Pacchetto appalti pubblici
Il 3 ottobre 2017 la Commissione europea ha adottato un pacchetto di misure non legislative sugli appalti pubblici che si compone delle seguenti iniziative:
· la comunicazione “Appalti pubblici efficaci in Europa e per l'Europa” (COM(2017)572), che presenta una strategia per gli appalti pubblici e fissa priorità chiare per migliorare gli appalti nella pratica e sostenere gli investimenti nell'UE;
· la comunicazione “Sostegno agli investimenti mediante una valutazione ex ante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per i grandi progetti infrastrutturali” (COM(2017)573), che istituisce un meccanismo di valutazione per i grandi progetti infrastrutturali;
· la raccomandazione C(2017)6654[1] relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici, per garantire che gli acquirenti pubblici possiedano le giuste competenze professionali e conoscenze tecniche e procedurali;
· una consultazione su come stimolare l'innovazione attraverso l'appalto di beni e servizi, che sarà aperta fino al 31 dicembre 2017 e verrà utilizzata per futuri orientamenti destinati alle autorità pubbliche.
contesto
le dimensioni del fenomeno
In Europa
Nell’Unione europea gli appalti pubblici ammontano a oltre 2 mila miliardi di euro l’anno, circa il 14% del PIL. Secondo la Commissione europea, un aumento del 10% della loro efficienza porterebbe un risparmio nei bilanci pubblici di 200 miliardi di euro l'anno, senza ridurre il livello dei servizi offerti ai cittadini europei.
A causa della crisi economica e finanziaria, gli investimenti nell'UE hanno registrato una grave contrazione. Tuttora, secondo i dati della BEI, la ripresa degli investimenti è lenta. Infatti, la crescita degli investimenti nell'UE negli ultimi anni è stata pari al 3,1% annuo, di poco inferiore al tasso medio pre-crisi del 3,4% e ben al di sotto dei tassi storici di crescita degli investimenti durante i periodi di ripresa post-crisi finanziarie. Permangono, inoltre, ampie differenze nell'andamento degli investimenti regionali e settoriali. Alla metà del 2016 gli investimenti nei Paesi centrali[2] avevano raggiunto il livello pre-crisi, nei Paesi della coesione[3] erano ancora sotto del 9%, mentre nei Paesi periferici[4], più colpiti dalla crisi, inferiori del 27% al livello pre-crisi.
Per quanto riguarda in particolare gli investimenti pubblici, nei Paesi centrali e della coesione nel 2015 erano paragonabili ai livelli pre-crisi, mentre nei Paesi periferici ancora sotto del 42%.
Come si evince dal grafico seguente, nei Paesi della coesione gli investimenti pubblici sono stati il principale motore di crescita degli investimenti in seguito alla recessione, ma ciò è dipeso dai Fondi strutturali e di investimento europei, che hanno rappresentato circa due quinti degli investimenti pubblici, o quasi il 2% del PIL, negli ultimi anni.
Si può anche osservare (grafico seguente) che gli investimenti pubblici in infrastrutture sono diminuiti di circa un quarto, dal 2,3% all'1,7% del PIL dal 2009. Nel 2015 erano ben al di sotto dei livelli del 2005, senza segnali di inversione.
Il Piano Juncker
Nel 2014 è stato avviato dalla Commissione europea e dalla BEI il Piano di investimenti per l'Europa, cosiddetto “Piano Juncker”, per rilanciare gli investimenti e recuperare la competitività dell'UE in seguito alla crisi economico-finanziaria.
Il Piano finanzia investimenti in determinati settori (piccole e medie imprese, ricerca, sviluppo e innovazione, energia, digitale, trasporti, ambiente e uso efficiente delle risorse e infrastrutture sociali) ed è suddiviso in tre pilastri principali:
1. il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS), che ha l’obiettivo di mobilitare 315 miliardi di euro entro il primo semestre del 2018, avvalendosi di garanzie pubbliche per attrarre e assicurare investimenti privati[5];
Nel 2016 la Commissione europea ha proposto di prorogarne la durata e rafforzarne ulteriormente la capacità di stimolare gli investimenti, portando l’obiettivo ad almeno 500 miliardi di euro di investimenti entro il 2020 (il cosiddetto "FEIS 2.0").
2. il Polo europeo di consulenza sugli investimenti (European Investment Advisory Hub - EIAH) e il Portale dei progetti di investimento europei, che forniscono assistenza tecnica e danno maggiore visibilità alle opportunità di investimento contribuendo a tradurre in realtà i progetti proposti;
3. migliorare il contesto imprenditoriale eliminando gli ostacoli normativi agli investimenti, sia a livello nazionale che a livello UE.
Per l’individuazione e la realizzazione degli investimenti finanziabili a valere sulle risorse attivabili sul cosiddetto “Piano Juncker”, si è creato un network costituito dalla BEI con la Cassa depositi e prestiti e gli omologhi istituti esistenti in altri Stati membri per dare un apporto di assistenza tecnica al Polo europeo di consulenza sugli investimenti (European Investment Advisory Hub - EIAH). A sua volta, il Polo europeo di consulenza sugli investimenti segue i progetti di investimento in tutte le fasi, fornendo un supporto, anche di carattere tecnico, oltre che politico, sulla bontà degli investimenti stessi e sui profili finanziari, anche attraverso un’attività di training.
Sempre secondo i dati della Commissione europea, negli ultimi anni gli appalti transfrontalieri totali sono aumentati fino a raggiungere il 23% circa del valore totale degli appalti pubblici. Nello specifico, nel periodo 2009-2015 gli appalti transfrontalieri diretti hanno rappresentato il 3,5% del valore totale dei contratti, mentre gli appalti transfrontalieri indiretti (attraverso le filiali estere) ne costituivano circa il 20%.
Tuttavia, secondo la Commissione europea, gli appalti non sono ancora sufficientemente strategici: infatti, il 55% delle procedure utilizza ancora il prezzo più basso quale unico criterio di aggiudicazione, mentre il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (MEAT) è ancora sottoutilizzato. Inoltre, il principio della concorrenza aperta, sui cui si basano gli appalti pubblici per garantire il miglior rapporto qualità/prezzo nell’utilizzo dei fondi pubblici, non è sufficientemente rispettato in quanto:
· il 5% degli appalti pubblici pubblicati sul TED (Tenders Electronic Daily) - la versione online del supplemento alla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea dedicato agli appalti pubblici europei - sono aggiudicati a seguito di negoziazione, senza la pubblicazione di un bando di gara;
· tra il 2006 e il 2016,
· la percentuale di bandi con una sola offerta è salita dal 17% al 30%. Nello stesso periodo, il numero medio di offerte per ogni bando è calato da cinque a tre, a dimostrazione che le imprese trovano più difficile accedere ai mercati degli appalti, specialmente oltre frontiera;
· le PMI si aggiudicano solo il 45% del valore degli appalti pubblici al di sopra delle soglie UE, il che è chiaramente inferiore al loro peso nell'economia europea.
Inoltre, secondo la Commissione europea la trasformazione digitale degli appalti pubblici è lenta (nel 2016 solo quattro Stati membri si affidavano alle tecnologie digitali in tutte le fasi principali della procedura di appalto[6]) e le amministrazioni aggiudicatrici raramente acquistano insieme considerato che gli appalti in cooperazione rappresentano solo l'11% delle procedure, quando invece gli acquisti in blocco riescono spesso a garantire prezzi migliori e ad offrire l'opportunità di scambiare know-how e ottenere una migliore qualità.
Infine, come rileva la Commissione europea, gli appalti pubblici sono spesso condotti senza le necessarie competenze o conoscenze tecniche o procedurali. Molti progetti infrastrutturali su larga scala, poi, non rispettano il bilancio iniziale, con spese superiori a quelle preventivate. Infine, la pianificazione e l'attuazione richiedono spesso tempi notevolmente più lunghi di quelli inizialmente previsti.
A giudizio della Commissione europea, tra i motivi alla base di questa situazione si possono evidenziare:
· l'incertezza circa il livello e gli strumenti di finanziamento;
· una valutazione incompleta o superficiale delle necessità;
· il cambiamento delle condizioni economiche e politiche;
· la complessità e la durata delle procedure di appalto pubblico;
· gli errori nelle procedure;
· le differenze tra i quadri normativi nazionali quando si affrontano grandi progetti transfrontalieri;
· le carenze dei sistemi di aggiudicazione degli appalti pubblici di determinati Stati membri.
In tale contesto, il Single Market Scoreboard della Commissione europea valuta la performance complessiva in materia di appalti pubblici per Stato membro. Due indicatori sono ritenuti particolarmente importanti:
1. la percentuale di procedure con un’unica offerta;
2. la percentuale di procedure per le quali non è stato pubblicato nessun bando di gara.
Tra i maggiori Paesi dell’UE, nel 2016 registravano una performance soddisfacente la Francia e il Regno Unito; l’Italia e la Spagna insoddisfacente. La Germania, invece, una performance nella media.
In Italia
In particolare, per quanto riguarda l’Italia, nel 2016 il 31% delle procedure si sono concluse con un'unica offerta (contro una media UE del 17%), mentre per il 9% delle procedure non è stato pubblicato nessun bando di gara (contro una media UE del 5%). Inoltre, i periodi di decisione sono lunghi (192 giorni contro una media UE di 79). Infine, nel periodo 2009-2014 il valore dei bandi di gara pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea in percentuale del PIL ha superato di poco il 2% (contro una media UE del 4,4%).
Inoltre, in base al rapporto “Government at a Glance 2017” dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), nel 2015 in Italia la spesa tramite appalti pubblici riguardava solo il 20,5% del totale della spesa pubblica contro il 29,1% della
media dei Paesi OCSE.
Tra i maggiori Paesi dell’UE, nel 2015 la Germania spendeva per appalti pubblici il 34,2% del totale della spesa pubblica, la Francia il 25,6%, il Regno Unito il 32% e la Spagna il 23,9%.
Secondo la Relazione annuale 2016 dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), in Italia nel 2016 il valore complessivo degli appalti d’importo pari o superiore a 40.000 euro si è attestato attorno ai 111,5 miliardi di euro, in diminuzione dell’8,1% rispetto al 2015[7]. La diminuzione della domanda coinvolge sia il settore dei lavori (-17,8% rispetto al 2015) che il settore dei servizi (-17,5% rispetto al 2015). Il settore in espansione è invece quello delle forniture che fa registrare un aumento del 12% rispetto al 2015.
I settori ordinari assorbono l’82,7% del numero delle procedure e circa il 76,2% dell’importo complessivo della domanda. La diminuzione della domanda rispetto al 2015 ha riguardato specialmente gli appalti di piccole dimensioni nel settore ordinario, mentre nei settori speciali la riduzione si è avuta in tutte le fasce d’importo, ma con particolare rilievo nella fascia d’importo superiore ai 25 milioni di euro (-44,0%).
Secondo l’ANAC, la diminuzione del numero e del valore delle procedure di affidamento è dovuta probabilmente all’incertezza applicativa per l’entrata in vigore nell’aprile 2016 del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Le procedure bandite dalle stazioni appaltanti hanno ad oggetto lotti di importo mediamente sempre più elevato che hanno raggiunto nel 2016 il valore medio più alto degli ultimi cinque anni. La struttura della domanda, quindi, si conferma non particolarmente favorevole alla partecipazione delle piccole e medie imprese al mercato degli appalti pubblici.
Sotto il profilo delle modalità di affidamento, inoltre, nonostante diminuiscano le procedure aperte di oltre il 20%, aumentano sensibilmente le procedure ristrette in senso lato (procedure ristrette e sistema dinamico di acquisizione) che portano nel totale a ben il 67,6% il valore dei contratti affidati con tali tipologie (in aumento di oltre 7 punti percentuali rispetto al 2015). Rimane tuttavia abbastanza significativa la quota del 30,4% affidata con procedure negoziate o affidamenti diretti.
contesto normativo
Per creare condizioni di parità per tutte le imprese europee, la legislazione UE stabilisce norme minime armonizzate per gli appalti pubblici. Esse sono recepite nelle legislazioni nazionali e si applicano alle offerte il cui valore monetario supera un certo importo. Per le offerte di valore inferiore, si applicano le norme nazionali che comunque devono rispettare i principi generali del diritto dell'UE.
Un nuovo pacchetto normativo sugli appalti è stato approvato nel 2014 al fine di semplificare le procedure e renderle più flessibili. La legislazione generale dell’UE che stabilisce le norme riguardanti gli appalti pubblici è contenuta nella direttiva 2014/24/UE, che, tuttavia, non riguarda i cosiddetti "settori speciali" (acqua, energia, trasporti e servizi postali) specificamente disciplinati dalla direttiva 2014/25/UE. Completa il quadro la direttiva 2014/23/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione.
In Italia, le citate tre direttive sono state recepite con il decreto legislativo n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici).
Da più parti è stato segnalato che l’adozione del Codice non ha risolto interamente i problemi specifici, sul piano della certezza delle regole, che nel nostro Paese hanno rallentato o, comunque, reso più complessa la realizzazione di opere pubbliche, specie di carattere infrastrutturale. In sostanza, l’esperienza dimostra che non vi è gara, specie di valore considerevole, che sia immune da rischi di contenzioso o di annullamento. Oltre all’esistenza di fonti normative riconducibili a diversi livelli di governo, sono intervenute le linee guida adottate dall’ANAC e una consistente giurisprudenza amministrativa. La stessa adozione del Codice, a giudizio di alcuni osservatori, nel creare una netta discontinuità rispetto alla pregressa disciplina, avrebbe generato incertezze quanto al regime applicabile ad alcune tipologie di appalti, quali quelli in corso in corso ovvero quelli cosiddetti sotto-soglia.
Per appalti pubblici si intendono i contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l'esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi; per amministrazioni aggiudicatrici, lo Stato, le autorità regionali o locali, gli organismi di diritto pubblico o le associazioni costituite da uno o più di tali autorità o da uno o più di tali organismi di diritto pubblico.
Le norme sugli appalti pubblici si applicano qualora gli importi superino determinate soglie, che la Commissione europea verifica ogni due anni. Dal 1° gennaio 2016, per gli appalti dei lavori pubblici la soglia è 5.225.000 euro[8]. Tutti gli appalti pubblici devono inoltre essere messi in gara rispettando i principi della trasparenza, della parità di trattamento e della non discriminazione.
Tra le principali novità introdotte dal citato pacchetto:
· il crescente ricorso all'autocertificazione, con l'introduzione del documento di gara unico europeo (DGUE);
· la preferenza, per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione nell'assegnazione degli appalti, del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (MEAT)[9];
· la riduzione dei tempi minimi per la presentazione delle offerte da parte delle imprese (nel caso di procedura aperta il tempo minimo da 52 a 35 giorni; in caso di procedura ristretta da 37 a 30 giorni);
· l'introduzione di misure incentivanti l'accesso al mercato da parte delle piccole e medie imprese mediante la riduzione dei costi amministrativi di partecipazione alle gare;
· l'incentivazione alla suddivisione degli appalti in lotti, per facilitare la partecipazione delle piccole imprese;
· l’attivazione di un supporto operativo alle imprese che intendono interfacciarsi con le amministrazione aggiudicatrici;
· disposizioni più restrittive sulle offerte anormalmente basse, in particolare per evitare abusi sui diritti dei lavoratori;
· in materia di subappalto, per garantire una certa trasparenza nella catena dei subappalti, nei documenti di gara l’amministrazione aggiudicatrice può chiedere o può essere obbligata da uno Stato membro a chiedere all’offerente di indicare, nella sua offerta, le eventuali parti dell’appalto che intende subappaltare a terzi, nonché i subappaltatori proposti.
Gli Stati membri restano liberi di prevedere disposizioni di diritto interno più rigorose in materia di responsabilità o norme più avanzate in materia di pagamenti diretti ai subappaltatori, come in effetti è previsto nel nostro Codice.
· l’introduzione di una nuova procedura, il “partenariato per l’innovazione”, per consentire alle autorità pubbliche di indire bandi di gara per risolvere un problema specifico, senza indicare immediatamente il modo, lasciando così spazio alle autorità pubbliche e all’offerente di trovare insieme soluzioni innovative;
· la previsione, in riferimento ai requisiti di fatturato, di una regola che impone alle stazioni appaltanti di non introdurre nei bandi soglie minime di fatturato sproporzionate rispetto al valore del contratto (al massimo possono richiedere un fatturato doppio rispetto all'importo a base di gara);
· l'obbligo di ricorrere progressivamente all'e-procurement (appalto elettronico), così da giungere alla comunicazione integralmente elettronica tra la PA e le imprese in tutte le fasi della procedura;
· l'ampliamento delle possibilità di ricorso alla trattativa privata (procedura negoziata senza bando) da parte delle stazioni appaltanti. Solo per i settori ordinari, viene introdotta la procedura competitiva con negoziazione (in risposta ad un bando le imprese inviano un'offerta iniziale che viene negoziata e progressivamente "limata" con la P.A. fino ad arrivare all'offerta finale);
· l’incoraggiamento ad usare appalti che promuovano l'innovazione, rispettino l'ambiente e contrastino il cambiamento climatico, migliorando l'occupazione, la salute pubblica e le condizioni sociali.
Finalità/Motivazione
La comunicazione COM(2017)572 definisce una strategia per gli appalti pubblici incentrata su sei priorità strategiche:
1. maggiore utilizzo dei criteri di innovazione, rispetto dell'ambiente e responsabilità sociale per l'aggiudicazione di appalti pubblici;
2. professionalizzazione degli acquirenti pubblici;
3. migliore accesso delle PMI ai mercati degli appalti dell'UE e accesso più agevole delle imprese dell'UE ai mercati degli appalti dei Paesi terzi;
4. maggiore trasparenza, integrità e qualità dei dati in materia di appalti;
5. digitalizzazione delle procedure d'appalto;
6. maggiore cooperazione tra gli acquirenti pubblici in tutta l'UE.
La comunicazione COM(2017)573 istituisce invece un meccanismo su base volontaria per aiutare le autorità pubbliche in via preventiva nell’applicazione delle norme UE in materia di appalti pubblici per grandi progetti infrastrutturali.
Il meccanismo si compone di tre elementi:
1. un helpdesk, volto ad ottenere risposte dalla Commissione europea su domande specifiche nelle fasi iniziali di progetti superiori a 250 milioni di euro o di grande interesse per lo Stato membro richiedente;
2. un meccanismo di notifica, volto ad ottenere dalla Commissione europea una valutazione preventiva del piano di appalto di progetti superiori a 500 milioni di euro o di grande interesse per lo Stato membro richiedente;
3. un meccanismo di scambio delle informazioni, composto da una banca dati contenente tutte le informazioni pertinenti e una piattaforma per lo scambio di opinioni e informazioni tra le parti interessate.
Al riguardo, si segnala l’opportunità di valutare se lo strumento innovativo di cui si prospetta l’introduzione non potrebbe rivelarsi utile ad assicurare una certezza di orientamento da parte della Commissione europea e a prevenire eventuali contenziosi anche con riferimento ad appalti di valore più basso, ferma restando la facoltà per uno Stato membro di richiedere il parere della Commissione europea anche per progetti infrastrutturali di minor valore, se considerati di grande importanza per lo Stato membro stesso.
Peraltro, l’esigenza di ampliare l'ambito d'applicazione e di abbassare le soglie è emersa anche da numerosi contributi pervenuti in sede di consultazione pubblica.
Il meccanismo di valutazione dovrebbe essere avviato nei primi mesi del 2018 e la consulenza della Commissione europea non sarà giuridicamente vincolante.
La raccomandazione C(2017)6654 si rivolge agli Stati membri affinchè sviluppino una politica di professionalizzazione basata su un approccio globale articolato in tre obiettivi complementari:
1. definire la politica di professionalizzazione degli appalti pubblici
2. risorse umane - migliorare la formazione e la gestione delle carriere;
3. sistemi - fornire strumenti e metodologie.
Contenuto della comunicazione “Appalti pubblici efficaci in Europa e per l'Europa” COM(2017)572
Innanzitutto, la Commissione europea sottolinea la necessità di un ampio partenariato collaborativo per migliorare il funzionamento del sistema degli appalti pubblici nell'UE e sostenere la transizione verso un sistema di appalti pubblici efficace, trasparente, digitale e intelligente. Il partenariato dovrebbe comprendere le autorità nazionali, le autorità regionali e locali, la Commissione europea, le imprese e le parti interessate. Nello specifico, gli Stati membri sono incoraggiati a sviluppare un approccio strategico per gli appalti pubblici, incentrato su sei settori prioritari. Dal canto suo, nell’appendice allegata alla comunicazione, la Commissione europea dichiara il suo impegno a intraprendere, entro la fine del 2018, determinate azioni specifiche, illustrate di seguito, con riferimento a ciascuno dei settori prioritari.
Garantire una più ampia diffusione degli appalti pubblici strategici
La Commissione europea, oltre al meccanismo di valutazione per i grandi progetti infrastrutturali, preannuncia azioni per:
· aggiornare gli orientamenti sugli appalti verdi e sociali e offrire orientamenti sugli appalti per l'innovazione;
Per quanto riguarda, ad esempio, gli appalti verdi, la Commissione intende proporre di modificare la direttiva 2009/33/CE sui veicoli puliti.
· scambiare buone pratiche in materia di appalti strategici.
Secondo la Commissione europea, è necessario anche un approccio mirato ai settori della difesa e della sicurezza, compresa la cibersicurezza.
Professionalizzare gli acquirenti pubblici
La Commissione europea, oltre alla raccomandazione sulla professionalizzazione degli appalti pubblici, preannuncia azioni per:
· sviluppare un quadro di competenze europeo per gli appalti pubblici con le abilità e le competenze essenziali per i committenti;
· creare un centro di competenze informatiche che funga da portale centrale di informazioni e da catalogo elettronico delle buone pratiche in materia di appalti;
· istituire una rete dell'UE di centri nazionali degli appalti per l'innovazione.
Migliorare l'accesso ai mercati degli appalti
La Commissione europea preannuncia azioni per:
· migliorare l'accesso ai mercati degli appalti non UE mediante accordi commerciali;
· rafforzare il sistema di ricorso;
· lanciare programmi pilota per dare impulso alla partecipazione delle PMI tramite intermediari commerciali e intermediari di innovazione.
Aumentare la trasparenza, l'integrità e la qualità dei dati
La Commissione europea preannuncia azioni per:
· elaborare nuovi modelli di formulari per gli appalti per migliorare la raccolta dei dati;
· promuovere l'istituzione di registri dei contratti accessibili al pubblico per una maggiore trasparenza in merito agli appalti aggiudicati e alle loro modifiche;
· agevolare la segnalazione di casi di corruzione[10], istituendo meccanismi di denuncia efficaci e tutelando i denuncianti contro eventuali ritorsioni[11], fornire orientamenti sull'applicazione pratica delle nuove disposizioni in materia di integrità e sui motivi di esclusione inerenti alla collusione e istituire una banca dati sulle irregolarità.
Promuovere la trasformazione digitale degli appalti
La Commissione europea preannuncia azioni per:
· estendere l'ambito di applicazione di e-Certis - il sistema online per una mappatura dei certificati/attestati richiesti dagli Stati membri nelle procedure di appalto pubblico - e migliorare ulteriormente i sistemi informatici;
· sostenere l'attuazione del documento di gara unico europeo, del principio una tantum e della fatturazione elettronica negli Stati membri.
Cooperare negli appalti
La Commissione europea preannuncia azioni per:
· promuovere appalti pubblici transfrontalieri congiunti, compresi gli appalti per l'innovazione da parte di grandi acquirenti;
· avviare un programma pilota di formazione sulle "politiche favorevoli alle PMI nelle centrali di committenza".
Contenuto della comunicazione “Sostegno agli investimenti mediante una valutazione ex ante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per i grandi progetti infrastrutturali” COM(2017)573
Il meccanismo ex ante volontario
Le autorità nazionali e le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori avranno la facoltà di utilizzare il meccanismo per porre questioni[12] all'attenzione della Commissione europea e ricevere una valutazione non giuridicamente vincolante della compatibilità del progetto[13] con il quadro normativo dell'UE.
In proposito, potrebbe risultare opportuno chiarire l’ambito dei soggetti abilitati a valersi del meccanismo, considerato che non appare chiaro se nella nozione di “autorità nazionali” rientrino tutte le stazioni appaltanti.
Il meccanismo:
· è destinato a tutti i progetti infrastrutturali, in particolare dei settori dei trasporti e dell'energia, delle TIC e dell'edilizia non residenziale;
· si concentra sui progetti di investimento infrastrutturali più importanti (che superano determinate soglie);
Tuttavia, uno Stato membro potrà richiedere alla Commissione europea di utilizzarlo per progetti infrastrutturali di minor valore, che però sono considerati di grande importanza per lo Stato membro stesso o per l'UE nel suo insieme, ad esempio per progetti di interesse comune (PCI) nell'ambito delle reti transeuropee.
· integra e non sostituisce i meccanismi nazionali per il sostegno o i controlli ex ante[14] e i meccanismi europei di sostegno, quali il Polo europeo di consulenza sugli investimenti (European Investment Advisory Hub - EIAH), l'Assistenza congiunta ai progetti nelle regioni europee (JASPERS) e il Centro europeo di consulenza sui PPP (EPEC)[15].
Al riguardo, si segnala che nel vigente ordinamento nazionale l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), che è l’organismo di vigilanza in materia di contratti pubblici, è attivabile con una procedura cosiddetta di vigilanza collaborativa, con la quale si intende una forma di verifica, di tipo preventivo, finalizzata a garantire il corretto svolgimento delle operazioni di gara e dell’esecuzione dell’appalto e a impedire tentativi di infiltrazione criminale.
Il Codice dei contratti pubblici, all’articolo 213, comma 3, lettera h), stabilisce che l’Autorità (l’ANAC), nell’ambito dei poteri di vigilanza e controllo ad essa attribuiti, svolge, per affidamenti di particolare interesse, attività di vigilanza collaborativa, attuata previa stipula di protocolli di intesa con le stazioni appaltanti richiedenti, al fine di supportarle nella fase di predisposizione della documentazione di gara e, nella conseguente, fase di gestione dell’intera procedura. Inoltre, il “Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza collaborativa in materia di contratti pubblici”, emanato dall’ANAC il 14 luglio 2017, stabilisce che le stazioni appaltanti, prima di indire una procedura di gara, possono chiedere all’Autorità di svolgere un’attività di vigilanza preventiva finalizzata a supportare le medesime nella predisposizione degli atti di gara, a verificarne la conformità alla normativa di settore, all’individuazione di clausole e condizioni idonee a prevenire tentativi di infiltrazione criminale, nonché al monitoraggio dello svolgimento dell’intera procedura di gara[16].
Gli atti e i documenti sono trasmessi all’ANAC prima della loro formale adozione. L’ANAC svolge l’attività di verifica degli atti sottoposti al controllo preventivo e comunica le sue osservazioni alla stazione appaltante.
Le osservazioni dell’Autorità non hanno efficacia vincolante, pertanto, la stazione appaltante, qualora ritenga infondato il rilievo, può comunque adottare, motivando, gli atti di competenza. In ogni caso, l’Autorità, ove ritenga particolarmente grave il mancato adeguamento della stazione appaltante, può decidere l’interruzione immediata del rapporto di collaborazione, la conseguente risoluzione del Protocollo. Nel caso in cui la vigilanza collaborativa si svolga senza interruzione, le stazioni appaltanti, a conclusione della procedura di gara, devono comunicare all’Autorità l’avvio dell’esecuzione del contratto.
Secondo la Commissione europea, i progetti finanziati a titolo del FEIS o di altri strumenti dell'UE, quale il Meccanismo per collegare l'Europa, trarranno vantaggio dal meccanismo di valutazione. Inoltre, la Commissione europea ha annunciato che istituirà un'unica squadra dedicata agli investimenti in cui intende riunire tutti i servizi competenti della Commissione stessa, al fine di valutare rapidamente ed efficacemente i grandi progetti infrastrutturali.
Il meccanismo sarà costituito da tre componenti che possono essere utilizzate in modo indipendente per ogni progetto:
· un helpdesk;
· un meccanismo di notifica;
· un meccanismo di scambio delle informazioni.
Helpdesk
Nelle intenzioni della Commissione europea, l’helpdesk risponderà a domande specifiche nella fase iniziale di preparazione delle decisioni in materia di appalti pubblici per i progetti il cui valore è di almeno 250 milioni di euro. La Commissione europea si impegna a rispondere entro un mese, ma, se necessario, potrà richiedere informazioni supplementari, nel qual caso il termine per le risposte sarà prorogato.
Tra i problemi specifici che le autorità nazionali si trovano ad affrontare nel corso dello sviluppo del piano di appalto vi possono essere:
· il quadro giuridico applicabile dell'UE che disciplina il progetto (direttiva sugli appalti ordinari, sugli appalti speciali o sulle concessioni);
· le condizioni per le esclusione dalle direttive;
· le procedure di appalto da usare e le relative caratteristiche specifiche;
· i criteri di selezione e di aggiudicazione;
· l’'inclusione di considerazioni relative all'ambiente, al sociale o all'innovazione;
· le modalità di attuazione degli appalti congiunti.
Un apposito sistema elettronico[17] gestirà tutti gli scambi di informazioni, le domande rivolte alla Commissione e le relative risposte. Inoltre, alla chiusura di una richiesta, una versione anonima delle domande e delle risposte sarà pubblicata sul sito web del meccanismo ex ante, ma tutte le informazioni riservate e sensibili sul piano commerciale saranno cancellate in collaborazione con l'amministrazione aggiudicatrice pertinente.
Meccanismo di notifica
Mentre l'helpdesk è a disposizione per domande specifiche, il meccanismo di notifica riguarderà i piani di appalto[18].
In proposito, potrebbe risultare opportuno chiarire cosa si intende per “piano di appalto”.
Le autorità nazionali e/o le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori possono notificare alla Commissione europea il piano di appalto dei progetti infrastrutturali, il cui valore stimato totale supera i 500 milioni di euro, e/o questioni specifiche di importanza decisiva per l'intero progetto, al fine di ottenere una valutazione sulla compatibilità del piano di appalto del progetto con la normativa UE in materia di appalti o sulle specifiche questioni sollevate.
Ad esempio, considerato che la maggior parte dei grandi progetti infrastrutturali si avvale di diversi bandi di gara, le autorità possono sollevare questioni specifiche relative a uno dei bandi; oppure, dato che nell'attuazione dei progetti è pratica comune che i contratti vengano modificati, le autorità possono notificare alla Commissione le loro proposte in merito a specifiche modifiche dei contratti; infine, visto che i piani di appalto possono anche variare nel corso dello sviluppo del progetto, le autorità possono informare la Commissione di qualsiasi modifica sostanziale apportata a una precedente notifica che potrebbe influire sugli esiti di una valutazione.
Ai fini della notifica, le autorità si avvarranno del citato sistema elettronico e di un modulo standard che deve contenere, oltre alle informazioni relative al progetto e all'autorità che lo notifica, anche informazioni sul piano d'appalto per l'intero progetto[19].
I servizi della Commissione europea forniranno il loro parere, con lettera, entro 3 mesi dalla data di notifica; tuttavia, se chiedono informazioni aggiuntive alle autorità, i termini si sospendono.
Al riguardo, è opportuno valutare se non si possa ridurre la durata massima di tre mesi in modo da evitare il rischio che il parere espresso dai servizi della Commissione europea intervenga in una fase già avanzata.
Inoltre, potrebbe risultare opportuno chiarire quale sarebbe l’effetto giuridico del parere espresso, tenuto conto che non sarebbe direttamente riconducibile alla responsabilità della Commissione europea, ma dei servizi giuridici della stessa, e considerato che non è chiarito se l’eventuale integrale recepimento del parere da parte del soggetto richiedente metterebbe lo stesso al riparo da eventuali successive procedure sanzionatorie per violazione della normativa europea.
Infine, tutte le informazioni riservate e sensibili sul piano commerciale saranno trattate in maniera conseguente e cancellate in collaborazione con le autorità pertinenti.
Meccanismo di scambio delle informazioni
Il meccanismo di scambio delle informazioni è uno strumento di gestione della conoscenza a disposizione delle autorità nazionali e delle amministrazioni aggiudicatrici/degli enti aggiudicatori. Nella fase iniziale, comprenderà due componenti: una banca dati contenente tutte le informazioni pertinenti e una piattaforma in cui le parti interessate potranno scambiarsi opinioni e informazioni.
Banca dati
La banca dati sarà gestita dalla Commissione europea e pubblicamente accessibile previa registrazione.
In proposito, potrebbe risultare opportuno chiarire che gli oneri derivanti dalla costituzione e dalla gestione della banca dati sarebbero interamente a carico della Commissione europea.
La banca dati conterrà informazioni sui grandi progetti infrastrutturali che sono già stati attuati o che sono in corso di realizzazione, quali documenti di gara, documenti sulla struttura organizzativa del progetto, contratti, linee guida su diversi tipi di procedure, informazioni specifiche sui progetti transfrontalieri e sentenze della Corte di giustizia.
In proposito, potrebbe risultare opportuno l’inserimento da parte della Commissione europea di tutti i pareri espressi, anche sintetizzandone il contenuto e classificandoli, in modo da creare una sorta di massimario.
Le informazioni fornite dalle autorità saranno rese disponibili nella banca dati solo previo consenso dell'autorità interessata. Per tutte le altre informazioni, gli Stati membri devono garantire la rimozione di tutti i dati sensibili.
Piattaforma
In aggiunta alla banca dati, la Commissione europea creerà una piattaforma informatica per facilitare lo scambio diretto di informazioni e di esperienze fra coloro che sono impegnati nello sviluppo di grandi progetti infrastrutturali nell'UE. Essa sarà aperta ai professionisti dell'UE previa registrazione e consentirà la creazione di gruppi di discussione, aperti o chiusi (accessibili solo ai membri che hanno aperto la discussione), per tipo di progetto o su specifiche questioni relative all'appalto.
consultazione pubblica
Prima di istituire il meccanismo, la Commissione europea ha condotto un'ampia consultazione pubblica[20], che si è svolta dal 20 gennaio al 14 aprile 2017, in merito alla sua utilità e ai diversi parametri. La consultazione si è chiusa con 53 risposte provenienti da autorità nazionali, esperti in materia di appalti pubblici, associazioni di categoria, promotori e altri portatori di interessi. I partecipanti hanno sostanzialmente sostenuto il meccanismo proposto e hanno manifestato la loro disponibilità a utilizzare i diversi strumenti. Come detto in precedenza, diversi soggetti hanno suggerito di ampliarne l'ambito d'applicazione e di abbassarne le soglie.
In particolare, il 60% dei partecipanti ha dichiarato di essere stato coinvolto in grandi progetti infrastrutturali, soprattutto nel settore dei trasporti e più della metà di aver avuto difficoltà con gli appalti pubblici. Il 15% dei partecipanti aveva già avuto occasione di contattare la Commissione europea per un orientamento e il 21% aveva già utilizzato uno o più strumenti di supporto della Commissione europea, come JASPERS o il Polo europeo di consulenza sugli investimenti. Il 40% dei partecipanti ritiene di avere sufficiente supporto nazionale per i grandi progetti infrastrutturali, mentre gli altri o non sono d'accordo o non sanno esprimere un orientamento in merito. Infine, il 55% dei partecipanti ha dichiarato di essere a conoscenza di denunce o processi legali connessi ai grandi progetti.
Contenuto della raccomandazione C(2017)6654
Secondo la Commissione europea, l'obiettivo della professionalizzazione degli appalti pubblici deve essere inteso in senso ampio, in modo da riflettere il miglioramento complessivo dell'intera gamma di abilità, competenze, conoscenze ed esperienze professionali delle persone che svolgono o contribuiscono a svolgere compiti riguardanti le procedure di appalto[21].
A giudizio della Commissione europea, una politica di professionalizzazione efficace dovrebbe basarsi su un approccio strategico globale articolato in tre obiettivi complementari, illustrati di seguito.
Definire la politica di professionalizzazione degli appalti pubblici
La Commissione europea raccomanda agli Stati membri a sviluppare e attuare strategie a lungo termine di professionalizzazione degli appalti pubblici che:
· si rivolgano a tutti i soggetti pertinenti che partecipano alle procedure di appalto e siano elaborate attraverso un processo inclusivo a livello nazionale, regionale e locale;
· siano applicate in coordinamento con le altre politiche in tutto il settore pubblico;
· facciano il punto degli sviluppi negli altri Stati membri e a livello internazionale.
Inoltre, la Commissione europea raccomanda agli Stati membri di incoraggiare e sostenere le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori nell'attuazione delle suddette strategie, nello sviluppo di iniziative professionalizzanti nonché di un'architettura istituzionale e una cooperazione appropriate per appalti pubblici più coordinati, efficienti e strategici basati, tra l'altro, su una maggiore cooperazione tra i servizi interessati e tra le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori nonché sulla competenza e sul sostegno degli istituti di formazione, delle centrali di committenza e delle organizzazioni professionali che gestiscono prevalentemente appalti.
Risorse umane - migliorare la formazione e la gestione delle carriere
La Commissione europea raccomanda agli Stati membri di:
· individuare e definire il quadro di riferimento per le abilità e le competenze su cui ciascun professionista degli appalti pubblici dovrebbe essere formato e di cui dovrebbe disporre;
· sviluppare adeguati programmi di formazione iniziale e permanente;
· sviluppare e sostenere l'adozione da parte delle amministrazioni aggiudicatrici/degli enti aggiudicatori di solidi sistemi di gestione delle risorse umane, di pianificazione delle carriere e di motivazione specifici per le funzioni in materia di appalti pubblici.
In sostanza, gli Stati membri si devono impegnare affinchè gli operatori nel settore degli appalti pubblici, vale a dire il personale coinvolto negli appalti per la fornitura di beni, servizi e opere, nonché i revisori e i funzionari responsabili del controllo dei casi di appalti pubblici, posseggano le qualifiche, la formazione, le competenze e l'esperienza necessarie al loro livello di responsabilità. Si tratta, quindi, di disporre di personale esperto, qualificato e motivato, di offrire la formazione e lo sviluppo professionale continuo necessari, nonché di sviluppare una struttura di carriera e incentivi volti ad aumentare l'attrattiva della funzione degli appalti pubblici e a motivare i funzionari pubblici a conseguire risultati strategici.
Sistemi - fornire strumenti e metodologie
La Commissione europea raccomanda agli Stati membri di:
· incentivare e promuovere lo sviluppo e l'adozione di strumenti informatici accessibili in grado di semplificare e migliorare il funzionamento dei sistemi di appalti (ad esempio, creazione di portali unici online);
· sostenere e promuovere l'integrità a livello individuale e istituzionale, quale parte integrante della condotta professionale, fornendo gli strumenti per garantire la conformità e la trasparenza e orientamenti sulla prevenzione delle irregolarità;
· fornire orientamenti volti, da un lato, a dare certezza giuridica sul diritto dell'UE e nazionale o sulle prescrizioni derivanti da obblighi internazionali dell'UE e, dall'altro, ad agevolare e promuovere la riflessione strategica, le sentenze commerciali e le decisioni intelligenti/informate;
· promuovere lo scambio di buone pratiche e sostenere gli operatori del settore per assicurare procedure di appalto professionali, cooperazione e trasmissione di conoscenza.
In sostanza, gli Stati membri si devono impegnare affinchè gli operatori nel settore
degli appalti pubblici siano dotati di strumenti e sostegno adeguati per agire in modo efficiente. A tal fine, secondo la Commissione europea, è opportuno garantire la disponibilità di strumenti e processi per promuovere appalti pubblici intelligenti, quali strumenti per gli appalti elettronici, orientamenti, manuali, modelli e strumenti di cooperazione, accompagnati dalla formazione, dal sostegno e dalla competenza corrispondenti, nonché l'aggregazione di conoscenze e lo scambio di buone pratiche.
Esame presso altri Parlamenti nazionali
Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX, l’esame dell’atto COM(2017)572 risulta avviato da parte del Parlamento della Romania, mentre l’esame dell’atto COM(2017)573 risulta avviato da parte dei Parlamenti di Romania e Svezia.