Attuazione della direttiva 2011/89/UE in materia di vigilanza supplementare sulle imprese finanziarie appartenenti a un conglomerato finanziario

13 dicembre 2013
Elementi per l'istruttoria normativa

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Il presente schema di decreto reca la disciplina in materia di vigilanza supplementare sulle imprese finanziarie appartenenti ad un conglomerato finanziario, recependo la direttiva 2011/89/UE, attraverso l'introduzione di nuove disposizioni o la modifica di disposizioni esistenti nel decreto legislativo che disciplina i conglomerati finanziari (D.Lgs. 142/2005), nel Testo unico bancario (D.Lgs. 383/1995, c.d. TUB), nel Codice delle assicurazioni private (D.Lgs. 209/2005. c.d. CAP) e nel Testo unico sull'intermediazione finanziaria (D.Lgs. 58/1998, c.d. TUF).

La delega al recepimento delle norme in esame è contenuta nell'articolo 1, comma 1 della legge 6 agosto 2013, n. 96 (legge di delegazione europea 2013). La direttiva è contenuta nell'allegato B della suddetta legge.

Il termine per il recepimento della direttiva è scaduto il 10 giugno 2013. Il termine per l'esercizio della delega è scaduto il 4 dicembre 2013. Si ricorda al riguardo che la Legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante le norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea, stabilisce che qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega o successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi (vale a dire il 4 marzo 2014).

Si ricorda preliminarmente che i conglomerati finanziarisono gruppi di imprese, attivi in maniera significativa nei settori assicurativo e bancario o dei servizi di investimento, che comprendano almeno un'impresa assicurativa e una operante nel settore bancario o dei servizi di investimento, e che abbiano al vertice un'impresa regolamentata oppure svolgano attività principalmente nel settore finanziario. Per impresa regolamentata si intende una banca, un'impresa di assicurazione, un'impresa di riassicurazione, un'impresa di investimento, una società di gestione patrimoniale o un gestore di fondi di investimento alternativi autorizzati in Italia o in un altro Paese dell'Unione europea.

La direttiva 2002/87/UE, relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario, recepita con il D.Lgs. 30 maggio 2005, n. 142, aveva attribuito alle autorità competenti del settore finanziario poteri e strumenti supplementari per la vigilanza di gruppi costituiti da molteplici imprese regolamentate, operanti in diversi settori dei mercati finanziari.

Il D.Lgs. 30 maggio 2005, n. 142 configura un sistema di vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese d'investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario. Tale sistema supplementare non pregiudica l'applicazione delle norme settoriali in materia di vigilanza già previste dagli ordinamenti degli Stati membri.

L'autorità preposta alla vigilanza supplementare sul conglomerato, che assume il nome di "coordinatore", è individuata sulla base di criteri molto articolati e dettagliati. In sintesi, qualora a capo di un conglomerato finanziario vi sia un'impresa regolamentata, il compito di coordinatore è esercitato dall'autorità competente che ha autorizzato la predetta impresa regolamentata all'esercizio dell'attività; qualora invece a capo di un conglomerato finanziario non vi sia un'impresa regolamentata, il compito di coordinatore è esercitato dall'autorità competente preposta alla vigilanza dell'impresa regolamentata prevalente all'interno del conglomerato.

Tuttavia tale disciplina presenta alcuni limiti relativamente al campo di applicazione nonché al coordinamento tra le autorità di vigilanza.

La direttiva 2011/89/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 novembre 2011 intende quindi potenziare la vigilanza supplementare sui conglomerati, soprattutto sotto il profilo dell'adeguatezza patrimoniale degli stessi, della predisposizione di meccanismi di controllo interno nonché della gestione dei rischi di gruppo, anche al fine di garantire la stabilità finanziaria del mercato interno.

Come riportato nella premessa alla direttiva, l'obiettivo principale è quello di garantire una portata appropriata alla vigilanza dei conglomerati finanziari, colmando le distanze che si sono venute a creare tra la disciplina della vigilanza supplementare dell'Unione e le direttive di settore relative ai servizi bancari e assicurativi. In particolare, con l'introduzione dell'articolo 2-bis alla direttiva 98/78/UE e dell'articolo 72-bis alla direttiva 2006/48/UE vengono assoggettate alla disciplina generale anche le società di partecipazione finanziaria mista, in modo da permettere l'applicazione della vigilanza settoriale consolidata/di gruppo, in aggiunta alla vigilanza supplementare, con riferimento a quelle società di partecipazione finanziaria o assicurativa che, in seguito all'espansione delle attività ad un altro settore finanziario, siano diventate società di partecipazione finanziaria miste.

L'articolo 2 della direttiva 2011/89/UE, oltre a novellare numerosi articoli della citata direttiva 2002/87/UE, assegna diversi compiti alle autorità europee di vigilanza per ciascun settore (Autorità bancaria europea - ABE, Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali - AEAP e Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati - AESFEM), affinché emanino, attraverso il comitato congiunto, orientamenti comuni finalizzati alla convergenza della prassi della vigilanza.

Considerato che i sottogruppi bancari e assicurativi di un conglomerato finanziario devono essere periodicamente sottoposti a prove di stress, si prevede (articolo 9-ter della direttiva 2002/87/UE) che il coordinatore nominato conformemente alla direttiva 2002/87/UE stabilisca l'opportunità, i parametri e le tempistiche della prova di stress di uno specifico conglomerato finanziario nel suo insieme. Inoltre le autorità di vigilanza dovranno sviluppare dei parametri supplementari per le prove di stress a livello dell'Unione, evidenziando i rischi di gruppo specifici che tipicamente si presentano nei conglomerati finanziari, e dovranno poter rendere pubblici i risultati di tali prove, ove consentito dalla legislazione settoriale.

Lo schema si compone di 5 articoli.

Articolo 1

L'articolo 1 reca modifiche al citato D.Lgs. n. 142 del 2005 che ha recepito la direttiva 2002/87/UE sui conglomerati finanziari. Sono in primo luogo modificate o integrate (comma 1) alcune definizioni (articolo 1 del d.lgs. 142/2005), con l'inserimento, tra l'altro, del riferimento al Codice delle assicurazioni private (D.Lgs. n. 209 del 2005).

Viene modificata la definizione di impresa regolamentata , includendovi - oltre alle banche e alle imprese di assicurazione - le imprese di riassicurazione, le società di gestione patrimoniale, i gestori di fondi di investimento alternativi. Si fa notare che la precedente definizione comprendeva anche gli Istituti di moneta elettronica (Imel), ora regolati dal Titolo V-bis del TUB (art. 114-quinquies e seguenti) e vigilati dalla Banca d'Italia.

E' conseguentemente modificata la definizione di settore finanziario (escludendo quindi gli Imel e introducendo gli istituti di pagamento). Il settore dei servizi di investimento viene aggiornato al regolamento n. 575 del 2013 relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento.

Si introduce una definizione più ampia dell'impresa madre, come impresa che controlla un'altra impresa.

Le definizioni di partecipazione qualificata e di controllo, introdotte dalla direttiva, sono trasposte facendo rinvio alle norme di riferimento del Testo unico bancario (TUB), del Testo unico sull'intermediazione finanziaria (TUF) e del Codice delle assicurazioni private (CAP).

La definizione di autorità competenti è più strettamente correlata alla vigilanza sulla capogruppo di un settore.

Il comma 2 modifica l'articolo 2 del D.Lgs. 142/2005. In particolare, viene aggiunta una disposizione (comma 1·bis) per meglio chiarire che l'obiettivo del decreto è quello di stabilire la vigilanza supplementare sulle imprese regolamentate, ferme restando le norme settoriali di vigilanza sulle stesse.

Si ricorda che ai sensi del comma 1 del predetto articolo 2, la vigilanza supplementare sulle imprese regolamentate appartenenti a un conglomerato finanziario ha per scopo la salvaguardia della stabilità del conglomerato nel suo complesso e delle imprese, regolamentate e non, che ne fanno parte, nonché la prevenzione degli effetti destabilizzanti sul sistema finanziario derivanti dalle difficoltà finanziarie delle imprese appartenenti a un conglomerato finanziario.

Il comma 3 modifica l'articolo 3 del D.Lgs. 142/2005 nel senso di includere nella rubrica, oltre alla nozione, anche l'identificazione del conglomerato finanziario. Sono quindi ulteriormente specificati i criteri per identificare un conglomerato, includendo, tra l'altro, le società di gestione patrimoniale e i gestori di fondi alternativi nel relativo processo.

Viene consentito alle autorità competenti di basare la soglia di identificazione su parametri diversi dall'attivo di bilancio, e in particolare sul totale delle attività gestite nonché di escludere dal calcolo una o più imprese partecipate se tali partecipazioni siano di interesse trascurabile ai fini della vigilanza. In ogni caso, le autorità competenti riesaminano la situazione dei gruppi con periodicità annuale.

Il comma 4 modifica l'articolo 4 del D.Lgs. 142/2005 consentendo alle autorità di vigilanza di esonerare, oltre ai conglomerati che non raggiungono la soglia vincolante del 10% (ma che abbiano un attivo del settore più piccolo superiore a 6 miliardi di euro), anche i conglomerati che, pur superando la soglia del 10%, hanno un attivo del settore più piccolo inferiore a 6 miliardi di euro. Anche in tal caso, le autorità competenti riesaminano i casi di esclusione con periodicità annuale.

Il comma 5 modifica l'articolo 5 del D.Lgs. 142/2005, relativo ai compiti del coordinatore, rafforzando la collaborazione e la comunicazione tra le autorità competenti, tramite i collegi dei supervisori previsti dalle norme settoriali e mediante accordi di coordinamento.

Il comma 6 modifica l'articolo 6 del D.Lgs. 142/2005specificando che lo scambio di informazioni dovrà riguardare, fra l'altro: la struttura legale, organizzativa e di governance del gruppo, includendo tutte le filiazioni regolate e non, le filiali rilevanti, i detentori di partecipazioni qualificate a livello di impresa madre capogruppo e le autorità competenti sulle imprese regolate del gruppo.

Il comma 7 modifica l'articolo 7 del D.Lgs. 142/2005introducendo alcune precisazioni sulle modalità di calcolo per valutare l'adeguatezza patrimoniale attraverso i due metodi previsti dalla direttiva, vale a dire il metodo del consolidamento contabile e il metodo della deduzione e aggregazione.

Si ricorda, al riguardo, che ai sensi del citato articolo 7 le imprese appartenenti a un conglomerato finanziario devono assicurare che il totale dei mezzi propri disponibili a livello di conglomerato finanziario sia in ogni momento almeno equivalente ai requisiti di adeguatezza patrimoniale stabiliti sulla base di uno dei metodi di calcolo sopra citati. Il coordinatore, previa consultazione con le altre autorità competenti rilevanti e con il conglomerato finanziario stesso, individua il metodo di calcolo da applicare.

Le modifiche introdotte dai commi 8, 9 e 10, rispettivamente agli articoli 8, 9 e 10 del D.Lgs. 142/2005rinviano all'emanazione da parte delle autorità europee, per il tramite del Comitato congiunto, di orientamenti comuni volti alla convergenza delle pratiche di vigilanza. La disposizione è volta a far sì che la vigilanza supplementare sugli aspetti relativi alla concentrazione di rischi, alle operazioni intragruppo e ai controlli interni tenga conto dell'obiettivo di convergenza fra le prassi nazionali di vigilanza supplementare e fra queste e le corrispondenti norme settoriali.

I nuovi commi 6 e 7 dell'articolo 10 prevedono inoltre obblighi di comunicazione e di pubblicazione per le imprese incluse in conglomerato finanziario circa la forma giuridica e la struttura di governo societario e organizzativa.

Le modifiche introdotte all'articolo 11 (comma 11) in materia di requisiti di onorabilità e professionalità recano un rinvio alle norme di settore in luogo dell'emanazione di un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.

Il comma 12 modifica l'articolo 13 del D.Lgs. 142/2005in materia di poteri supplementari delle autorità di vigilanza in caso di mancata osservanza dei requisiti da parte delle imprese, rinviando specifici poteri contenuti nelle norme di settore (TUB, TUF e CAP). La conclusione di specifici accordi di coordinamento tra il coordinatore e le autorità competenti diventa una mera facoltà.

Le modifiche introdotte dal comma 13 all'articolo 15 sono volte a precisare la prevalenza delle norme di settore, mentre le modifiche introdotte dal comma 14 all'allegato al d.lgs. 142/2005 sono volte ad abrogare il metodo di calcolo della deduzione del valore contabile della partecipazione del requisito di solvibilità.

Articolo 2

La direttiva 2011/89/UEha modificato le norme settoriali per le banche e le imprese di investimento (ora contenute nella direttiva 2013/36/UE e nel Regolamento 575/2013 CRR) nonché quelle riguardanti le imprese di assicurazione e riassicurazione appartenenti ad un gruppo (contenute attualmente nella Direttive 98/78 ed in futuro nella Direttiva 2009/138 Solvency II) allo scopo di includere nell'ambito della vigilanza consolidata le società di partecipazione finanziaria miste (SPFM), ossia quelle società che, detenendo partecipazioni sia nel settore bancario che nel settore assicurativo, si trovano a capo di un conglomerato finanziario identificato come tale dalle competenti autorità di vigilanza. Tali previsioni sono volte a superare il precedente assetto regolamentare, ai sensi del quale le SPFM erano escluse dall'ambito della vigilanza consolidata bancaria e assicurativa e soggette esclusivamente alla vigilanza supplementare in qualità di società al vertice di un conglomerato finanziario.

Gli articoli 2, 3 e 4 recano quindi modifiche, rispettivamente al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (TUB), al Testo unico delle disposizioni in materia di intermedi azione finanziaria (TUF) e al Codice delle assicurazioni private (CAP), allo scopo di:

• prevedere che possa assumere la qualifica di capogruppo, rispettivamente, di un gruppo bancario, del gruppo di SIM e del gruppo assicurativo, anche la società di partecipazione finanziaria mista, come definita nel decreto legislativo n. 142/2005;
• prevedere che la stessa società di partecipazione finanziaria mista possa, in coerenza con la struttura del gruppo/conglomerato, assumere contemporaneamente la qualifica di capogruppo bancaria e di capogruppo assicurativa nonché di capogruppo del conglomerato;
• estendere a detta società i poteri di vigilanza regolamentare, informativa e ispettiva delle autorità di vigilanza.

In particolare, l'articolo 2 modifica, al comma 1, l'articolo 59 TUB per introdurvi la definizione di società di partecipazione finanziaria mista, attraverso un rinvio al citato D.Lgs. 142/2005, vale a dire un'impresa madre, diversa da un'impresa regolamentata, che insieme con le sue imprese figlie, di cui almeno una sia un'impresa regolamentata con sede principale nell'Unione europea, e con altre imprese costituisca un conglomerato finanziario.

Le modifiche (comma 2) introdotte all'articolo 60 TUB sono volte a modificare la composizione del gruppo bancario per introdurvi il riferimento alla società di partecipazione finanziaria mista. Analogo riferimento è introdotto all'articolo 61 TUB recante la definizione di capogruppo (comma 3), all'articolo 62 TUB (comma 4) in materia di requisiti di professionalità, onorabilità e indipendenza e all'articolo 63 (comma 5) in materia di partecipazioni nonché all'articolo 69 (comma 7) in materia di collaborazione tra autorità e obblighi informativi.

Il nuovo articolo 67-bis (introdotto dal comma 6 dell'articolo 2 in commento) reca le ipotesi di esenzione per la società di partecipazione finanziaria mista capogruppo dalla disciplina sopra citata. In ogni caso, i relativi provvedimenti sono adottati dalla Banca d'Italia d'intesa con l'Ivass.

Il comma 8 reca modifiche all'articolo 96-bis del TUB (in materia di sistemi di garanzia dei depositi); sono esclusi dalla tutela di detto sistema di garanzia anche i depositi delle società di partecipazione finanziaria mista, come definiti dal novellato articolo 59 TUB.

Le modifiche apportate dal comma 9 concernono le sanzioni per la violazione dei limiti di partecipazioni in banche, e di società finanziarie capogruppo e in intermediari finanziari, al fine di includervi il riferimento alle società di partecipazione finanziaria mista.

Articolo 3

L'articolo 3 del provvedimento in esame apporta modifiche al Codice delle assicurazioni private (CAP), aggiornando l'assetto del gruppo assicurativo al fine di consentire che un'impresa di partecipazione finanziaria mista, che controlli almeno un'impresa di assicurazione o riassicurazione italiana, possa assumere la qualifica di capogruppo del gruppo assicurativo e possa essere al contempo inclusa, come capogruppo, nel gruppo bancario.

Il comma 1 modifica le definizioni di cui all'articolo 1 del CAP (D.Lgs. n. 205/2009), al fine di inserire gli opportuni riferimenti alle imprese di partecipazione finanziaria mista come definita da D.Lgs. 142/2005 (sopra citato), di aggiornare i riferimenti normativi alle nuove disposizioni europee (in particolare al regolamento n. 575 del 2013) ed alla nuova autorità di vigilanza nazionale in materia assicurativa (IVASS).

Analoghe finalità di coordinamento normativo sono perseguite dal comma 2 dell'articolo 3.

Il comma 3 modifica l'articolo 82 del CAP in materia di definizione del gruppo assicurativo. Viene in particolare eliminata la previsione che esclude dal gruppo assicurativo le società che esercitano l'attività bancaria e quelle sottoposte a vigilanza consolidata in conformità al TUB.

Il comma 4 interviene sull'articolo 83 del CAP, in relazione alla definizione di impresa capogruppo, al fine di introdurre il riferimento all'impresa di partecipazione finanziaria mista. Il comma 5 incide sull'articolo 84 del CAP, al fine di estendere a tali tipologie di imprese le norme in materia di requisiti di professionalità ed onorabilità degli organi apicali, facendo salvo quanto previsto dalle norme introdotte dal comma 6 dell'articolo 3. Tale disposizione introduce l'articolo 87-bis nel CAP, che affida all'autorità di vigilanza di settore (IVASS) l'individuazione delle ipotesi di esclusione per l'impresa di partecipazione finanziaria mista capogruppo dall'applicazione di una o più disposizioni adottate ai sensi della norma primaria in materia di gruppo assicurativo. In particolare, alcune disposizioni in materia di definizione di capogruppo e di requisiti di professionalità ed onorabilità si applicano all'impresa di partecipazione finanziaria mista qualora il settore di maggiori dimensioni all'interno del conglomerato finanziario sia quello assicurativo, determinato ai sensi del più volte citato D.Lgs. 142/2005. Si prevede inoltre la collaborazione tra autorità nell'esercizio dei propri poteri di vigilanza (in particolare, sono esercitati di intesa con Banca d'Italia) per alcuni provvedimenti adottati nei confronti dell'impresa di partecipazione finanziaria mista; si stabilisce dunque che vi sia l'intesa tra autorità per l'assunzione dei provvedimenti di maggiore importanza, nei casi di competenza concorrente oppure in presenza di un rilevante interesse di vigilanza. La soluzione dell'intesa trova applicazione, in particolare, per le autorizzazioni all'acquisto o variazione di partecipazioni qualificate, per l'approvazione delle modifiche statutarie, per le dichiarazioni di decadenza degli esponenti privi dei requisiti, per l'adozione o proposta delle misure di crisi (ivi inclusa la liquidazione coatta e l'amministrazione straordinaria).

Per tali procedimenti, l'elemento rilevante ai fini dell'identificazione delle disposizioni del TUB o del CAP applicabili alla società di partecipazione finanziaria mista, è individuato nella prevalenza dell'attività bancaria o assicurativa nel conglomerato finanziario di riferimento, coerentemente con la disciplina comunitaria che, per disposizioni equivalenti, individua lo strumento dell'esonero, consentendo di disapplicare la norma settoriale (a favore di quella conglomerata) o quella settoriale del settore finanziario meno importante (a favore di quella del settore più importante).

Il comma 7 modifica l'articolo 95 del CAP al fine di obbligare alla redazione del bilancio consolidato anche le imprese di partecipazione finanziaria mista con sede legale in Italia, che detengono il controllo di una o più imprese di assicurazione o di riassicurazione ovunque costituite, qualora il settore di maggiori dimensioni all'interno del conglomerato finanziario sia quello assicurativo.

Il comma 8 modifica il seguente articolo 96, relativo all'obbligo di redazione del bilancio consolidato ove più imprese operino secondo una direzione unitaria, inserendovi il riferimento anche alle società di partecipazione finanziaria mista.

Il comma 9 modifica la disciplina (articolo 99 del CAP) della data di riferimento del bilancio consolidato che, anche per le imprese di partecipazione finanziaria mista, coincide con la data di chiusura dell'esercizio delle imprese controllate.

I commi 10 e i commi da 12 a 15 dell'articolo 3 modificano ulteriori disposizioni del CAP (rispettivamente in materia di ambito applicativo della vigilanza supplementare e verifiche di solvibilità corretta) al fine di introdurvi il riferimento alle imprese di partecipazione finanziaria mista.

Il comma 11 introduce l'articolo 210-bis nel CAP, che consente all'IVASS i individuare i casi in cui una o più norme adottate secondo i poteri regolamentari in materia di vigilanza supplementare (ai sensi del titolo XV del CAP) non trovano applicazione qualora una società controllante sia un'impresa di partecipazione finanziaria mista.

Articolo 4

L'articolo 4 dello schema in commento modifica l'articolo 11 del Testo Unico Finanziario (TUF) affidando alla Banca d'Italia il compito di individuare le disposizioni in materia di vigilanza sugli esponenti aziendali e sui partecipanti al capitale applicabili alle società che controllano una SIM o una società di gestione del risparmio sottoposte a vigilanza consolidata, ivi comprese le società di partecipazione finanziaria mista.

Articolo 5

L'articolo 5 dello schema reca la clausola di invarianza finanziaria specificando altresì che le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti di cui al presente decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Compatibilità comunitaria

Documenti all'esame delle istituzioni dell'Unione europea

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Nel gennaio 2011 la Commissione ha presentato una proposta di modifica della direttiva 2009/138/UE, la c.d. "Omnibus II" (COM(2011)8), che modifica i poteri dell'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) e dell'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA). La proposta di modifica comprende anche disposizioni tese a rinviare i termini di attuazione, di abrogazione e di applicazione previsti dalla direttiva 2009/138/UE, al fine di garantire un'ordinata transizione degli operatori e delle autorità pubbliche coinvolte al nuovo regime.

Il 2 ottobre 2013 la Commissione europea ha presentato una ulteriore proposta di modifica della direttiva 2009/138/UE in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (c.d. "Solvibilità II"-COM(2013)680), che rinvia dal 1° gennaio 2014 al 1° gennaio 2016 l'applicazione della direttiva medesima. Tale rinvio è giustificato dal fatto che talune disposizioni della direttiva 2009/138/UE vengono modificate dalla suddetta proposta "Omnibus II" che tuttavia non verrà approvata prima della fine del 2013.

Il 14 novembre 2013 i rappresentanti del Parlamento europeo, del Consiglio dell'UE e della Commissione europea, riuniti in sede di trilogo, hanno raggiunto un accordo sulla proposta "Omnibus II". Il testo del compromesso deve essere approvato formalmente dai colegislatori dell'UE (PE e Consiglio). L'esame da parte della plenaria del PE è previsto per il 25 febbraio 2014.

Anche a seguito dell'accordo sulla direttiva "Omnibus II" del 14 novembre, il 21 novembre 2013 il Parlamento europeo ha approvato in prima lettura la seconda proposta di modifica della direttiva 2009/138/UE, su un testo concordato in sede di trilogo. Il Consiglio approverà prossimamente in via definitiva la proposta.