I princcosti

 

 

 

 

 

 

 

Camera dei deputati

Servizio Studi – Dipartimento Affari esteri

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Documentazione e ricerche n. 252

 

Senato della Repubblica

Servizio Affari internazionali

( 06.67.06.3666 – * segreteriaaaii@senato.it

Dossier n. 19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I dossier dei Servizi studi del Senato e della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Il Senato e la Camera declinano ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 ES0520

 

 

 

I N D I C E

 

 

FOCUS TEMATICI

L’elezione del IX Segretario generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite di Annalisa Perteghella, Research Fellow (ISPI). 3

L’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico. Recenti sviluppi  (a cura del Servizio Affari internazionali del Senato). 14

Il processo di attuazione della risoluzione 1325 (2000) dell’Onu su donne, pace e sicurezza (a cura del Servizio Studi della Camera). 16

Le migrazioni nella regione del migration compact (a cura del Centro Studi Politica internazionale – CESPI). 24

Il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar): un modello italiano di accoglienza (a cura del Servizio Affari internazionali del Senato). 48

L’Agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) (a cura del Servizio Affari internazionali del Senato). 53

L’UNHCR per le donne rifugiate (a cura del Servizio Affari internazionali del Senato)  60

L’avvio dell’Agenda 2030 sugli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile di Marco Zupi del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI). 63

L’attività del Comitato permanente sull’attuazione dell’Agenda 2030 e gli obiettivi di sviluppo sostenibile (a cura del Servizio Studi della Camera dei Deputati). 76

La creazione di una task force internazionale per la tutela del patrimonio culturale dell’umanità  (a cura del Servizio Studi della Camera). 80

La cooperazione parlamentare nell’ambito delle Nazioni Unite (a cura del Servizio Rapporti internazionali della Camera). 84

Priorità dell’UE nel contesto delle Nazioni Unite e della LXXI Assemblea generale delle Nazioni Unite (a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea della Camera). 90

Il Soufan Group (TSG) (a cura del Servizio Affari internazionali del Senato). 95

APPROFONDIMENTI GEOPOLITICI

La crisi libica: cronologia degli ultimi avvenimenti (a cura del Servizio Studi della Camera)  98

I recenti sviluppi della guerra civile libica. 119

e del conflitto siriano di Stefania Azzolina e Marco Di Liddo del Centro Studi Internazionali (CeSI). 119

Siria. L’intesa Kerry-Lavrov: solo un’altra tregua o l’inizio della svolta? (a cura del Servizio Affari internazionali del Senato). 126

SCHEDE PAESE

PROFILI BIOGRAFICI

CHRIS COONS Senatore dello Stato del Delaware  (a cura del Servizio Rapporti internazionali della Camera). 137

MARTIN KOBLER Rappresentante speciale delle nazioni unite in libia e capo della missione di supporto delle nazioni unite  (a cura del Servizio Rapporti internazionali della Camera)  138

KONSTANTIN KOSATCHEV Presidente del Comitato per gli Affari esteri del Consiglio della Federazione russa  (a cura del Servizio Rapporti internazionali della Camera). 139

VU QUANG MINH Assistente del Ministro degli affari esteri del Vietnam  (a cura del Servizio Rapporti internazionali della Camera). 141

Amb. PETER THOMSON Presidente della LXXI Sessione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite  (a cura del Servizio Rapporti internazionali della Camera). 142

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FOCUS TEMATICI

 

 

L’elezione del IX Segretario generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite
di Annalisa Perteghella, Research Fellow (ISPI)[1]

 

Tra resistenza e riforma: il processo di selezione del Segretario Generale

La selezione del Segretario Generale è regolata dall’art. 97 dello Statuto delle Nazioni Unite, che stabilisce che “Il Segretario Generale è nominato dall’Assemblea Generale su proposta del Consiglio di Sicurezza”. Tale atto dell’Assemblea Generale rientra tra quelle che l’art.18 dello Statuto definisce “altre decisioni”, distinte dalle “decisioni importanti”; pertanto, tale decisione richiede una maggioranza semplice dei membri presenti e votanti^[2]. In sede di Consiglio di Sicurezza, invece, la decisione necessita del voto favorevole di nove membri, “nel quale siano compresi i voti dei membri permanenti” (art.27.3). Il candidato al ruolo di Segretario Generale deve pertanto riscontrare il favore dei cinque paesi che siedono in maniera permanente nel Consiglio di sicurezza e che godono di diritto di veto sulle decisioni dello stesso: Francia, Cina, Regno Unito, Russia, Stati Uniti.

Il processo di selezione del Segretario Generale è ulteriormente regolamentato dalla Risoluzione 11/I dell’Assemblea, adottata nel 1946, nella quale si riconosce di fatto la preminenza del Consiglio di sicurezza: si definisce “desiderabile” il fatto che il Consiglio fornisca all’Assemblea un solo nome, rendendo dunque il suo operato una mera ratifica, e si auspica che in sede di Assemblea si eviti di dibattere della nomina. A questo scopo, si raccomanda che tanto la discussione quanto la nomina effettiva avvengano in incontri privati e che la stessa votazione avvenga a scrutinio segreto^[3].

Nella stessa risoluzione viene definita la durata del mandato del Segretario Generale, cinque anni, rinnovabile per ulteriori cinque anni, con la possibilità per Consiglio e Assemblea di decidere diversamente qualora se ne presenti l’esigenza.

La preminenza del Consiglio e la prassi da parte di quest’ultimo di fornire all’Assemblea un solo candidato per la mera ratifica non è mai stata messa in discussione tranne che in un’occasione, nel 1950. In quell’occasione, l’impossibilità di ricomporre il disaccordo tra Unione Sovietica e Stati Uniti circa il rinnovo del mandato del norvegese Trygve Lie portò il Consiglio all’impasse; l’Assemblea decise dunque in maniera autonoma di estenderne il mandato, per evitare l’interruzione dei lavori dell’intera Organizzazione delle Nazioni Unite^[4].

Al di là di quel caso, l’Assemblea non ha mai dato segnali di voler rigettare un candidato proposto dal Consiglio di Sicurezza. Al contrario, la prassi che si è affermata fin dall’inizio è quella della “lotta” in Consiglio tra i paesi che ne sono membri permanenti, e che hanno spesso fatto uso del loro diritto di veto durante scrutini segreti per opporsi alla nomina di candidati non graditi. Si è dunque affermata la convinzione che l’elezione del Segretario Generale delle Nazioni Unite sia prerogativa dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza.

Un’innovazione nel processo di nomina del Segretario Generale è intervenuta nel 1996, quando gli Stati Uniti comunicarono che avrebbero posto il veto alla rielezione di Boutros Boutros-Ghali. Per evitare di far cadere il processo in una nuova impasse, il presidente del Consiglio di Sicurezza propose l’introduzione di alcune linee guida (linee guida Wisnumurti), che vennero adottate il 12 novembre 1996^[5]. Esse introdussero il principio per il quale membri permanenti e membri non permanenti del Consiglio di Sicurezza avrebbero utilizzato schede di colore diverso durante gli scrutini, così come il fatto che le candidature al ruolo di Segretario Generale avrebbero dovuto essere ufficialmente presentate dagli stati di provenienza dei candidati. L’introduzione di queste linee guida permise di dirimere la controversia in Consiglio: a seguito del veto formale degli Stati Uniti, il Consiglio propose un nuovo candidato, il ghanese Kofi Annan, che venne approvato all’unanimità dall’Assemblea^[6].

Il caso apertosi nel 1996 spinse però l’Assemblea a prendere coscienza delle numerose limitazioni di cui soffre il processo di elezione del Segretario Generale, e a promuovere un processo di riforma che andasse nella direzione di una maggiore trasparenza e di una ripartizione di poteri più equilibrata tra Assemblea e Consiglio. Nel 1997 l’Assemblea adottò dunque la Risoluzione 51/241, che avallava il rapporto del gruppo di lavoro sul rafforzamento del sistema Onu, e che invitava l’Assemblea a fare pieno uso del potere di nomina del Segretario Generale conferitole dallo Statuto delle Nazioni Unite^[7]. La Risoluzione, inoltre, introduceva il principio della rotazione per aree geografiche e dell’equilibrio di genere^[8]. I due principi, entrambi non vincolanti, hanno avuto diversa fortuna: mentre il primo è stato finora sempre rispettato, il secondo non è stato ancora accolto. Dal 1946 a oggi, a esprimere un Segretario Generale sono stati i gruppi Europa occidentale e altri (Trygve Lie, Dag Hammarskjöld), Asia-Pacifico (U Thant), ancora Europa occidentale e altri (Kurt Waldheim), America Latina e Caraibi (Javier Pérez de Cuéllar), Africa (Boutros Boutros-Ghali, Kofi Annan), ancora Asia-Pacifico (Ban Ki Moon). A non essere mai stato rappresentato è il blocco dei paesi dell’Europa orientale, così come grandi assenti finora sono state le donne^[9].

Un ulteriore sforzo nella direzione di una maggiore trasparenza nel processo di selezione del Segretario Generale si è avuto a partire dal 2015, sulla spinta di alcuni paesi (Spagna, Cile, Venezuela, Regno Unito), di Ong e di associazioni della società civile (1 for 7 Billion Campaign e The Elders). Al processo sono stati aggiunti alcuni elementi di riforma, contenuti nella Risoluzione 69/321 dell’11 settembre 2015, che rendono l’elezione di quest’anno in un certo senso unica^[10]. Per la prima volta nella storia delle Nazioni Unite, i candidati al ruolo di Segretario Generale sono appoggiati e presentati in maniera ufficiale dagli stati di provenienza e sono invitati a redigere e presentare un documento (“Vision Statement”) che delinei la visione del candidato per la futura evoluzione dell’Organizzazione e a partecipare a incontri informali di dialogo con l’Assemblea Generale in modo tale da condividere la propria visione circa il futuro sviluppo delle Nazioni Unite.

Come parte di uno sforzo ulteriore di ribilanciamento dei poteri in favore dell’Assemblea, e dunque di una maggiore emancipazione dalle logiche politiche del Consiglio di Sicurezza in favore di una maggiore trasparenza del processo e professionalità della persona chiamata a ricoprire il ruolo di Segretario Generale, la Risoluzione 69/321 introduce il principio secondo il quale i candidati devono dimostrare di possedere “comprovate abilità manageriali e di leadership, ampia esperienza nel settore delle relazioni internazionali, e doti diplomatiche e comunicative”, oltre a ribadire il principio dell’equa ripartizione territoriale e della parità di genere.

 

I candidati nel 2016: quale visione per il futuro delle Nazioni Unite?

Il nuovo processo di nomina ufficiale dei candidati da parte degli stati membri dell’Organizzazione ha portato alla presentazione di dodici candidature, tra le quali si registra una preponderanza di paesi dell’Europa orientale (8 su 12) e un numero elevato di candidature femminili (6 su 12). Al 13 settembre, i candidati ancora in lizza per la posizione di Segretario Generale sono nove^[11]. Di seguito verrà presentato brevemente il profilo di ciascuno, con particolare enfasi sulla visione relativa allo sviluppo futuro delle Nazioni Unite contenuta nei documenti programmatici redatti da ciascuno.

·           Irina Bokova (Bulgaria), attuale Direttrice dell’Unesco. Irina Bokova ha presentato all’Assemblea Generale un documento programmatico dal titolo “Peace, Sustainability and Dignity – the new humanism for the world today”. Come si evince dal titolo del documento, le tre parole chiave sulle quali Bokova ha tarato la propria candidatura sono “pace”, “sostenibilità” e “dignità”. Bokova individua nella questione dei rifugiati, nel persistere di fame, persecuzione e discriminazione, nella violenza estremista e nel cambiamento climatico alcune fra le principali minacce alla pace e alla sicurezza internazionali, di fronte alle quali si avverte il bisogno, secondo Bokova, di “più Nazioni Unite”, vale a dire di un’organizzazione che giochi un ruolo più forte e incisivo. Citando la propria esperienza di Direttrice generale dell’Unesco, Bokova afferma di credere nell’istruzione, nella  tutela del patrimonio artistico e culturale, nella difesa dei diritti umani e della parità di genere quali strumenti prioritari per la prevenzione dei conflitti. “Prevenzione” è un’ulteriore parola chiave: Bokova auspica infatti un rafforzamento della capacità di prevenzione dei conflitti da parte delle Nazioni Unite; ciò si traduce in un maggiore investimento nelle attività diplomatiche e in una revisione delle attività di peacekeeping. Bokova pone poi un forte accento sul tema dello sviluppo sostenibile, dichiarando che, se eletta, agirebbe allo scopo di portare il sistema Onu ad accompagnare i paesi membri verso la realizzazione degli obiettivi fissati dall’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, rivolgendo particolare attenzione alle Least Developed Countries, ai Small Island Developing States, più vulnerabili alle conseguenze del cambiamento climatico, e alle Middle Income Countries, che necessitano di assistenza al fine di ridurre le disuguaglianze interne. Infine, per quanto riguarda lo sviluppo organizzativo del sistema Onu, Bokova afferma di appoggiare la Risoluzione 69/321 del 2015, che invoca una rivitalizzazione dell’operato dell’Assemblea Generale, e si dichiara pronta ad agire per rendere il sistema Onu più “trasparente e vicino alle persone”, obiettivo da raggiungere attraverso una “razionalizzazione delle risorse e dei processi”.

·           Helen Clark (Nuova Zelanda), ex Primo Ministro della Nuova Zelanda (1999-2008) e attuale direttrice dello UN Development Programme (Undp). Il documento presentato da Hellen Clark si intitola “A better, fairer, safer world”. Partendo dal riconoscimento del fatto che la capacità delle Nazioni Unite di rispondere in maniera adeguata alle crisi è oggi messa duramente alla prova, Clark delinea la propria visione per il futuro dell’organizzazione, un’organizzazione che sia in grado di fare fronte alle principali minacce globali odierne, quali terrorismo, guerre civili, crisi dei rifugiati, proliferazione nucleare, mancanza di opportunità economiche e conseguente difficoltà di garantire uno sviluppo sostenibile. Secondo Clark, le priorità per l’agenda delle Nazioni Unite sono: mettere fine alla povertà e raggiungere una crescita inclusiva e sostenibile; proteggere l’ambiente e aumentare la resilienza agli eventi climatici estremi; garantire la parità di genere e l’empowerment femminile; creare opportunità per i giovani; assicurare l’imparzialità e l’integrità del sistema Onu. Come dare esecuzione a queste priorità? Clark auspica un sistema Onu che si focalizzi sui risultati, anziché sui processi, che si impegni al fine di garantire reale trasparenza al proprio operato e rispetto a ciò che è in grado o non è in grado di fare, e che investa nelle persone ai fini della valorizzazione del talento e del capitale umano. Come Bokova, anche Clark pone l’accento sulla necessità per le Nazioni Unite di agire in maniera più rapida di fronte alle crisi, lavorando dunque sulle proprie capacità di crisis management al fine di proporsi come un partner affidabile per gli stati membri.

·           Natalia Gherman (Moldova), Vice-Primo Ministro e Ministro per l’Integrazione Europea della Moldova (2013-2016). Il documento programmatico redatto da Natalia Gherman pone l’accento sulla necessità per le Nazioni Unite di dare esecuzione, nel prossimo futuro, agli accordi recentemente raggiunti tra gli stati membri: l’Agenda 2030, l’Accordo di Parigi sul clima e l’Agenda di Addis Abeba per lo sviluppo. Gherman elenca poi i settori nei quali dovrebbe concentrarsi l’azione del prossimo Segretario, che sono quello tradizionali di pace e sicurezza, sviluppo sostenibile, diritti umani. Anche il documento di Gherman si distingue per una forte enfasi sulla necessità che l’Onu torni a svolgere un’azione preventiva nei confronti delle grandi crisi del nostro tempo. Infine, anche Gherman delinea un piano di gestione dell’Organizzazione secondo principi di razionalità, efficienza e equità.

·           António Guterres (Portogallo), ex Primo Ministro del Portogallo (1995-2002), ex Alto Commissario Onu per i rifugiati (2005-2015). Dal documento di António Guterres, “Challenges and Opportunities for the United Nations”, emerge la visione di un’Organizzazione che sia in grado di far fronte, con un approccio olistico, alle sfide che riguardano i tre pilastri – pace e sicurezza, sviluppo sostenibile, diritti umani. Il documento di Guterres si distingue per una forte enfasi sulla dimensione umanitaria; il passato di Guterres come Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati emerge dall’appello a far sì che le politiche di sviluppo tengano maggiormente in considerazione la grave crisi migratoria attuale. Gli attori che agiscono nei settori umanitario e dello sviluppo rivestono poi grande importanza, secondo Guterres, nelle attività di prevenzione delle crisi; infine, Guterres afferma che tra i principali destinatari del supporto Onu vi debbano essere proprio gli stati che si caratterizzano per essere i maggiori paesi di destinazione dei rifugiati, che vengono identificati come pilastri della stabilità regionale e prima linea di difesa per la sicurezza collettiva. Guterres, infine, auspica il rafforzamento della partnership tra Onu e tre gruppi di attori: in primo luogo le organizzazioni regionali, in secondo luogo le istituzioni finanziarie internazionali; infine, la società civile e il settore privato. Nella parte dedicata allo sviluppo organizzativo dell’Organizzazione, Guterres afferma di voler dare piena applicazione ai principi, finora rimasti largamente inapplicati, della ripartizione regionale e della parità di genere, affidando gli incarichi di Inviati e Rappresentanti speciali proprio secondo questi criteri.

·           Vuk Jeremić (Serbia), ex Ministro degli Affari Esteri (2007-2012), ex Presidente dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (2012-2013). Vuk Jeremić presenta un programma organizzato in cinque capitoli, che corrispondono alle priorità su cui agire per lo sviluppo futuro dell’Organizzazione: sviluppo sostenibile, cambiamento climatico, prevenzione dei conflitti e operazioni di pace, diritti umani e rivitalizzazione del sistema Onu. Nel programma compare più volte il riferimento al fatto che il Segretario Generale dovrà svolgere un’azione propulsiva per lo sviluppo delle priorità individuate, ma lo farà solo previa consultazione e approvazione del Consiglio di Sicurezza; la prassi è comune e prevista dallo Statuto Onu, però il fatto che il candidato lo espliciti chiaramente nel suo programma è indicativo della volontà di mandare un segnale conciliante agli stati membri del Consiglio. Dal punto di vista strettamente organizzativo, anche Jeremić riconosce come priorità il raggiungimento della parità di genere, e promette dunque, se eletto, di assegnare a figure femminili il 50% delle posizioni di sottosegretario.

·           Srgjan Kerim (Macedonia), economista e diplomatico, ex Ministro degli Affari Esteri (2000-2001) e Presidente della 62^a sessione dell’Assemblea Generale Onu (2007-2008). “New Horizons Manifesto” è il titolo del programma presentato dal macedone Srgjan Kerim. Un programma estremamente articolato, nel quale Kerim dimostra di avere profonda conoscenza delle dinamiche in atto nell’Organizzazione. Il programma si differenzia da quelli degli altri candidati per il fatto che Kerim pone in cima all’agenda delle priorità proprio la riforma dell’intero sistema Onu, indispensabile per raggiungere obiettivi ambiziosi negli altri settori. Oltre allo sviluppo delle priorità “tradizionali” (pace e sicurezza, sviluppo sostenibile e diritti umani), Kemer indica tra i campi d’azione prioritari la crisi legata al fenomeno migratorio. Gli strumenti indicati per il raggiungimento degli obiettivi delineati sono il multilateralismo, l’instaurazione di partnership, il rafforzamento della diplomazia preventiva.

·           Miroslav Lajčák (Repubblica Slovacca), ex Alto Rappresentante per la Bosnia ed Herzegovina (2007-2009), Ministro degli Affari Esteri (2009-2010 e dal 2012 a oggi). “Responsibility, Accountability and Leadership” sono le tre parole chiave che danno il titolo al documento presentato da Miroslav Lajčák. Ribadendo la sua fiducia nell’Organizzazione delle Nazioni Unite e nell’importanza di quest’ultima nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionali e nell’assicurare lo sviluppo sostenibile e il rispetto dei diritti umani, Lajčák invoca la necessità di un maggior dinamismo e una maggiore capacità di risposta alle crisi e delinea una serie di priorità che a suo parere dovrebbero orientare l’azione del Segretario Generale. Tra queste, il rafforzamento dell’azione di early warning da lui svolta. Come ricorda Lajčák, infatti, l’unico ruolo “politico” assegnato al Segretario Generale è quello di portare all’attenzione dei paesi membri del Consiglio di Sicurezza le potenziali minacce alla pace e alla sicurezza internazionali. Tale meccanismo di early warning riveste un’importanza fondamentale nell’azione di prevenzione dei conflitti, sebbene nella storia non sia stato molto utilizzato. Anche Lajčák, dunque, pone forte enfasi sulla desiderabilità dell’azione e della diplomazia preventiva.

·           Susana Malcorra (Argentina), Sottosegretario dello United Nations for Field Support (2008-2012), Capo di gabinetto del Segretariato delle Nazioni Unite (2012-2015), attuale Ministro degli Affari Esteri (dal 2015). Il documento di Susana Malcorra si intitola “A United Nations centred on people, planet and prosperity; driven by issues; and focused on delivering impact”. Il titolo contiene di fatto l’intero programma: Malcorra auspica un rinnovamento dell’Organizzazione nel senso di un maggior dinamismo, indispensabile per fare fronte alle crisi attuali, che Malcorra individua nel cambiamento climatico, nella crisi dei rifugiati, nello scoppio di pandemie, nella violenza estremista e nel conflitto armato. Di fronte a tali minacce alla pace e alla sicurezza internazionali, Malcorra invoca l’elezione di un Segretario Generale dotato delle abilità diplomatiche e dell’’acume politico tali da essere in grado di agire da intermediario tra gli stati membri per la risoluzione delle crisi. Allo stesso modo, il Segretario Generale deve poter lavorare insieme agli stati membri non solo alla risoluzione ma anche e soprattutto alla prevenzione delle crisi.

·           Danilo Türk (Slovenia), ex Presidente della Slovenia (2007-2012), ex Ambasciatore alle Nazioni Unite (1992-2000). L’ex Presidente sloveno struttura la propria visione per il futuro delle Nazioni Unite attorno alla necessità per l’Organizzazione di sviluppare tre partnership indispensabili per lo sviluppo del proprio operato. In primo luogo, Türk ribadisce l’inviolabilità e la preminenza del principio di sovranità e auspica pertanto che il Segretario Generale sia pronto a lavorare insieme agli stati membri, ma anche a riconoscerne l’importanza fondamentale. In secondo luogo, Türk afferma la necessità di lavorare di concerto con le organizzazioni regionali, che sono divenute nel tempo parte integrante del sistema internazionale e un partner fondamentale per le Nazioni Unite. Infine, si delinea la necessità di interfacciarsi con membri della società civile, settore privato e accademia, nell’ottica dello sviluppo della diplomazia multilaterale.

Un processo politico: quali le sensibilità e le convergenze attuali?

Si è visto come, su dodici candidature, otto provengano da paesi appartenenti al blocco dell’Europa orientale e sei siano femminili. Si è visto anche come il processo di selezione, nonostante i diversi tentativi di riforma nel senso di una maggiore trasparenza e di un maggior trasferimento di poteri all’Assemblea Generale, rimanga un processo nei fatti essenzialmente politico e appannaggio dei paesi che siedono in maniera permanente nel Consiglio di Sicurezza. A seguito di queste considerazioni, è utile pertanto indagare quali siano gli equilibri di potere all’interno del Consiglio e in quale modo le relazioni tra gli stati potranno influire sulla scelta del prossimo Segretario Generale.

A questo scopo, un utile strumento è rappresentato dall’osservazione dei risultati degli straw polls.  Il Consiglio di Sicurezza tiene diversi round di straw polls: sono votazioni “di prova”, che avvengono a scrutinio segreto e che servono a comprendere l’orientamento degli stati membri. Ciascuno stato può esprimere un’opinione favorevole, sfavorevole o neutra nei confronti di ciascuna candidatura; i voti dei membri permanenti non sono distinti da quelli dei membri non permanenti (a meno che non si decida esplicitamente di utilizzare schede di colore diverso per membri permanenti/non permanenti) e non sono vincolanti: uno stato membro può esprimere indifferenza per un candidato ma porre poi il veto in sede di votazione vera e propria, così come può esprimere opinione sfavorevole nei confronti di un candidato allo scopo di acquisire leva politica nei confronti dei paesi sponsor di quel candidato.

Al 13 settembre, si sono tenuti quattro round di straw polls. In tutti e quattro gli scrutini, il candidato che ha ottenuto il maggior numero di opinioni favorevoli è stato António Guterres, la cui candidatura ha avuto un trend piuttosto stabile: nel primo straw poll (21 luglio), il portoghese ha raccolto 12 pareri favorevoli, 0 sfavorevoli, 3 neutrali; negli scrutini successivi sono pervenuti pareri sfavorevoli, ma il numero dei pareri favorevoli si è mantenuto elevato. Nel tempo sembra poi essere cresciuto il supporto per lo slovacco Miroslav Lajčák, mentre sembra essere destinata a sfumare l’ipotesi Irina Bokova, data inizialmente per favorita in quanto donna e proveniente da un paese dell’Europa dell’est.

I risultati dei primi quattro round di straw poll

(F=opinione favorevole; S=opinione sfavorevole; N=opinione neutra)

*Ritirati

Fonte: Organizzazione delle Nazioni Unite

Come interpretare questi risultati? Innanzitutto, nonostante sia di fatto in testa a questa speciale classifica, António Guterres non è automaticamente il vincitore. Si è detto come gli straw polls siano uno strumento sofisticato, atto a “filtrare” i candidati in modo tale che i più deboli abbandonino la competizione e al tempo stesso utile a comprendere gli orientamenti dei paesi dotati di maggiore peso politico, vale a dire i cinque membri permanenti del Consiglio. Questi orientamenti non possono esulare da regole tacite ma oramai assodate.

Considerando la natura prettamente politica della nomina, è lecito aspettarsi che gli stati membri permanenti del Consiglio di Sicurezza vedano con maggior favore un Segretario Generale potenzialmente allineato con i propri interessi geopolitici. Secondo questa osservazione, Russia e Cina potrebbero non essere a favore dell’elezione di António Guterres, dal momento che la provenienza di quest’ultimo da un paese appartenente al blocco europeo-occidentale e membro della Nato, nonché il suo passato nel settore umanitario, lo renderebbero un candidato non di prima scelta; tuttavia, il fatto che Guterres non abbia ricevuto voti di “scoraggiamento” nel primo round di straw polls lascia supporre che Russia e Cina siano pronte a negoziare per appoggiare la candidatura del portoghese, che ha del resto ottenuto l’appoggio ufficiale di un altro membro permanente del Consiglio, la Francia. La Russia, dal canto proprio, preferirebbe con ogni probabilità un candidato proveniente dal blocco dei paesi dell’Europa orientale, come Jeremić (Serbia) o Bokova (Bulgaria), mentre candidati provenienti da paesi che hanno contenziosi aperti con Mosca, come Gherman (Moldova) e Lukšić (Montenegro), potrebbero venire penalizzati. Con ogni probabilità, tuttavia, Jeremić è destinato a incontrare l’opposizione e dunque il veto degli Stati Uniti. Il serbo è infatti noto per la sua opposizione all’indipendenza del Kosovo ed è considerato ostile ai paesi del blocco Nato. Allo stesso modo, alcuni commentatori ipotizzano che il Regno Unito possa non gradire l’elezione eventuale di Malcorra (Argentina), per via del contenzioso aperto tra Londra e Montevideo sulle isole Falkland/Malvinas. Malcorra, tuttavia, sembra essere la candidata favorita dagli Stati Uniti^[12]. L’appoggio di Washington deriva in parte dal fatto che l’amministrazione Obama preme per l’elezione di una donna in vista delle elezioni presidenziali del prossimo 8 novembre, nelle quali il candidato democratico è per la prima volta una donna, Hillary Clinton.

La Cina sembra mantenere un basso profilo, sebbene alcuni addetti ai lavori riportino che potrebbe offrire il proprio appoggio in cambio dell’assegnazione a un cittadino cinese della guida delle operazioni di peacekeeping. Francia e Regno Unito non sembrano godere di peso politico e autonomia decisionale tali da poter porre il veto su un candidato su cui convergono le altre potenze, Stati Uniti, Russia e Cina. Quella di quest’anno, sotto ogni apparenza, sembra dunque essere una riedizione del confronto tra Stati Uniti e Russia, già in atto in altre sedi diplomatiche ed emblematico di un braccio di ferro in corso su più ampia scala su diversi scenari geopolitici, da quello siriano a quello ucraino. Dunque, con ogni probabilità nessuno dei due paesi acconsentirà all’elezione di un candidato portatore di una visione netta a favore delle posizioni dell’avversario.

Alla luce delle dinamiche geopolitiche sopra delineate, risulta evidente come i giochi siano quanto mai aperti per i tutti i candidati ai vertici della classifica risultante dai primi quattro round di straw polls: Jeremić dovrebbe superare il veto Usa, Malcorra dovrebbe ottenere il favore russo nonostante il fatto che si tratti della favorita del principale rivale di Mosca, Guterres dovrebbe portare Mosca a rinunciare al proprio desiderio che il prossimo Segretario Generale provenga da un paese dell’Europa dell’Est, e Washington a rinunciare al proprio desiderio che a essere eletta sia per la prima volta una donna.

 

 

Conclusione

Il processo di selezione del Segretario Generale delle Nazioni Unite ha subito diverse evoluzioni, risultato di numerosi tentativi di riforma. L’elezione di quest’anno sembra essere la più trasparente e competitiva nella storia delle Nazioni Unite. Tuttavia, i diversi tentativi di riforma non hanno intaccato la regola principale che governa l’elezione della massima carica della maggiore organizzazione internazionale: è necessario l’accordo, o il non disaccordo, dei cinque paesi che siedono in maniera permanente in Consiglio di Sicurezza. Da ciò consegue il fatto che spesso il candidato più forte – e che in conclusione viene eletto – è quello che viene percepito come la minore minaccia agli interessi dei cinque, anziché quello su cui converge il parere favorevole della maggioranza dei paesi che siedono nell’Assemblea Generale.

Del resto, tale è il principio che governa l’intero sistema delle Nazioni Unite fin dalla sua fondazione: il Segretario Generale deve essere, in ultima analisi, una persona con cui tutti i paesi membri permanenti del Consiglio di Sicurezza possano lavorare: ciò rappresenta tanto una forza quanto una debolezza, ma sembra essere ancora oggi l’unico modo in cui le Nazioni Unite possano continuare a operare.

 

 

 

 

 

L’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico. Recenti sviluppi
(a cura del Servizio Affari internazionali del Senato)

 

La Conferenza Cop 21 si è conclusa il 12 dicembre 2015 con l’adozione per consenso da parte dei 195 paesi presenti nell’Assemblea plenaria dell’Accordo di Parigi. L’Accordo, che è universale e legalmente vincolante, definisce un nuovo piano di azione globale per evitare al pianeta un cambiamento climatico pericoloso. I principali obiettivi dell’Accordo sono i seguenti:

a)     Realizzare interventi di mitigazione delle emissioni al fine di contenere l’aumento della temperatura "bene al di sotto" dei 2 gradi centigradi rispetto ai livelli pre-industriali, intensificando gli sforzi per contenerla entro 1,5 gradi.

b)     Smettere di incrementare le emissioni di gas serra il prima possibile e raggiungere nella seconda parte del secolo il momento in cui la produzione di nuovi gas serra sarà sufficientemente bassa da essere assorbita naturalmente.

c)      Aumentare la capacità di adattamento alle conseguenze del cambiamento climatico e di rafforzare la resilienza climatica e lo sviluppo di un’economia a basse emissioni senza compromettere la produzione di cibo

d)     Controllare i progressi compiuti ogni cinque anni, tramite nuove Conferenze.

e)     Garantire flussi finanziari in grado di sostenere gli interventi di mitigazione e adattamento. I paesi industrializzati si sono impegnati ad alimentare un fondo annuo da 100 miliardi di dollari (a partire dal 2011)per il trasferimento di tecnologie pulite ai paesi in via di sviluppo.

L’architettura dell’accordo si basa sui piani di azione climatici nazionali volontari (Intended Nationally Determined Contributions - INDCs) che i paesi sono chiamati a predisporre. I governi hanno concordato di verificare gli obiettivi ogni 5 anni e di definirne di più ambiziosi in coerenza con lo sviluppo scientifico. E’ previsto che i paesi comunichino pubblicamente i loro obiettivi e che vi sia un efficace sistema di trasparenza e verificabilità a lungo termine.

Sul piano dell’adattamento i governi hanno inoltre concordato di rafforzare le azioni per fronteggiare gli impatti del cambiamento climatico e di fornire un supporto internazionale per l’adattamento nei paesi in via di sviluppo.

Al fine di raggiungere l’obiettivo del contenimento della temperatura a lungo termine i paesi si impegnano a raggiungere il picco globale delle emissioni di gas a effetto serra nel più breve tempo possibile, riconoscendo un tempo maggiore per i paesi in via di sviluppo. La principale novità rispetto al Protocollo di Kyoto del 1997, che prevedeva obblighi di riduzione solo per i paesi sviluppati, riguarda il coinvolgimento di tutti paesi aderenti che sono chiamati ad assumere impegni differenziati alla luce delle diverse situazioni nazionali.

L’accordo riconosce l’importanza di prevedere e fronteggiare le perdite e i danni (loss and damage) causati dal cambiamento climatico e di sviluppare nelle varie aree sistemi di allerta, emergenza e assicurazione.

Il 22 aprile 2016, con una cerimonia di Capi di stato e di governo presso la sede delle Nazioni Unite a New York, l’Accordo di Parigi è stato posto alla firma degli Stati. Al 7 settembre 2016 sono 180 gli Stati che hanno già firmato l’accordo, mentre 27 hanno già depositato lo strumento di ratifica, corrispondenti al 39,08% delle emissioni globali. L’Accordo entrerà in vigore quando la somma delle emissioni dei paesi firmatari e ratificanti supererà il 55% del totale.

Il 3 settembre 2016, alla vigilia del Vertice G20 di Hangzhou, Usa e Cina hanno annunciato di avere aderito formalmente all’accordo sul clima siglato a Parigi. Il Presidente statunitense Barack Obama e il presidente cinese Xi Jinping hanno anche consegnato simbolicamente a Ban Ki-moon, il segretario generale delle Nazioni Unite, i documenti relativi alla ratifica. Le due principali economie del mondo sono responsabili, insieme, di circa 40% delle emissioni globali, ragione per cui la ratifica congiunta fa compiere un deciso passo in avanti al processo di raggiungimento della soglia del 55% che determinerà l’entrata in vigore dell’Accordo.

In una nota congiunta il Ministro degli Esteri Paolo Gentiloni e il Ministro dell’Ambiente Gian Luca Galletti hanno espresso soddisfazione per la convergenza sino-americana e hanno annunciato la prossima presentazione della legge italiana di ratifica dell’Accordo. “La ratifica dell’accordo raggiunto alla Cop21 di Parigi da parte di Stati Uniti e Cina - si legge nella nota - segna un passaggio storico nell’azione di contrasto ai cambiamenti climatici e verso la trasformazione in senso sostenibile del modello economico globale. Nella cornice dell’ambizioso impegno europeo, l’Italia è a lavoro per definire la sua legge di ratifica, con l’obiettivo di trasmetterla entro settembre alle Camere e di poter completare l’iter parlamentare nel più breve tempo possibile

La prossima Conferenza ONU sul clima (Cop 22) si svolgerà a Marrakech(Marocco) dal 7 al 18 novembre 2016 e sarà dedicata principalmente a definire una "road map" per il raggiungimento degli obiettivi fissati dall’Accordo di Parigi.

 

Il processo di attuazione della risoluzione 1325 (2000) dell’Onu su donne, pace e sicurezza
(a cura del Servizio Studi della Camera)

La risoluzione 1325 (2000) e il Piano d’azione nazionale italiano

Il 31 ottobre 2000 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato all’unanimità la risoluzione 1325 su donne, pace e sicurezza, primo documento del Consiglio che menziona esplicitamente l’impatto dei conflitti armati sulle donne e sottolinea il contributo femminile per la risoluzione dei conflitti e per la costruzione di una pace durevole.

La risoluzione, considerata “madre” di risoluzioni ONU successive dal contenuto più specifico (per le quali si veda più avanti), delinea un sistema ampio di obiettivi a garanzia della prevenzione, della partecipazione e protezione delle donne nei contesti di conflitto (paradigma delle 3”P”), focalizzando tre elementi:

1.        le donne ed i fanciulli rappresentano i gruppi più colpiti dai conflitti armati;

2.        le donne svolgono un ruolo imprescindibile sia nella prevenzione e risoluzione dei  conflitti, sia nelle attività di ricostruzione della pace;

3.        gli Stati membri dell’Onu sono invitati ad assicurare una più ampia partecipazione delle donne a tutti i livelli decisionali, con particolare riferimento ai meccanismi di prevenzione, gestione e risoluzione del conflitto.

Il principio ispiratore della risoluzione - la “tolleranza zero” rispetto a tali forme di violenza che violano le norme internazionali e costituiscono comportamenti di rilievo penale - si applica ai militari, alle parti in conflitto nonché al personale militare e civile dell’Onu responsabile di abusi sessuali nelle aree di conflitto.

A fronte dell’ampiezza del mandato della risoluzione 1325 e della mancanza di indicazioni precettive in ordine all’attuazione delle sue disposizioni, e mentre si continuavano a registrare numerosi casi di violenza sessuale nelle aree di conflitto armato e post conflitto, il Consiglio di Sicurezza ha previsto, nel Presidential Statement  del 28 ottobre 2004, la possibilità che gli Stati membri proseguissero sulla strada dell’attuazione della Risoluzione 1325 anche attraverso l’adozione di “National Action Plans”.

In Italia, in particolare, dopo l’adozione nel dicembre 2010 del primo Piano di Azione Nazionale 2010-2013, nel 2014 è stato adottato il secondo Piano Nazionale  dell’Italia su “Donne Pace e Sicurezza”, relativo al periodo 2014-2016, presentato presso il Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale in occasione della Giornata mondiale contro la violenza sulle donne, il 26 novembre 2014. Il secondo Piano d’Azione rappresenta l’esito di un processo di aggiornamento svolto dal Comitato Interministeriale per i Diritti Umani, CIDU, attraverso la costituzione di un Gruppo di Lavoro che ha operato in stretta collaborazione con la società civile, individuando le modalità di attuazione Risoluzione 1325(2000) e delle successive Risoluzioni sul tema.

Il Piano d’Azione Nazionale persegue l’obiettivo di assicurare l’inserimento della gender perspective in tutti i settori della politica di pace ed in tutte le misure concrete di promozione e protezione della pace finalizzate al raggiungimento dei tre obiettivi principali fissati dalla Risoluzione 1325:

1.        prevenire la violenza contro le donne ed i fanciulli e proteggere i diritti umani di donne e fanciulli, durante e dopo i conflitti armati;

2.        promuovere una maggiore partecipazione delle donne nella promozione della pace;

3.        promuovere l’applicazione dell’approccio di genere nei progetti e programmi di promozione della pace.

Per il perseguimento di tali obiettivi, il secondo Piano d’Azione italiano ha individuato un panel di 7 sotto–obiettivi, che vengono presentati nel documento e rispetto a ciascuno dei quali viene riportato lo stato di attuazione e gli ulteriori impegni (commitments) che il l’Italia intende assumere, a livello sia nazionale sia internazionale. Questi i sotto-obiettivi:

1.        valorizzare la presenza delle donne nelle Forze Armate nazionali e negli organi di polizia statale, rafforzandone il ruolo negli organi decisionali delle missioni di pace;

2.        promuovere l’inclusione della prospettiva di genere nelle Peace-Support Operations;

3.        assicurare training specifico, in particolare per il personale partecipante alle missioni di pace, sui differenti aspetti della Risoluzione 1325;

4.        proteggere i diritti umani delle donne, dei fanciulli e delle fasce più deboli della popolazione, in fuga dai teatri di guerra e/o presenti nelle aree di post-conflitto;

5.        rafforzare il ruolo delle donne nei processi di pace ed in tutti i processi decisionali;

6.        prevedere la partecipazione della società civile nell’attuazione della Risoluzione 1325;

7.        svolgere attività di monitoraggio e seguiti operativi (follow-up).

 

Come previsto dal secondo Piano d’azione nazionale, il Governo ha presentato nel marzo 2015, un Progress Report.

Quanto alle risorse finanziarie a sostegno delle attività contemplate dal Piano, si rammenta che in sede di conversione del DL 67/2016^[13], di proroga della partecipazione italiana alle missioni internazionali e di interventi di cooperazione allo sviluppo per tutto l’anno 2016, un emendamento ha modificato l’originaria formulazione dell’articolo 8, comma 1; a seguito di tale modifica, nell’ambito dello stanziamento di 90 milioni previsti dalla disposizione e destinato ad una serie di iniziative di cooperazione^[14] sono ricompresi anche gli interventi, previsti dal Piano d’azione nazionale "Donne, pace e sicurezza - WPS 2014-2016", con particolare riguardo a programmi aventi tra gli obiettivi la prevenzione, la protezione e il contrasto alla violenza sessuale sulle donne e le bambine, soprattutto quando usata con tattica di guerra, la tutela e il rispetto dei loro diritti umani, nonché le misure a sostegno delle iniziative di pace promosse dalle donne in attuazione della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite n. 1325 del 31 ottobre 2000 e le successive risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sulla stessa materia.

Lo stato di implementazione della Risoluzione 1325 a livello internazionale è riportato in appositi rapporti del Segretario generale Onu.

L’ultimo di tali report, S/2015/716 rilasciato il 16 settembre 2015, oltre a presentare la usuale ricognizione annuale dei progressi compiuti e misurati attraverso specifici indicatori, fa riferimento anche alla risoluzione 2122 (2013) del Consiglio di Sicurezza che, al paragrafo 16, invita il Segretario Generale dell’Onu a commissionare uno studio globale sull’implementazione della 1325, evidenziando esempi di good practices, difficoltà, sfide e priorità di azione. Il Global Study ha rappresentato parte essenziale dell’High-Level Review of Women, Peace and Security celebrata dal Consiglio di Sicurezza nell’ottobre 2015 in occasione del 15° anniversario della Risoluzione 1325.

 

Nel suo rapporto 2015 il Segretario generale ha osservato che dal Global Study, come del resto anche da altre analisi indipendenti effettuate nel 2015, è emerso che la natura della guerra sta cambiando, essendo essa caratterizzata da evidenti violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario internazionale, dalla partecipazione di un numero crescente di attori armati non statali, dalla diffusione dell’estremismo violento e brutale e di un’ondata di violenza organizzata, che espongono ulteriormente le donne e le ragazze a ogni genere di sfida, spesso affrontata in solitudine.

Il rapporto, inoltre, riflette sul ruolo degli attori chiave del sistema delle Nazioni Unite per affrontare gli ostacoli alla piena attuazione della Risoluzione 1325. Per quanto riguarda il mantenimento della pace, in cui il Consiglio di sicurezza, come è noto, ha un ruolo diretto di supervisione, il report sollecita l’integrazione della prospettiva di genere nei mandati delle missioni – dal che la necessità di affrontare il tema dello sfruttamento sessuale e degli abusi - e chiede l’integrazione delle competenze di genere nelle strutture del personale di missione e il miglioramento dell’equilibrio nella rappresentanza di genere nei contingenti delle Nazioni Unite.

Le altre risoluzioni Onu su donne, pace e sicurezza

Sul tema donne, pace e sicurezza il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato, dopo la 1325 del 2000, altre sei risoluzioni.

La prima di tale serie è la risoluzione 1820 adottata all’unanimità il 19 giugno 2008 nella quale si afferma che la violenza sessuale in situazioni di conflitto armato può costituire crimine di guerra, crimine contro l’umanità e prefigurare genocidio. L’Italia, membro non permanente del Consiglio di Sicurezza nel biennio 2007-2008, aveva profuso un intenso impegno in fase negoziale, con particolare riguardo al riconoscimento del nesso tra sicurezza internazionale e violenza sessuale nei casi in cui questa viene impiegata come tattica di guerra.

La risoluzione 1820 chiede a tutte le parti nei conflitti armati di cessare immediatamente e del tutto la violenza sessuale contro i civili evidenziando che, nonostante le reiterate condanne, la violenza e l’abuso sessuale di donne e bambini intrappolati in zone di guerra è praticata con un’ampiezza ed una sistematicità tali da configurare livelli di “spaventosa brutalità”. Il documento, stabilito che l’utilizzo della violenza sessuale come tattica di guerra può profondamente esacerbare i conflitti armati ed impedire il ripristino della pace e della sicurezza internazionale, afferma che lo stupro e le altre forme di violenza sessuale possono rappresentare crimini di guerra, crimini contro l’umanità ed anche atti costitutivi di genocidio. Nella premessa, inoltre, il documento richiama l’inclusione di una serie di offese sessuali nello Statuto di Roma, atto fondativo della Corte penale internazionale dell’Aja. La risoluzione 1820, che prevede la possibilità di imporre sanzioni mirate contro fazioni che commettono stupri e altre forme di violenza contro donne e ragazze, chiedeva al Segretario generale Onu di dare conto del quadro della situazione e dell’attuazione della disposizioni in essa contenute entro il 30 giugno 2009, nonché di formulare proposte volte a “minimizzare la suscettibilità” delle donne e delle ragazze a tale violenza. Il Segretario era inoltre richiesto di sviluppare linee guida e strategie efficaci per migliorare le capacità delle operazioni di peacekeeping Onu nella protezione dei civili da ogni forma di violenza sessuale.

Una ulteriore risoluzione, 1960 (2010) è stata adottata all’unanimità il 16 dicembre 2010 dal Consiglio di Sicurezza, il quale ha chiesto alle parti coinvolte in conflitti armati di assumere specifici impegni ed indicare precise scadenze della lotta alla violenza sessuale, sollecitandole sul lato della prevenzione a proibire tali crimini attraverso la somministrazione di ordini precisi alle catene di comando e l’imposizione di codici di condotta e, sul versante giudiziario, ad indagare i presunti abusi affidandone tempestivamente alla giustizia i responsabili. Il Segretario generale è tenuto a monitorare il perfezionamento di tali impegni nonché, sulla base di una analisi più approfondita, a favorire una migliore cooperazione tra tutti gli attori Onu finalizzata a fornire una risposta sistemica alla questione della violenza sessuale, nel frattempo procedendo a più nomine femminili tra i protection advisers delle missioni di peacekeeping.

Con la risoluzione 1888 (2009) il Consiglio di Sicurezza, tra le misure atte a fornire protezione a donne e bambini contro la violenza sessuale in situazioni di conflitto chiede al segretario generale di nominare un rappresentante speciale sulla violenza sessuale durante i conflitti armati.

La successiva risoluzione 1889 (2009)  si incentra, in particolare, sul rafforzamento della partecipazione delle donne nei processi di pace, nonché sullo sviluppo di indicatori adatti a misurare i progressi nella realizzazione della risoluzione madre 1325.

La risoluzione 2106 (2013) adottata all’unanimità il 24 giugno 2013, è specificamente focalizzata sul tema della violenza sessuale in situazioni di conflitto armato. Il documento aggiunge ulteriori dettagli operativi alle precedenti risoluzioni sul tema e ribadisce la necessità di sforzi più intensi da parte di tutti gli attori, non solo il Consiglio di Sicurezza e le parti di un conflitto armato, ma tutti gli Stati membri e gli enti delle Nazioni Unite, per l’attuazione dei mandati promananti dal complesso delle risoluzioni sul tema e per la lotta all’impunità per questi crimini.

La risoluzione 2122 (2013) (alla quale si è già fatto cenno a proposito del Global Study) rafforza le misure che consentono alle donne di partecipare alle varie fasi di prevenzione e risoluzione dei conflitti, nonché della ripresa del paese interessato, ponendo agli Stati membri, alle organizzazioni regionali ed alle stesse Nazioni Unite, l’obbligo di riservare seggi alle donne nei tavoli di pace; essa, inoltre, riconosce la necessità di una tempestiva informazione ed analisi dell’impatto dei conflitti armati su donne e ragazze.

La risoluzione chiede poi ai responsabili delle missioni di peacekeeping delle Nazioni Unite di effettuare valutazioni sulle violazioni dei diritti umani e degli abusi di donne nei conflitti armati e nelle situazioni di post conflitto e richiede alle missioni di peacekeeping di dare risposta alle minacce della sicurezza delle donne in situazioni di conflitto e post conflitto. Incoraggia i paesi che contribuiscono alle missioni ad aumentare la percentuale di donne nelle forze armate e nelle forze di polizia in esse impiegate. Sottolinea la necessità di continuare gli sforzi per eliminare gli ostacoli che impediscono l’accesso delle donne alla giustizia in situazioni di conflitto o post conflitto.

 

 

 

 

 

 

Le migrazioni nella regione del migration compact
(a cura del Centro Studi Politica internazionale – CESPI)^[15]

 

La strategia del Migration Compact

Il 15 aprile il governo italiano ha presentato alle istituzioni europee un piano volto ad arginare l’emergenza della gestione dei rifugiati, il cosiddetto Migration Compact, elaborando – almeno nelle intenzioni – “un possibile percorso per migliorare l’efficacia delle politiche migratorie esterne all’Unione” descritto in un documento cosiddetto non paper, cioè non ufficiale e per avviare una discussione, di quattro pagine^[16].

Un merito molto importante che va riconosciuto all’iniziativa italiana è quello di porre risolutamente al centro la necessità di superare la sterile ma tradizionale resistenza alla condivisione sovranazionale del dossier. Un’intuizione politica importante che ha orientato il disegno del documento su una strada non certo facile e che, all’indomani del referendum del Regno Unito, appare ancora più impervia. Da sempre, infatti, il tema delle politiche migratorie ha incontrato veti politici insormontabili in tutte le sedi multilaterali, a cominciare dall’Europa e passando in ambito G7/G8 e alle Nazioni Unite.

È sintomatico infatti che nel sistema delle Nazioni Unite, che distingue nettamente il tema dei rifugiati da quello delle migrazioni economiche, manchi un’organizzazione sulle migrazioni. L’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) fornisce protezione internazionale ed assistenza materiale ai rifugiati e, sempre più col passare del tempo, anche a rimpatriati, richiedenti asilo, apolidi e sfollati interni.

L’Organizzazione internazionale del lavoro (International Labour Organization, ILO), invece, che negli ultimi anni non è riuscita a dar seguito alle promesse di collaborazione con l’UNHCR fatte dai due enti negli anni ottanta^[17], ha nel suo mandato molti temi che si intrecciano con quello delle migrazioni economiche, mentre l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (International Organization for Migration, IOM) si occupa specificamente di migrazioni internazionali e risulta di fatto in diversi ambiti rivale dell’ILO, ma non fa parte del sistema delle Nazioni Unite, anche se dal 1992 le è stato riconosciuto lo status di osservatore dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, collabora strettamente con le Agenzie specializzate dell’ONU e si prevede che, in occasione della prossima Assemblea Generale a New York il 19 settembre del 2016, sarà siglato un nuovo accordo tra Nazioni Unite e OIM in grado di concretizzare il fatto che “una relazione più stretta tra Nazioni Unite e IOM non è solo naturale e desiderabile, ma necessaria per raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile per il 2030”^[18], dal momento che i nuovi obiettivi di sviluppo sostenibile includono esplicitamente il tema delle migrazioni internazionali.

È fonte di confusione, si è detto, combinare indistintamente situazioni molto diverse come quelle degli sfollati interni, dei rifugiati, dei richiedenti asilo, dei profughi e quelle dei migranti internazionali per motivi di lavoro (per ricongiungimento familiare o altro); ma abbiamo anche detto che una divisione rigidamente manichea rischia di avere altrettante controindicazioni. Alexander Betts, direttore del Refugee Studies Centre all’Università di Oxford ha proposto una nuova categoria, quella dei “migranti per sopravvivere” (survival migration)^[19], che si è aggiunta a quella di “rifugiati ambientali” introdotta nel 1976 da Lester Brown, fondatore del Worldwatch Institute e dell’Earth Policy Institute, che interrogava il diritto internazionale sulla necessità di riconoscere lo status di persone bisognose di protezione internazionale ai più vulnerabili che subiscono gli effetti dei cambiamenti climatici e quelli globali dell’ambiente^[20].

Occorre ribadire che confondere nella narrazione prevalente sulle minacce esterne la situazione dei migranti internazionali per motivi di lavoro con quella dei rifugiati e richiedenti asilo è fonte di distorsioni della realtà delle attitudini e delle percezioni, portando lo stesso discorso de iure e i piani d’azione politica a queste generalizzazioni improprie e contribuendo così al crescere di populismi e xenofobia.

Tuttavia, anche la radicale separazione dello status del rifugiato, nell’illusione che sia una condizione temporanea, riducendone l’identità a persona passiva e bisognosa di protezione internazionale, certamente essenziale, si è dimostrato causa di problemi gravi e ricorrenti.

Il caso dei palestinesi che vivono segregati in campi profughi nei paesi vicini e “amici” del Medio Oriente può essere preso ad esempio: più di settecentomila palestinesi furono espulsi dalla Palestina nel 1948 ed oggi si è arrivati alla terza generazione di rifugiati che vivono segregati in campi profughi nella Palestina stessa e nei paesi vicini.

La priorità esclusiva alla dimensione umanitaria ha reso molto difficile, quando non impossibile, per i rifugiati costruirsi una vita dignitosa con opportunità di lavoro regolare; e la tendenza delle politiche più recenti a promuovere una sedentarizzazione dei rifugiati nei campi, restringendone la mobilità di circolazione, aggrava le condizioni disagiate di vita che si protraggono nel tempo, soprattutto quando si limita la possibilità di insediarsi stabilmente nel paese ospitante in ragione di una presunta volontà di favorire quanto prima il ritorno in patria^[21].

Quando la condizione dei rifugiati è tutto fuorché temporanea, la separazione netta tra la condizione di rifugiato e quella di migrante economico cozza con la realtà, ma si spiega perché ha precise ragioni storiche e di convenienza: secondo l’analisi proposta da Katy Long dell’Università di Edimburgo^[22], la prassi di distinguere tra migranti economici e rifugiati prese piede negli anni cinquanta, proprio per assicurare ai rifugiati la protezione e il connesso diritto di attraversare le frontiere che la precedente assimilazione del rifugiato al migrante economico aveva impedito, subordinando il diritto all’asilo politico a criteri di convenienza economica.

Le critiche sovietiche all’Occidente di ricorrere ai campi profughi come mercati di schiavi per attingere a forza lavoro di riserva a basso costo avevano contribuito a spingere verso una più netta distinzione tra rifugiati e migranti economici, al punto che da allora continuano ad esserci forti resistenze a considerare i rifugiati come potenziali lavoratori.

Il Migration Compact, nella sua proposta italiana e, ancor di più, nell’interpretazione successiva europea, non dipana la materia e mantiene l’ambiguità oggi prevalente sulla distinzione tra rifugiati e migranti economici, utile per giustificare l’alto numero di decisioni di respingimento delle richieste di protezione internazionale ma superflua quando si tratta di provvedere con respingimenti generalizzati di migranti e profughi.

Il Migration compact si limitava a intravedere una possibile ripartizione per rotte geografiche, per quanto la storia insegni che esse sono molto rapidamente sostituibili: la rotta orientale interessata da una maggiore componente congiunturale di rifugiati provenienti dalla Siria e la rotta centro-occidentale del Mediterraneo composta soprattutto da migranti economici destinati ad aumentare strutturalmente nel tempo.

Quello che il Migration Compact si propone è di introdurre esplicitamente una quinta generazione di condizionalità per l’erogazione di aiuti pubblici allo sviluppo, che si aggiunge in un processo cumulativo a quelle ancora vigenti di prima generazione degli anni Ottanta, legate all’adozione di programmi di aggiustamento strutturale e piani di stabilizzazione finanziaria monitorati dalle istituzioni finanziarie internazionali, a quelle introdotte negli anni novanta dall’UE nell’Accordo di Cotonou con paesi di Africa, Caraibi e Pacifico a sostegno della democrazia e a protezione dei diritti umani, a quelle adottate alla fine degli anni Novanta dalla Comunità internazionale per ridurre il debito estero dei paesi poveri.

Tale orientamento prevedeva l’adozione di politiche pubbliche per ridurre la povertà e, infine, a quelle – di quarta generazione – imposte dagli Stati Uniti dai primi anni duemila con il Millennium Challenge Account ai paesi poveri chiamati a partecipare alla lotta al terrorismo a tutti i livelli, locali e internazionali.

Il Migration Compact condiziona più aiuti allo sviluppo, cioè obiettivi di lungo periodo della cooperazione internazionale, a un maggiore impegno dei Paesi in via di sviluppo, soprattutto nel Sahel e nel Corno d’Africa, a fianco dell’UE per frenare i flussi migratori che raggiungono l’Europa.

 

Le risorse in campo

Le parole del Vice-ministro agli Esteri Mario Giro, intervistato dal quotidiano online e mensile cartaceo Vita^[23] sono state nette sul rischio di impoverimento del contenuto potenzialmente innovativo della proposta italiana una volta che questa diventi politica europea in materia, frutto di negoziati difficili, come nel caso concreto è la proposta della Commissione europea. Dopo il Consiglio Affari Esteri tenuto a Bruxelles il 20 giugno che precede il Vertice dei capi di Stato e di governo del 28 e 29 giugno, c’è, cioè, il rischio molto concreto che la proposta della Commissione europea di un Nuovo quadro di partenariato (New Partnership Framework)^[24], elaborata a partire dal Migration Compact italiano, sia troppo modesta e finisca con l’essere controproducente, limitata a definire una nuova condizionalità per pochi aiuti finanziari e senza le ambizioni di lungo periodo che l’iniziativa italiana voleva assumere.

Il rischio del riduzionismo del partenariato con i paesi di origine e transito dei flussi di migranti e rifugiati in chiave securitaria col ricorso alla leva delle condizionalità era, invero, almeno in parte già presente nel documento italiano, focalizzato su misure europee di aiuto finanziario e operativo rafforzato a fronte di corrispondenti impegni in termini di controllo delle frontiere, riduzione dei flussi dei migranti, cooperazione in materia di rimpatri/riammissioni, rafforzamento del contrasto al traffico di esseri umani.

Tuttavia, nelle intenzioni del governo italiano lo scambio doveva essere in nome di un grande patto di lungo periodo tra Europa e Africa, incentrato su politiche di investimenti nelle infrastrutture, nell’energia e nell’agro-industria, come era stato affermato in occasione della conferenza ministeriale Italia-Africa del 18 maggio a Roma. L’obiettivo ambizioso e forse irrealistico era quello di creare attraverso gli aiuti internazionali le condizioni di sviluppo e occupazione nei paesi di origine dei flussi migratori, in modo da ridurre la pressione ad emigrare.

Il documento italiano di aprile esprimeva l’obiettivo ambizioso di andare oltre iniziative sporadiche in nome di un approccio integrato e coerente dell’azione esterna dell’UE volto ad aggiornare l’approccio globale alle migrazioni e alla mobilità (Global Approach to Migration and Mobility, GAMM), il piano d’azione della Valletta, l’accordo tra UE e Turchia, il partenariato dell’UE coi paesi di Africa, Caraibi e Pacifico, i dialoghi regionali del Processo di Rabat e quello di Khartoum. Tuttavia, il documento non riusciva a trattare i temi strutturali delle politiche industriali, occupazionali, energetiche, ambientali e fiscali, come anche mancava di dettagli sugli aspetti del commercio e della finanza internazionale che un obiettivo tanto ambizioso come quello enunciato implicherebbe.

La necessità avvertita dal documento del governo italiano di trovare una sintesi di interessi diversi capace di generare mutui benefici per UE e paesi partner - in particolare i paesi da identificare come prioritari per l’azione esterna del’UE in funzione delle rotte di origine e transito dei flussi di migranti e profughi - si traduce nella proposta di una co-ownership tra le parti (pagina 2 del non-paper del governo italiano), alla base dei piani d’azione dell’UE specifici per ogni paese partner. Soltanto dieci anni prima, nella Dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti del 2005, la comunità internazionale aveva posto come principio cardine dell’APS un maggior peso riconosciuto ai paesi beneficiari nella definizione delle politiche di cooperazione allo sviluppo (il principio dell’ownership), principio messo da parte nel documento italiano per far prevalere la logica delle condizionalità in funzione della priorità della gestione e controllo dei flussi migratori.

Tuttavia, non c’è dubbio che il documento italiano avanzasse una serie di proposte di strumenti da mettere in campo, combinando strumenti pre-esistenti da riorientare e molti strumenti innovativi da introdurre:

(i)      progetti d’investimento ad alto impatto sociale ed infrastrutturale, come suggerito dalla task-force del G8 – cui partecipa l’Italia – sugli investimenti a impatto sociale, reindirizzando fondi già esistenti, come il Fondo europeo di sviluppo (FES), lo Strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) e lo Strumento europeo di vicinato (ENI);

(ii)   un nuovo fondo, l’EU Fund for Investments (EU-FI), complementare agli strumenti pre-esistenti;

(iii) un nuovo strumento finanziario specifico per l’azione esterna in tema di migrazioni (Instrument for the external action in the field of migration, IEAM) da istituire come parte del bilancio comunitario e che operi in sinergia con il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (Asylum, Migration and Integration Fund, AMIF) e il Fondo Sicurezza interna (Internal Security Fund, ISF) operativi nel periodo di programmazione 2014-2020;

(iv) emissione di nuove obbligazioni euro-africane, per facilitare l’accesso africano ai mercati dei capitali consentendo finanziamenti a tassi che le garanzie europee manterrebbero più bassi di quelli prevalenti sul mercato;

(v)     strumenti finanziari innovativi, come la valorizzazione delle rimesse e il ricorso a meccanismi di blending (che legano componenti a dono con linee di credito o altro da parte di enti commerciali o istituzioni finanziarie pubbliche), in sinergia con la Banca europea degli investimenti (BEI) e altre istituzioni finanziarie europee;

Strumenti indirizzati anche a promuovere:

(i)      cooperazione in materia di sicurezza (sostegno con iniziative di capacity building per il controllo alle frontiere, menzionando esplicitamente la nuova guardia di frontiera europea, cooperazione giudiziaria e di polizia contro organizzazioni criminali e traffico di migranti, gestione di migranti e rifugiati – in questo caso i profili sono associati);

(ii)   incentivi e nuove opportunità di ingresso legali (sbloccando quote di ingresso per lavoratori a partire da una revisione della Blu card varata nel 2009 per attrarre talenti qualificati, offrendo in loco informazioni e formazione linguistica e professionale preparatoria insieme alle imprese che assumeranno, integrazione nei paesi di destinazione, programmi di mobilità di studenti e ricercatori, iniziative di mobilità circolare e migrazione Sud-Sud);

(iii)  schemi di reinsediamento (resettlement) di una determinata quota di rifugiati e richiedenti asilo.

I paesi partner, in cambio, sulla base delle risorse finanziarie europee mobilitate dovrebbero impegnarsi sul fronte di:

(i)      controllo delle frontiere e riduzione dei flussi migratori verso l’UE,

(ii)   cooperazione per i rimpatri e le riammissioni,

(iii) istituzione di sistemi efficienti di gestione dei migranti e dei rifugiati,

(iv) istituzione di sistemi di asilo politico e lotta al traffico di migranti in linea con gli standard internazionali.

Una menzione specifica era infine fatta alla Libia, cui si dovrebbe indirizzare un supporto particolare per migliorare le capacità della polizia e della giustizia penale, la lotta al terrorismo e la gestione dei flussi, distinguendo in questo caso i rifugiati (cui indirizzare programmi di reinsediamento) dai migranti economici (per i quali prevedere rimpatri).

La logica degli accordi con la Libia di Gheddafi prima e il recente accordo con la Turchia di Erdoğan hanno, inevitabilmente, alcune assonanze, nella ricerca di soluzioni che facciano rimanere gli africani – molti migranti economici che non rientrano nei percorsi selettivi da sviluppare, la quasi totalità di profughi e richiedenti asilo – in Africa.

Non è un caso, a dimostrazione dell’enfasi anche nel documento italiano sui temi securitari piuttosto che su quelli di sviluppo, che sia esplicitamente indicato il contributo che può venire da organizzazioni come UNCHR e IOM, con finanziamento europeo, per istituire centri per rifugiati in Africa, e non ci sia alcuna menzione di organizzazioni come l’ILO che, insieme al settore privato soprattutto di piccole imprese, mira invece a promuovere occupazione a condizioni dignitose di lavoro (pagina 3).

Il disegno italiano, del resto, si ispirava chiaramente e anche esplicitamente all’accordo UE-Turchia siglato il 7 marzo 2016 e che assicura sovvenzioni dirette di 6 miliardi di euro ad Ankara.

Ma è proprio sul fronte della mobilitazione delle risorse finanziarie che si può muovere una critica severa, come afferma con preoccupazione il Vice-ministro agli Esteri Mario Giro. Per la Turchia sono stati previsti 6 miliardi di euro; invece ogni paese africano da qui al 2020 dovrebbe ricevere appena 20 milioni di euro l’anno con i fondi attuali del nuovo fondo fiduciario europeo di emergenza Trust Fund for Africa, annunciato dal presidente Juncker alla Valletta nel novembre 2015, per la stabilità e la lotta contro le cause profonde della migrazione irregolare e del fenomeno degli sfollati in Africa e per il quale la Commissione Europea mobilita 1,8 miliardi di euro per 23 paesi africani dai fondi europei (provenienti dal bilancio dell’UE e dal Fondo europeo di sviluppo (FES), aspettando che anche gli Stati membri partecipino con risorse proprie.

Se la Commissione e gli Stati membri non sono in grado di rilanciare mobilitando molte più risorse aggiuntive c’è ben poco da fare.

Negli auspici, il bilancio dell’UE dovrebbe mettere a disposizione 4,6 miliardi di euro, utili come risorse per avviare l’iniziativa che dovrà poi mobilitare investimenti privati o pubblici pari a 62 miliardi, tramite anche la BEI, riproponendo una sorta di Piano Juncker per gli investimenti nelle infrastrutture all’esterno dell’UE.

 

 

 

 

 

Fig. 7. Le risorse previste ed auspicate per il Migration Compact (miliardi di euro)

 

Avvio con 4,6 miliardi di euro	Leva per 62 miliardi di euro a lungo termine

 

In realtà, molto manca per dare operatività concreta all’obiettivo di raccogliere 4,6 miliardi di euro prima e altri 62 miliardi dopo. Al momento, i soldi freschi previsti sono solo 500 milioni di euro provenienti dal fondo di riserva del FES, perché tutte le altre risorse sono fondi già esistenti e finora erogati solo per la quota spettante alla Commissione europea: 3,6 miliardi di euro sono quelli del Fondo fiduciario per l’Africa lanciato alla Valletta, di cui la Commissione europea ha versato 1,8 miliardi di euro di propria competenza, mentre gli Stati membri si sono finora limitati a versare solo 81 milioni di euro rispetto agli impegni di 1,8 miliardi.

Lo stesso discorso vale per il restante miliardo che, negli auspici di Bruxelles, dovrebbe essere equamente ripartito tra Commissione (500 milioni di euro di soldi freschi, per l’appunto) e Stati membri (che dovrebbero fare altrettanto).

Ancora maggiori sono le incertezze nel caso dei 62 miliardi di euro da mobilitare per la parte a lungo termine del piano, perché l’avvio è legato allo stanziamento di 3,1 miliardi di euro da parte della Commissione Europea entro il 2020, anche questi ottenuti riorientando fondi di programmi preesistenti (2 miliardi del FED, 1,6 miliardi della African Investment Facility, 0,4 miliardi  di dotazioni finanziarie aggiuntive del FED, 0,94 miliardi dello Strumento europeo di vicinato e 0,16 miliardi dello Strumento di cooperazione allo sviluppo): senza cioè mobilitare risorse realmente nuove, con l’obiettivo di attivare un sistema di garanzie, fondi pubblici e privati per 31 miliardi di euro. Anche in questo caso, il piano prevede che gli Stati membri facciano altrettanto, mettendo a disposizione altri 3,1 miliardi di euro, così da mobilitare altri 31 miliardi di euro ed arrivare infine a mobilitare complessivamente 62 miliardi di euro.

Tutta da dimostrare è la reale volontà da parte degli Stati membri di contribuire significativamente al raggiungimento degli obiettivi finanziari: lo era sin dall’inizio al momento della comunicazione di questa iniziativa, lo è a maggior ragione dopo l’esito del referendum inglese. Successivamente, tutta da dimostrare sarà la capacità di attivare un effetto leva che moltiplichi per dieci volte il volume delle risorse messe a disposizione.

I rischi paventati dallo stesso Vice-ministro agli Esteri Mario Giro d’incertezze sull’effettiva mobilitazione di risorse finanziarie aggiuntive e di riduzionismo del partenariato con i paesi di origine e transito dei flussi di migranti e rifugiati in chiave securitaria, attraverso condizionalità stringenti in cambio di aiuti non possono essere liquidati come infondati, alla luce delle conclusioni del Consiglio Europeo di fine giugno.

Al di là del realismo dei presupposti che reggono la proposta finanziaria della Commissione europea, critiche all’impianto di fondo del disegno si sono levate dal mondo non governativo, come nel caso di John K. Bingham, direttore delle politiche della International Catholic Migration Commission (ICMC), che ha espresso la preoccupazione che risorse come quelle del Fondo fiduciario per l’Africa, destinate a iniziative di sviluppo dei paesi poveri, siano invece dirottate a programmi di gestione dei flussi migratori. Inoltre, come dice Sara Tesorieri, responsabile in materia di politiche migratorie per l’ufficio europeo dell’ONG internazionale Oxfam, l’UE si era impegnata, nella dichiarazione e Piano d’azione finali de La Valletta, a incrementare la tutela dei diritti umani e a salvare vite umane; dopo nemmeno sei mesi la priorità è ora diventata dare finanziamenti a governi africani compresi casi noti per le sistematiche violazioni dei diritti umani con l’obiettivo di contenere gli arrivi in Europa.

 

La realtà dei paesi pilota del Corno d’Africa

La strategia operativa dell’UE dovrebbe articolarsi in una serie di partenariati, i Migration Compact, ovvero accordi su misura negoziati in modo coordinato dall’UE e dagli Stati membri. La proposta prevede 17 partner strategici in tre regioni africane:

·        Algeria, Egitto, Libia, Marocco e Tunisia in Nord Africa,

·        Eritrea, Etiopia, Somalia e Sudan nel Corno d’Africa e Sudan,

·        Costa d’Avorio, Gambia, Ghana, Guinea, Mali, Niger, Nigeria e Senegal nel Sahel.

Il Consiglio europeo del 28-29 giugno prevede che entro la fine del 2016 siano resi operativi i primi accordi che, al momento, è ipotizzabile interesseranno 7 paesi-pilota:

·        Quattro paesi d’origine dei flussi nel Sahel (Costa d’Avorio, Ghana, Nigeria, Senegal),

·        un paese di transito nel Sahel (Niger)

·        un paese di transito, ma anche di origine in prossimità del Corno d’Africa (Sudan),

·        un paese di destinazione, transito e origine nel Corno d’Africa (Etiopia).

Il piano prevede investimenti europei per dieci miliardi di euro nei sette paesi africani pilota, ma anche nuovi hotspot che si aggiungono ai cinque già esistenti, da aprire in Italia anche su strutture mobili e galleggianti, come navi e piattaforme.

Scorrendo la lista dei 17 partner dell’Africa, identificati come strategici rispetto a un tema come i diritti fondamentali dei migranti e dei profughi, la dignità e il valore della persona umana, non possono che nascere dubbi, pensando a governi che non rispettano i diritti fondamentali e l’obbligo di non-respingimento, in modo simile a quanto avvenne nel caso degli accordi con la Libia di Gheddafi e con tutte le incertezze che accompagnano oggi l’accordo con Turchia di Erdoğan. Oltre alla stessa Libia, anche paesi del Corno d’Africa come Eritrea, Etiopia e Somalia e il vicino Sudan pongono questi interrogativi, rischiando di pregiudicare la credibilità di lungo periodo dello spirito dell’iniziativa.

Nel caso del Corno d’Africa, solo l’Etiopia al momento è proposto come paese pilota, cui si affianca il vicino Sudan. Anche se non inserito nella lista dei paesi pilota, vale la pena di fare alcune considerazioni sul caso dell’Eritrea per la sua rilevanza nell’area, e poi sugli altri paesi, a dimostrazione di una realtà complessa, dove la distinzione tra migrazioni economiche e profughi è molto sfumata in contesti in cui povertà, calamità naturali, crisi umanitarie, politiche e violazioni  dei diritti umani creano una miscela esplosiva, in cui convivono sfollati interni, profughi di altri paesi vicini e persone che decidono di e/o sono costrette a lasciare il proprio paese.

 

Eritrea

In Eritrea, il governo dispotico del Presidente Isaias Afwerki e del Fronte Popolare per la Democrazia e la Giustizia è accusato dalle Nazioni Unite di crimini contro l’umanità ed è sottoposto a sanzioni.

Il rapporto 2015 di Freedom House colloca l’Eritrea tra i 12 peggiori paesi al mondo per quel che riguarda diritti e libertà civili e politiche; il rapporto della Banca Mondiale Doing Business lo colloca all’ultimo posto nella classifica in base alla disciplina normativa e fiscale che si applica alle imprese. La povertà aggravata dalla drammatica siccità che ha colpito la regione a cavallo tra 2015 e 2016, regole ferree che proibiscono alla popolazione assemblee pubbliche e l’obbligo di fatto del servizio militare a tempo pressoché indeterminato e in condizioni di lavoro forzato, a dispetto dei 18 mesi formali di leva e motivato dalla prolungata ostilità con l’Etiopia, rendono le condizioni di vita di gran parte della popolazione durissime, costringendo molte persone ad abbandonare la terra in cerca di protezione internazionale^[25].

Tuttavia, fintantoché i principali partner commerciali e per la cooperazione allo sviluppo dell’Eritrea, cioè UE e Cina, continueranno a mantenere relazioni molto strette col governo, è difficile prevedere rapidi cambiamenti. La ricchezza minerale del paese, la rilevanza dal punto di vista geo-strategico dovuta alla vicinanza del Golfo di Aden (attraverso cui ogni anno passano decine di migliaia di somali che si imbarcano alla volta dello Yemen) e soprattutto il bisogno di alleati per arginare le pressioni migratorie e di profughi alle frontiere evidentemente prevalgono nelle considerazioni strategiche.

L’UNHCR stimava che circa 5 mila eritrei hanno abbandonato mensilmente il paese nel 2014. L’emorragia è proseguita anche nel 2015 e l’Eritrea è diventata il nono paese al mondo di origine di rifugiati, con 411.300 rifugiati alla fine del 2015 (cui si aggiungono circa 63.500 richiedenti asilo in attesa di risposta), rispetto ai 363.200 a fine 2014, e soprattutto il quarto paese di origine degli arrivi in Europa attraverso le rotte mediterranee, dietro siriani, afghani e iracheni.

Nel 2015 gli eritrei hanno rappresentato il 4% di tutti gli arrivi in Grecia, Italia e Spagna, toccando il 19% di quanti sono arrivati per mare in Italia, anche se soltanto 700 persone hanno fatto richiesta di asilo nel nostro paese. A livello europeo, invece, gli eritrei richiedenti asilo sono molti, che considerano l’Italia solo paese di transito per raggiungere Germania, Svizzera, Paesi Bassi o Svezia. Elevato è anche risultato il numero di minori non accompagnati: ben 7.300.

L’ambiguità dei governi europei nei confronti del governo eritreo ha portato alcuni paesi - come Regno Unito e Danimarca (con il Danish Immigration Service) - a considerare irricevibili le richieste di asilo, con la conseguenza che nel 2015 è stata registrata una percentuale molto alta di richieste respinte soprattutto nel Regno Unito, dove – in base ai dati Eurostat – solo il 61% di domande sono state accolte (il 34% delle domande nel secondo semestre dell’anno) rispetto all’87% di riconoscimenti in Europa, sposando evidentemente la tesi del governo eritreo secondo cui si deve parlare di migrazioni economiche.

Il rischio reale è che l’eventuale rimpatrio forzato in Eritrea di profughi e richiedenti asilo respinti porti a condanne in quel paese – dove le condizioni delle prigioni sono considerate tra le peggiori al mondo da Amnesty International, che ha documentato casi di tortura – per le accuse di espatrio clandestino e soprattutto di diserzione dal servizio di leva obbligatorio.

 

Etiopia

In Etiopia, dove si registra il perdurare di scontri al confine con l’Eritrea, la coalizione governativa del Fronte Democratico Rivoluzionario del Popolo Etiope è responsabile – secondo l’ONG statunitense Human rights watch – dell’uccisione negli ultimi mesi di varie centinaia manifestanti antigovernativi degli Oromo, il più importante gruppo etnico del paese (circa 31 milioni di persone su un totale di quasi 97 milioni di abitanti in Etiopia), mantenendo alta la tensione nel paese, con migliaia di arresti e casi di violenze e stupri.

Il governo etiope giustifica la sua condotta e i comportamenti della polizia, giudicati brutali da osservatori indipendenti, dinanzi alla comunità internazionale parlando di lotta a reti terroristiche e sfruttando l’importanza geopolitica di un paese “stabile” in una zona strategica e instabile come il Corno d’Africa.

Sul piano diplomatico, l’UE ha assistito negli ultimi anni a un consolidamento dei legami dell’Etiopia con la Cina, principale mercato di sbocco per le esportazioni etiopi (l’11,7% del totale nel 2015) e principale paese di origine delle importazioni (il 20,4% del totale nel 2015), ma soprattutto principale fonte – seguita da Turchia e India – degli investimenti diretti esteri che sono decuplicati in pochi anni.

Ad aprile, una milizia di etnia Murle proveniente dallo stato di Boma nel Sudan meridionale ha ucciso 208 contadini etiopi e rapito un centinaio di bambini nei villaggi della regione di Gambella, una zona già instabile a causa di tensioni intra-etniche che oppongono i Nuer e gli Anyuak.

L’arrivo nei primi mesi dell’anno di 280 mila profughi Nuer dal Sudan meridionale ha fatto raddoppiare la popolazione Nuer, accrescendo le tensioni. Il governo etiope, dopo la strage della milizia di etnia Murle, ha avviato consultazioni col governo sudanese per appoggiare quest’ultimo in un’operazione militare di normalizzazione nello stato di Boma.

L’Etiopia, che si trova in una posizione geografica molto critica, in prossimità di focolai di profughi come il Sudan meridionale e la Somalia, è oggi il quinto paese al mondo per popolazione rifugiata ospitata e il primo nell’Africa sub-sahariana, dando ospitalità a oltre 736 mila rifugiati e quasi 80 mila richiedenti in attesa di risposta, secondo i dati dell’UNHCR.

In particolare, l’Etiopia dà rifugio a 281.500 profughi che hanno lasciato il Sudan meridionale, 256.700 somali e quasi 38 mila sudanesi; inoltre, il grave conflitto in Burundi, un paese estremamente povero in cui l’80% della popolazione vive al di sotto la soglia di povertà assoluta, ha provocato più di 280 mila sfollati interni e rifugiati in tutta la regione dei Grandi Laghi e quasi 75 mila profughi hanno raggiunto l’Etiopia. Considerando il basso livello di reddito dell’Etiopia, il paese balza al secondo posto al mondo, dietro la Repubblica democratica del Congo, se si considera il numero di rifugiati per ogni dollaro di reddito nazionale lordo: 453 rifugiati per ogni dollaro di reddito prodotto, rispetto per esempio ai 126 rifugiati per dollaro nel caso della Turchia.

Da questo punto di vista, l’Etiopia è indicativa della situazione di molti paesi africani poveri che ospitano numerosi rifugiati: sette dei primi dieci paesi in questa particolare classifica sono, per l’appunto, africani (il Pakistan è terzo, dietro l’Etiopia, con 317 rifugiati per dollaro prodotto, l’Afghanistan è ottavo con 137 rifugiati, chiude la top ten la Turchia con 126 rifugiati).

L’Etiopia è anche paese di origine di quasi 86 mila rifugiati e quasi 80 mila richiedenti asilo all’estero.

 

Sudan

In Sudan, sul governo del colonnello Omar Hassan al-Bashir, al potere dal 1989 a seguito di un golpe militare e sottoposto a sanzioni statunitensi, pende un mandato di arresto della Corte penale internazionale per crimini di guerra dell’Aia per crimini contro l’umanità e crimini di guerra nel Darfur.

Le condizioni di vita della popolazione non sono certo facili, a cominciare proprio dal Darfur dove oltre due milioni di sfollati a causa del conflitto iniziato nel 2003 vivono nei campi profughi, cui si sono aggiunti altri 130 mila fuggiti dalla zona di Jebel Marrad sotto attacco delle forze governative. Ad aprile del 2016 si è tenuto il referendum, previsto dall’accordo di pace firmato a Doha nel 2011 ma boicottato dalle opposizioni, il cui esito ha confermato la divisione in cinque parti, anziché la riunificazione in un’unica regione come prima del 1994.

Le condizioni non sono facili neanche nel vicino Sudan Meridionale, dove le forze lealiste del presidente Salva Kiir si confrontano con il suo precedente vice, Riek Machar, con frequenti violazioni del cessate il fuoco, il persistere di tensioni etniche e il conseguente aumento di sfollati interni.

Sul piano delle relazioni internazionali, al-Bashir sta cercando di rafforzare i legami con la Cina, che però risentono del ribasso del prezzo del petrolio, del conflitto nel Sudan Meridionale e del rallentamento della crescita cinese, e al contempo punta molto sul partenariato coi paesi del Golfo, in primis l’Arabia Saudita. Le difficoltà economiche sono aggravate dagli effetti delle calamità naturali causate da El Niño che – secondo le stime dell’Organizzazione mondiale della salute (World Health Organisation, WHO) – espongono 4,2 milioni di persone al rischio di insicurezza alimentare.

Per queste ragioni, il governo di al-Bashir ha tutto l’interesse a rafforzare i legami con partner strategici come l’UE al fine di accreditarsi sul piano esterno come interlocutore chiave, ottenere fiducia e contributi finanziari. L’opportunità di farlo sul tema delle migrazioni e dei flussi di richiedenti asilo, in relazione alle politiche di esternalizzazione del controllo delle frontiere per il controllo dell’immigrazione portate avanti dall’UE, nello specifico attraverso il cosiddetto “Processo di Khartoum”^[26] caldeggiato dall’Italia e di cui anche il Sudan è firmatario, è un’occasione ghiotta.

Il Sudan, infatti, oltre a essere paese di origine di quasi 630 mila rifugiati e richiedenti asilo all’estero (in aggiunta ai quasi 780 mila del Sudan meridionale), è un importante paese di transito per migranti e profughi che arrivano dal Medio Oriente, dal Corno d’Africa e dall’Africa sub-sahariana e attraversano il Sahara per arrivare poi in Libia o in Egitto e di lì imbarcarsi per l’Europa.

A maggio centinaia di giovani eritrei sono stati sottoposti a fermo di polizia, espulsi e consegnati alla polizia di frontiera eritrea: evento che, secondo alcuni analisti e membri della diaspora, è da ricondursi direttamente alla volontà del governo di al-Bashir di accreditarsi davanti alle capitali europee come efficace partner per la gestione “ordinata” dei movimenti di profughi e migranti, e al contempo alimenta il mercato dei trafficanti che speculano sulle vite delle persone, facendo aumentare il prezzo degli spostamenti clandestini e facilitando l’estorsione da parte di forze di sicurezza corrotte ai danni di persone sempre più vulnerabili e richiedenti asilo [27].

A conferma di tutto ciò, nell’ambito del Fondo fiduciario per l’Africa l’UE ha destinato 40 milioni di euro al progetto Better Migration Management (Horn of Africa) che mira a dotare il Ministero dell’Interno sudanese di due centri di detenzione, computer, telecamere, scanner e automobili per rafforzare la capacità della polizia di frontiera.

Si tratta di un’iniziativa che rende operativa la volontà sancita con il Processo di Khartoum di collaborare per combattere il traffico di esseri umani e garantire percorsi più strutturati per chi emigra, ed evidenzia il rischio e l’ambiguità di interventi come l’assistenza alla creazione di centri d’accoglienza e l’addestramento della polizia di frontiera per il contrasto delle migrazione quando si tratta di collaborare con regimi non credibili sul piano della tutela del diritto d’asilo e la gestione dei flussi migratori.

 

La realtà dei paesi pilota del Sahel

Costa d’Avorio

Il governo del presidente Alassane Ouattara e dei suoi alleati sta affrontando le tensioni causate dalle difficoltà economiche che non offrono prospettive occupazionali, dalla percezione di una diffusa corruzione e dal persistente aumento del costo della vita. Si registrano lenti progressi sul piano della riconciliazione e smobilitazione delle milizie, composte da 20 mila combattenti in passato ribelli, e del processo di rientro in patria di migliaia di persone fuggite all’estero, che ha interessato nel 2015 oltre 12 mila persone, mentre oltre 70 mila sono i rifugiati all’estero a fianco di quasi 15 mila richiedenti asilo che hanno lasciato il paese in parte perché schierati col presidente deposto e temono vendette.

Il rientro dei profughi all’estero ha subito peraltro un rallentamento imprevisto da parte delle autorità governative, che avevano deciso nel 2014 di chiudere le frontiere con le nazioni confinanti più colpite (Liberia e Guinea) nel tentativo di impedire la diffusione del virus Ebola. Ancora oggi, in Liberia vivono oltre 22 mila profughi ivoriani che hanno lasciato il paese all’indomani degli scontri post-elettorali nel 2010/2011. Resta aperto il contenzioso su beni e abitazioni di chi è fuggito, di cui a oggi solo il 63% sarebbero state liberate per essere restituite, secondo il ministro della solidarietà Mariatou Koné. 

Il doppio attentato di un commando terrorista a tre resort turistici nei pressi di Grand Bassam, cittadina costiera a 40 km. da Abidjan, la capitale della Costa d’Avorio, è stato rivendicato sia da Al Qaeda per il Maghreb che da Mokhtar Belmokhtar, leader algerino del gruppo Al-Mourabitoun. Ciò ha spinto la comunità internazionale a sostenere la normalizzazione del paese, portando il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ad estendere, a fine aprile 2016, il mandato dell’operazione di peace-keeping Costa d’Avorio (United Nations Operation in Côte d’Ivoire, UNOCI) fino al giugno 2017^[28].

Al contempo, il 5 aprile il Gruppo di cinque esperti delle Nazioni Unite, comprendente l’italiano Roberto Sollazzo (specializzatosi in conflitti legati a risorse naturali e diamanti in Africa), ha pubblicato un voluminoso rapporto che solleva molte preoccupazioni per la presenza di un grande quantitativo di armi (circa 300 tonnellate, pari al 30% dell’arsenale in dotazione alle forze armate) non registrate e in mano a forze militari non governative, legate a traffici che coinvolgerebbero il Presidente dell’Assemblea nazionale della Costa d’Avorio, Guillaume Soro^[29], in un contesto di reiterate violazioni dell’embargo ONU sulle armi^[30].

 

Ghana

Il prossimo 7 novembre si terranno le elezioni legislative e presidenziali in Ghana, in un clima prevedibilmente di forti tensioni, acuite da una congiuntura economica molto critica e dai contrasti tra il partito del Presidente John Dramani Mahama, il National Democratic Congress (NDC), e il principale partito d’opposizione, il New Patriotic Party (NPP), guidato dal candidato alle presidenziali Nana Akufo Addo. Proprio in ragione delle possibili tensioni, il governo prevede il dispiegamento di 6mila soldati su tutto il territorio nazionale durante le elezioni, in modo da garantire la loro regolarità e l’ordine pubblico.

Il discredito che ha investito la magistratura per via di recenti casi di corruzione aggiunge ulteriori timori circa la capacità di assicurare una transizione pacifica all’indomani dei risultati elettorali di novembre, dal momento che le precedenti elezioni nel 2012 avevano visto vincere di stretta misura John Dramani Mahama su Nana Akufo Addo, che aveva subito rigettato i risultati come fraudolenti e organizzato manifestazioni di protesta in piazza sedate dall’intervento della polizia: in quel caso la soluzione pacifica fu garantita proprio grazie all’intervento della Commissione Elettorale che ha decretato la vittoria di John Dramani Mahama.

Nondimeno, il Ghana è a ragione ancora ritenuto uno dei paesi politicamente più stabili di tutta l’Africa, il che ridimensiona le preoccupazioni legate a possibili attacchi terroristici del fondamentalismo islamico che nel 2016 ha colpito i paesi vicini, Burkina Faso e Costa d’Avorio. Il carattere tradizionalmente poroso dei confini nella regione dell’Africa occidentale e la disponibilità di significative quantità di armi – come dimostra il caso della Costa d’Avorio – concorrono però a limitare la capacità dello Stato in materia di controllo e di garanzia della sicurezza.

Il rischio di infiltrazioni terroristiche provenienti dall’esterno ha determinato una crescente attenzione alla presenza di migranti e profughi transfrontalieri, senza però una accresciuta capacità istituzionale di monitorare nel dettaglio le dinamiche in corso.

In Ghana ci sono quasi 17.500 rifugiati e 2 mila richiedenti asilo in attesa di risposta e non si tratta di situazioni dell’ultima ora; il picco fu raggiunto piuttosto alcuni decenni fa, nel 1993, quando il paese diede riparo ad oltre 150 mila rifugiati. Il campo rifugiati Buduburam, ad Accra, fu aperto nel 1990 dalle Nazioni Unite per dare riparo ai rifugiati fuggiti dalla guerra civile in Liberia (1989-1996) e poi da quella in Sierra Leone (1991-2001), dalla seconda guerra civile in Liberia (1999-2003) e dalle due guerre civili in Costa d’Avorio (2002-2004 e 2011). Il campo ha ospitato decine di migliaia di profughi; negli ultimi anni ne è stata annunciata la chiusura a seguito del rimpatrio volontario nei rispettivi paesi di molti rifugiati.

Nel frattempo, è diventato una discarica a cielo aperto dove vengono abbandonati e spesso bruciati rifiuti indifferenziati, ma continua ad essere area di insediamento di migranti arrivati dai paesi vicini. Il Ghana, infatti, per quanto manchino statistiche ufficiali regolari e dettagliate, è storicamente paese di destinazione permanente di migranti economici, impiegati soprattutto nelle miniere, di migranti stagionali da Burkina Faso, Niger e Mali, e di mandriani di bestiame di etnia nomade Fulani (o Peul), dediti alla pastorizia e al commercio in tutta l’Africa occidentale^[31].

Sono invece 23 mila i rifugiati ghanesi all’estero e 11 mila i richiedenti asilo. Rispetto ai circa 25 milioni di abitanti del Ghana, si stima che ci siano complessivamente oltre 4 milioni di persone originarie del paese che risiedono all’estero. Il Ghana è attraversato da processi migratori sia interni - che hanno origine nelle zone settentrionali per effetto tanto della mancanza di opportunità di impiego remunerato quanto del peggioramento delle condizioni climatiche con il prolungamento della stagione secca, e che sono diretti verso la capitale Accra - sia internazionali, dinanzi all’impossibilità di trovare lavoro anche nella capitale.

 

Niger

A dispetto delle critiche rivolte dalle opposizioni di ridurre gli spazi di democrazia nel paese, il governo del Parti nigérien pour la démocratie et le socialisme (PNDS) e del presidente Mahamadou Issoufou - eletto nel 2011 e nello stesso anno uscito indenne da un complotto ordito da alcuni militari per ucciderlo, e poi riconfermato il 20 marzo 2016 in seguito a un ballottaggio vinto nettamente (con il 92,5% dei voti) contro l’oppositore Hama Amadou, che aveva condotto la campagna elettorale dal carcere (con l’accusa di traffico di bambini) ed è poi riparato in Francia per ragioni di salute - è un esempio paradigmatico del sostegno dell’Occidente, in questo caso soprattutto di Francia e Stati Uniti, per i governi della regione saheliana, diventata chiave nella guerra al terrorismo e al traffico di uomini, armi e droga.

Le relazioni con gli Stati Uniti sono imperniate sul tema della sicurezza e il Niger sta diventando una base operativa molto importante per tutte le operazioni di lotta al terrorismo condotte dagli Stati Uniti nella regione. L’UE è la principale fonte di Aiuti pubblici allo sviluppo per il Niger, che ha nella Francia il primo donatore bilaterale e il principale partner commerciale.

Da questo punto di vista, il Niger è un caso esemplare non solo dell’interesse europeo verso la regione, ma anche delle caratteristiche di quella stessa regione, in quanto si tratta di un paese molto povero, con elevata disoccupazione, una popolazione molto giovane, diffusa corruzione e crescente malessere sociale. Una regione considerata strategica per il rischio di infiltrazioni della propaganda fondamentalista islamica, come dimostrano i casi di Boko Haram in Nigeria e la presenza di gruppi come al Qaida in the Islamic Maghreb (AQIM) responsabili degli attentati in Mali, Burkina Faso e Costa d’Avorio, che può diventare molto concreto in Niger.

La cooperazione militare a livello regionale tra Nigeria, Ciad e Niger ha contribuito a riconquistare gran parte del territorio nigeriano e a contenere l’avanzata di Boko Haram che, tuttavia, mantiene ancora la capacità di realizzare azioni terroristiche che determinano flussi di rifugiati e di sfollati interni, rischio che corre soprattutto Diffa, la regione sud-orientale del Niger vicina al Lago Ciad e una delle più povere del paese. Le scarse capacità militari e di amministrazione governativa, unite alla porosità dei confini, rendono molto vulnerabile il paese.

Nel maggio 2015, il Niger ha adottato una legge per reprimere i trafficanti di migranti che si dirigono in Libia (passando per Séguédine) e in Algeria (attraverso Arli) per poter poi raggiungere l’Europa, ma i risultati tardano a manifestarsi: nel 2014, oltre 80 mila migranti hanno attraversato il territorio nigerino per raggiungere il Maghreb e poi l’Europa, nel 2015 il flusso è aumentando interessando 120 mila migranti, nel 2016 il governo stima un’intensificazione del traffico che dovrebbe portare a 160 mila il numero di migranti che transiteranno per il Niger^[32].

Le rotte delle migrazioni, ma anche della droga, che legano l’Europa con il Nord Africa (soprattutto Libia e Tunisia), il Sahel, l’Africa occidentale e il Golfo di Guinea si intrecciano con gli interessi occidentali nell’area e il Niger può risultare uno snodo molto importante.

Secondo l’ufficio per gli affari umanitari delle Nazioni Unite (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA), a partire dal febbraio 2015 si sono registrati oltre 115 incidenti che hanno inciso sulla sicurezza, con l’effetto di uno sfollamento di oltre 241 mila persone nella regione di Diffa. Agli attacchi di Boko Haram sono avvenuti a cominciare da aprile 2016 e, tra maggio e giugno, per sei volte è stata colpita la città di Bosso, sempre nella regione di Diffa, mentre due assalti a bordo di moto e a cavallo hanno colpito il villaggio di Yebi, nei pressi di Bosso, dove vivono sfollati interni e oltre 14 mila rifugiati in fuga dalle violenze di Boko Haram in Nigeria. A seguito di questi fatti, secondo UNHCR, oltre 50 mila persone hanno abbandonato le loro abitazioni nel sud-est del Niger.

Oltre a 140 mila sfollati interni e altre 70 mila persone in condizioni di bisogno di una qualche protezione internazionale, il Niger ospita 125 mila rifugiati. Trattandosi di un paese molto povero, il numero di rifugiati che esso ospita “pesano” molto: si tratta di 130 rifugiati per ogni dollaro di reddito nazionale prodotto.

 

Nigeria

Negli ultimi mesi in Nigeria si sono intensificati gli attacchi nella regione petrolifera del Delta del Niger, determinando la riduzione di un terzo dell’estrazione del petrolio che continua ad essere l’asse portante dell’economia, ma anche fonte di corruzione e violenza diffusa nel paese. Ai primi di giugno un gruppo di militanti locali, i “Vendicatori del delta del Niger (Niger Delta Avengers), ha scritto su Twitter di aver attaccato in meno di una settimana due delle infrastrutture gestite dall’ENI, la pipeline Ogboinbiri-Tebidaba e quella Clough Creek-Tebidaba nello stato di Bayelsa, uno dei 36 stati della Nigeria, situato nel cuore della regione del Delta del Niger, dopo aver colpito in maggio impianti gestiti dalla Chevron e dalla Royal Dutch Shell, ritenuti causa del degrado ambientale e della corruzione endemica nella regione, a prevalenza cristiana. L’ENI ha confermato il fatto.

Il presidente della Nigeria in carica da un anno, Muhammadu Buhari, si propone insieme al suo partito All Progressives Congress (APC) l’obiettivo di normalizzare il paese, focalizzandosi però più che su altre cause di tensione, sul rischio di crescenti violenze riconducibili a movimenti fondamentalisti islamici, etno-nazionalismi e tensioni inter-religiose.

Tuttavia, la mancanza di concrete opportunità di impiego nel settore formale dell’economia continua ad alimentare la rabbia e il malessere sociale tra i giovani, mentre il consolidamento della dipendenza dell’economia del paese dalla rendita petrolifera contribuisce a mantenere bloccato il sistema, impedendo proprio l’emergere di nuove opportunità di lavoro necessarie per togliere terreno alla propaganda del fondamentalismo, ma anche per liberare il paese da nepotismo, corruzione, disoccupazione di massa ed elevata disuguaglianza: fenomeni che penalizzano soprattutto le zone povere del Nord, da sempre roccaforte musulmana, dove ha attecchito Boko Haram e dove si stima che la crisi economica e l’insicurezza abbiano indotto negli ultimi anni più di un milione di persone ad abbandonare le proprie case per sfuggire ai raid e ai massacri di Boko Haram, riparando in diversi campi profughi, mentre oltre 30 mila sarebbero le vittime del terrorismo negli ultimi sei anni.

Solo nel 2015, il numero di sfollati interni è aumentato da 1,2 milioni di persone alla fine del 2014 a circa 2,2 milioni alla fine del 2015, con un aumento di 964 mila persone (l’81%) concentrate nelle zone nord-orientali del paese, e circa 70 mila persone sono state costrette alla fuga dalla Nigeria.

L’organizzazione jihadista sunnita, diffusa nel nord della Nigeria, di Boko Haram (che significa “l’educazione occidentale è sacrilega” e si autodefinisce “Gente dedita agli insegnamenti del Profeta per la propaganda e il jihad”) è peraltro sempre più un fenomeno che mira a regionalizzarsi. Fondata nel 2002 nella città di Maiduguri capitale del Borno, stato nel nord-est della Nigeria, da Ustaz Mohammed Yusuf con l’idea di instaurare la shari’a in quello stato rifiutando qualsiasi forma di governo al di fuori dalla legge islamica, ha spostato poi la propria sede nel villaggio di Kanamma, vicino al confine col Niger, concentrandosi inizialmente sulle predicazioni trasmesse nella regione e considerate pericolose solo dal Consiglio dei dotti in scienze religiose, gli Ulema, finché la polizia ha avviato indagini nel 2009 che hanno portato alle prime azioni violente di Boko Haram.

Assassinati senza processo molti militanti, arrestato e ucciso in carcere il fondatore, il suo posto al vertice dell’organizzazione è passato al suo collaboratore Abubakar Shekau, su cui pendono taglie del governo nigeriano e di quello statunitense, che ha sviluppato la strategia militare e stragista dell’organizzazione.

Gli attacchi e la violenza sono andati da allora crescendo: nel 2013 la Nigeria ha dichiarato lo stato di emergenza e l’apice della violenza è stato raggiunto nel 2015. In quell’anno, gli attacchi dinamitardi di Boko Haram non si sono più limitati alla Nigeria, al cui interno un’area più grande era finita sotto il controllo dell’organizzazione, ma si sono estesi all’intero bacino del lago Ciad.

Il Camerun è stato il primo paese investito da aggressioni su vasta scala già nel 2014, nella città di Kolofata nel Nord, e le forze militari del paese si sono dovute impegnare nello smantellamento di campi di addestramento di Boko Haram nel dipartimento di Logone e Chari, nella regione dell’Estremo Nord del Camerun. Anche Niger e Ciad hanno subito attacchi a civili e militari, con attentati, uccisioni, rapimenti di massa^[33], tratta di schiave e prostituzione e villaggi dati alle fiamme. In particolare, il Niger è diventato oggetto di attacchi da quando, dal 2013, ha iniziato a ricevere nell’area di Diffa, un numero elevato di profughi in fuga dalla Nigeria.

L’incapacità dei paesi del Sahel di controllare le frontiere ha agevolato la nuova strategia di internazionalizzazione a carattere transfrontaliero di Boko Haram, spingendo il governo nigeriano a richiedere l’intervento di Camerun, Ciad e Niger al proprio fianco nel Nord-Est contro Boko Haram. Sono stati così messi in campo 8.500 soldati dei paesi vicini e le truppe del Camerun e della Nigeria stanno preparando una vasta offensiva militare contro la principale base logistica di Boko Haram, nella foresta di Sambisa nel Nordest della Nigeria: si tratta di un precedente da segnalare, rispetto alla tradizionale rivendicazione nigeriana di piena sovranità nazionale sul proprio territorio e di leadership regionale. Nel 2014 il leader di Boko Haram ha espresso la propria vicinanza al capo dei talebani, il mullah Omar, e a quello di al Qaeda, Al-Zawahiri e nel 2015 ha affermato il proprio supporto all’Isis e al Califfo al Baghdadi.

Il caso di Boko Haram presenta diverse assonanze con quanto succede in Mali, a seguito della rivolta dei Tuareg nel nord che ha portato alla dichiarazione d’indipendenza della regione dell’Azawad (durata un anno) e del colpo di Stato militare che ha deposto il presidente democraticamente eletto Amadou Toumani Touré nel 2012.

Nell’assenza di una presenza governativa nel Nord del paese, i gruppi estremisti avevano avuto facile gioco nel mettere radici tra la popolazione, con gruppi come al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), il gruppo Ansar Dine (Ausiliari della religione), il Movement for Unity and Jihad in West Africa (MUJAO) e la brigata degli “inturbantati” di Mokhtar Belmokhtar, poi fusasi con il MUJAO per costituire il battaglione al-Mourabitoun (Sentinelle della religione), allineato con AQIM.

Peraltro, circolavano anche voci sulla presenza di alcune centinaia di combattenti di nazionalità nigeriana appartenenti a Boko Haram nella città di Gao, nella regione dell’Azaward. Anche in questo caso, l’intervento militare con l’assistenza straniera (in questo caso l’azione militare francese con l’operazione Barkhane) si è rivelato decisivo, come pure importanti sono stati i successi della coalizione promossa dalla Nigeria contro Boko Haram; ma non è stata azzerata la capacità dei gruppi terroristici di realizzare attentati, come dimostrano gli attacchi a luoghi frequentati da turisti in Mali, ma anche in Burkina Faso e Costa d’Avorio^[34].

Non solo le milizie islamiche, ma sempre più anche i pirati del Golfo di Guinea operano nella regione a livello transfrontaliero: dunque, la scarsa capacità (malgrado le pretese dei governi dell’area) di controllare il territorio e le frontiere, in realtà molto porose, e la debolezza in materia di intelligence e monitoraggio rendono fondamentali processi di collaborazione e cooperazione regionale (ivi compresa la promozione e valorizzazione di una mobilità umana a livello regionale utile per lo sviluppo), più ancora che di accordi bilaterali di cooperazione dell’UE con singoli paesi.

In questo contesto, L’Italia è il paese d’elezione per i profughi nigeriani diretti verso l’Europa. Nel 2015, i nigeriani hanno rappresentato il 2% degli arrivi in Europa via Mediterraneo; 31.460 nigeriani hanno fatto richiesta d’asilo in Europa, di cui più della metà (17.895 pari al 57%, rispetto a 9.700 nel 2014) in Italia, a fronte di arrivi nel nostro paese di oltre 22 mila nigeriani, secondo fonti sia UNHCR che Eurostat, il che fa dei nigeriani la prima nazionalità per numero di richiedenti asilo in Italia.

Non si tratta però di una presenza complessivamente numerosa in Italia: pur essendo il paese africano più popoloso, in Italia risiedono poco più di 70 mila nigeriani. A dispetto delle gravi condizioni di vita in Nigeria, meno del 5% dei migranti ottiene lo status di rifugiato in Europa e nel complesso circa il 25% ottiene protezione nelle varie forme previste dagli ordinamenti nazionali: 2.955 decisioni positive (di cui 1.725 per motivi umanitari^[35], 720 per protezione sussidiaria^[36] e 510 con lo status di rifugiato) su 11.340 casi nel primi tre trimestri del 2015.

Complessivamente, l’UNHCR stima che i rifugiati nigeriani all’estero siano oltre 152 mila, cui si aggiungono quasi 16 mila richiedenti asilo in attesa di risposta. Un dato importante è che oltre un quinto delle richieste d’asilo presentate in Italia è rappresentato da donne, per la maggior parte adolescenti o da poco maggiorenni (in generale ragazze tra i 15 e i 24 anni) provenienti dal sud del paese, il che, secondo un rapporto dell’Organizzazione internazionale delle migrazioni, è indice di un alto rischio di finire nella tratta destinata allo sfruttamento sessuale.

 

Senegal

Il Senegal è un paese che si caratterizza per la relativa stabilità politica nella regione, ma certamente gli attacchi terroristici nei paesi del Sahel hanno implicazioni anche per il paese dove ci sono comunque tensioni per i progressi molto lenti sul piano delle riforme, per la corruzione diffusa^[37] e dove le spinte separatiste nella regione della Casamance, dopo trenta anni di tensioni e violenza, sembrano oggi trovare una disponibilità al negoziato da parte del governo e del Mouvement des forces démocratiques de Casamance (MFDC).

Proprio i recenti attacchi dell’organizzazione fondamentalista AQIM in Burkina Faso e Costa d’Avorio, che mostrano l’intenzione e la capacità del gruppo di agire al di fuori della base tradizionale nel nord del Mali, rappresentano una minaccia per tutti i governi della regione che appoggiano le operazioni francesi di lotta al terrorismo, Senegal compreso. Questo paese ospita una delle due principali basi militari francesi in Africa e, dopo gli attentati di marzo rivendicati da AQIM, ha preso la decisione di condividere con Burkina Faso, Mali e Costa d’Avorio azioni di intelligence per la lotta al terrorismo. Il Senegal ha anche preso parte alla forza militare di peace-keeping in Mali.

L’effetto collaterale e indesiderato di un’azione più incisiva di contrasto del terrorismo all’interno del Senegal, in termini di restringimento delle libertà individuali, politiche e di movimento delle persone, potrebbe essere quello di far crescere rabbia e tensioni sociali, mettendo a repentaglio dinamiche tradizionali di spostamento transfrontaliero di persone.

Un fattore chiave che determina l’emigrazione in Senegal è il degrado ambientale e la mancanza di opportunità di lavoro. In effetti, le migrazioni interne al paese sono molto maggiori rispetto a quelle internazionali: in base a i dati del censimento del 2013, i migranti interni che si sono sposati dalle zone rurali a quelle urbane (in particolare, i grandi centri: Dakar su tutti, ma anche altre città che gravitano attorno a Dakar, come Thiès, Diourbel e Kaolack) sono quasi 1,9 milioni di persone, mentre i senegalesi emigrati all’estero negli ultimi cinque anni sono poco più di 156 mila individui, cioè rispettivamente il 14,6% e l’1,2% della popolazione residente in Senegal^[38].

Si è così attivato un circolo vizioso di crisi ambientale che determina spostamenti permanenti di masse all’interno del paese, al di là di migrazioni stagionali tradizionalmente presenti durante la stagione delle piogge, il che a sua volta è un fenomeno che determina una pressione antropica eccessiva su risorse naturali fragili, spezzando l’equilibrio storico tra insediamenti umani ed ecosistemi locali e accentuando fenomeni di desertificazione ed erosione dei suoli.

All’interno del Senegal, la capitale è di gran lunga la prima meta, con un saldo migratorio netto positivo pari a 574 mila immigrati. Per quanto riguarda le migrazioni internazionali, invece, le zone costiere registrano molti pescatori che si dirigono verso gli Stati africani frontalieri. Ma il fenomeno delle migrazioni internazionali non stagionali è soprattutto rivolto verso l’Europa, dove si concentrano i due terzi dei senegalesi residenti all’estero, con un numero elevato di famiglie nelle regioni di Dakar, Diourbel, Thiès, Louga e Kaolack che hanno familiari emigrati all’estero.

I dati relativi alle migrazioni internazionali variano molto a seconda delle fonti e ciò è sicuramente dovuto alla difficoltà di stimare un fenomeno che si caratterizza soprattutto per le vie informali, tenuto conto della porosità dei confini, di pratiche tradizionalmente transfrontaliere e del principio di libera circolazione delle persone all’interno della Comunità Economica degli Stati dell’Africa Occidentale (Communauté Économique Des États de l’Afrique de l’Ouest, CEDEAO).

In ogni caso, le stime indicano che l’Italia è il paese che accoglie il numero più alto di senegalesi (il 26,2%), seguita da Spagna (20,9%) e Francia (11,7%). In Africa, invece, il principale paese di destinazione dei senegalesi che emigrano all’estero è il Gambia (10,2%).

L’Italia ha raggiunto nel 2015 il picco di richiedenti asilo (83.200 domande), e dopo Nigeria, Pakistan e Gambia, il Senegal è risultato il quarto paese per numero di richiedenti (6.400 domande).

Molti di quanti partono dal Senegal per l’Italia sono ragazzi che partono da aree rurali e sobborghi urbani in cui le prospettive di lavoro e reddito non sono elevate, che hanno un livello di istruzione formale piuttosto basso e che si immaginano di intraprendere un cammino coronato da successo in Europa, nel senso di trovare facilmente un lavoro per sostenere la famiglia rimasta in patria. A fianco di chi coltiva dunque il miraggio di un eden a portata di mano attraversato il Mediterraneo, poco consapevole del rischio di perdere la vita in viaggio ma anche di quello che la vita in clandestinità comporterà in Europa, c’è un numero invece molto limitato di giovani migranti con livelli elevati di istruzione che configurano per il Senegal un fenomeno di fuga di cervelli.

In tutti questi casi, la strategia più opportuna di cooperazione internazionale sembra essere quella di puntare sulla creazione in Senegal di reali opportunità di impiego a condizioni dignitose e sostenibili nel tempo per i giovani, una sfida centrale che la cooperazione allo sviluppo ha sempre evitato di porre come prioritaria, piuttosto che favorire con incentivi finanziari il rientro in patria di chi è già emigrato, che pone sempre problemi di reputazione e vergogna dinanzi alle aspettative di familiari e conoscenti.

Si tratta di considerazioni generali, che interessano qui il Senegal, ma che riguardano il fenomeno degli arrivi di migranti e richiedenti asilo che attraversano il confine tra Grecia e Turchia, perché le statistiche dicono che uno su tre è un minorenne e nel 2015 si stima che 300 mila minori abbiano attraversato il Mar Mediterraneo in cerca di rifugio. Evitare la detenzione amministrativa anche quando per periodi brevissimi (che non è purtroppo la norma), come in generale operazioni di respingimento in alto mare e la riconsegna a paesi come la Libia dei migranti clandestini sarebbe ovviamente auspicabile in questi casi. In relazione a questo, il compito della cooperazione internazionale allo sviluppo dovrebbe essere creare le condizioni favorevoli per far scegliere di restare chi si trova nel proprio paese, più che convincere a ritornare chi lo ha lasciato.

Proprio per questo l’idea di creare opportunità di impiego che rafforzino nei giovani la voglia di restare in Senegal per costruirsi un progetto di vita, guardando semmai con interesse a prospettive di mobilità umana a carattere regionale e transfrontaliero come pure ai cosiddetti ambito del co-sviluppo, è un asse dell’impostazione della nuova politica italiana di cooperazione allo sviluppo in Senegal da seguire con particolare interesse per la valenza di indirizzo più generale che può interessare molti paesi.

 

Il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar): un modello italiano di accoglienza
(a cura del Servizio Affari internazionali del Senato)

 

L’Italia ha registrato negli ultimi anni, nonostante il flusso migratorio costantemente in crescita, evidenti passi avanti nell’accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati. Anche grazie al recepimento della normativa europea in materia di asilo e accoglienza, si è proceduto a creare un vero e proprio sistema, strutturato e capillare, in grado di offrire risposte a un fenomeno inarrestabile dai numeri in continuo aumento. La sfida attuale è il superamento dell’approccio emergenziale che ha caratterizzato i decenni scorsi. Nel 2015 sono stati 153.842 i profughi sbarcati sulle nostre coste e 69.500 sono stati gli arrivi registrati dal 1 gennaio al 1 luglio 2016, in linea con lo stesso periodo del 2015. Sono però in costante aumento le richieste d’asilo: secondo i dati del Ministero dell’interno, l’Italia nel 2015 ha ricevuto 83.970 richieste d’asilo, con un aumento del 32% rispetto alle 63.456 del 2014.

Al 1 giugno 2016, secondo i dati del Ministero dell’interno, l’Italia accoglieva 119.294 richiedenti asilo su tutto il territorio nazionale, circa 16.000 in più rispetto al 2015. Al 31 luglio 2016 le presenze sono risultate 139.724.

La primissima fase, successiva allo sbarco, consiste nel soccorso e nella prima assistenza dei migranti. Tali funzioni continuano ad essere svolte nei centri di primo soccorso e accoglienza (Cpsa). Segue l’accoglienza vera e propria, articolata in tre tipologie di strutture distribuite su tutto il territorio nazionale: i centri governativi (Cara, Cda); i centri di accoglienza straordinaria (Cas); le strutture del circuito Sprar (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati).

Sempre secondo i dati del Ministero dell’interno al 1 giugno 2016, nel sistema Sprar vi sono circa 19.700 persone, nell’ambito di oltre 430 progetti, mentre circa 86.000 persone vengono ospitate negli oltre 3.000 CAS e circa 13.472 nei 16 centri governativi e nei 4 hotspot.

I centri sono gestiti dal Ministero dell’interno attraverso le prefetture, che appaltano i servizi dei centri a enti gestori privati attraverso bandi di gara. Devono essere garantiti l’alloggio, i pasti, l’assistenza legale e sanitaria, la mediazione linguistica, i servizi psico-sociali e l’insegnamento di base della lingua italiana.

Quanto al Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, spetta ai Comuni la gestione dell’accoglienza con fondi del Ministero dell’interno attraverso il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo. I singoli comuni interessati, insieme a organizzazioni del terzo settore selezionate a livello locale, presentano il proprio progetto che viene successivamente valutato e approvato dallo stesso Ministero.

A differenza del panorama europeo, si tratta di progetti di accoglienza di piccole dimensioni finalizzati a offrire al richiedente asilo percorsi di inserimento socio-economico e di inclusione sociale nel territorio. È stato, infatti, dimostrato dalla pratica dello Sprar che i progetti e le attività programmate a livello nazionale rimangono esperienze non sostenibili, nel momento in cui manchi una loro declinazione locale, in grado di adattare misure, strategie e pratiche di intervento alle peculiarità del contesto dei singoli territori. La spinta ‘locale’ dell’inclusione sociale è ulteriormente rafforzata dalle competenze e dalle responsabilità che sono riconosciute in capo ai comuni nelle politiche e nei servizi di welfare e alle regioni in termini di programmazione"^[39]. I servizi che ciascun progetto deve offrire sono definiti nel Manuale operativo per l’attivazione e la gestione di servizi di accoglienza integrata  in favore di richiedenti e titolari di  protezione internazionale e umanitaria^[40].

Dalla fine del 2012 il Ministero dell’interno ha predisposto diversi allargamenti straordinari della rete Sprar. Dal punto di vista dei beneficiari accolti, si è passati dalle 2.013 persone del 2003, alle 8.412 del 2008; nel 2012 gli accolti sono saliti a 7.823, nel 2013 a 12.631 e nel 2014 a 22.961. Nel 2015 si è potuto dare accoglienza a 29.698 persone, ossia il 29,3% in più rispetto all’anno precedente. Sono circa 1.500 i Comuni coinvolti, su un totale di 8.000.

È stato approvato il 10 agosto 2016 un decreto ministeriale^[41] che semplifica il percorso di adesione all’accoglienza dei migranti attraverso i progetti Sprar e introduce un sistema di accreditamento permanente a cui i Comuni potranno aderire in ogni momento, senza la pubblicazione di bandi. Saranno esaminati i singoli progetti di accoglienza, e se valutati positivamente, l’accreditamento sarà permanente, assicurando allo stesso tempo un monitoraggio attento e continuo dei progetti. Si sta inoltre mettendo a punto un sistema di incentivi economici per spingere i Comuni a partecipare a questo tipo di accoglienza.

La realizzazione di progetti Sprar di dimensioni medio-piccole - ideati e attuati a livello locale, con la diretta partecipazione degli attori presenti sul territorio - dovrebbe contribuire a costruire e a rafforzare una cultura dell’accoglienza presso le comunità cittadine e favorire la continuità dei percorsi di inserimento socio-economico dei beneficiari nel territorio. Sono numerosi i progetti su tutto il territorio nazionale che hanno saputo cogliere quest’idea di accoglienza, riuscendo a raggiungere risultati tangibili in termini di inclusione e sviluppo economico e sociale.

 

Donne richiedenti asilo e rifugiate

 

Nel periodo compreso tra il dicembre 2014 e il novembre 2015, l’Eurostat certifica che i richiedenti asilo in Europa sono stati 1.242.155 e tra essi ci sono 339.955 donne, ovvero una percentuale pari al 27% dell’intera popolazione dei rifugiati arrivati. Molto più bassa la percentuale in Italia: al 30 giugno 2016, secondo i dati OIM, la percentuale è del 14%.

Fonte: OIM

 

 

Per quanto riguarda l’accoglienza delle donne richiedenti asilo e rifugiate, all’interno dei progetti SPRAR il 26% dei beneficiari sono donne, le quali salgono al 46% nelle categorie vulnerabili. I percorsi di accoglienza e di integrazione delle donne sono caratterizzati da una maggiore complessità e difficoltà.

All’interno dei singoli progetti Sprar, sono previste azioni di sostegno a vari livelli. Per le donne più vulnerabili, spesso vittime di violenza nel paese di origine o durante la fuga, vengono proposti specifici percorsi di sostegno per facilitare il loro inserimento socio-culturale. Si tratta di sensibilizzare e informare gli operatori socio-sanitari dei territori coinvolti riguardo alle necessità specifiche delle richiedenti asilo e rifugiate, sulla loro situazione, sui traumi di vario genere e grado a cui possono essere state soggette. Allo stesso tempo si punta a favorire l’emancipazione e la presa di coscienza delle donne richiedenti asilo e rifugiate riguardo alle loro capacità e potenzialità. Si va dall’attivazione di servizi di consulenza etnopsichiatrici e/o transculturali specifici alla realizzazione di corsi di italiano e alla creazione di gruppi di auto-aiuto rivolti a donne finalizzati alla (ri)costruzione/ rafforzamento dell’autostima e all’empowerment. Per facilitare la frequenza delle donne beneficiarie del progetto e la loro partecipazione alle attività educative e formative sono previste alcune misure specifiche (ad es. servizi di babysitting).

Molta attenzione viene dedicata alle donne vittime di tratta a cui sono rivolti programmi specifici previsti dall’art. 18 della legge n. 228 del 2003, i quali consentono di regolarizzare la posizione giuridica delle vittime in Italia e garantiscono assistenza offrendo adeguate condizioni di alloggio, di vitto, di assistenza sanitaria e legale e la possibilità di accedere ad una serie di servizi ed attività, in base al piano di assistenza individualizzato elaborato in base ai loro bisogni specifici: accoglienza residenziale, counselling psicologico, assistenza legale, mediazione linguistico-culturale, accompagnamento ai servizi socio-sanitari, formazione professionale, tirocini aziendali, supporto nella ricerca del lavoro, inserimento lavorativo.

Dal 2012 è attivo presso il Dipartimento per le pari opportunità il progetto NO TRATTA – Osservatorio Nazionale sulla tratta tra rifugiati e richiedenti asilo, co-finanziato dal Programma “Prevenzione e lotta contro il crimine” della Commissione Europea, il quale analizza le correlazioni tra tratta degli esseri umani e protezione internazionale con l’obiettivo di aumentare la capacità di identificare e di fornire assistenza alle vittime di tratta all’interno del sistema di asilo. Questa linea di azione prevede iniziative di sensibilizzazione per la costruzione di modelli virtuosi di intervento, diffondendo le buone prassi sulla presa in carico delle vittime di tratta richiedenti/titolari la protezione internazionale all’interno del Sistema Sprar. Il progetto consiste nei seguenti filoni di attività: ricerca qualitativa e monitoraggio sul tema della relazione tratta e protezione internazionale in diverse regioni italiane ed europee; capacity building e azioni di rete per gli operatori attraverso una cospicua attività di formazione a quegli operatori che, a vario titolo, si occupano di richiedenti/titolari di protezione internazionale e di vittime di tratta; benchmarking e modellizzazione degli interventi (manuale operativo, raccolta di buone prassi); campagna di informazione rivolta sia ai beneficiari finali del progetto che agli operatori.

 

 

 

 

L’Agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR)
(a cura del Servizio Affari internazionali del Senato)

 

L’United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, è l’Agenzia delle Nazioni Unite preposta alla protezione ed all’assistenza dei rifugiati nel mondo ai sensi di quanto stabilito dalla normativa internazionale in materia (a partire dalla Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 1951 e dal relativo Protocollo addizionale del 1967). Istituita dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 14 dicembre 1950 con la Risoluzione 428 (V), ha il compito primario di fornire e coordinare la protezione internazionale e l’assistenza materiale ai rifugiati ed alle altre categorie di persone incluse nella sua area di competenza (rimpatriati, richiedenti asilo, sfollati interni ed apolidi).

Nell’esercizio del suo mandato e nel quadro delle attività di protezione internazionale e di assistenza, l’Agenzia assicura i seguenti compiti: la registrazione dei rifugiati; la consulenza per la documentazione; la raccolta dei dati anagrafici e biografici dei richiedenti asilo; la localizzazione sul territorio per fornire protezione e altre soluzioni durevoli alle esigenze derivanti dalla loro condizione, ovvero strumenti di assistenza ai rifugiati in fuga nel corso di crisi umanitarie; la promozione di programmi di istruzione, sanità ed alloggio ed operazioni di rimpatrio volontario, qualora possibili, nonché forme di sostegno per favorire l’autosufficienza dei rifugiati nei Paesi di asilo o per garantire loro condizioni per il reinsediamento in Paesi terzi, laddove essi non possano essere rimpatriati e non godano di sufficienti garanzie nel primo Paese di accoglienza.

A norma dell’articolo 35 della Convenzione di Ginevra del 1951, agli Stati parte del Trattato è chiesto esplicitamente di cooperare all’esercizio delle funzioni svolte dall’Agenzia al fine di agevolarne il compito di sorveglianza sull’applicazione delle disposizioni della Convenzione stessa, fornendo in particolare  informazioni ed indicazioni statistiche sullo statuto dei rifugiati, sui meccanismi applicativi della normativa internazionale e sulla legislazione domestica in itinere in materia.

L’Agenzia, strutturata nei suoi uffici di Ginevra e di New York, è direttamente al servizio dell’Assemblea generale e del Consiglio Economico e sociale delle Nazioni Unite, cui è chiamata a riferire sugli aspetti di coordinamento delle sue attività in forma verbale attraverso i contatti diretti fra l’Alto Commissario ed il Consiglio e, in forma scritta, con una relazione annuale presentata all’Assemblea di riepilogo complessivo.

A livello organizzativo, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati ha nella figura dell’Alto Commissario il suo responsabile di vertice e di controllo (attualmente la carica è ricoperta da Filippo Grandi, primo italiano a ricoprire tale ruolo). Ad un Comitato Esecutivo composto da 78 membri (tra i quali l’Italia), spetta il compito di approvare i programmi biennali dell’Agenzia e le relative previsioni di spesa, nonché di autorizzare l’Alto Commissario a fare richiesta per fondi aggiuntivi. Di norma tiene una sessione annuale dei suoi lavori, a Ginevra nel corso del mese di ottobre.

Fra gli uffici che rientrano nella gestione diretta dell’Alto Commissario si annoverano, l’Ufficio esecutivo, l’Inspector General’s Office (IGO), l’Ethics Office, il The Policy Development and Evaluation Service (PDES) e l’Ufficio di New York dell’Agenzia^[42].

Da ultimo, l’ufficio dell’UNHCR di New York assicura che i temi di interesse dell’Agenzia vengano debitamente presi in considerazione nei vari consessi decisionali presso la sede principale delle Nazioni Unite, a partire dalla discussione in seno al Consiglio di Sicurezza, delle questioni relative ai Paesi in cui siano presenti iniziative di peacekeeping o peacebuilding sotto l’egida dell’ONU.

Il budget complessivo dell’Agenzia per il 2015 è stato di 7 miliardi di dollari^[43]. Dato il crescente numero delle situazioni in cui è richiesto l’intervento dell’UNHCR, il bilancio dell’Agenzia, che era complessivamente di circa un miliardo di dollari all’inizio degli anni ‘90 era già salito a volumi che superavano, a giugno 2013, i 5 miliardi di dollari^[44].

L’UNHCR è finanziato quasi interamente mediante contributi volontari provenienti principalmente dai governi, ma anche da organizzazioni intergovernative, da aziende e da singoli individui. Riceve una sovvenzione limitata dal bilancio ordinario delle Nazioni Unite per coprire i costi amministrativi ed accetta contributi “in natura”, compresi elementi necessari nelle crisi umanitarie quali tende, medicine, autocarri e trasporti aerei.

Per quanto riguarda la composizione del finanziamento, oltre l’80% del finanziamento complessivo proviene dai contributi volontari dei Governi e dell’Unione europea ed in misura residuale da contributi di altre organizzazioni o da enti privati, fondazioni, aziende e raccolte di fondi tra il pubblico.

I primi contributori nel 2015 sono stati gli Stati Uniti, Regno Unito Unione Europea, Giappone e Germania. L’Italia figura nel 2015 come 22° contributore^[45].

Gli uffici dell’UNHCR attualmente sono presenti in 123 Paesi, per un totale di oltre 9.300 operatori tra personale internazionale e personale locale^[46]. Nel corso dei cinque decenni di attività, l’Agenzia ha offerto un sostegno a milioni di persone. Attualmente le persone assistite delle diverse categorie che rientrano nella competenza dell’UNHCR (rifugiati, richiedenti asilo, rifugiati rimpatriati, sfollati, apolidi) sono circa 55.000.000, la maggior parte dei quali presenti in Asia ed Africa^[47].

 

In Italia l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) è presente fin dal 1953^[48].

L’ufficio di Roma dell’UNHCR, partecipa alla procedura di determinazione dello status di rifugiato in Italia e svolge attività relative alla protezione internazionale, alla formazione ed al training, alla diffusione delle informazioni sui rifugiati e richiedenti asilo in Italia e nelle varie aree di crisi in tutto il mondo, alla sensibilizzazione dell’opinione pubblica ed alla raccolta fondi presso governi, aziende e privati cittadini.

Dal 2006, l’ufficio italiano dell’UNHCR ha ampliato le proprie competenze diventando Rappresentanza Regionale responsabile, oltre che per l’Italia, anche per Cipro, Grecia, Malta, Portogallo, San Marino e Santa Sede, con il ruolo di coordinare le attività regionali in favore di richiedenti asilo e rifugiati presenti in questi paesi. Dal 2009 la Rappresentanza Regionale è responsabile anche per l’Albania.

Lo Statuto dell’UNHCR assegna all’Alto Commissario la responsabilità di assicurare protezione internazionale e di cercare soluzioni permanenti per le persone di sua competenza.

Lo Statuto elenca, o implica, una serie di attività e misure di cui l’Alto Commissario può servirsi per ottemperare a queste sue funzioni. Queste consistono essenzialmente di:

-     Promozione della ratifica e supervisione dell’applicazione di convenzioni internazionali e altre misure per la protezione dei rifugiati (quali, ad esempio, la Convenzione di Ginevra, il cui articolo 35 impone agli stati l’obbligo di collaborare con l’Alto Commissario); questo include il monitoraggio e, in alcuni paesi, la partecipazione diretta, alle procedure per la determinazione dello status di rifugiato, nonché la promozione di legislazione nazionale in linea con gli standard internazionali in materia;

-     Promozione dell’ammissione dei rifugiati nel territorio di Paesi d’asilo - inclusi quelli non firmatari della Convenzione di Ginevra. Il monitoraggio e l’intervento avvengono secondo le modalità ritenute più opportune in difesa dei diritti fondamentali dei rifugiati quali, in primo luogo, il diritto a non essere respinto alla frontiera se proveniente dal paese di persecuzione, o ad esservi comunque rinviato. A questo fondamentale diritto, chiamato generalmente con termine francese non-refoulement, si aggiungono naturalmente i diritti previsti dalla convenzione di Ginevra e dalle varie Convenzioni sui diritti umani in generale;

-     In alcuni paesi, ove il godimento di certi diritti è soggetto al possesso di certificazioni che il paese d’asilo non rilascia, l’UNHCR, in accordo con il paese in questione, svolge una funzione quasi-consolare a favore dei rifugiati. In Italia, per esempio, l’UNHCR rilascia il nulla osta ai rifugiati che intendono sposarsi;

-     Il processo di determinazione dello status di rifugiato: benché in linea di principio i rifugiati siano tali non appena ne abbiano i requisiti e indipendentemente dal riconoscimento, di fatto il pieno godimento dei diritti loro assegnati dipende dal riconoscimento formale della loro condizione. Nei Paesi che non hanno ratificato la Convenzione di Ginevra, o che non hanno ancora messo in atto una procedura per la determinazione dello status di rifugiato, i funzionari UNHCR determinano lo status ai sensi del mandato. È importante notare che, benché la definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione e nello statuto sia pressoché la stessa, essere riconosciuto solo dall’UNHCR spesso significa non avere altri diritti oltre quello al non-refoulement. L’UNHCR non può infatti imporre agli Stati di consentire ad un rifugiato di risiedere in maniera duratura sul loro territorio, o di permettere l’accesso al mercato del lavoro;

-     Assistenza a governi e organizzazioni per favorire il rimpatrio volontario o l’assimilazione all’interno di nuove comunità nazionali. Il rimpatrio volontario è normalmente considerato la soluzione migliore, quando possibile. Quando questo non appaia invece fattibile in un ragionevole lasso di tempo, o in certe condizioni, l’UNHCR cerca di negoziare la possibilità dell’integrazione locale nel paese d’asilo - integrazione che di fatto è facilitata nei paesi parte della Convenzione di Ginevra. Il reinsediamento in un paese terzo può essere estremamente utile per favorire il ricongiungimento familiare o nel caso in cui il paese d’asilo non offra sufficienti garanzie di sicurezza (o, come nel caso del programma di reinsediamento dall’Indocina negli anni ‘80, per facilitare la gestione del problema nei paesi di prima linea). È però un’opzione estremamente costosa, offerta solo da pochi Paesi, che hanno la possibilità di selezionare i rifugiati che desiderano ospitare secondo i loro interessi. Benché l’Alto Commissariato abbia facilitato, nei suoi cinquant’anni di attività, il rimpatrio di diversi milioni di persone, e abbia negoziato il reinsediamento di alcuni milioni d’altri, di fatto per la maggior parte dei rifugiati oggigiorno le soluzioni vere sono elusive, e non mancano drammatici esempi di rifugiati che hanno trascorso anni in campi profughi - talvolta in condizioni miserabili..

-     Raccolta d’informazioni rispetto al numero, alle condizioni dei rifugiati, e alla legislazione che li concerne nei vari paesi d’asilo. L’UNHCR ha anche una funzione di raccordo e di stimolo per la ricerca e lo studio dei problemi che riguardano i rifugiati, che utilizza nella sua funzione consultiva presso i governi e le organizzazioni interessate;

-     Facilitazione del coordinamento degli sforzi delle organizzazioni private che si occupano del benessere dei rifugiati.

 

Categorie di persone rientranti nel mandato dell’UNHCR

Sono circa 55 milioni le persone di cui, al momento, si occupa l’UNHCR^[49]. Si tratta in primo luogo di rifugiati (oltre 13 milioni) in paesi stranieri e di persone che rientrano nella propria terra dopo un soggiorno forzato all’estero. A questi si aggiungono gli sfollati interni (oltre 32 milioni) nel proprio stesso paese^[50].

-    Rifugiati

Il diritto internazionale definisce rifugiato chiunque si trovi al di fuori del proprio paese e non possa ritornarvi a causa del fondato timore di subire violenze o persecuzioni. I rifugiati sono riconosciuti tali dai governi che hanno firmato accordi sul loro status giuridico con le Nazioni Unite, o dall’UNHCR stesso secondo la definizione contenuta nello statuto dell’Alto Commissariato.

La protezione internazionale dei rifugiati costituisce il nucleo principale del mandato dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR). Tale mandato, come espresso negli statuti e nella Convenzione del 1951 sullo Status dei Rifugiati, si è costantemente evoluto nel corso degli ultimi cinquanta anni.

Inizialmente, la protezione internazionale consisteva in una sorta di surrogato della protezione consolare e diplomatica, mentre oggi si è estesa notevolmente fino ad assicurare ai rifugiati il godimento dei loro diritti umani fondamentali e la sicurezza. Oltre alla Convenzione del 1951, la Comunità internazionale si è dotata di altri strumenti, sia a carattere universale che regionale, volti a proteggere i rifugiati.

L’Agenzia collabora con i governi ospitanti per tutelare i diritti umani fondamentali dei rifugiati ed adotta tutte le misure necessarie al fine di fornire assistenza durante l’intero processo della protezione internazionale: dall’impedire che le persone siano rimpatriate in un paese dove abbiano motivo di temere persecuzioni (refoulement), alla richiesta d’asilo, dall’ottenimento dello status di rifugiato fino al raggiungimento di soluzioni durevoli (rimpatrio volontario, integrazione all’interno dei paesi ospitanti o reinsediamento in un paese terzo).

L’UNHCR è impegnato in molteplici attività, sia sul campo che in sede centrale, nel tentativo di:

-    assicurare l’ottenimento dell’asilo e l’ammissione ai Paesi d’asilo, intervenire, se necessario, per evitare il refoulement ed agevolare le procedure per determinare lo status di rifugiato;

-    verificare le necessità e monitorare il trattamento dei rifugiati e dei richiedenti asilo;

-    garantire, in collaborazione con i governi, l’incolumità fisica dei rifugiati e delle altre persone di sua competenze;

-    individuare i gruppi vulnerabili assicurandone e privilegiandone l’assistenza;

-    collaborare con alcuni governi per definire la registrazione e la documentazione, partecipando alle procedure nazionali per la determinazione dello status di rifugiato;

-    favorire la diminuzione degli apolidi;

-    perseguire attivamente la rivitalizzazione dei regimi di protezione e collaborare con le organizzazioni non governative (ONG) e con altre organizzazioni internazionali a tale scopo;

-    promuovere la legislazione in favore dei rifugiati, incoraggiare l’accesso alla Convenzione e ai Protocolli, e favorire lo sviluppo delle istituzioni e della legislazione nazionale in materia;

-    proteggere gli sfollati ogniqualvolta siano soddisfatte le condizioni richieste dalle linee guida dell’organizzazione;

-    sviluppare costantemente la propria capacità di fornire protezione ai rifugiati;

-    promuovere e realizzare soluzioni durevoli agevolando il rimpatrio volontario, l’integrazione nel Paese ospitante o il reinsediamento in un Paese terzo;

-    occuparsi personalmente delle procedure relative al reinsediamento nei Paesi terzi.

-    Rimpatriati

I rifugiati sono costretti ad abbandonare le proprie abitazioni sotto una minaccia estrema e, quasi sempre, il desiderio è quello di rientrare al più presto, appena le circostanze lo permettono. L’UNHCR assiste i rifugiati nella fase di ritorno volontario a casa. Una volta che questo avviene, l’organizzazione li aiuta a reintegrarsi nei paesi di origine e vigila sulla loro sicurezza. La durata di questa attività varia da caso a caso, ma raramente supera i due anni.

Nel 2015 il numero dei rimpatri volontari è sceso rispetto ai valori annui registrati nella decade precedente, passando da circa un milione a 126.000 unità.

-    Richiedenti asilo

Di questa categoria fanno parte coloro che, lasciato il proprio paese d’origine e avendo inoltrato una richiesta di asilo, sono ancora in attesa di una decisione da parte delle autorità del paese ospitante riguardo al riconoscimento dello status di rifugiato. Si tratta di circa 1 miolione di persone ogni anno, in larga parte residenti nei paesi di Nordamerica ed Europa. L’UNHCR li assiste nelle pratiche necessarie per ottenere lo status richiesto. Nel 2014 le nuove domande di asilo sono state 1,2 milioni^[51].

 Apolidi

L’apolide è una persona che nessuno Stato riconosce come proprio cittadino. La prevenzione di nuovi casi di apolidia e la soluzione degli attuali sono attività che fanno parte integrante del mandato dell’UNHCR. A tale proposito l’Alto Commissariato promuove l’adesione degli Stati alla Convenzione del 1954 relativa allo status degli apolidi e alla Convenzione del 1961 sulla riduzione dell’apolidia. L’UNHCR fornisce inoltre agli Stati sostegno tecnico e consulenza su questioni relative all’apolidia. Si stima che attualmente nel mondo gli apolidi siano circa 9 milioni.

Se è vero che alcuni rifugiati possono essere anche apolidi, non necessariamente tutti gli apolidi sono anche dei rifugiati. Quella dell’apolidìa è comunque una questione che rientra nella competenza dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR). Nel 1974 infatti l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha richiesto all’UNHCR di fornire assistenza legale a questa categoria di persone e nel 1996 ha incaricato l’Agenzia di ampliare il suo ruolo anche alla prevenzione e alla riduzione del fenomeno dell’apolidia. Alla fine del 2015 risultano apolidi circa 3,5 milioni di persone, ma in realtà il loro numero potrebbe essere sensibilmente più alto^[52]. 

-    Sfollati

A seguito di una richiesta del Segretario generale delle Nazioni Unite, da qualche anno l’Alto Commissariato ha progressivamente esteso protezione e assistenza anche ad alcune categorie di persone che non sono incluse nel mandato originario dell’organismo, contemplato nella Convenzione di Ginevra del 1951 e nel Protocollo del 1967 sul diritto dei rifugiati. Tra questi, il gruppo principale è costituito dagli sfollati.

Come i rifugiati, gli sfollati (in inglese, Internally Displaced Persons, o IDPs) sono civili costretti a fuggire da guerre o persecuzioni, ma, a differenza dei rifugiati, essi non hanno attraversato un confine internazionale.

Non esistono statistiche certe sul numero di sfollati nel mondo. Si calcola però che a fine 2015 il numero degli sfollati fuggiti a causa di conflitti o persecuzioni e rimasti nel proprio Paese oscillasse intorno ai 32 milioni di persone^[53].

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L’UNHCR per le donne rifugiate
(a cura del Servizio Affari internazionali del Senato)

 

Rispetto alla definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione del 1951, una nozione più estesa adottata dall’UNHCR ricomprende le persone che abbandonano il loro Paese poiché la loro vita, la loro sicurezza o libertà è minacciata da conflitti, violenze generalizzate o eventi che hanno seriamente compromesso l’ordine pubblico. In tale contesto, il genere può influenzare o orientare il tipo di male inflitto. Donne e ragazze sono spesso i principali obiettivi di violenze e abusi a causa del loro genere femminile. Per esempio, donne e ragazze sono più esposte agli stupri e ad altre forme di violenza legate al sesso, come violenze legate alla dote, matrimoni forzati, mutilazioni genitali femminili: tali atti possono spingere a richiedere lo status di rifugiate.

Le donne in molte società sono già esposte a specifici rischi e hanno meno probabilità di accedere ai propri diritti degli uomini; in situazioni di sfollamento questi rischi, in particolare di discriminazione e di violenza basata sul sesso, possono essere esacerbati, perché le strutture di sostegno delle loro comunità si sfaldano e la giustizia non è in grado di assicurare i diritti delle donne. Donne e ragazze non accompagnate, donne capofamiglia o incinte, disabili o anziane possono correre particolari rischi.

Le donne e le ragazze comprendono circa il 50% di ogni popolazione rifugiata, dispersa o apolide. UNHCR lavora per promuovere l’uguaglianza di genere e assicurare pari accesso alla protezione e all’assistenza. L’integrazione della prospettiva di genere è trasversale ad ogni settore e tra gli altri: UNHCR offre assistenza nella costruzione e nel mantenimento delle strutture di accoglienza in modo che siano sicure ed in grado di garantire la privacy per le donne; fa sì che i sistemi di distribuzione del cibo considerino i ruoli familiari e raggiungano tutti; che le strutture sanitarie siano accessibili e separate per uomini e donne; che le donne siano in grado di rifornirsi di acqua e di carburante senza correre il rischio di stupri e altri abusi.

La politica dell’UNHCR per le donne rifugiate, elaborata nel 1990 a seguito di numerose conclusioni generali del Comitato Esecutivo, si pone 3 macro-obiettivi:

·          la protezione che deve essere appropriata agli specifici bisogni;

·          le soluzioni durature

·          l’assistenza anche al fine della loro partecipazione all’individuazione di soluzioni durature.

Successivamente nel 1991 l’UNHCR ha pubblicato le prime Linee guida per la protezione delle donne rifugiate, sostituite nel 2008 dal Manuale per la protezione di donne e ragazze, nonché più recentemente le Raccomandazioni sull’armonizzazione degli standard di accoglienza per i richiedenti asilo nell’UE e la Nota sulle denunce di rifugiate connesse alle mutilazioni genitali femminili.

Le conclusioni adottate dal Comitato Esecutivo, sebbene non vincolanti, indicano ulteriori principi e misure per aumentare la protezione delle donne rifugiate, sfollate o che vogliono rientrare; tali misure possono includere procedure di asilo gender-sensitive (ad esempio, l’impiego di skilled female interviewers); tutela di coloro che subiscono violazioni ed accesso alle autorità preposte; assistenza psicologica e medica; riservatezza delle informazioni; assistenza  per riallocazione entro il paese o ristabilimento in un paese terzo.

I programmi di assistenza per le donne rifugiate agiscono sul piano dell’istruzione, della sanità ma anche dell’aiuto al sostentamento per evitare che le donne siano costrette a prostituirsi per sopravvivenza loro e delle loro famiglie.

La policy dell’UNHCR  mira ad accrescere la resilienza delle donne e a sostenere l’empowerment femminile nella convinzione che dalla condizione di sfollate le donne possano essere messe in condizione di assumere nuovi ruoli e di innescare cambiamenti positivi.

UNHCR, insieme al Fondo delle Nazioni Unite per la Popolazione  (UNFPA) e  alla Commissione  per le donne rifugiate (WRC) ha condotto nel novembre 2015 una missione informativa in Grecia e Fyrom i cui esiti sono contenuti in un Rapporto sui rischi connessi alla protezione di donne e ragazze nella crisi dei migranti e rifugiati nel Mediterraneo, pubblicato a febbraio 2016.

Partendo dalla constatazione che il viaggio dei migranti verso il Mediterraneo (quasi 1 milione, da gennaio a novembre 2015, di cui il 17% donne) espone i migranti stessi ad elevati livelli di violenza, incluse violenze legate al sesso e al genere (sexual and gender-based violence, SGBV) e sfruttamento lungo il tragitto, denuncia l’esposizione di categorie particolarmente vulnerabili - donne non accompagnate, in stato di gravidanza o di allattamento, ragazze adolescenti, bambini non accompagnati, bambine sposate precocemente e spesso a loro volta mamme di neonati, disabili, anziani - a particolari rischi e l’urgenza di una risposta effettiva in termini di protezione. La situazione attuale (initial assessment) è tale per cui donne e ragazze rifugiate e migranti incontrano gravi problemi di protezione e le risposte di governi, attori umanitari, Istituzioni dell’UE, agenzie e organizzazioni della società civile sono inadeguate e devono essere urgentemente migliorate.

Tra le raccomandazioni rivolte ai governi e alle Istituzioni dell’UE figurano: quella di elaborare dei criteri di vulnerabilità che orientino le priorità della risposta alle persone in cerca di protezione; di dedicare importanti risorse governative di staff con esperienza e capacità in materia SGBV e di coinvolgere attori locali della società civile con altrettanta expertise; a livello di servizi, di prevedere spazi adeguati per colloqui riservati per donne e bambini, centri di accoglienza sicuri, accessibili e rispondenti ai bisogni delle donne, di prevedere, in tutti i punti di ingresso, transito ed uscita, servizi di pronto soccorso psico-sociale, clinical-management dello stupro (CMR) tutela della salute riproduttiva.

 

 

L’avvio dell’Agenda 2030 sugli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile
di Marco Zupi del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI)^[54]

 

L’importanza di rafforzare la capacità dei sistemi nazionali di statistica

Il 25 settembre del 2015, a New York, con la Risoluzione 70/1 è stato sottoscritto in ambito Nazioni Unite il piano di impegni politici per lo sviluppo sostenibile, la cosiddetta Agenda 2030, fondata su 17 obiettivi (SDG, Sustainable development goals)^[55]. A gennaio del 2016 ha formalmente preso avvio la realizzazione del piano d’azione di lungo periodo (quindici anni) per fronteggiare le principali priorità che definiscono quell’Agenda.

A distanza di dodici mesi dalla sottoscrizione degli SDG, si tratta ora di fare il punto sulla situazione mondiale rispetto a quegli stessi obiettivi, così da definire una prima linea base di raffronto per misurare i progressi che dovrebbero registrarsi nei prossimi anni e che dovranno essere adeguatamente e regolarmente monitorati. L’appuntamento del settembre 2016 a New York, presso le Nazioni Unite, sarà l’occasione per tracciare un primo quadro della situazione ai blocchi di partenza. A tale scopo, due passaggi importanti meritano di essere segnalati.

Nel marzo del 2016, in occasione della sua 47° sessione, la Commissione Statistica delle Nazioni Unite ha definito una lista di 230 indicatori per misurare il grado di raggiungimento dei 17 SDG e dei relativi 169 target^[56]. Si tratta di una lista da intendere come provvisoria, soggetta cioè a revisioni e miglioramenti nel corso del tempo, in funzione dei progressi che si riuscirà a realizzare per quanto riguarda la definizione e la disponibilità di dati, tenuto conto che il 40% degli indicatori contenuti nella lista non esistono ancora o richiedono la definizione di variabili corrispondenti (come nel caso di quelli relativi ai vari target correlati all’uguaglianza di genere), mentre per il restante 60% di indicatori, per i quali una metodologia è stata già sviluppata, non sempre i dati sono disponibili ovunque.

Il tema di una maggiore quantità e migliore qualità dei dati statistici definisce, di per sé, un primo preciso ambito prioritario di intervento della cooperazione internazionale per i prossimi anni, a livello sia bilaterale che multilaterale (tramite il sistema delle Nazioni Unite in primis, ma anche – nel caso dell’Italia – mediante la cooperazione congiunta a livello di UE): si tratta del cosiddetto rafforzamento della capacità dei sistemi nazionali di statistica.

La necessità di tale miglioramento si lega ad una caratteristica qualificante che distingue gli SDG dagli Obiettivi di sviluppo del millennio (gli MDG, Millennium Development Goals), relativi al quindicennio 2001-2015 e di cui gli SDG hanno rilevato il testimone. Rispetto agli MDG, focalizzati unicamente sulla dimensione sociale dello sviluppo dei paesi poveri, gli SDG hanno infatti l’ambizione di caratterizzarsi come:

·          tridimensionali, ovvero riconducibili a tre macro-dimensioni dello sviluppo (economico, sociale e ambientale), in una prospettiva cioè multidimensionale che tuttavia non arriva a includere esplicitamente due dimensioni chiave (la dimensione politica e quella culturale) in ragione del prevalere di cautele dettate dalla volontà di evitare possibili contrapposizioni tra le parti;

·          tendenzialmente integrati, cioè espressione di un approccio teorico che dovrebbe superare la compartimentazione settoriale e di dimensioni distinte – ambito sociale, economico o ambientale – in nome del riconoscimento dell’importanza delle interconnessioni tematiche: un esempio classico è che attraverso il miglioramento dell’accesso all’acqua potabile (Obiettivo 6) si contribuisce a migliorare sia il quadro sanitario della popolazione (Obiettivo 3) che la sicurezza alimentare (Obiettivo 2). Allo stesso modo la destinazione di più terre all’agricoltura di piccola scala può contribuire sia ad aumentare la sicurezza alimentare che a ridurre la perdita di biodiversità (Obiettivo 15), mentre la sicurezza alimentare attiene essa stessa contemporaneamente alla dimensione economica (la produttività agricola), sociale (la malnutrizione) ed ambientale (la resilienza e la diversità genetica);

·          sinergici a livello di perimetro di intervento di policy, perché la natura delle tre dimensioni considerate obbliga a ricercare sistematicamente la coerenza tra gli interventi a livello locale, nazionale, regionale e globale: il caso più emblematico è quello della dimensione ambientale, che si qualifica come un bene pubblico globale che richiede il superamento di gap giurisdizionali tra il perimetro nazionale prevalente per la legislazione, il coordinamento internazionale richiesto per dare efficacia agli interventi e la sfera locale dei territori in cui ricade l’impatto diretto delle trasformazioni in corso.

Le capacità statistiche devono di conseguenza migliorare ovunque: principalmente nei paesi più poveri, dove tradizionalmente le informazioni sono meno accurate, regolari, tempestive e affidabili, ma anche nelle economie ad alto reddito, come i paesi membri dell’Unione Europea, perché gli SDG mirano a definire un’agenda universalistica, non più focalizzata solo sui paesi più poveri, e perché inducono a guardare la realtà nella sua complessità di realtà multidimensionale, integrata e sinergica, il che impone l’adeguamento del corredo statistico utilizzato sin qui per aiutare a orientare le scelte di policy.

L’ambizione di gettare lo sguardo sulla complessità della realtà, propria dell’agenda degli SDG, ha due implicazioni dirette:

(i)      sollecita un maggiore impegno di tutti sul fronte delle informazioni e dei dati statistici disaggregati con cui monitorare lo stato del mondo;

(ii)   sottolinea l’importanza di un maggiore approfondimento delle relazioni tra le diverse dimensioni dello sviluppo.

Un maggiore impegno di tutti vuol dire promuovere in senso pieno un sistema nazionale di dati statistici (whole-of-country approach) che non deleghi solo all’istituto nazionale di statistica il compito di raccogliere i dati, ma ne faccia il perno promuovendo il concorso di tutti – settore pubblico, privato profit e non profit – a tutti i livelli, attingendo a fonti amministrative, censuarie e di indagini campionarie (ivi comprese le rilevazioni di attitudini e percezioni), con l’auspicio che sia garantito libero accesso alle informazioni disponibili.

Un maggiore approfondimento delle relazioni è la conseguenza della numerosità e integrazione degli SDG, che implica l’esistenza di molteplici relazioni causali tra gli stessi obiettivi che devono essere ancora debitamente comprese: un esempio classico della letteratura è il fatto che l’esistenza di istituzioni trasparenti, responsabili ed efficaci per gestire le risorse idriche è un obiettivo in sé, ma concorre anche a raggiungere l’obiettivo di migliorare l’accesso all’acqua potabile. Tali relazioni devono essere analizzate e comprese nei diversi contesti, perché la verifica o meno di certe ipotesi teoriche sui legami causali (cioè su quale variabile obiettivo contribuisca, col suo cambiamento, a determinare a cascata trasformazioni in altre variabili obiettivo) è fondamentale per orientare meglio le scelte e le priorità d’azione dei decisori politici. In altri termini, se gli obiettivi sono numerosi e disparati, in assenza di un quadro teorico-concettuale che metta ordine e chiarisca le interrelazioni e le sequenze, le sinergie e i trade-off tra obiettivi e target, si rischia di sprecare risorse preziose investendo in modo disarticolato, non cogliendo l’opportunità di avviare processi virtuosi di trasformazione a catena, che sarebbe invece possibile facendo leva su variabili che determinano cambiamenti anche di altre.

Una volta che sono stati identificati gli obiettivi (settembre 2015), la costruzione di indicatori correlati, sulla base di una teorizzazione chiara (un primo step a marzo 2016), precede la raccolta di dati e la successiva analisi a fini sia di monitoraggio dei progressi attesi a seguito degli impegni politici assunti, sia di valutazione della pertinenza e delle relazioni causali tra gli SDG.

Da tutto ciò deriva che la raccolta e l’analisi dei dati diventano passaggi fondamentali dell’agenda internazionale. Al di là del rilievo strumentale per misurare il raggiungimento degli obiettivi, questo processo diventa in se stesso un obiettivo chiave al servizio della democratizzazione dell’agenda di sviluppo, come del resto lasciava intendere già il lascito degli MDG, che ha evidenziato proprio le carenze nei paesi poveri e la necessità di maggiori investimenti della cooperazione internazionale su questo fronte, tenendo conto che in quel caso gli indicatori erano solo 60^[57].

 

La situazione nel 2016 relativamente agli indicatori degli SDG

A giugno del 2016, come base informativa per la discussione di settembre, il Segretario Generale delle Nazioni Unite Ban Ki-Moon ha presentato il primo rapporto che analizza alcuni indicatori tra quelli che rientrano nel novero degli SDG a livello globale, in particolare quelli per i quali sono disponibili i dati e che consentono di evidenziare sfide chiave e carenze rilevanti^[58].

Si tratta di un rapporto scarno che si limita a indicare, a livello molto aggregato (a livello regionale e non per singoli paesi^[59]), pochi dati, non sempre allineati temporalmente sullo stesso anno perché in diversi casi mancano dati aggiornati al 2015. Questi limiti sono rinvenibili con riferimento a tutti e 17 gli SDG e il rapporto non si avventura, sulla base di una base dati tanto ridotta, ad esplorare empiricamente alcuna possibile relazione tra i diversi SDG^[60].

Nel limitato spazio a disposizione, piuttosto che presentare il quadro informativo oggi disponibile relativo a tutti i 17 SDG, si circoscriverà la presentazione ad alcuni di essi, che figurano tra quelli prioritari per la politica italiana di cooperazione allo sviluppo e tenendo conto della decisione contenuta nella recente bozza di risoluzione preparata dal Presidente dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite che prevede di concentrare la revisione nel 2017 da parte del Forum politico di alto livello sullo sviluppo sostenibile (High-Level Political Forum on Sustainable Development, HLPF)^[61] e dell’Economic and Social Council (ECOSOC) sugli SDG 1, 2, 3, 5, 9 e 14^[62]. Al contempo si evidenzierà il fatto che temi trasversali come la questione di genere e l’empowerment femminile, al di là del riconoscimento sancito dall’attribuzione di uno specifico SDG (il numero 5), hanno una valenza strategica particolare perché contaminano direttamente anche gli altri SDG, corrispondendo a una chiave di lettura del tema trasversale delle disuguaglianze che è sottolineata dallo slogan degli SDG – “leaving no one behind”, molto più di quanto però sinora traspare dalla lista di indicatori presentati nel rapporto di giugno delle Nazioni Unite, che mancano di disaggregazione per sesso (indicatori cosiddetti gender-blind). Un’implicazione che se ne può ricavare, perciò, è che nell’ambito degli SDG e dei relativi target sarà utile operare una focalizzare degli investimenti in funzione delle specificità dei contesti territoriali, delle specializzazioni degli attori, ma anche a favore di temi chiave in sé e – come nel caso dei target dell’SDG-5 – i cui miglioramenti si ipotizza generino una propagazione di effetti positivi anche su altri SDG.

 

·          SDG 1: Povertà estrema

La povertà economica estrema era al centro degli MDG e rimane come obiettivo chiave degli SDG, in termini di eliminazione della povertà entro il 2030, rispetto all’obiettivo meno ambizioso degli MDG di dimezzare la proporzione di poveri tra il 1990 e il 2015.

A livello mondiale, i dati indicano che la povertà estrema si era già dimezzata tra il 2002 e il 2012 (dal 26% al 13% della popolazione), il che significa comunque che ancora una persona su otto al mondo vive in povertà estrema; il problema è grave soprattutto per l’Africa sub-sahariana, dove il 40% della popolazione viveva nel 2012 con meno di 1,9 dollari statunitensi al giorno.

Nel corso della revisione di metà percorso degli MDG si era evidenziata la necessità di dare maggior peso al tema del lavoro, associandolo agli indicatori sulla povertà estrema. Si tratta di un’area che richiede particolare impegno: nel 2015 circa il 10% di tutti i lavoratori a livello mondiale e delle loro famiglie vivevano con meno di 1,9 dollari al giorno a persona (era il 28% nel 2000), percentuale che toccava il 33% nel caso dell’Africa sub-sahariana. In particolare, i giovani sono la fascia di popolazione che desta maggiori preoccupazioni, dal momento che proprio chi ha un’età compresa tra i 15 e i 24 anni d’età ha la probabilità maggiore di rientrare nella categoria dei lavoratori che vivono in povertà (il 16% di tutti i lavoratori giovani nel 2015). Al netto della sfida dell’elevata crescita demografica in Africa sub-sahariana, occorre trasformare in grande potenzialità positiva l’enorme massa di giovani che caratterizzerà questa zona del mondo e ciò sarà possibile solo attraverso delle politiche economiche e sociali adeguate e urgenti per evitare il prevedibile risultato in termini di esclusione e di flussi migratori difficilmente gestibili. 

Un’altra componente chiave da associare a povertà estrema e lavoro è quella dei sistemi di protezione o ammortizzatori sociali: una misura della vulnerabilità nei paesi più poveri è il fatto che solo una persona su cinque ha ricevuto benefici in termini assistenziali dallo Stato nei paesi a basso reddito, a fronte di una proporzione di due su tre persone nei paesi a reddito medio-alto.

Creare occasioni di impiego a condizioni dignitose e assicurare servizi pubblici essenziali di protezione sociale restano due fattori chiave per vincere la guerra contro la povertà nel mondo.

Se a queste informazioni contenute nel rapporto delle Nazioni Unite si aggiunge una prospettiva di genere, il fenomeno della femminilizzazione della povertà, la discriminazione patita dalle donne sul mercato del lavoro (la disoccupazione femminile è il doppio di quella maschile nel Nord Africa) e il ruolo sempre più importante di ammortizzatore sociale delle donne (cui è delegata la responsabilità finale della qualità della vita di uomini e donne vulnerabili) e il contributo centrale del lavoro non retribuito alla crescita economica, la loro subalternità in relazione all’accesso ai servizi pubblici di protezione sociale concorrono a giustificare l’ipotesi – da sottoporre a verifica empirica con l’analisi periodica dei dati statistici – che una focalizzazione sulle donne degli interventi di contrasto della povertà estrema risulterebbe più efficace e sostenibile, tenendo conto altresì del particolare ruolo da esse svolto a favore della fascia vulnerabile dei minori.

 

·          SDG 2: Fame, sicurezza alimentare, nutrizione e agricoltura sostenibile

La proporzione di persone che soffrono la fame è diminuita tra il 2000 e il 2015, ma solo in minima misura (dal 15% all’11% del totale della popolazione) e circa 800 milioni di persone continuano a non accedere a quantità e qualità adeguate di cibo. Nel 2015, oltre la metà degli adulti in Africa sub-sahariana soffriva di insicurezza alimentare – in forma moderata o grave (grave nel caso del 25% della popolazione) - e il 25% dei minori di 5 anni aveva problemi di crescita insufficiente (quasi 160 milioni di bambini); mentre la percentuale di bambini della stessa età sovrappeso è aumentata del 20% tra il 2000 e il 2014, anno in cui 41 milioni di bambini – per la metà asiatici – erano sovrappeso. Il Nord Africa è la regione con la percentuale più alta di bambini sovrappeso (16% dei minori di 5 anni).

Maggiori investimenti a favore dell’agricoltura sostenibile (di piccola scala in particolare) – già area prioritaria di intervento della politica bilaterale italiana di cooperazione allo sviluppo oltre che delle agenzie del Polo Romano delle Nazioni Unite, ma che registra da trenta anni un trend decrescente a livello di impegni finanziari relativi della comunità globale dei donatori - cercando di promuovere una maggiore produttività senza penalizzare lo sviluppo sociale ed ambientale e migliorando il funzionamento dei mercati alimentari, sono evidentemente da considerarsi cruciali. Peraltro, l’agricoltura è, insieme a salute (SDG 3) e acqua (SDG-6), l’area prioritaria delle politiche di adattamento definite, incluse e comunicate da 137 parti ad aprile 2016 alla Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici – United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC – come componenti dei piani d’azione sul clima, le “Intended nationally determined contributions” (INDC), in conformità con gli impegni assunti con l’accordo di Parigi a fine 2015.

Anche nel caso di fame, sicurezza alimentare, nutrizione e agricoltura sostenibile, il ruolo delle donne in quanto produttrici e riproduttrici è di gran lunga prioritario, in particolare guardando alla realtà dell’Africa sub-sahariana, dove è delegato alle donne il ruolo di alimentare e nutrire i bambini e la famiglia in generale e dove persiste una forte discriminazione nei confronti delle bambine, che sono nutrite meno e peggio. È evidente come trasformazioni strutturali richiedano oltre che un impegno significativo delle amministrazioni pubbliche – nazionali e internazionali – e del settore privato produttivo, un cambiamento di mentalità e delle norme sociali per contrastare efficacemente le molteplici forme di discriminazione esistenti.

 

·          SDG 3: Salute e benessere per tutti e per tutte le età

Tra il 1990 e il 2015, il tasso di mortalità materna è diminuito del 44% e la mortalità infantile si è più che dimezzata: ma 5,9 milioni di bambini sono morti nel 2015 prima di compiere 5 anni, in gran parte per cause che si potrebbero prevenire.

L’incidenza di AIDS, malaria e tubercolosi è in calo; tuttavia, sempre nel 2015, si sono registrati 2,1 milioni di nuovi infetti di AIDS e 214 milioni di persone hanno contratto la malaria (l’89% dei casi in Africa sub-sahariana).

Nel 2015, tre donne su quattro in età fertile – tra 15 e 49 anni d’età – coniugate o con una relazione affettiva stabile hanno utilizzato metodi contraccettivi moderni per la pianificazione familiare.

Nel 2012, quasi due terzi delle morti per malattie non trasmissibili di persone con meno di 70 anni sono state causate da malattie cardiovascolari e respiratorie croniche, tumori e diabete.

Le priorità previste sono quelle di continuare a dare centralità alla salute materno-infantile, con un focus perciò sulle donne, alla lotta alle epidemie ma anche al diffondersi di malattie croniche e legate all’insalubrità ambientale, ponendo come obiettivo di politiche pubbliche la copertura universalistica dei servizi sanitari di base e l’accesso per tutti a medicine e vaccini sicuri ed efficaci, obiettivo che va riaffermato anche in Europa. A queste priorità si deve poi aggiungere l’importanza di investire sulla promozione dei diritti riproduttivi e sessuali, tenendo peraltro conto del fatto che nei paesi dove le donne sono più libere di scelta sui loro corpi e sulla loro sessualità, le scelte sulla maternità sono inevitabilmente più consapevoli.

SDG 4: Istruzione di qualità inclusiva ed equa ed opportunità di formazione continua per tutti

Nel 2013, quasi 60 milioni di bambini in età scolare non frequentavano le primarie; soprattutto, indagini recenti hanno confermato che i bambini delle famiglie più povere (in particolare le bambine) hanno quattro volte più probabilità di trovarsi nel gruppo di chi non frequenta la scuola rispetto ai figli di famiglie ricche. L’alfabetizzazione è uno degli indicatori della forte disuguaglianza tra economie ad alto reddito e paesi poveri: la grande maggioranza dei ragazzi nei paesi ricchi sa leggere, scrivere e far di conto, mentre la percentuale precipita al 5% tra i paesi più poveri. Nel mondo circa 757 milioni di adulti sono analfabeti e i due terzi sono donne.

L’istruzione di base - ma anche quella tecnica e quella necessaria per colmare il digital divide - resta oggi un terreno prioritario di intervento, anche in questo caso con una doverosa attenzione alla questione di genere, perché la conoscenza (indipendentemente dalla forma istituzionale di trasmissione e ancor di più se nutre di senso critico le coscienze dei cittadini, un aspetto tutt’altro che garantito nel sistema di istruzione e università dei paesi OCSE) è valore in sé, dà consapevolezza e dignità, contribuisce allo sviluppo mentale, emotivo, fisico e sociale ed è fonte di reale empowerment e protagonismo decisionale delle persone. Guardando alla complessità della vita secondo un approccio dimensionale e non settoriale, l’istruzione delle donne e delle bambine può essere garantita solo se si considera come centrale anche la lotta alla violenza (pensando al nesso con problemi come i matrimoni precoci, il lavoro domestico delle bambine e lo sfruttamento).

 

·          SDG 5: Uguaglianza di genere ed empowerment delle donne

Tra il 1990 e il 2015, la proporzione di donne che ha dichiarato di essersi sposata prima del compimento dei 18 anni d’età è calata dal 32% al 26%. Il trend è positivo ma lento, associato a cambiamenti di mentalità e costumi che sono possibili, in particolare in presenza di un maggiore accesso femminile all’istruzione, come nel caso del Nord Africa in cui il tasso di matrimoni precoci di bambine si è più che dimezzato nel corso degli ultimi venticinque anni. La pratica delle mutilazioni genitali femminili continua a essere molto diffusa in una trentina di paesi, e le donne dedicano mediamente più del doppio del tempo dedicato dagli uomini a occupazioni non retribuite (il 19% rispetto all’8%) in ragione della discriminazione di carico di lavoro domestico e di cura, il che sottrae tempo alle donne per la cura di sé, per relazioni sociali e per l’istruzione. Milioni di donne subiscono ancora oggi forme di volenza fisica, sessuale, psicologica ed economica, cioè gravi violazioni dei diritti umani che compromettono il processo di sviluppo.

È incoraggiante che il numero di parlamentari donne sia mediamente aumentato nei diversi paesi negli ultimi quindici anni, ma ciò non è sufficiente ad assicurare un più ampio processo di reale empowerment e protagonismo consapevole (agency) di tutte le ragazze e le donne nelle scelte relative al proprio corpo, alla propria vita e alla collettività. Occorre investire perché cambino le attitudini e le norme sociali, a fianco di una revisione del corpo legislativo che, in molti paesi, è discriminatorio nei confronti delle donne, perché l’uguaglianza di genere è obiettivo in sé ed è funzionale al raggiungimento durevole e pieno degli altri obiettivi come quelli sin qui menzionati e dei restanti, compresi l’SDG 9 (Infrastrutture resilienti, industrializzazione inclusiva e sostenibile, innovazioni) e l’SDG 14 (Conservazione e uso sostenibile degli oceani e delle acque marine), che rientrano tra quelli che saranno oggetto di più attenta analisi da parte dell’HLPF e dell’ECOSOC nel 2017.

 

Alcune indicazioni per un possibile impegno specifico dell’Italia

Nel mese di settembre ricorre anche un anniversario famigerato, relativo ad un fatto apparentemente lontano dall’agenda degli SDG: la bancarotta della banca d’affari Lehman Brothers, avvenuta il 15 settembre 2008. Per convenzione si è soliti far risalire a quella data il precipitare della grave crisi economica statunitense, poi trasformatasi in crisi finanziaria, economica e sociale mondiale, che ancora oggi attanaglia i paesi della zona dell’Euro.

Finora, a dispetto della retorica sulla priorità dello sviluppo sostenibile e sull’importanza dell’economia verde, e sebbene la crisi avrebbe dovuto far vacillare le certezze passate, l’agenda dell’equilibrio macroeconomico e finanziario e quella dello sviluppo sostenibile restano ben distinte, quando non contrapposte.

Si tratta di due agende che coesistono e si impongono contemporaneamente a tutti i paesi, toccando indistintamente la vita delle persone e richiedendo ai paesi di dotarsi di un sistema di indicatori adeguati per monitorare e valutare i progressi fatti. Schematizzando molto ed utilizzando un’espressione anglosassone, da una parte c’è la comunità dei «musi duri» (hard-nosed) – anzitutto Banche Centrali, Istituzioni finanziarie internazionali (IFI) e Ministeri dell’Economia e delle Finanze (MEF) – che hanno come priorità la stabilizzazione finanziaria e l’aggiustamento strutturale, attraverso politiche di liberalizzazione finanziaria, privatizzazione e deregolamentazione; dall’altra parte c’è la comunità dei «cuori teneri» (bleeding hearts) che perseguono obiettivi sociali (gli MDG) e più in generale di sviluppo sostenibile (gli SDG).

L’insostenibilità dei cambiamenti globali, a cominciare da quelli climatici, e delle crescenti disuguaglianze economiche all’interno dei paesi è percepita come una spinta risolutiva a dare più peso agli SDG^[63]. A seguito della crisi mondiale si sono effettivamente aperti spiragli per rimettere in discussione l’ideologia della teoria e politica macroeconomica convenzionale (mainstream), secondo cui politiche di austerità (contenimento della spesa pubblica e quindi del welfare state, pareggio di bilancio e controllo dell’inflazione) e di aggiustamento strutturale, con una maggiore flessibilità del mercato del lavoro e minore protezione dell’impiego, avrebbero effetti espansivi sull’andamento dell’occupazione e del reddito. Lo stesso Olivier Blanchard^[64], fino a ottobre 2015 capo economista del Fondo monetario internazionale, docente al Massachusetts Institute of Technology (MIT) ed esponente di punta del mainstream, ha dovuto ammettere che alcuni dogmi e presupposti teorici si sono rivelati sbagliati. La teoria eterodossa e critica che sottolinea le relazioni tra maggiore disuguaglianza distributiva dei redditi, caduta della domanda effettiva e riduzione della crescita economica di lungo periodo, oggi non è più liquidabile come irrilevante, perché ci sono sempre più numerose evidenze empiriche a suo sostegno. Ciò può aprire prospettive inedite e interessanti per l’agenda politica dello sviluppo e degli SDG, perché si impongano come agenda di crescita economica verde e inclusiva. Ci sono, cioè, margini di contrattazione politica per “allentare” la rigidità dogmatica del mainstream, e questo è un terreno di impegno specifico per il governo italiano nei negoziati con Bruxelles e Francoforte, ma è un terreno che si può allargare al campo degli accordi di tutti i paesi con le IFI.

Lo sviluppo di una nazione non è riducibile alla ricchezza determinata dalle risorse produttive di cui dispone (lavoro, capitale e conoscenze tecniche accumulate), come suggerisce la teoria economica mainstream, che le definisce grandezze fondamentali che determinano i livelli di produzione e occupazione «di equilibrio naturale». Bisogna collegare gli ambiti sin qui distinti della macroeconomia (e finanza) dei «musi duri» e lo sviluppo sostenibile dei «cuori teneri». Non si tratta solo e tanto di correggere i modelli di stima delle relazioni reciproche, stimando meglio il valore dei cosiddetti «moltiplicatore» e «acceleratore» utilizzati per valutare gli effetti delle diverse politiche sul reddito e l’occupazione, aggiungendo la povertà e la disuguaglianza, ma occorre imporre la volontà politica di dare reale priorità ai principi dello sviluppo sostenibile, considerandoli un presupposto irrinunciabile delle politiche macroeconomiche.

Occorre, perciò, creare un terreno di contaminazione e una base per un linguaggio comune, di confronto aperto tra le due agende, al di là di auspici meno ambiziosi ma comunque importanti perché l’agenda degli SDG e quella della politica estera e di sicurezza dei vari Stati siano tra loro coerenti^[65]. Un presupposto strategico a tal fine è rappresentato dalla creazione di un sistema di raccolta di dati affidabili sugli SDG, sulla cui base creare un tavolo inter-istituzionale che garantisca un’ampia partecipazione (in rappresentanza dei diversi interessi e gruppi sociali in campo) per la discussione e l’indirizzo politico, a fianco dei tavoli tecnici già consolidati e promossi dalle IFI – con le Banche Centrali e il MEF – per monitorare lo stato di realizzazione dei programmi di aggiustamento strutturale e stabilizzazione finanziaria.

Al di là della sua retorica, il liberismo si fonda paradossalmente su un’applicazione del concetto di pianificazione pubblica, che ha la particolarità di affidarsi alla presunta efficienza della libera concorrenza sui mercati per la mobilitazione delle risorse produttive, basandosi su un sistema di coordinamento delle relazioni economiche internazionali di tipo tecnocratico e finanziario (le IFI, il G20, il dialogo tra Banche centrali e MEF). L’agenda degli SDG mira a replicare lo stesso concetto di pianificazione e proporre un sistema di coordinamento, in nome però di un modello di sviluppo alternativo (di «trasformazione», come recita l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite) e di un processo di maggiore democratizzazione delle scelte politiche.

In un paese di prima priorità per la politica italiana di cooperazione allo sviluppo come il Senegal, per esempio, che riflette bene l’orientamento africanista impresso dal Vice Ministro Giro, il tavolo di coordinamento e il sistema di raccolta dati sulle variabili macroeconomiche e finanziarie sono giudicati positivi e promettenti dal Fondo monetario internazionale, rispetto agli standard dell’Africa sub-sahariana e dell’Africa occidentale in particolare (in cui il Fondo ho promosso tale esercizio), per il monitoraggio delle politiche e la valutazione degli effetti. A quel tavolo, che gode di un’investitura politica di primo rango riconosciuta dalla Presidenza della Repubblica, ha senso che se ne aggiunga uno di pari livello sugli SDG, in una logica non concorrenziale ma nemmeno di totale indifferenza, con uno spirito collaborativo, di reciproca attenzione e riconoscimento: e ciò di per sé costituirebbe un primo grande risultato.

Obiettivi, target e indicatori sono tutt’altro che standardizzati e disponibili nei paesi poveri e richiedono, comunque, un lavoro aggiuntivo di sintesi per tradurre centinaia di indicatori in strumenti facilmente interpretabili e utilizzabili al servizio dei cittadini e del processo decisionale, come dimostra l’intenzione dell’esercizio, svolto in forma molto provvisoria all’interno del Sustainable Development Solution Network (SDSN), di costruzione di un indice sintetico e un pannello di controllo a colori (Dashboard) degli SDG^[66].

Nel 2013, l’Aiuto pubblico allo sviluppo (APS) ha destinato a livello mondiale solo 325 milioni di dollari al rafforzamento delle capacità nazionali in campo statistico, il che rappresenta una quota dello 0,3% dell’APS mondiale, come negli anni passati, nonostante i frequenti richiami all’importanza dei dati per monitorare e valutare l’andamento degli SDG e l’effetto delle politiche (cui è dedicato il par. 57 della Risoluzione 70/1 delle Nazioni Unite). Poco più di un terzo dei 325 milioni sono andati a favore di paesi dell’Africa sub-sahariana, un sub-continente che continua ad avere il più basso tasso di registrazione e di certificati di morte al mondo (il che, per esempio, impedisce di monitorare con precisione i dati sanitari), ma in cui più in generale i dati amministrativi – dei diversi uffici pubblici, al di là perciò delle competenze dirette degli istituti nazionali di statistica – sono una fonte informativa ampiamente sottoutilizzata e che potrebbe invece produrre dati regolari, disaggregati e a cadenza giornaliera su numerosi ambiti degli SDG.

In un paese come il Senegal, per restare all’esempio citato, ci sono molti margini di miglioramento del sistema e c’è un contesto favorevole, con l’interesse esplicito dell’Agenzia senegalese di statistica, di numerosi uffici pubblici a livello locale e di ministeri che concorrono a definire il sistema statistico nazionale, con cui la cooperazione italiana (l’ufficio di Dakar dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo, AICS) e il sistema delle Nazioni Unite (UN-Women) hanno peraltro già avviato una prima proficua collaborazione e si ripromettono ora di sostenere il sistema di elaborazione e valutazione delle politiche pubbliche attraverso un partenariato specifico. Il Senegal è un paese, inoltre, in cui si sperimenterà nel prossimo futuro la pratica della cooperazione europea congiunta (joint programming), con un raccordo stretto tra le iniziative di tutti i paesi membri.

In questa prospettiva, l’Italia potrebbe esercitare un ruolo di traino e apripista avviando un programma innovativo sul fronte del sostegno al rafforzamento della capacità di raccolta e analisi dati del sistema nazionale con riferimento agli SDG, non focalizzato sulla pratica prevalente nel mondo della cooperazione allo sviluppo di realizzare indagini campionarie ad hoc, ma sul rafforzamento del sistema nazionale in senso ampio, dando concretezza alla generica raccomandazione contenuta nell’Agenda 2030 di «condurre processi regolari e inclusivi di rassegna a livello nazionale e subnazionale dei progressi conseguiti».

In un contesto di poche risorse dell’APS mondiale destinate alle statistiche, il valore aggiunto e la visibilità di un impegno specifico italiano – per esempio focalizzato sull’SDG 5, sulla base degli indicatori multidimensionali sviluppati sin qui con il partenariato italiano e di UN-Women e un supporto al sistema amministrativo di raccolta dati – risulterebbero ingigantiti; inoltre, questo costituirebbe un utile precedente da spendere nella concertazione intra-europea, laddove si potrebbero successivamente moltiplicare gli impegni sul fronte di più SDG con il concorso finanziario contemporaneo e parallelo di altri paesi membri, concretizzando l’auspicio della Risoluzione del Parlamento Europeo a sviluppare posizioni comuni^[67]. Un sistema standardizzato e comparabile di raccolta e analisi dati a regime sui diversi SDG avrebbe anche una validità esterna, rappresentando un modello per esperienze replicabili in altri paesi di prima priorità per l’Italia, essendo tuttavia chiaro che occorrerà che i paesi definiscano nello specifico la propria agenda nazionale che, in funzione dei contesti, identifichi gli indicatori pertinenti e realmente misurabili.

Dal momento poi che l’Africa saheliana è un’area molto vulnerabile ambientalmente e al contempo fonte di flussi migratori verso l’Europa (il Senegal è la prima comunità dell’Africa sub-sahariana presente in Italia), un’esperienza simile potrebbe favorire una maggiore coerenza e coordinamento di vari rivoli di cooperazione allo sviluppo, a cominciare da un maggiore raccordo con le attività promosse dal Ministero dell’Ambiente che ha a disposizione un volume di risorse finanziarie significative, quasi comparabili a quelle dell’AICS, e con le risorse che ora anche il Ministero dell’Interno comincia a destinare a progetti nei paesi di origine dei flussi migratori, Senegal in primis. Non c’è dubbio, infatti, che la raccolta di dati affidabili sia un obiettivo in sé prioritario per chi si prefigge la tutela dell’ambiente e per chi mira a una più efficace gestione dei flussi migratori. Più in generale, infine, è palese che dati regolari e affidabili per il monitoraggio e la valutazione delle politiche, e quindi per una successiva programmazione di interventi, siano essenziali per tutti gli attori coinvolti nella cooperazione allo sviluppo: le ONG e le associazioni, i Comuni e le Regioni, l’AICS, il MAECI e il Parlamento chiamati, in ordine inverso, a legiferare, decidere e realizzare sulla base di un’adeguata conoscenza della realtà e degli effetti prodotti dalle politiche attuate.

Nuove fonti di dati e tecnologie per la loro raccolta e l’integrazione di diverse fonti di dati sono un terreno promettente da esplorare, coinvolgendo forme di partenariato allargate nei diversi sistemi nazionali. Del resto, nello spirito di un’agenda universalistica, questa sfida interessa gli stessi paesi OCSE come l’Italia (certamente avanti rispetto ad altri paesi), che hanno anch’essi un pezzo di strada da percorrere, non disponendo di dati misurati adeguatamente per le centinaia di indicatori riconducibili agli SDG, come si evince da un recente studio che identifica in via preliminare (e non come esercizio di valutazione finale) 86 indicatori relativi a 73 target riferiti a tutti i 17 SDG e per i quali fissa dei risultati da raggiungere entro il 2030, concretizzando uno degli impegni assunti nel Piano d’azione 2016 dell’OCSE sugli SDG. Per inciso, dallo studio si evince che l’ambito dell’SDG 5 è quello in cui i paesi OCSE devono migliorare di più, essendo mediamente oggi solo a un terzo del progresso necessario per conseguire i risultati attesi dell’uguaglianza di genere^[68].

 

L’attività del Comitato permanente sull’attuazione dell’Agenda 2030 e gli obiettivi di sviluppo sostenibile
(a cura del Servizio Studi della Camera dei Deputati)

 

In seno alla Commissione Affari esteri della Camera dei deputati, il 4 novembre 2015 è stato istituito il Comitato permanente sull’attuazione dell’Agenda 2030 e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile, ai sensi dell’articolo 22, comma 4, del regolamento. Il Comitato è stato istituito in continuità con il Comitato Agenda post-2015, cooperazione allo sviluppo e partenariato pubblico-privato che la Commissione aveva creato all’inizio della XVII Legislatura.

Il Comitato, presieduto dall’on. Maria Edera Spadoni, ha avviato la propria attività il 16 dicembre 2015 con una seduta dedicata ad una riflessione preliminare sui propri lavori. In riferimento all’ambito di competenza del Comitato e in particolare riguardo all’attività conoscitiva, la presidente ha sottolineato l’opportunità di indirizzarla anzitutto a far chiarezza in ordine ad una maggiore trasparenza sulla destinazione e l’effettivo utilizzo dei fondi previsti per il raggiungimento degli SDGs (Sustainable Development Goals), a livello sia internazionale sia nazionale, osservando, inoltre, la necessità di venga aggiornata ed implementata la strumentazione informatica predisposta dal Governo per accrescere il grado di trasparenza sui progetti di cooperazione. In linea con quanto già fatto dal precedente Comitato permanente sull’Agenda globale post-2015, cooperazione allo sviluppo e partenariato pubblico e privato, la presidente ha proposto di procedere ad audizioni, a cominciare da rappresentanti di organizzazioni non governative, anche al fine di valutare una proposta di indagine conoscitiva da sottoporre all’Ufficio di presidenza della Commissione.

Nel corso della medesima seduta del 16 dicembre 2015 l’on Spadoni ha reso comunicazioni sulla missione svolta a Bruxelles in occasione della Riunione interparlamentare presso il Parlamento europeo sul tema "Unfulfilled Millennium Development Goals and the implementation of the newly-agreed Sustainable Development Goals" (13 ottobre 2015) nonché comunicazioni sulla missione svolta a Lussemburgo in occasione della Riunione dei presidenti delle Commissioni competenti in materia di cooperazione allo sviluppo (11 dicembre 2015).

Nella seduta del 14 giugno 2016 la Commissione Affari esteri ha deliberato all’unanimità lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile ai sensi dell’articolo 144, comma 1 del regolamento, delegandone lo svolgimento al Comitato permanente sull’attuazione dell’Agenda 2030 e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. L’indagine dovrà concludersi il 31 dicembre 2016. Nel programma dell’indagine conoscitiva si sottolinea che l’obiettivo è l’approfondimento dell’attività posta in essere dalla Comunità internazionale e dal Governo italiano per il raggiungimento dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, anche in quanto orizzonte di riferimento per il settore della cooperazione italiana allo sviluppo.

Nel quadro dei diversi soggetti che operano nella Comunità internazionale, l’indagine conoscitiva svolgerà in particolare un’azione di monitoraggio sulle iniziative assunte dai Paesi del G7, di cui l’Italia nel corso del 2017 assumerà la presidenza. L’indagine valuterà iniziative, aspetti finanziari ed eventuali rapporti con istituzioni internazionali utili a qualificare la posizione dell’Italia sulle diverse questioni e ad individuare le modalità più opportune per dare maggiore visibilità, soprattutto nelle sedi europee, all’impegno italiano per la realizzazione dell’Agenda 2030. L’attività di indagine si articolerà principalmente in audizioni di soggetti rilevanti ai fini dei temi trattati e, ove necessario, in sopralluoghi al di fuori della sede parlamentare, di cui sarà di volta in volta richiesta l’autorizzazione alla Presidenza della Camera. Tra i soggetti da audire il programma indica rappresentanti dei Dicasteri competenti; rappresentanti di Organizzazioni internazionali e regionali; rappresentanti delle Istituzioni Finanziarie Internazionali; rappresentanti della società civile; rappresentanti del settore privato; rappresentanti organi di informazione; accademici ed esperti.

L’indagine conoscitiva è stata avviata il 5 luglio 2016 con l’audizione del Direttore per le relazioni esterne del Fondo globale per la lotta all’AIDS, la tubercolosi e la malaria, Christoph Benn. Nel corso della seduta è stata presentata un’ampia ricognizione della struttura organizzativa e delle attività del Fondo, che è al tempo stesso un’ istituzione finanziaria progettata per combattere AIDS, tubercolosi e malaria nella loro forma epidemica ed un partenariato tra governi, società civile, il settore privato e le persone affette dalle malattie. Il Fondo, istituito nel 2001, raccoglie ed investe circa 4 miliardi di dollari l’anno per sostenere programmi gestiti da esperti locali - e non direttamente dal Fondo - nei paesi e nelle comunità colpite dalle epidemia. Il Fondo ha base a Ginevra ed è composto da personale dalla più varia esperienza professionale proveniente da oltre 100 differenti paesi.

Gli investimenti effettuati nelle aree colpite dalle epidemie sono modellati sulle esigenze specifiche e sulle caratteristiche di ciascun paese, nonché su quelle delle comunità più colpite dalle tre malattie, in ossequio al principio della Country Ownership e dei complementari principi del finanziamento Performance-based, che correla il finanziamento a risultati comprovati, monitorati e verificati dagli agenti locali, ed al principio di trasparenza.

Replicando ad uno specifico quesito posto dalla Presidente Spadoni, il direttore del Fondo ha precisato che l’incidenza dei costi operativi è pari al 3% dei 4 mld di dollari annualmente spesi per i programmi.

Con riferimento al contributo italiano al Fondo, si rammenta che dal 2001, l’Italia ha erogato complessivamente 890 milioni di euro. Si segnala che, sul piano finanziario, si era registrata una battuta d’arresto poiché, malgrado impegni formalmente assunti, l’Italia non aveva onorato gli ultimi pledges per gli anni 2009 e 2010.

Nel dicembre 2013, durante la Conferenza di Replenishment di Washington il nostro Paese è rientrato a pieno titolo tra i finanziatori del Fondo con un  pledge per il triennio 2014-2016 pari ad un totale di 100 milioni di euro. Si rammenta che sul finanziamento al Fondo la Commissione esteri aveva approvato, il 14 giugno 2016, la risoluzione conclusiva 8/00186 d’iniziativa dell’onorevole Quartapelle che impegna il Governo a formalizzare in occasione della sessione finale della quinta Conferenza di rifinanziamento del Fondo globale un significativo rafforzamento dell’impegno dell’Italia per il triennio 2017-2019, a conferma del rinnovato impegno italiano nell’ambito della cooperazione internazionale allo sviluppo ed a promuovere, accanto al rafforzato impegno finanziario, un ruolo politico più attivo dell’Italia in seno alla struttura di governo del Fondo Globale in sinergia con le priorità nazionali di politica estera e di cooperazione internazionale, assicurando di monitorare e incidere sulle decisioni che riguardano la trasparenza e la rendicontazione nella gestione dei programmi di finanziamento, il sostegno ai sistemi sanitari nazionali dei Paesi beneficiari, nonché il pieno coinvolgimento dei Paesi fruitori e della società civile nelle fasi decisionali.

   Nella seduta del 13 luglio 2016 l’indagine è proseguita con l’audizione del portavoce dell’Alleanza italiana per lo sviluppo sostenibile (ASviS), Enrico Giovannini. Nel corso dell’audizione sono stati estesamente trattati i profili relativi al raggiungimento degli SDGs, processo nel quale si inquadra l’ASviS, sorta con l’obiettivo di mobilitare la società italiana, i soggetti economici e le istituzioni. La missione dell’Alleanza è, come accennato, proprio quella di far crescere nella società italiana, nei soggetti economici e nelle istituzioni la consapevolezza dell’importanza dell’Agenda globale per lo sviluppo sostenibile, mettendo in rete coloro che si occupano già di aspetti specifici ricompresi nei Sustainable Development Goals allo scopo di:

·          favorire lo sviluppo di una cultura della sostenibilità a tutti i livelli, orientando a tale scopo i modelli di produzione e di consumo;

·          analizzare le implicazioni e le opportunità per l’Italia legate all’Agenda per lo sviluppo sostenibile;

·          contribuire alla definizione di una strategia italiana per il conseguimento degli SDGs, anche utilizzando strumenti analitici e di previsione che aiutino la definizione di politiche per lo sviluppo sostenibile, nonché alla realizzazione di un sistema di monitoraggio dei progressi dell’Italia verso gli SDGs.

Attualmente l’ASviS riunisce oltre 100 tra le più importanti istituzioni e reti della società civile. Si tratta di associazioni rappresentative delle parti sociali (associazioni imprenditoriali, sindacali e del Terzo Settore); reti di associazioni della società civile che riguardano specifici Obiettivi (quali, ad esempio, salute, benessere economico, educazione, lavoro, qualità dell’ambiente, uguaglianza di genere); associazioni di enti territoriali; università e centri di ricerca pubblici e privati, e le relative reti; associazioni di soggetti attivi nei mondi della cultura e dell’informazione; fondazioni e reti di fondazioni; soggetti italiani appartenenti ad associazioni e reti internazionali attive sui temi dello sviluppo sostenibile.

Nella seduta del  14 luglio 2016 si è svolta l’Audizione della Vice Direttrice Generale dell’Organizzazione Mondiale della Sanità per la Salute della Famiglia, delle Donne e dei Bambini, Flavia Bustreo. La Vice Direttrice ha portato a conoscenza del Comitato la strategia globale, cui l’Organizzazione Mondiale della Sanità ha dato impulso, per la salute delle donne, dei bambini e degli adolescenti nel mondo, che risulta strutturalmente legata agli Obiettivi di sviluppo 2030.

Si tratta di una strategia dal 2016 al 2030, che ha tre obiettivi principali: assicurare la sopravvivenza di donne, bambini e adolescenti, in presenza di dati di salute pubblica internazionale che, a livello globale, sono ancora estremamente preoccupanti; il secondo obiettivo principale è la salute piena, cioè la possibilità di avere sia donne sia bambini in grado di essere liberi dalla violenza e di avere accesso a servizi sanitari qualificati; il terzo obiettivo è quello di permettere la partecipazione attiva alle donne, soprattutto alle giovani, per dar loro modo di contribuire allo sviluppo ed alla crescita economica dei propri Paesi.

 

La creazione di una task force internazionale per la tutela del patrimonio culturale dell’umanità
(a cura del Servizio Studi della Camera)

 

La questione dei cosiddetti “caschi blu della cultura” trae origine da esigenze ormai più che decennali: infatti il 26 ottobre 2004 l’allora Ministro per i beni e attività culturali Giuliano Urbani firmava a Parigi una dichiarazione congiunta con il direttore generale dell’UNESCO, Koichiro Matsuura, dedicata alla mutua cooperazione per una risposta di emergenza volta alla messa in atto, in scacchieri internazionali di crisi, di interventi di salvaguardia e recupero dei beni culturali e naturali a rischio di conflitti o di calamità naturali.

La dichiarazione congiunta traeva origine dalla vasta esperienza che l’Italia aveva sviluppato nelle tecniche per il recupero del patrimonio culturale e storico danneggiato in seguito a conflitti o calamità naturali quali i terremoti, purtroppo frequenti nel nostro Paese.

Tra le più significative esperienze internazionali dell’Italia nella materia già allora si annoveravano gli interventi di archeologi ed i carabinieri del Comando tutela patrimonio culturale per la ricostruzione del patrimonio culturale iracheno sottoposto a distruzioni e saccheggi dopo la caduta di Saddam Hussein; come anche i restauri operati nella città iraniana di Bam devastata da un terremoto.

L’Italia era pertanto incaricata di dar vita all’asse portante di una forza di intervento capace di operare rapidamente in tutto il mondo. Per quanto concerne il nostro Paese, l’ossatura della task force era prevista con personale proveniente dal Ministero degli esteri, da quello dei beni e attività culturali, dalla Protezione civile e dai Carabinieri. Il gruppo d’azione di emergenza capitanato dall’Italia, si prevedeva, avrebbe avuto un assetto variabile in rapporto alle specifiche esigenze di volta in volta manifestate, e avrebbe agito su richiesta dei paesi bisognosi di intervento.

La questione è stata rilanciata in tempi più recenti e a un più alto livello dal Ministro dei beni culturali e delle attività culturale e del turismo Dario Franceschini nel marzo 2015, dopo la constatazione degli attacchi intenzionali di miliziani dell’ISIS contro elementi di inestimabile valore del patrimonio culturale mondiale nel Medio Oriente.

Secondo il Ministro, infatti, era tempo di dar vita a una forza delle Nazioni Unite che, in parallelo ai caschi blu impegnati nelle operazioni di peacekeeping, potesse attendere alla tutela dei siti del patrimonio culturale dell’umanità per difenderli dai gravi attacchi intenzionali del terrorismo, di fronte ai quali i tradizionali strumenti per la tutela del patrimonio culturale durante i conflitti armati appaiono in parte superati.

Su queste proposte il Ministro Franceschini riceveva immediato sostegno da parte della direttrice generale dell’UNESCO Irina Bokova, che concordava sulla necessità di dar vita con immediatezza ad ulteriori passi per la realizzazione del progetto - proprio in sede UNESCO, ricordava del resto l’on. Franceschini, l’Italia aveva già presentato una risoluzione per la salvaguardia del patrimonio culturale nelle aree di conflitto. Pochi giorni dopo, il 23 marzo, la ministra tedesca della cultura Monika Gruetters appoggiava con convinzione la proposta italiana, nel corso di un incontro con lo stesso ministro Franceschini a Berlino.

Va segnalata il 31 marzo 2015 l’approvazione da parte dell’Assemblea della Camera di un ordine del giorno - in un testo riformulato nel corso della seduta - d’iniziativa dell’on. Roberto Rampi, con il quale si impegna il Governo a promuovere la costituzione e l’impiego di appositi contingenti multinazionali di personale, da impiegare dopo la stabilizzazione del paese interessato e su richiesta esplicita di quest’ultimo, in attività di tutela del patrimonio artistico e culturale e nel contrasto del traffico di opere d’arte finalizzato al finanziamento del terrorismo internazionale, affidando, per quanto riguarda le forze italiane, all’Arma dei Carabinieri la responsabilità dei nuclei operativi, composti anche da appositi reparti dell’Esercito operanti nelle missioni internazionali di pace e di stabilizzazione.

Successivamente, il 19 maggio 2015, la Commissione Cultura del Senato ha a sua volta approvato una risoluzione nella quale, oltre ad unirsi nell’impegnare il Governo a proseguire nell’iniziativa di costituzione dei caschi blu della cultura, inserisce lo specifico profilo della necessità di una elevata qualificazione di questi operatori, tra i quali dovrebbe essere inserito personale dei dipartimenti universitari per la conservazione e il restauro dei beni culturali, nonché di istituti di eccellenza nel settore.

La risoluzione, inoltre, ha auspicato le opportune iniziative da parte delle Nazioni Unite per il blocco della vendita di reperti archeologici trafugati dai paesi in guerra, anche allo scopo di prevenire il finanziamento del terrorismo; e, sul versante nazionale, mira a valorizzare il Comando carabinieri per la tutela del patrimonio culturale.

La grave questione della minaccia dell’ISIS per l’inestimabile patrimonio culturale delle regioni siriane e irachene cadute nelle mani del "Califfato" ha costituito l’oggetto della risoluzione 7-00694 dell’on. Amendola, discussa nelle sedute del 16 luglio e del 5 agosto 2015 delle Commissioni riunite Affari esteri e Cultura della Camera.

La discussione si è conclusa con l’approvazione della risoluzione conclusiva 8-00130, nella quale si impegna il Governo, tra l’altro, “a promuovere un’efficace attuazione della convenzione dell’AJA sulla tutela dei beni culturali in caso di conflitto armato anche non internazionale con la possibile istituzione di ‘zone culturali protette’ e di una task force specializzata che ne possa assicurare l’effettiva protezione, sul modello dei ‘caschi blu per la cultura’ attualmente in discussione all’UNESCO” ed “a verificare con rigore l’attuazione dei protocolli internazionali e della normativa vigente in materia di traffico illecito transnazionale di beni culturali”, nonché a promuovere “ogni sforzo teso a preservare dalle operazioni militari i siti di particolare interesse archeologico e artistico”.

Sul tema in esame è tornato alla fine di settembre 2015 anche il Presidente del Consiglio Matteo Renzi, durante una delle tante iniziative a margine dell’inaugurazione della Sessione annuale dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite: in particolare, Matteo Renzi ha inquadrato la costituzione dei caschi blu della cultura all’interno degli sforzi con cui l’Italia vuole contribuire a una più efficace azione del peacekeeping dell’ONU.

Sull’onda dell’ennesimo intollerabile attentato al patrimonio culturale dell’umanità perpetrato dall’ISIS nella città siriana di Palmira all’inizio di ottobre del 2015, il 17 dello stesso mese il Consiglio esecutivo dell’UNESCO approvava la risoluzione italiana appoggiata da altri 53 paesi e dai membri permanenti del Consiglio di sicurezza dell’ONU.

 Il Ministro Franceschini, che aveva esortato ad accelerare i tempi in questa direzione dopo l’attacco ai monumenti di Palmira, esprimeva soddisfazione e richiamava anche l’approvazione in margine all’Expo di Milano della Dichiarazione sulla protezione del patrimonio culturale da parte di 83 paesi. La risoluzione approvata dall’UNESCO, in particolare, dava impulso al lavoro diplomatico in sede ONU per includere la componente culturale nelle missioni di pace.

Un altro passaggio essenziale nella creazione di una forza multilaterale per la tutela del patrimonio culturale mondiale si è avuto a Roma il 16 febbraio scorso con la firma di un Memorandum d’intesa tra il Governo italiano e l’UNESCO relativo alla task force nazionale italiana nel contesto della coalizione globale dell’UNESCO denominata “United for Heritage”.

La task force italiana, composta da personale specializzato civile e carabinieri operanti nella tutela del patrimonio culturale, dovrà essere in grado di valutare i rischi e quantificare i danni al patrimonio culturale, ideare piani di azione, formare personale nazionale e locale, rafforzare la lotta contro il danneggiamento, il saccheggio e il traffico illecito di reperti. Nella cerimonia istitutiva della task force italiana svoltasi a Roma il Ministro degli esteri Gentiloni ha evidenziato lo specifico contributo italiano nella lotta al terrorismo che la costituzione della task force rappresenta, in considerazione del fatto che obiettivo degli attacchi terroristici negli ultimi anni sono stati in modo deliberato elementi fondamentali del patrimonio culturale mondiale. Nel corso della cerimonia svoltasi alle terme di Diocleziano la direttrice generale dell’UNESCO Irina Bokova ha salutato con entusiasmo e gratitudine l’istituzione della task force italiana, ed è stato altresì sottoscritto un protocollo d’intesa con il Comune di Torino per l’istituzione nel capoluogo piemontese di un centro di formazione relativo al personale della task force.

La prima occasione di intervento della task force non è stata però all’estero, ma in seguito al devastante terremoto del 24 agosto 2016, nelle zone colpite del Lazio, dell’Umbria e delle Marche, e soprattutto ad Amatrice, dove appare necessario un intervento sulla chiesa trecentesca di S. Francesco e su quella di S. Agostino.