Attuazione della direttiva 2014/62/UE sulla protezione mediante il diritto penale dell'euro e di altre monete contro la falsificazione e che sostituisce la decisione quadro 2000/383/GAI

8 febbraio 2016
Atti del Governo

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La Direttiva 2014/62/UE e il quadro normativo vigente

La direttiva 2014/62/UE, del 15 maggio 2014, che riprende e integra la decisione quadro 2000/383/GAI (attuata in Italia con il decreto-legge n. 350 del 2001), stabilisce norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in materia di falsificazione dell'euro e di altre valute; introduce quindi disposizioni uniformi relative alla lotta alla falsificazione, migliorando le attività investigative ed assicurando una miglior cooperazione giudiziaria e di polizia nell'Unione europea. Nel preambolo della Direttiva si legge infatti che, dalla sua introduzione nel 2002, la contraffazione dell'euro ha provocato danni finanziari per almeno 500 milioni di euro, imputabili prevalentemente all'attività di gruppi della criminalità organizzata che operano nel settore della falsificazione monetaria.

Quanto al profilo della definizione dei reati e delle relative pene per laLe condotte da qualificare come reato e le pene da applicare falsificazione delle monete:

• l'articolo 3 della direttiva individua le condotte che gli Stati dovranno qualificare come reati;
• l'articolo 4 invita gli Stati a punire anche l'induzione, il favoreggiamento e il concorso in relazione alle suddette condotte, così come il tentativo, limitatamente ad alcune di tali condotte;
• l'articolo 5 stabilisce i requisiti minimi delle pene da applicare, che dovranno garantire di essere effettive, proporzionate e dissuasive.

L'La tutela penale delle monete nell'ordinamento italianoordinamento italiano già qualifica come illecito penale la falsificazione di monete, prevedendo pene edittali già aderenti alle indicazioni dell'Unione europea.

Si ricorda, inoltre, che anche la perseguibilità dell'induzione, del favoreggiamento, del concorso e del tentativo - come richiesto dall'art. 4 della Direttiva - sono già assicurate nel nostro ordinamento attraverso l'applicazione di istituti generali del codice penale: artt. 56 (tentativo), 110 (pena per coloro che concorrono nel reato), 378 (favoreggiamento personale) e 379 (favoreggiamento reale) c.p.

La La responsabilità degli entidirettiva contiene poi due disposizioni sulla responsabilità delle persone giuridiche (artt. 6 e 7), prevedendo sanzioni di natura interdittiva, di vigilanza o liquidazione giudiziaria, di esclusione dal godimento di contributi o sovvenzioni pubblici nonché di chiusura temporanea o permanente dei locali usati per commettere i reati.

In merito, si ricorda che il decreto legislativo n. 231 del 2001, sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche derivante dalla commissione di reati, già prevede sanzioni pecuniarie e interdittive a carico dell'ente a seguito della commissione dei delitti di falsità in monete, in carte di pubblico credito, in valori di bollo e in strumenti o segni di riconoscimento (articolo 25-bis).

La direttiva richiede inoltre agli Stati membri di affermare la propria competenza giurisdizionale sui reati di falsificazione delle monete e di predisporre "efficaci Potenziamento degli strumenti d'indaginestrumenti di indagine, come quelli usati per le indagini riguardanti la criminalità organizzata o altre forme gravi di criminalità" (art. 9).

Gli Stati devono inoltre assicurare che durante il procedimento penale sia consentito senza indugio, da parte del centro nazionale di analisi e del centro nazionale di analisi delle monete metalliche, l'esame di banconote e monete metalliche in euro di cui si sospetta la falsificazione ai fini dell'analisi e dell'individuazione e rinvenimento degli altri falsi (art. 10).

Nel nostro ordinamento, la perseguibilità del delitto di falsità in monete, anche se commesso all'estero da cittadino straniero, è pienamente affermata (artt. 7, 9 e 10 del codice penale); gli strumenti di indagine, invece, devono essere parzialmente potenziati in quanto - nonostante i limiti edittali elevati previsti dall'art. 453 - non è prevista una assimilazione ai delitti commessi dalla criminalità organizzata.

Almeno ogni due anni, gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione dati relativi al numero di reati di cui agli artt. 3 e 4 e al numero di persone perseguite e condannate per tali reati.

Il termine per il recepimento della direttiva è il 23 maggio 2016.

La norma di delega

La Direttiva 2014/62/UE è inserita nell'allegato B della legge n. 114 del 2015, Legge di delegazione europea 2014.

In base all'art. 1 della legge, il Governo è delegato ad adottare i decreti legislativi per l'attuazione delle direttive elencate nell'allegato B secondo le procedure, i princìpi e i criteri direttivi previsti dagli articoli 31 e 32 della legge n. 234 del 2012. Non sono previsti dunque principi e criteri direttivi specifici per l'attuazione della direttiva; ciò comporta, in base all'art. 32, che nell'esercizio della delega il Governo deve attenersi ai principi e criteri contenuti nella medesima direttiva.

Lo schema di decreto legislativo

Lo schema di decreto legislativo all'esame della Commissione attua nel nostro ordinamento la Direttiva 2014/62/UE:

• modificando il codice penale, per punire anche le condotte di fabbricazione indebita di monete da parte di soggetti autorizzati;
• estendendo ai più gravi delitti di falsità in monete, commessi anche attraverso associazioni a delinquere, l'applicazione degli istituti della confisca obbligatoria, della confisca per equivalente e della confisca allargata;
• inserendo tali gravi delitti tra quelli per i quali può essere limitato l'accesso ai benefici penitenziari, possono essere effettuate dalla polizia operazioni sotto copertura e possono essere applicate agli indiziati misure di prevenzione, personali e patrimoniali.

Il quadro normativo vigente consente al Governo di dare attuazione alla Direttiva con limitati interventi sul codice penale. A tal fine, articolo 1, Modifiche al codice penalecomma 1, modifica gli articoli 453 e 461 del codice e inserisce il nuovo articolo 466-bis.

In particolare, la lett. a) modifica l'art. 453 c.p., relativo al delitto di falsificazione di monete, spendita e introduzione nello Stato, previo concerto, di monete falsificate. La riforma:

• estende l'applicazione della fattispecie penale anche alla fabbricazione indebita di monete da parte di soggetti autorizzati. Si tratta della condotta di colui che, pur essendo autorizzato a fabbricare monete, vi proceda in violazione delle disposizioni impartite, abusando degli strumenti legittimamente a sua disposizione; in sostanza, è l'eccesso - consapevole e volontario - di produzione di banconote o monete rispetto alla quota autorizzata dalla Banca centrale europea;
• introduce un'attenuante quando il delitto ha ad oggetto monete non aventi ancora corso legale.

La relazione illustrativa chiarisce che occorre tutelare la moneta destinata ad avere corso legale quando non è stata ancora messa in circolazione: «E' in questo lasso temporale, infatti che le organizzazioni criminali si attivano con la produzione finalizzata alla contraffazione, per sorprendere il mercato all'atto della immissione del nuovo conio nel corso legale. Non è irragionevole, pertanto, prevedere la punibilità, in misura ridotta fino ad un terzo rispetto alla pena prevista per reati di cui ai precedenti commi, di condotte che manifestano il medesimo disvalore penale quanto ad intenzione e che attingono ad un oggetto materiale della "imitazione" già formato nella struttura, ma non ancora "legalizzato" nella forma. La misura ridotta della sanzione si giustifica in ragione della  anticipazione della soglia di punibilità ad un momento in cui l'offesa riguarda un bene non ancora compiutamente rivestito di forma legale».

La lett. b) modifica l'art. 461 del codice penale, che punisce il delitto di fabbricazione o detenzione di filigrane o di strumenti destinati alla falsificazione di monete, di valori di bollo o di carta filigranata.

Si tratta di interventi di natura lessicale, volti a dare attuazione all'art. 3 della Direttiva, nella parte in cui chiede agli Stati di prevedere la punibilità delle condotte di falsificazione che abbiano ad oggetto anche "dati informatici". L'eliminazione dell'avverbio "esclusivamente" vale ad ampliare il campo d'applicazione della fattipecie.

La Confisca obbligatoria e per equivalentelett. c) inserisce nel codice penale l'articolo 466-bis, con il quale è disciplinata la confisca obbligatoria delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono l'oggetto, il prodotto, il prezzo o il profitto, in caso di condanna o patteggiamento per uno dei seguenti delitti:

• art. 453, Falsificazione di monete, spendita e introduzione nello Stato, previo concerto, di monete falsificate;
• art. 454, Alterazione di monete;
• art. 455, Spendita e introduzione nello Stato, senza concerto, di monete falsificate;
• art. 460, Contraffazione di carta filigranata in uso per la fabbricazione di carte di pubblico credito o di valori di bollo;
• art. 461, Fabbricazione o detenzione di filigrane o di strumenti destinati alla falsificazione di monete, di valori di bollo o di carta filigranata.

Se tale confisca non è possibile, il giudice deve ordinare la confisca per equivalente, ovvero la confisca di beni di cui il condannato ha comunque la disponibilità, per un valore corrispondente al profitto o al prezzo del reato.

Il Modifica alle disp. att. c.p.p.comma 2 modifica l'art. 74 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, relativo alla perizia nummaria. Si tratta della disposizione che prevede, nei procedimenti per la falsificazione di biglietti di banca o di monete, la nomina come perito di un tecnico della direzione generale della Banca d'Italia o di un tecnico della direzione generale del tesoro. La riforma aggiunge alla figura del perito quella del consulente tecnico. 

La relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo precisa che «il nostro ordinamento giuridico già consente all'autorità giudiziaria, anche in fase di indagini, di trasmettere le monete al Centro nazionale di analisi, costituito nel 2001 presso l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato e operante parallelamente al Centro nazionale di  analisi delle banconote con sede presso la Banca d'Italia [...]. Tale organismo ha il compito di esaminare le banconote e le monete metalliche in euro di cui si sospetti la falsità nonché di individuare e rinvenire altri falsi. Occorre, dunque, solo estendere al pubblico ministero, che disponga la consulenza tecnica in materia di falso nummario nel corso delle indagini preliminari, l'obbligo, già previsto per il giudice per le indagini preliminari dall'art. 74 delle disposizioni di attuazione al  codice di procedura penale, di nominare un tecnico della competente direzione generale della Banca d'Italia». 

L'articolo 9 della direttiva, che richiede agli Stati di rafforzare gli strumenti di indagine, assimilandoli a quelli previsti per il contrasto alla criminalità organizzata, è alla base degli interventi previsti dallo schema di decreto legislativo con riguardo alla confisca, all'ordinamento penitenziario e alle indagini sotto copertura.

In particolare, il Confisca allargatacomma 3 interviene sul c.d. decreto Scotti-Martelli (decreto-legge n. 306 del 1992) per estendere l'applicabilità dell'istituto della confisca allargata (o per sproporzione), prevista dall'art. 12-sexies, anche al delitto di associazione a delinquere finalizzata alla commissione di alcuni delitti di  falsità in monete, in carte di pubblico credito e in valori di bollo (artt. 453, 454, 455, 460 e 461 c.p.).

Si ricorda che la confisca allargata riguarda denaro, beni o altre utilità di cui il condannato non può giustificare la provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulta essere titolare o avere la disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito, dichiarato ai fini delle imposte sul reddito, o alla propria attività economica. In questa fattispecie, non è richiesta la provenienza illecita del bene, che è invece alla base della confisca disciplinata dall'art. 240 del codice penale; viene invece in risalto la sproporzione tra reddito dichiarato e valore dei beni ed è posto a carico del soggetto interessato l'onere di fornire la documentazione attestante la legittima provenienza del bene stesso. In base al comma 2-ter dell'art. 12-sexies, quando non è possibile procedere alla confisca del denaro e dei beni sopra individuati, il giudice ordina la confisca di altre somme di denaro, beni e altre utilità per un valore equivalente, delle quali il reo ha la disponibilità, anche per interposta persona (c.d. confisca per equivalente).

Il Limiti ai benefici penitenziaricomma 4 modifica l'ordinamento penitenziario (legge n. 354 del 1975) per inserire il reato di associazione a delinquere finalizzata alla commissione dei suddetti delitti di falsità in monete tra quelli per i quali l'accesso dei condannati ai benefici penitenziari è subordinato alla verifica dell'insussistenza di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva (art. 4-bis, comma 1-ter). L'articolo 2 dello schema contiene poi la disciplina transitoria (v. ultra).

Si valuti se la disposizione sull'ordinamento penitenziario possa essere ricondotta ai principi della direttiva, che in particolare all'art. 9 impone agli Stati di disporre di efficaci "strumenti di indagine" assimilati a quelli riguardanti la criminalità organizzata. Come si è visto, infatti, nell'esercizio della delega il Governo deve attenersi ai principi contenuti nella direttiva 2014/62/UE.

Il Operazioni sotto coperturacomma 5 consente agli ufficiali di polizia giudiziaria e alla direzione investigativa antimafia di svolgere operazioni sotto copertura, al fine di acquisire elementi di prova in ordine ai delitti di  falsità in monete, in carte di pubblico credito e in valori di bollo previsti dagli articoli 453, 454, 455, 460 e 461 del codice penale. A tal fine viene modificato l'art. 9 della legge n. 146 del 2006.

Il Misure di prevenzionecomma 6 modifica il Codice antimafia per inserire gli indiziati dei reati di falsità in monete previsti dagli articoli 453, 454, 455, 460 e 461 del codice penale tra i soggetti ai quali possono essere applicate le misure di prevenzione, tanto personali quanto patrimoniali (art. 4, comma 1, D.lgs. n. 159 del 2011).

L'Norma transitoriaarticolo 2 dello schema di decreto legislativo, come già ricordato, introduce una disposizione transitoria relativa alla modifica dell'ordinamento penitenziario: le limitazioni all'accesso ai benefici penitenziari, previste dalla nuova formulazione dell'art. 4-bis della legge n. 354 del 1975, potranno infatti applicarsi solo ai procedimenti iniziati dopo l'entrata in vigore della riforma.

In ordine alla formulazione del testo, si valuti l'opportunità di chiarire quali siano i procedimenti il cui inizio condiziona l'applicazione dei nuovi requisiti per i benefici penitenziari. Potrebbe infatti trattarsi tanto del procedimento penale quanto del procedimento per ottenere il beneficio penitenziario.

L'Disposizioni finanziariearticolo 3 contiene la clausola di neutralità finanziaria del provvedimento.

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto legislativo è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica, dall'analisi tecnico-normativa e dall'analisi dell'impatto della regolamentazione. Come richiesto dall'art. 31, comma 2, della legge n. 234 del 2012, lo schema è accompagnato anche da una tabella di concordanza tra le nuove disposizioni e quelle della direttiva da recepire.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Lo schema di decreto legislativo interessa l'ordinamento penale e processuale penale, materie di competenza legislativa esclusiva statale in base all'art. 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione.