Camera dei deputati

XVII Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

Guida alla documentazione

 

Le città metropolitane

in Francia, Germania e Spagna

(8 aprile 2014)

Documentazione comparata

Dossier di Legislazione straniera “Le città capitali in Europa. Le esperienze di Parigi, Berlino, Londra e Madrid”, n. 21, 2010

Città a confronto : le istituzioni metropolitane nei paesi occidentali / a cura di Giuseppe Franco Ferrari e Pierciro Galeone. - Bologna : Il Mulino, 2010. - 235 p. - ISBN 978-88-15-14687-8 (Colloc. BCD: 772 04 41)

La città metropolitana nell’Unione europea : programmazione comunitaria, esperienze europee a confronto e nuove prospettive / Carmine Pacente ; prefazione di Gianni Pittella ; postfazione di Guido Podestà. - Milano : EGEA, 2013. - 150 p. - ISBN 978-88-238-4380-6 (Colloc. BCD: 814 06 48), in particolare pp. 37-69 e pp. 89-98

Città metropolitane : la lunga attesa / Walter Tortorella, Massimo Allulli ; presentazione di Pierciro Galeone. - Venezia : Marsilio, 2014. - 159 p. - ISBN 978-88-317-1830-1 (Colloc. BSR: 270. XIX. 2), in particolare pp. 97-105

Convegno internazionale “Milano cantiere della Città Metropolitana”, 22 marzo 2013, schede consultabili a partire dal seguente link:

http://www.milanocittametropolitana.org/milano-cantiere-citta-metropolitana/

 

 

Francia

Normativa

In Francia il territorio della Repubblica è suddiviso in collettività territoriali: comuni, dipartimenti e regioni, alle quali si aggiungono le collettività a statuto particolare, alcune collettività d’oltre-mare e le altre collettività territoriali create dalla legge al posto di una o più delle collettività summenzionate (Costituzione, art. 72).

Nell’ambito del decentramento territoriale, le collettività territoriali hanno personalità giuridica, competenze proprie, autonomia amministrativa, personale, beni e servizi propri; lo Stato può inoltre delegare ad esse alcune competenze proprie e l’esercizio del relativo potere decisionale e di indirizzo.

Tuttavia, anche se il “comune” è il livello politico e amministrativo di base il legislatore francese ha progressivamente previsto molteplici forme di “raggruppamento di

comuni”, per far fronte alla “parcellizzazione” dei piccoli comuni e assicurare la gestione collettiva di diversi servizi pubblici.

La cooperazione locale è disciplinata dal Code des Collectivités territoriales (artt. L5111-1 e ss) che, in particolare, definisce (art. L5111-1) come raggruppamenti di comuni gli enti pubblici di cooperazione intercomunale (établissements publics de coopération intercomunale, EPCI), dei quali fanno parte comunità di agglomerati urbani, comunità di comuni, comunità urbane e metropoli, e i sindacati misti (syndicats mistes) di comuni, che riuniscono comuni insieme ad altre collettività territoriali, quali dipartimenti, regioni o anche EPCI a fiscalità propria e talvolta attori semi-pubblici (ad es. camere di commercio e camere dell’agricoltura), oltre ai poli metropolitani, i poli di equilibrio territoriale e rurale, le istituzioni o organismi interdipartimentali e le intese interregionali.

I diversi raggruppamenti di collettività territoriali non hanno, di norma, lo statuto di collettività territoriale anche quando dispongono di fiscalità propria. Ad esempio gli EPCI, tra i quali rientrano le comunità urbane e le metropoli, non possono agire se non nell’ambito delle competenze ad essi delegate, l’enumerazione delle quali è determinata dalla legge. Gli organismi e le istituzioni (ad es. comuni) possono delegare alla comunità/metropoli anche altre competenze, nel qual caso non potranno più intervenire in quei settori di competenze.

Il processo di sempre maggiore cooperazione locale è tuttora in evoluzione. La Legge n. 66-1069 del 31 dicembre 1966, modificata nel 1996, ha istituito le “comunità urbane”, istituzioni pubbliche di cooperazione intercomunale per i grandi agglomerati multi-comunali, con competenza generale sul territorio interessato. La Legge n. 92-125 del 6 febbraio 1992 sull’amministrazione territoriale e la Legge n. 1999-256 del 12 luglio 1999, cd. Loi Chevènement, hanno successivamente portato alla creazione di nuove strutture di cooperazione intercomunale a fiscalità propria, gli établissements publics de coopération intercomunale-EPCI. La Legge n. 2010-1563 che ha riformato le collettività territoriali ha previsto anche una nuova forma di intercomunalità, le “metropoli”, relative a territori con oltre 500.000 abitanti, che a differenza delle comunità urbane possono esercitare funzioni delegate non solo di rilievo comunale, ma anche regionale e dipartimentale. L’unica metropoli creata nel quadro della legge del 2010 è stata la Métropole de Nice-Côte d’azur.

La Métropole de Lyon è stata invece prevista come collettività a statuto particolare dalla Legge n. 2014-58 del 27 gennaio 2014 sulla modernizzazione dell’azione pubblica territoriale e l’affermazione delle metropoli (c.d. Legge “Mètropoles”) e sarà creata il 1° gennaio 2015.

La Métropole de Marseille-Aix-en-Provence e la Métropole du Grand Paris, previste come enti di cooperazione intercomunale (EPCI) a statuto particolare, vedranno invece ufficialmente la luce il 1° gennaio 2016.

La legge c.d. “Metropoli” ha inoltre fissato per il 1° gennaio 2015 la trasformazione, per decreto, in “metropoli” di diritto comune di 9 comunità urbane (Bordeaux, Lille, Strasburgo, Tolosa, Bordeaux, Nantes, Rennes, Rouen e Grenoble). Anche Brest e Montpellier potranno, su loro richiesta, ottenere lo stesso statuto.

 

Un esempio di città metropolitana in trasformazione verso la forma di “metropoli”: Lione

 La Comunità di Lione è stata istituita nel 1969, grazie alla legge sulle comunità urbane (Legge n. 66-1069). Il Grand Lyon comprende 58 comuni ed è articolato in 9 arrondissements. Il territorio metropolitano di Lione comprende 1,3 milioni di abitanti.

Il governo della area metropolitana di Lione ha competenza su diversi settori dell’azione pubblica quali l’assetto del territorio, l’edilizia e gli alloggi, lo sviluppo economico, la distribuzione dell’acqua, l’edilizia scolastica, i rifiuti domestici, i cimiteri, i parcheggi, i trasporti, la lotta contro gli incendi, i macelli ed i mercati.

La Comunità urbana è amministrata da un Consiglio di Comunità, equivalente del Consiglio municipale di un comune. Il Consiglio di Comunità di Lione è attualmente composto da 156 membri, designati[1], per sei anni, dai consigli comunali dei 58 comuni che compongono il Grand Lyon. Il numero di seggi al Consiglio è attribuito ad ogni comune in proporzione all’importanza della sua popolazione, ma in ogni caso ciascun comune deve disporre di almeno un seggio. Il Consiglio, che si riunisce dieci volte l’anno, esamina nelle sue sedute pubbliche circa un centinaio di dossier e le sue decisioni sono adottate a maggioranza.

Il Consiglio di comunità elegge al suo interno il Presidente e l’Ufficio di Presidenza (Bureau), ai quali il Consiglio delega una parte delle sue prerogative.

Il Presidente del Consiglio di comunità è, per tradizione, il sindaco di Lione.

L’Ufficio di presidenza è composto dal Presidente, da 40 vice presidenti e dai cinque presidenti delle commissioni tematiche permanenti (istanze che si occupano della preparazione dei consigli di comunità). Il Presidente e i suoi vice-presidenti sono eletti con il sistema previsto per gli assessori e il sindaco ed esercitano le funzioni corrispondenti ai relativi organi nel Comune. Il Bureau prende decisioni su delega del Consiglio. Ciascun vice-presidente è responsabile per un settore specifico delle competenze della Comunità (mobilità, finanze, patrimonio, ecologia etc.).

La Legge “Métropoles” ha previsto l’istituzione della Métropole de Lyon (artt. 26 e ss.) che sostituirà dal 1° gennaio 2015 la comunità urbana di Lione sopra menzionata ed eserciterà, nei limiti del perimetro territoriale corrispondente, le competenze dei comuni del suo territorio prima attribuite al Grand Lyon, ma anche quelle precedentemente attribuite al Dipartimento del Reno. La Métropole de Lyon sarà l’unica metropoli con lo statuto di collettività territoriale a statuto particolare, ai sensi dell’art. 72 della Costituzione.

Sono previste nuove modalità di designazione per i membri del Consiglio della Metropoli e dei suoi organi. Al prossimo rinnovo del Consiglio i consiglieri metropolitani saranno infatti eletti a suffragio universale. Il presidente del consiglio metropolitano sarà eletto a scrutinio segreto con la maggioranza assoluta dei membri del consiglio della metropoli ai primi due turni di votazioni e a maggioranza relativa al terzo turno. Il numero dei vice-presidenti (attualmente 40) potrà essere determinato dal consiglio della metropoli, ma non superare i 25 e, in ogni caso, la quota del 30% dei componenti del Consiglio della metropoli.

Le elezioni con le nuove modalità elettorali tuttavia non avranno luogo prima del 2020, in concomitanza con il prossimo rinnovo dei consigli municipali dei comuni che fanno parte dell’area metropolitana. Nell’intervallo il Consiglio di comunità diventerà il Consiglio della Metropoli e gli altri suoi organi diventeranno “della Metropoli” (es. Presidente della Metropoli). I consiglieri comunitari del Grand Lyon eserciteranno anche il mandato di consigliere metropolitano mentre il Presidente e i Vice-presidenti dell’attuale comunità urbana di Lione eserciteranno rispettivamente i mandati di Presidente e Vice-presidenti del Consiglio della Metropoli.

La Metropoli sarà inoltre dotata di organi consultivi : le conferenze territoriali, composte dai sindaci dei comuni di parte del territorio metropolitano e una conferenza metropolitana, presieduta dal Presidente del Consiglio della Metropoli, composta dai sindaci di tutti i comuni del territorio metropolitano.

 

La futura “Metropoli del Grand Paris”

La Legge “Métropoles” ha anche previsto l’istituzione ufficiale della nuova Métropole du Grand Paris (artt. 12-14) che riunirà di diritto i 124 comuni dell’area urbana di Parigi e dei tre dipartimenti della piccola corona, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne, ai quali potranno aggiungersi, su base facoltativa, altri comuni (circa 46) dei dipartimenti della regione Ile de France.

La nuova metropoli, che conterà 6-7 milioni di abitanti, si sostituirà alle 19 intercomunalità esistenti attualmente nel perimetro territoriale della zona. La metropoli avrà competenza, tra le altre, in materia di gestione del territorio, alloggi, sviluppo urbano, economico e sociale, ambiente e habitat, mentre rimarranno alla regione Ile de France le competenze in materia di trasporti e di indirizzo dello sviluppo economico della regione-capitale.

Il Grand Paris avrà la forma giuridica di un ente pubblico di cooperazione intercomunale (EPCI) a fiscalità propria ed a statuto particolare che sarà creato ufficialmente il 1° gennaio 2016. Il nuovo EPCI avrà competenza sul territorio dei quattro dipartimenti interessati e sarà amministrato da un Consiglio della Metropoli del Grand Paris, composto da circa 200 membri (ogni comune disporrà di almeno un seggio più un seggio supplente per ogni tranche di 30.000 abitanti della sua popolazione, mentre il Consiglio comunale di Parigi designerà un quarto dei membri del Consiglio metropolitano, arrotondato all’unità superiore, scelti tra i suoi membri).

La Metropoli del Grand Paris sarà organizzata in “territori” di almeno 300.000 abitanti, che sostituiranno le intercomunalità attualmente esistenti nel perimetro del Grand Paris. In ogni territorio sarà creato un Consiglio territoriale composto di delegati dei comuni siti all’interno del relativo perimetro, designati secondo l’art. 5219-9 del Code des collectivités territoriales. Il consiglio territoriale eserciterà le competenze ad esso delegate dal Consiglio metropolitano.

La Metropoli avrà anche due specifici organi consultivi: un’Assemblea dei sindaci dei comuni della Metropoli del Grand Paris, che si riunirà almeno una volta l’anno per un dibattito sul programma di azioni e sul rapporto d’attività della metropoli e potrà formulare pareri e raccomandazioni al Consiglio metropolitano; un Consiglio di sviluppo, che riunirà i partners economici, sociali e culturali della metropoli e sarà consultato sui grandi orientamenti programmatici del Grand Paris.

In vista della creazione della nuova metropoli una “Missione di prefigurazione”, presieduta dal Rappresentante dello Stato nella regione dell’Ile-de-France e dal Presidente del syndicat mixte d'études Paris Métropole[2], e composta da un collegio di eletti locali, avrà il compito di preparare le condizioni giuridiche e finanziarie per la creazione del nuovo EPCI e di curare l’analisi generale, sociale, economica e ambientale del territorio rientrante nel perimetro del progetto per la Metropoli del Grand Paris. Entro il 31 dicembre 2014 la Missione presenterà un rapporto al Governo sui risultati dei suoi lavori che dovrebbe completare nei sei mesi successivi alla creazione della nuova metropoli.

 

Documentazione

Vie-publique.fr, Collectivités territoriales http://www.vie-publique.fr/th/acces-thematique/collectivites-territoriales.html

Vie-publique.fr, Les collectivités territoriales. Quelles formes prennent la coopération locale et l’intercommunalité ? (dossier online) http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/intercommunalite-cooperation-locale/

Vie-publique, Comment définir l’intercommunalité ? (5-11-2013) http://www.vie-publique.fr/th/acces-thematique/collectivites-territoriales.html

INSEE - Division Statistiques régionales, locales et urbaines, Un maillage du territoire français. 12 aires métropolitaines, 29 grandes aires urbaines http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1333#inter1

Communauté urbaine du Grand Lyon http://www.grandlyon.com/

Métropole Nice Côte d’azur http://www.nicecotedazur.org/

La Gazette des communes, Les 9 principales dispositions de la loi « métropoles » dans le détail (11-2-2014) http://www.lagazettedescommunes.com/218245/les-9-principales-dispositions-de-la-loi-metropoles-dans-le-detail/

Libération, Les futures métropoles françaises conformes à la constitution (23 gennaio 2014) http://www.liberation.fr/politiques/2014/01/23/les-futures-metropoles-francaises-conformes-a-la-constitution_975105

Libération, Le Conseil constitutionnel valide la création de la métropole de Lyon (23 gennaio 2014) http://www.liberation.fr/politiques/2014/01/23/le-conseil-constitutionnel-valide-la-creation-de-la-metropole-de-lyon_975112

Vie-publique,fr, Paris, collectivité territoriale spécifique (4-11-2013) http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/paris-collectivite-territoriale-specifique.html

La Gazette des communes, Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas (Dossier online, 11-2-2014) http://www.lagazettedescommunes.com/dossiers/acte-iii-de-la-decentralisation-la-reforme-pas-a-pas/

 

 

Germania

La Germania è composta da 16 Länder, di cui tre sono le città stato di Berlino, Amburgo e Brema. Alcuni dei Länder maggiori, quali il Baden-Württemberg, la Baviera e l’Assia, sono suddivisi in distretti governativi (Regierungsbezirk), che costituiscono un decentramento dell’amministrazione statale.

I Länder, ad eccezione delle tre città-Stato, sono divisi in circondari rurali (Landkreis o Kreis). Vi sono inoltre le città extracircondariali (Kreisfreie Stadt)[3], che non appartengono a un circondario rurale, ma sono enti che svolgono sia le funzioni comunali sia le funzioni del circondario rurale. I circondari rurali hanno organi eletti direttamente.

In alcuni Stati esistono, a livello intermedio fra i circondari rurali ed i comuni, delle unioni o confederazioni di comuni con competenze e forme diverse, la cui definizione non è univoca, variando a seconda dell’ordinamento giuridico del Land.

I comuni (Gemeinde) costituiscono l’unità territoriale e amministrativa minima[4]. Essi hanno degli organi eletti direttamente. A seconda dell’ordinamento in materia del singolo Land, esistono diverse categorie di comuni, la più importante delle quali è costituita dalla “città” (Stadt)[5]. Al di sotto del livello comunale vi possono poi essere organi di decentramento costituiti dalle frazioni (Ortschaft, Ortsteil), dai quartieri (Stadtteil) o dalle circoscrizioni urbane (Stadtbezirk).

 

Un’esperienza tedesca molto simile alla città metropolitana è costituita dalla città di Stoccarda, capitale del Baden-Württemberg[6]. Nel 1994 è stata istituita, con apposita legge del Land, l’unione regionale di Stoccarda (Verband Region Stuttgart). Di questa ampia area metropolitana fanno parte Stoccarda e altri 178 comuni[7], per una popolazione di circa 2.700.000 abitanti e 3.654 kmq di estensione[8]. La regione metropolitana è poi divisa in 23 circoscrizioni, ad ognuna delle quali corrisponde un’agenzia eletta congiuntamente ai consigli comunali, con funzioni di collegamento e partecipazione.

La funzione principale dell’ente è la pianificazione di strategie di livello metropolitano in materia di sviluppo economico, trasporti, infrastrutture e servizi pubblici, a cui si possono aggiungere altre competenze, su base volontaria. I comuni conservano comunque le loro competenze in materia.

Il principale organo è un’assemblea regionale (Regionalversammlung), composta da 93 membri eletti ogni cinque anni con un sistema elettorale proporzionale; 22 seggi dell’assemblea sono assegnati alla città di Stoccarda, il resto agli altri enti.

L’assemblea elegge a sua volta un Presidente e un Direttore. Il primo resta in carica cinque anni ed è il rappresentante dell’ente, oltre ad avere funzioni esecutive, il secondo, che resta in carica per otto anni, ha funzioni gestionali.

Per un approfondimento, oltre alla citata documentazione comparata in italiano, si veda anche il sito internet della regione di Stoccarda: http://www.region-stuttgart.org/, con pagine anche in inglese e in francese.

 

 

Spagna

Normativa

Lo Stato spagnolo è “organizzato territorialmente in Comuni, Province e Comunità autonome. Tutti questi enti godono di autonomia nella gestione dei propri interessi” (art. 137 della Costituzione spagnola del 1978). L’art. 141 riconosce comunque la possibilità di “creare raggruppamenti di Comuni diversi dalla Provincia”.

Le Comunità autonome[9] hanno un ampio margine di autonomia, che consente a ciascuna di esse di adottare le competenze ritenute necessarie in determinate materie (art. 148 della Costituzione). Tra queste materie rientrano l’organizzazione delle istituzioni di autogoverno, le variazioni dei confini municipali compresi nel loro territorio e, in generale, le funzioni che spettano allo Stato nei confronti degli enti locali e il cui trasferimento sia autorizzato dalla legislazione sugli enti locali.

Alcune Comunità autonome hanno adottato una legislazione in materia di disciplina dell’area metropolitana delle grandi città[10].

Uno dei casi più significativi appare quello dell’area metropolitana di Barcellona, capitale della Catalogna. La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña all’art. 93 sancisce che gli enti locali sovracomunali si basano sulla volontà di collaborazione e di associazione dei comuni e nel riconoscimento delle aree metropolitane; la creazione, modificazione e soppressione, così come la definizione del regime giuridico di tale enti, sono regolati da una legge del Parlamento catalano. La legge istitutiva dell’Area metropolitana di Barcellona è stata approvata nel 2010: la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona.

L’Area metropolitana di Barcellona è l’ente locale di carattere territoriale formato dai comuni della conurbazione di Barcellona indicati dalla legge stessa, tra i quali esistono vincoli economici e sociali che rendono necessaria la pianificazione di politiche pubbliche e l’attuazione di servizi in forma congiunta; l’Area metropolitana ha personalità giuridica propria e piena capacità e autonomia per conseguire i suoi scopi (art. 1).

Essa è composta dal comune di Barcellona e da altri 35 comuni, individuati direttamente dalla legge istitutiva (art. 2). È possibile comunque modificare l’estensione territoriale dell’Area con una legge del Parlamento catalano su iniziativa o sentiti i comuni interessati, che devono comunque avere continuità territoriale con uno dei comuni già facente parte dell’Area.

Gli organi di governo e di amministrazione dell’Area metropolitana di Barcellona (art. 4) sono i seguenti:

a) il Consiglio metropolitano (Consejo Metropolitano), che è composto da tutti i sindaci di ciascun comune dell’Area metropolitana e dai consiglieri eletti dai comuni;

b) il Presidente o Presidentessa (presidente o presidenta);

c) la Giunta di Governo (Junta de Gobierno);

d) la Commissione speciale dei Conti (Comisión Especial de Cuentas).

Esiste inoltre un Consiglio dei sindaci (Consejo de Alcaldes), formato dai sindaci dei comuni dell’Area metropolitana, che può presentare al Consiglio metropolitano proposte di interventi che siano di interesse dell’Area.

La Giunta di governo assiste il Presidente o la Presidente nell’esercizio delle sue funzioni. Essa è composta dallo stesso Presidente e da un numero di consiglieri metropolitani (consejeros metropolitanos) nominati dal Presidente su proposta del Consiglio metropolitano, che in nessun caso può superare il terzo dei membri di diritto del Consiglio.

Il Presidente ha funzioni di rappresentanza massima dell’Area metropolitana ed è responsabile della gestione politica dinanzi al Consiglio metropolitano. Esso è eletto dal Consiglio metropolitano tra i suoi componenti che rivestono la carica di sindaco. La candidatura alla carica di Presidente deve avere il sostegno del Consiglio dei sindaci e il voto favorevole dei sindaci dei comuni che rappresentino i due terzi della popolazione dell’Area metropolitana (art. 11).

Il Consiglio metropolitano (art. 6) è formato dai sindaci dei comuni dell’Area e da un numero di consiglieri dei comuni così distribuiti:

a)    comune di Barcellona: 25 membri;

b)    comuni con più di 100.000 abitanti: 4 membri;

c)     comuni con popolazione compresa tra 75.000 e 100.000 abitanti: 3 membri;

d)    comuni con popolazione compresa tra 20.000 e 75.000 abitanti: 2 membri;

e)    comuni con popolazione fino a 20.000 abitanti: 1 membro.

 

Le competenze dell’Area metropolitana sono determinate dalla legge (artt. 13-14), tuttavia altre competenze possono essere attribuite con legge o con delega da parte dei comuni o da altre amministrazioni.

I principali settori interessati sono:

a) urbanistica;

b) trasporto e mobilità;

c) acque;

d) rifiuti;

e) altre competenze in materia ambientale;

f) infrastrutture di interesse metropolitano;

g) sviluppo economico e sociale;

h) coesione sociale e territoriale.

 

Si ricorda altresì che anche la Comunità della Galizia ha approvato una normativa in materia di area metropolitana della città di Vigo: la Ley 4/2012, de 12 de abril, del Área Metropolitana de Vigo.

Anche in questo caso la delimitazione dell’Area e dei comuni che ne fanno parte è determinata dalla legge. Gli organi di governo sono organi di secondo grado, il Presidente è eletto dall’Assemblea metropolitana e i consiglieri metropolitani sono i sindaci nonché i membri designati dai consigli comunali.

 

Documentazione

Sito dell’Área Metropolitana de Barcelona: http://www.amb.cat/s/home.html

 

Scheda Area metropolitana di Barcellona, Convegno internazionale “Milano cantiere della Città Metropolitana”, 22 marzo 2013

a partire dal seguente link:

http://www.milanocittametropolitana.org/milano-cantiere-citta-metropolitana/