimento d'ufficio, attualmente disciplinata dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 270 del 1999 (lett. b); verrà così meno l'unica ipotesi di fallibilità di ufficio prevista nel nostro ordinamento. La riforma dovrà inoltre distinguere i concetti diDistinguere la crisi dall'insolvenza stato di crisi e di insolvenza, configurando la crisi come probabilità di futura insolvenza (lett. c). Se il concetto di crisi dovrà essere definito dal legislatore delegato, anche tenendo conto delle elaborazioni della scienza aziendalistica (come specificato dalla Commissione di merito), per quello di insolvenza si dovrà confermare l'attuale nozione contenuta nella legge fallimentare, in base alla quale «lo stato d'insolvenza si manifesta con inadempimenti od altri fatti esteriori, i quali dimostrino che il debitore non è più in grado di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni» (art. 5, R.D. n. 267 del 1942). Quanto alle procedure, la lett. d) delega il Governo ad adottare un Un solo modello processualeunico modello processuale per l'accertamento dello stato di crisi o dello stato di insolvenza. Si desume quindi che a seguito di un procedimento unitario dovrà essere l'autorità giudiziaria a classificare la sofferenza dell'impresa o del singolo debitore come crisi ovvero come insolvenza, sulla base delle possibilità di recupero economico del debitore. Il modello processuale dovrà ricalcare il procedimento per la dichiarazione di fallimento attualmente disciplinato dall'art. 15 della legge fallimentare. Il procedimento dovrà caratterizzarsi per particolare celerità, anche nella fase di reclamo contro il provvedimento che dichiara la crisi o l'insolvenza. Inoltre, la riforma dovrà:
La lett. e) chiarisce che a tale modello processuale unitario dovranno essere assoggettate tutte le categorie di debitori, con la sola esclusione degli enti pubblici. A fronte di un avvio processuale unitario, alla diversa natura dei debitori dovranno corrispondere diversi esiti processuali, che tengano conto delle peculiarità oggettive e soggettive. La delega specifica che al c.d. piccolo imprenditore (ovvero all'imprenditore che ha un profilo dimensionale inferiore ai parametri individuati dall'art. 1 della legge fallimentare) deve essere applicata la disciplina dettata per i debitori civili, i professionisti ed i consumatori. Competenza per territorio: centro degli interessi principali del debitoreEntrando più nel dettaglio, la lett. f) delega il Governo a individuare l'autorità giudiziaria territorialmente competente ricorrendo alla nozione di "centro degli interessi principali del debitore". Il Governo dovrà dunque applicare l'art. 3 del Regolamento (UE) 2015/848 del 20 maggio 2015, che definisce il centro degli interessi principali come il luogo in cui il debitore esercita la gestione dei suoi interessi in modo abituale e riconoscibile dai terzi. Saranno conseguentemente i giudici competenti per il territorio ove è situato tale centro d'interessi ad essere titolari dell'apertura della procedura d'insolvenza. Il Governo dovrà inoltre:
Il Governo dovrà inoltre riformulare le disposizioni che hanno dato luogo a contrasti interpretativi (lett. l). Quando all'individuazione dei Individuazione del tribunale competente per materiagiudici competenti a conoscere delle procedure di insolvenza, la delega stabilisce il principio della specializzazione dei giudici (lett. m). Il Governo dovrà individuare il tribunale competente seguendo i seguenti criteri:
Il Governo è inoltre delegato a istituire presso il Ministero della giustizia un Albo dei soggetti legittimati a svolgere funzioni nell'ambito delle procedurealbo dei soggetti abilitati a svolgere - anche in forma associata o societaria (come specificato dalla Commissione) - funzioni di gestione e controllo nell'ambito delle procedure concorsuali (lett. n), disciplinando i requisiti richiesti per l'iscrizione. Questa disposizione è assistita da una autonoma norma di copertura finanziaria (comma 2). Infine, la lett. o) delega il Governo ad armonizzare le procedure di crisi e di insolvenza con la tutela dell'occupazione e del reddito dei lavoratori. In particolare, il disegno di legge richiama l'esigenza di rispettare i seguenti atti dell'Unione europea, nell'interpretazione datane dalla Corte di Giustizia UE:
|
La crisi e l'insolvenza dei gruppi di imprese (art. 3)Il Capo II del provvedimento detta principi e criteri direttivi per la riforma della disciplina delle procedure di crisi e dell'insolvenza. In particolare, l'articolo 3 - non modificato dalla Commissione di merito - detta principi e criteri direttivi per la disciplina alla crisi del gruppo societario, prefigurando disposizioni volte a consentire lo svolgimento di una procedura unitaria per la trattazione dell'insolvenza delle società del gruppo e prevedendo, comunque, che anche in caso di procedure distinte che si svolgano in sedi giudiziarie diverse, vi siano obblighi di reciproca informazione a carico degli organi procedenti. In particolare, ilPrevedere una procedura unitaria per la trattazione dell'insolvenza delle società del gruppo comma 1 detta una serie di principi generali relativi all'insolvenza di una o più imprese appartenenti a un gruppo societario. In primo luogo (lett. a), il Governo è delegato a definire il concetto di "gruppo di imprese", ai fini dell'applicazione delle procedure concorsuali. In particolare, dovrà modellare la definizione di gruppo di imprese su quelle previste dal codice civile di direzione e coordinamento (artt. 2497 e seguenti) e di gruppo cooperativo paritetico (art. 2545-septies). Il legislatore delegato dovrà inoltre introdurre una presunzione semplice di assoggettamento a tale direzione e coordinamento in presenza di un rapporto di controllo, come definito dall'art. 2359 del codice civile. Il Governo dovrà inoltre:
Il comma 2 individua specifici principi e criteri direttivi per la gestione unitaria del concordato preventivo di gruppo. In particolare, il Governo dovrà:
Il comma 3 detta invece principi e criteri direttivi per la gestione unitaria della liquidazione giudiziale di gruppo. Anche per questa procedura si prevede (lett. a) un solo giudice delegato e un solo curatore, ma si specifica che i comitati dei creditori restano distinti (uno per ciascuna impresa del gruppo). Il Governo dovrà inoltre:
|
Le procedure di allerta e di composizione assistita della crisi (art. 4)Con l'articolo 4 il disegno di legge delega prevede, sulla scorta delle raccomandazioni UE e delle linee guida internazionali, l'introduzione di una fase preventiva di allerta, volta ad anticipare l'emersione della crisi. Essa è concepita quale strumento stragiudiziale e confidenziale di sostegno alle imprese, diretto a una rapida analisi delle cause del malessere economico e finanziario dell'impresa, destinato a sfociare in un servizio di composizione assistita della crisi. Lo strumento, che può essere attivato tanto volontariamente dal debitore (v. infra, lett. a) ovvero d'ufficio dal tribunale, allertato da creditori pubblici (v. infra, lett. d), sfocia in caso di mancata collaborazione dell'imprenditore in una dichiarazione pubblica di crisi. In particolare, la Procedura volontaria di risoluzione concordata della crisi: il debitore si rivolge all'organismo di composizioneprocedura di allerta dovrà essere disciplinata dal Governo nel rispetto dei seguenti principi, sui quali è ampiamente intervenuta la Commissione Giustizia:
La Commissione Giustizia ha quindi soppresso i principi di delega che originariamente regolavano il passaggio dalla fase volontaria a quella giudiziale, demandando al Governo (lett. h) il compito di disciplinare le conseguenze di un esito infruttuoso del tentativo operato dal debitore attraverso l'organismo di composizione della crisi ai sensi della lett. a). |
L'incentivazione degli istituti stragiudiziali di composizione della crisi (art. 5)L'articolo 5 - non modificato nel corso dell'esame in Commissione - detta principi e criteri direttivi volti all'incentivazione di tutti gli strumenti di composizione stragiudiziale della crisi, già attualmente disciplinati dal legislatore. Si tratta, in particolare,
- degli accordi di ristrutturazione dei debiti, previsti dall'art. 182-bis della Legge fallimentare, all'interno del titolo III sul concordato preventivo. Si tratta di uno strumento per la risoluzione negoziale della crisi dell'impresa che attribuisce all'imprenditore in stato di crisi la facoltà di domandare l'omologazione di un accordo di ristrutturazione dei debiti, stipulato con i creditori rappresentanti almeno il 60% dei crediti, unitamente ad una relazione redatta da un esperto sulla veridicità dei dati aziendali e sull'attuabilità dell'accordo stesso, con particolare riferimento alla sua idoneità ad assicurare l'integrale pagamento dei creditori estranei, nel rispetto dei termini indicati (120 giorni dall'omologazione per i crediti già scaduti a quella data; 120 giorni dalla scadenza per i crediti non ancora scaduti alla data dell'omologazione); - dei piani attestati di risanamento, previsti dall'art. 67, terzo comma, lett. d), della Legge Fallimentare; - dalle convenzioni di moratoria, previste dall'art. 182-septies della Legge fallimentare. Nell'esercizio della delega il Governo è chiamato a:
|
Il concordato preventivo (art. 6)L'articolo 6 detta principi e criteri direttivi per la riforma dell'istituto del concordato preventivo (comma 1), oggi disciplinato dagli articoli 160 e seguenti della legge fallimentare. Anche su questo aspetto della riforma è intervenuta in modo rilevante la Commissione di merito che, in particolare, ha respinto l'originaria impostazione della riforma, volta a concepire il concordato nell'ottica esclusiva della continuità di impresa (c.d. concordato in continuità) con conseguente inammissibilità di proposte che mirino nella sostanza alla liquidazione dell'azienda. A seguito delle modifiche apportate, il Governo dovrà consentire Ammessi anche i concordati di natura liquidatoriaconcordati di natura liquidatoria quando siano ritenuti, per l'apporto di risorse esterne, necessari a soddisfare in modo apprezzabile i creditori, e comunque tali da assicurare il pagamento del 20% dei crediti chirografari (lett. a). Il Governo dovrà inoltre:
In particolare, si ricorda che, rovesciando la posizione della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale, la Corte di Giustizia UE con la recente sentenza 7 aprile 2016, C-546/14, ha stabilito che la procedura di concordato preventivo prevista dall'art. 182-ter LF è compatibile con il diritto comunitario anche se viene previsto il pagamento soltanto parziale del debito IVA da parte dell'imprenditore in difficoltà finanziaria, a condizione che un esperto indipendente attesti che l'erario non otterrebbe un pagamento maggiore in caso di fallimento.
Il comma 2 detta specifici principi e criteri direttivi per il Disciplinare il concordato preventivo delle societàconcordato preventivo delle società. La riforma è volta, in particolare, a individuare una disciplina maggiormente dettagliata per questi concordati che, pur rappresentando oggi la maggioranza dei casi, non trovano nella legge fallimentare una autonoma considerazione. In particolare il Governo è chiamato a disciplinare compiutamente presupposti, legittimazione ed effetti dell'azione di responsabilità e dell'azione dei creditori della società (lett. a). A seguito dell'omologazione della proposta di concordato, inoltre, il tribunale dovrà nominare un amministratore provvisorio che adempia all'obbligo di attuare tempestivamente i contenuti della proposta. L'amministratore avrà i poteri dell'assemblea dei soci e potrà sostituirsi ai soci nell'esercizio del voto (lett. b). Infine, il Governo dovrà disciplinare l'eventuale trasformazione, fusione o scissione che si verifichi nel corso della procedura, prevedendo (lett. c):
|
La liquidazione giudiziale (art. 7)L'articolo 7 individua numerosi principi e criteri direttivi cui il Governo dovrà attenersi per la disciplina della procedura di liquidazione giudiziale (comma 1) che, nell'intento del legislatore, dovrebbe sostituire l'attuale disciplina del fallimento . Il primo principio di delega (comma 2) è riferito al Il potenziamento dei poteri del curatorepotenziamento dei poteri del curatore, vero dominus della liquidazione giudiziale, la cui azione si vuole rendere più efficace grazie ad una serie di misure riguardanti:
Sempre il comma 2 prevede l'attribuzione al curatore di poteri per compiere atti e operazioni sulla struttura organizzativa e finanziaria della società previsti nel programma di liquidazione (oltre, quindi, i compiti ordinari di gestione della procedura e quelli integrativi previsti dalla vigente legge fallimentare, artt. 31 e 35) assicurando, comunque, idonea informazione a soci e creditori nonché tutela (di questi ultimi e dei terzi) in sede concorsuale. Nella stessa ottica di potenziamento si prevede (comma 5) la legittimazione del curatore a promuovere o proseguire specifiche azioni giudiziali: dall'azione sociale di responsabilità, all'azione dei creditori sociali (art. 2394 c.c.), all'azione contro i soci che hanno intenzionalmente deciso o autorizzato il compimento di atti dannosi per la società (art. 2476, settimo comma, c.c.), alle azioni di responsabilità verso società o enti che esercitano attività di direzione e coordinamento di società (art. 2497 c.c.). Si tratta di azioni che sono attualmente promosse dai soci o dai creditori sociali. In sede di chiusura della procedura di liquidazione, al curatore potrà, inoltre, essere affidata la fase di riparto dell'attivo tra i creditori, fatta salva – in tal caso - la possibilità degli interessati di proporre opposizione davanti al giudice (comma 10, lett. a). Un ulteriore ampliamento dei poteri del curatore è, infine, previsto dal successivo comma 10 per finalità acceleratorie della procedura (v. ultra.) Un altro criterio di delega (comma 3) concerne - nelle procedure concorsuali di minore complessità – la possibilità di sostituire le funzioni del comitato dei creditori (art. 31 L.F.) con forme di consultazione telematica dei creditori, anche nelle forme del silenzio assenso. Il Il potenziamento della procedura di liquidazionepotenziamento della procedura si ottiene (comma 4):
Una specifica serie di principi e criteri direttivi (comma 6) riguarda l'integrazione della disciplina dei rapporti giuridici pendenti, prevista dall'art. 72 della legge fallimentare:
In base all'art. 111 L.F sono considerati crediti prededucibili - e come tali soddisfatti con precedenza nella ripartizione dell'attivo rispetto a tutti gli altri – i crediti così qualificati da una specifica disposizione di legge, e quelli sorti in occasione o in funzione delle procedure concorsuali.
Per quanto riguarda gli effetti della procedura di liquidazione sui rapporti di lavoro subordinati in corso, un ulteriore criterio direttivo prevede il coordinamento di tale disciplina con la normativa vigente in tema di diritto del lavoro in relazione a licenziamenti, forme assicurative e di integrazione salariale, il TFR e le modalità di insinuazione al passivo (comma 7). In particolare, si vuole impedire – come esplicitato dalla relazione illustrativa del d.d.l. - che l'avvio della procedura concorsuale non integri di per sé solo gli estremi di una causa legittima di licenziamento. Il principio direttivo (comma 8) riguardante la fase dell'Accertamento del passivoaccertamento del passivo prevede che tale fase sia improntata a criteri di snellezza e concentrazione. Le misure da adottare da parte del legislatore delegato dovranno riguardare:
Maggiori elementi di novità si intendono introdurre per quanto riguarda la Liquidazione dell'attivoliquidazione dell'attivo fallimentare, con una procedura improntata alla massima trasparenza ed efficienza da perseguire anche grazie all'ausilio delle più moderne tecnologie (comma 9). Premesso che sull'intera gestione della liquidazione si deve garantire la massima vigilanza, trasparenza e pubblicità, il criterio di delega prevede la sostanziale applicazione del sistema cd. Common basato su tre elementi fondamentali:
Un ulteriore principio, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, è volto a prevedere misure per garantire l'accesso e la partecipazione dell'insolvente ad ogni fase della procedura (lett. 9-bis). L'ultima serie di principi e criteri direttivi concerne misure acceleratorie volte a una rapida chiusura della procedura (comma 10). Tali misure, in particolare, dovranno prevedere di affidare al curatore anche la fase di riparto dell'attivo (anziché al giudice delegato, cui si può, tuttavia, proporre opposizione) nonché di integrare la disciplina della procedura di liquidazione in relazione a procedimenti giudiziari pendenti (in cui sia parte il curatore). Sul punto, la Commissione Giustizia ha introdotto alcune specificazioni relative al ruolo del curatore dopo la chiusura della fase liquidatoria. Ulteriori misure acceleratorie riguardano.
|
L'esdebitazione (art. 8)L'articolo 8, non modificato dalla Commissione di merito, detta principi e criteri direttivi per riformare l'istituto dell'esdebitazione. In particolare, la riforma dovrà prevedere, a seguito della procedura di liquidazione giudiziale:
|
Il sovraindebitamento (art. 9)L'articolo 9 detta principi e criteri direttivi per la revisione della disciplina della composizione delle crisi da sovraindebitamento, attualmente prevista dalla legge n. 3 del 2012, al fine di armonizzarla con le modifiche apportate all'insolvenza e alla crisi di impresa e incentivarne l'utilizzo. In particolare, il Governo dovrà riordinare e semplificare la disciplina del sovraindebitamento:
|
I privilegi (art. 10)L'articolo 10 delega il Governo a procedere al riordino e alla revisione del sistema dei privilegi, nell'ottica di una loro riduzione. Come noto, infatti, alla ripartizione dell'attivo accertato tra i creditori si procede per categorie di credito; queste ultime sono, in ordine di liquidazione (art. 111, L.F.): i crediti prededucibili (quelli sorti in occasione o in funzione delle procedure concorsuali oltre a quelli così qualificati da una specifica disposizione di legge); i crediti privilegiati, in quanto assistiti da cause legittime di prelazione; i crediti non garantiti (cd. crediti chirografari). Secondo la delega il Governo dovrà, quindi, procedere al riordino del sistema dei privilegi operando su un doppio piano:
|
Le garanzie non possessorie (art. 11)L'articolo 11 detta i principi e criteri direttivi per la revisione del sistema della garanzie reali mobiliari, in particolare attraverso (lett. a) l'introduzione nell'ordinamento di una garanzia reale mobiliare di natura non possessoria. L'art. 11 prefigura infatti una nuova forma di pegno mobiliare a garanzia del credito in cui il debitore - diversamente che nel pegno (possessorio) – non si spossessa del bene mobile che ne è oggetto; la mancata disponibilità del bene da parte del creditore garantito è compensata da adeguate forme di pubblicità che, nello specifico, consistono nell'iscrizione della garanzia in un apposito registro informatizzato. Il pegno non possessorio potrà avere ad oggetto beni mobili: materiali o immateriali, anche futuri; determinati o indeterminabili, salva la necessaria indicazione dell'ammontare massimo garantito; crediti diversi ed ulteriori rispetto a quelli inizialmente determinati. Si osserva che il La disciplina del pegno mobiliare non possessorio nel D.L. 59/2016pegno mobiliare non possessorio è già stato introdotto nell'ordinamento dall'art. 1 del decreto-legge n. 59 del 2016. Si valuti dunque l'opportunità di coordinare il testo dell'art. 11 con quanto previsto dall'art. 1 del decreto-legge n. 59 del 2016. Il disegno di legge A.C. n. 3671-bis non menziona il pegno mobiliare non possessorio ma prevede principi e criteri di delega per l'introduzione nell'ordinamento, come si è detto, di tale nuova forma di garanzia. In particolare in base all'art. 11 il Governo dovrà disciplinare:
In relazione agli effetti della garanzia, uno dei criteri di delega stabilisce (lett. c):
Un ulteriore criterio di delega (lett. b) riguarda specificamente il citato registro informatizzato ove iscrivere il pegno non possessorio. In sede di attuazione, si dovranno regolamentare forme, contenuto ed effetti dell'iscrizione nel registro prevedendo:
Una specifica previsione contenuta tra i criteri di delega introduce una deroga al divieto di patto commissorio di cui all'art. 2744 c.c. (lett. d). Si tratta del patto con cui il debitore conviene col creditore che questi possa acquistare la proprietà del bene garantito in caso di mancato pagamento del credito entro il termine stabilito (ciò, anche in caso di valore del bene maggiore rispetto al credito cui si riferisce la garanzia). La normativa delegata dovrà consentire che il creditore possa escutere in via stragiudiziale la garanzia in deroga al citato divieto (acquisendo, quindi, la proprietà del bene) quando il valore del bene sia determinato in maniera oggettiva. Nella eventualità che il valore di realizzo o assegnazione del bene sia maggiore di quello del credito, andrà però immediatamente restituita l'eccedenza al debitore o ad altri creditori. L'ultimo criterio direttivo (lett. e) prevede:
Il comma 2 contiene la copertura finanziaria di questa disposizione. |
Tutela degli acquirenti di immobili da costruire (art. 11-bis)Controllo notarile di legalitàL'articolo 11-bis delega il Governo (con le modalità ed i termini di cui all'art. 1) ad adottare disposizioni che stabiliscano l'obbligo di stipula per atto pubblico o scrittura privata autenticata dell'atto o del contratto di trasferimento non immediato di immobili da costruire o di altri diritti reali di godimento su tali immobili. La disposizione in esame indica espressamente la finalità dell'intervento normativo nella necessità di garantire il controllo di legalità da parte del notaio dell'effettivo rilascio da parte del costruttore sia della fideiussione che della polizza assicurativa previste dal D.Lgs. n. 122 del 2005, per il cui inadempimento è prevista la nullità del contratto di acquisto dell'immobile. Il D.Lgs. 20 giugno 2005, n. 122 prevede:
|
Rapporto tra liquidazione giudiziale e sequestro e confisca penale (art. 12)L'articolo 12 - non modificato nel corso dell'esame in Commissione - stabilisce principi e criteri direttivi di delega, volti a disciplinare i casi in cui la procedura fallimentare (ora di liquidazione giudiziale) si interseca con i procedimenti ablatori su beni di soggetti sottoposti a procedura concorsuale disposti dalla magistratura penale (sequestro e confisca), soprattutto per le diverse logiche sottese ai provvedimenti di apprensione del bene: quelle penali, di natura pubblicistica; quelle del procedimento concorsuale, volte al soddisfacimento dei creditori. Poiché l''azione di prevenzione antimafia può essere esercitata anche indipendentemente dall'esercizio dell'azione penale, analoghe problematiche si sono verificate in relazione ai rapporti tra sequestro e confisca antimafia e le stesse misure disposte nel corso di procedimenti penali. Una specifica disciplina in materia è ora dettata dall'art. 30 del Codice antimafia (D.Lgs. 159/2011). Dalla necessità di contemperare le diverse esigenze si vuole distinguere tra sequestro e confisca disposti in sede di prevenzione antimafia (ai sensi del citato Codice antimafia) e le stesse misure disposte per responsabilità dell'ente ai sensi del D.Lgs. 231/2001: nel primo caso, per la specificità della criminalità organizzata mafiosa (che giustifica il ricorso ad un giudice specializzato) è data prevalenza alla disciplina antimafia su quella concorsuale; nel secondo (fatte salve ragioni di preminente tutela di interessi penali) viene data prevalenza alla disciplina sul regime concorsuale. Nell'esercizio della delega si rende necessario, quindi, in relazione a tali sovrapposizioni di competenza sui beni, il coordinamento delle citate discipline dettate dal Codice antimafia e dal D.Lgs. 231 del 2001, sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche. |
Le modifiche al codice civile (art. 13)L'articolo 13 autorizza il Governo, in sede di riforma, a modificare alcune disposizioni del codice civile. Il Governo dovrà:
Nel corso dell'esame la Commissione Giustizia ha inserito ulteriori principi e criteri direttivi relativi alle società a responsabilità limitata. In particolare, il legislatore delegato dovrà estendere i casi nei quali per tali società è obbligatoria la nomina di un organo di controllo o di un revisore, prevedendo comunque la nomina obbligatoria quando la società presenta alcuni requisiti dimensionali (attivo o ricavi delle vendite superiori a 2 milioni di euro o 10 unità di dipendenti) (lett. f-bis). L'obbligo cesserà quando, per tre esercizi consecutivi, tali limiti non vengono superati (lett- f-quater). In caso di violazione delle disposizioni sulla nomina dell'organo di controllo può provvedere il tribunale su richiesta di ogni interessato o del Conservatore del registro delle imprese (lett. f-ter). |
La liquidazione coatta amministrativa (art. 14)L'articolo 14 del disegno di legge detta principi e criteri direttivi per la riforma della liquidazione coatta amministrativa, oggi disciplinata nel titolo V della legge fallimentare, finalizzati a un sostanziale ridimensionamento dell'istituto. Lo scopo del legislatore delegante è, in particolare, quello di riportare anche il fenomeno della crisi e dell'insolvenza delle imprese oggi soggette a liquidazione coatta (si pensi ad esempio alle società cooperative) nell'alveo della disciplina comune (lett. a), circoscrivendo tale istituto speciale alle sole ipotesi in cui:
Il Governo dovrà inoltre (lett. b) attribuire alle autorità amministrative di vigilanza il compito di segnalare l'allerta e di svolgere le funzioni attribuite per le altre imprese agli organismi di composizione della crisi, così da poter individuare soluzioni di carattere conservativo; le stesse autorità amministrative dovranno essere legittimate a presentare domanda per l'apertura della procedura di liquidazione giudiziale. La Commissione Giustizia ha aggiunto un ulteriori comma per stabilire l'applicabilità di questo articolo anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome, compatibilmente con i relativi Statuti. |
Disposizioni finanziarieL'articolo 16 reca la disposizione di invarianza finanziaria del provvedimento. Fanno eccezione due disposizioni del disegno di legge per le quali dovranno prevedersi specifiche autorizzazioni di spesa ovvero (comma 1):
Il comma 2 dell'art. 16 - riprendendo sostanzialmente il contenuto dell'art. 17, comma 2, della legge di contabilità pubblica (L. 196/2009) - prevede che la relazione tecnica di ogni decreto attuativo della delega dovrà evidenziarne gli effetti sui saldi di finanza pubblica; ciò in considerazione della complessità della materia concorsuale e della conseguente impossibilità di prevedere gli eventuali effetti finanziari derivanti all'attuazione della delega. Ove uno o più dei decreti legislativi determinasse nuovi o maggiori oneri, sempre in attuazione dello stesso art. 17, comma 2, gli stessi saranno emanati solo dopo l'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le relative risorse finanziarie. |
Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referenteIl disegno di legge A.C. 3671, contenente una ampia delega per la riforma delle disciplina della crisi di impresa e dell'insolvenza, è stato presentato dal Governo alla Camera l'11 marzo 2016 ed è stato assegnato in sede referente alla Commissione Giustizia. Trattando in realtà non solo del fallimento ma, più in generale, di tutte le procedure di insolvenza, il disegno di legge è stato Stralciostralciato (18 maggio 2016) così da poter assegnare alla Commissione Attività produttive la disposizione (art. 15) relativa all'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi (A.C. 3671-ter) e da lasciare alla Commissione Giustizia il restante contenuto della riforma (A.C. 3671-bis). A partire dal 24 maggio 2016 la Commissione ha svolto l'esame del provvedimento, deliberando altresì - a partire dal mese di giugno e fino allo scorso ottobre - una indagine conoscitiva. Nel corso dell'indagine la Indagine conoscitivaCommissione ha audito preliminarmente il Prof. Rordorf, in qualità di Presidente della Commissione ministeriale per la riforma, ricognizione e riordino della disciplina delle procedure concorsuali. Sono stati poi sentiti rappresentanti dell'ordine dei commercialisti e degli esperti contabili, del Consiglio nazionale forense, di Confindustria, di Rete Imprese Italia, dell'ANCE, dell'ASSONIME, della Alleanza delle cooperative italiane, di Federmanager e dei curatori fallimentari.
La Commissione ha avuto modo di sentire anche numerosi magistrati e professori universitari di diritto commerciale e di diritto penale oltre a ricercatori esperti di procedure esecutive e concorsuali.
Dopo aver approvato numerosi emendamenti al testo, la Commissione ha conferito il 26 gennaio 2017 il mandato al relatore. |
I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultivaSul provvedimento sono state chiamate ad esprimere il parere numerose commissioni permanenti. Alcune di esse hanno rilevato l'esigenza di integrare lo stralcio deliberato dall'assemblea, eliminando dal testo ogni riferimento alla riforma dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi e alle conseguenti competenze del Ministro dello sviluppo economico. Sul punto è tempestivamente intervenuta la Commissione di merito. Più in generale, sul testo ha espresso un parere favorevole la Commissione Politiche dell'Unione europea mentre tutte le altre Commissioni hanno accompagnato il proprio parere favorevole con osservazioni o condizioni. Analiticamente, la Commissione Affari costituzionali ha osservato l'esigenza di coordinare il testo con quanto già previsto dall'articolo 1 del decreto-legge n. 59 del 2016, in materia di pegno mobiliare non possessorio ed ha - come sottolineato anche dal Comitato per la legislazione - chiesto alla Commissione di merito di valutare la correttezza della «tecnica dello scorrimento» del termine della delega, tenuto conto dell'esigenza di individuare un termine certo per il suo esercizio. La Commissione Finanze ha condizionato il proprio parere favorevole alla previsione di misure volte a garantire ampia flessibilità all'attività di riscossione dei crediti erariali nell'ambito delle procedure concorsuali ed ha inoltre osservato che sarebbe opportuno definire criteri di delega più precisi relativamente alla fase preventiva di allerta (art. 4). La Commissione Attività Produttive ha accompagnato il proprio parere favorevole con numerose osservazioni relative alla fase preventiva di allerta (nella quale si chiede di meglio definire i presupposti per l'attivazione dell'autorità giurisdizionale), al concordato preventivo (si chiede in particolare di eliminare la possibilità per il creditore di attivare la procedura) e alla liquidazione giudiziale (dalla quale dovrebbero essere esplicitamente escluse le imprese assoggettabili ad amministrazione straordinaria). La X Commissione ha inoltre chiesto alla Commissione di merito di coordinare la delega sul pegno mobiliare non possessorio con le disposizioni del decreto-legge n. 59 del 2016; di modificare la disposizione di tutela degli acquirenti di immobili da costruire agevolando il rilascio della fideiussione; di rivedere le soglie previste per l'obbligatoria nomina dell'organo di controllo delle s.r.l.; di precisare quali siano gli obblighi a carico degli organi sociali che possono essere sospesi a seguito dell'applicazione delle misure protettive; di integrare la delega sulla liquidazione coatta amministrativa prevedendo modalità per l'intervento dell'autorità di vigilanza amministrativa sulle cooperative in crisi. La Commissione Lavoro ha espresso un parere favorevole, osservando che nell'ambito della revisione dl sistema dei privilegi (art. 10) è opportuno mantenere l'attuale collocazione dei privilegi generali sui mobili relativi ai crediti per retribuzioni e contributi. |