Camera dei deputati Dossier ES046

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Il Consiglio dell’UE, nella riunione del 20 luglio 2015, ha adottato delle conclusioni con le quali ha adottato il Piano d’azione dell’UE per i diritti umani e la democrazia 2015-2019.

Il Piano d’azione è stato adottato sulla base della comunicazione congiunta presentata dall’Alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza e la Commissione europea intitolata “Mantenere i diritti umani al centro dell’azione dell’UE” presentata il 28 aprile 2015 (Join(2015)16).

Nelle conclusioni, il Consiglio dell’UE, in particolare sottolinea che:

· la complessità delle crisi attuali e le violazioni e gli abusi generalizzati dei diritti umani e delle libertà fondamentali richiedono da parte dell’UE sforzi sempre più decisi. Il Piano d’azione dovrebbe consentire all’UE di far fronte a tali sfide attraverso interventi più mirati, un uso sistematico e coordinato degli strumenti a sua disposizione e un maggiore impatto delle sue politiche;

· l’UE porrà un accento particolare sulla titolarità delle istituzioni e dei meccanismi locali, comprese le istituzioni nazionali per i diritti umani, e della società civile e sulla cooperazione con tali attori. Promuoverà i principi della non discriminazione, parità di genere ed emancipazione femminile;

· l’UE continuerà a promuovere e difendere l’universalità e l’indivisibilità di tutti i diritti umani in partenariato con paesi di tutte le regioni, in stretta collaborazione con le organizzazioni internazionali e regionali nonché con la società civile;

· l’UE intensificherà gli sforzi per promuovere un ambiente sicuro e favorevole in cui la società civile e i media indipendenti possano prosperare.

Il Piano d’azione

Il Piano d’azione dell’UE per i diritti umani e la democrazia 2015-2019, fa seguito al precedente Piano d‘azione 2012- 2014, adottato sulla base del quadro strategico sui diritti umani e la democrazia adottato dall’UE nel 2012.

Il quadro strategico dell’UE su diritti umani e democrazia è stato adottato dal Consiglio dell’UE il 25 giugno 2012, con l’obiettivo di dotare l’UE di un quadro di azione coerente ed unificato. Il quadro definisce principi, obiettivi e priorità - tutti finalizzati a migliorare l’efficacia e la consistenza della politica UE nei prossimi dieci anni - e fornisce una base concordata per uno sforzo realmente collettivo che coinvolge Stati membri e istituzioni UE.

Le priorità individuate dal quadro strategico sono:

· la tutela dei diritti umani in tutte le politiche dell'UE;

· la promozione dell’universalità dei diritti umani;

· il perseguimento di obiettivi coerenti;

· porre i diritti umani al centro di tutte le politiche esterne dell’UE;

· attuare le priorità dell’UE in materia di diritti umani;

· lavorare con partner bilaterali;

· lavorare tramite le istituzioni multilaterali;

· rafforzare la cooperazione in seno all’UE.

Il Piano d’azione 2015-2019 presta particolare attenzione alla cooperazione con le istituzioni e i meccanismi locali, comprese le istituzioni nazionali per i diritti umani e la società civile, nonché al loro coinvolgimento.

In particolare, il Piano d’azione individua le seguenti priorità:

· conferire potere di azione agli attori (organizzazioni governative, parlamentari e regionali) dei paesi terzi, rafforzare il ruolo del sistema giudiziario e sostenere la società civile, incluse le parti sociali;

· contrastare la discriminazione e promuovere il rispetto della libertà di espressione, la parità tra uomini e donne e l’emancipazione femminile;

· garantire una maggiore visibilità all’azione dell’UE nel campo dei diritti umani.

A tal fine il Piano d’azione individua una serie di azioni ed iniziative articolate in 34 obiettivi suddivisi nelle seguenti 5 aree strategiche

1) aumentare il coinvolgimento degli attori locali con misure tese a interagire con gli attori esterni governativi e non governativi;

2) affrontare i principali problemi in materia di diritti umani mantenendo il necessario equilibrio tra i diritti civili e politici, da un lato, e quelli economici, sociali e culturali, dall’altro;

3) adottare un approccio globale sui diritti umani in situazioni di conflitto e di crisi supportando lo sviluppo di strumenti nazionali, regionali e internazionali volti a prevenire, affrontare e contrastare le violazioni dei diritti umani;

4) favorire la coerenza tenendo maggiormente conto dei diritti umani nelle politiche dell’UE, come ad esempio quelle legate a commercio e investimenti, migrazione e asilo, sviluppo e lotta al terrorismo;

5) accrescere l’efficacia e la cultura dei risultati nei diritti umani e nella democrazia sviluppando approcci più strategici e orientati ai risultati.

Il Piano sarà sottoposto a un esame intermedio nel 2017 per valutare i principali risultati ottenuti e considerare le nuove sfide.

L’azione dell’UE in materia di tutela dei diritti umani nell’ambito delle relazioni esterne

Basi giuridiche

Come disposto dagli articoli 2 e 3 del Trattato sull’Unione (TUE), l'Unione europea si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze.

L’articolo 21 del TUE prevede che l’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fondi sui seguenti principi: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale.

L’UE, oltre che dalle proprie dichiarazioni sul rispetto dei diritti umani, è vincolata nelle sue azioni anche dalla Carta dei diritti fondamentali, proclamata nel 2000 in occasione della Conferenza intergovernativa di Nizza e alla quale il TUE attribuisce lo stesso valore giuridico dei trattati.

La tutela dei diritti umani costituisce dunque un obbligo dell’Unione europea sul piano interno e un obiettivo prioritario nelle relazioni esterne. La politica dell’Unione europea in materia di diritti umani è incentrata sui diritti civili, politici, economici, sociali e culturali. Essa è volta inoltre a promuovere i diritti delle donne e dei bambini, nonché quelli delle minoranze e degli sfollati.

L’attività del Consiglio dell’UE

Fra i principali aspetti del lavoro del Consiglio dei ministri dell’UE in materia di tutela e promozione dei diritti fondamentali nelle relazioni esterne si segnalano:

· la fissazione delle priorità dell'UE nelle sedi ONU competenti in materia di diritti umani.

Il 18 luglio 2016 il Consiglio dell’UE ha adottato le priorità dell'UE per la 71ª sessione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite. In materia di diritti umani il Consiglio ha ribadito l’impegno dell’UE di favorire la promozione e la protezione dei diritti umani in tutto il mondo sulla base dello stretto partenariato con l’ONU e ha indicato come priorità: l’attribuzione di un ruolo importante alle organizzazioni della società civile e dei difensori dei diritti umani e alla discussione sulle misure per consentire la partecipazione delle istituzioni e dei rappresentanti dei popoli indigeni alle riunioni dei pertinenti organi delle Nazioni Unite concernenti le questioni che li riguardano. L'UE continuerà altresì a prestare particolare attenzione: a tutte le questioni di genere, tra cui il progresso dei diritti delle donne, l'emancipazione femminile e la parità di genere; alla protezione dei diritti dei minori in tutto il mondo ed al rispetto dei principi di uguaglianza e non discriminazione, compresa la discriminazione fondata sull'orientamento sessuale e l'identità di genere. Occorre, inoltre, prestare maggiore attenzione alla protezione internazionale dei rifugiati, al principio di non respingimento e al diritto di asilo, ma anche alle esigenze particolari dei migranti in situazioni vulnerabili, ai quali non viene riconosciuto lo status di rifugiato.

· l'adozione di orientamenti tematici per sostenere l'azione esterna dell'UE;

· l'avvio di dialoghi sui diritti umani con i paesi terzi;

· l'adozione di una relazione annuale sui diritti umani e la democrazia.

Il 20 giugno 2016 il Consiglio dell’UE ha adottato la relazione annuale per il 2015.

I lavori del Consiglio dell’UE in materia sono preparati da un organo specializzato del Consiglio, il Gruppo "Diritti umani" (COHOM), che si concentra in particolare sugli affari internazionali direttamente connessi ai diritti umani.

Il Rappresentante speciale dell’UE per i diritti umani

Con la decisione 2012/440/PESC del 15 luglio 2012, il Consiglio dell’UE ha istituito la figura del Rappresentante Speciale dell’Unione Europea per i diritti umani.

Obiettivo del Rappresentante Speciale è quello di rafforzare l’efficacia, la presenza e la visibilità dell’Unione per la protezione e promozione dei diritti umani, potenziandone allo stesso tempo il contributo e migliorando la coerenza della sua azione.

Il Rappresentante Speciale per i diritti umani è il primo dei rappresentanti speciali a essere definito per tema e non per zona geografica. Esso svolge il suo mandato sotto la supervisione dell’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza operando in pieno coordinamento con il Servizio europeo per l’azione esterna.

La carica di Rappresentante speciale per i diritti umani è attualmente ricoperta da Stavros Lambrinidis, nominato il 1 settembre 2012, e il cui mandato è stato prorogato fino al 28 febbraio 2017.

Strumenti per la promozione e tutela dei diritti umani nelle relazioni esterne

L’Unione europea ha a disposizione diversi strumenti per promuovere i diritti umani nei paesi terzi, in primo luogo gli strumenti tipici della politica estera e di sicurezza comune (PESC), vale a dire le decisioni del Consiglio, attraverso le quali vengono imposte misure restrittive – dal divieto di visto per l’ingresso nell’UE al congelamento dei beni eventualmente posseduti in Stati membri - nei confronti dei responsabili di violazioni gravi dei diritti umani.

Altri strumenti sono quelli tipici della politica estera e diplomazia tradizionale, vale a dire rimostranze diplomatiche e dichiarazioni. Le rimostranze diplomatiche sono in genere di natura confidenziale, condotte dalla Presidenza o dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR), spesso attraverso le delegazioni dell’UE nei paesi terzi. In aggiunta, l’UE può rilasciare, attraverso l’AR, dichiarazioni in cui esprime la propria posizione rispetto ad eventuali violazioni dei diritti umani nei paesi terzi. Anche le conclusioni del Consiglio possono ugualmente affrontare la questioni dei diritti umani. Tali strumenti sono largamente utilizzati per richiamare i governi o altre parti al rispetto dei diritti umani e per manifestare preoccupazioni su diverse questioni, tra le quali la protezione dei difensori dei diritti umani, detenzioni illegali e sparizioni forzate, condanne alla pena capitale, casi di torture, protezione dei bambini e dei rifugiati, diritto a libere elezioni.

Tra gli strumenti adottati dall’UE in materia di tutela e promozione dei diritti umani si segnalano anche le iniziative e gli interventi nei consessi internazionali, a cominciare dalle Nazioni Unite, dal Consiglio d’Europa e dall’OSCE. A questo proposito, si ricordano, in particolare, il ruolo decisivo svolto dall’UE durante l’intero processo di istituzione del Consiglio per i diritti umani nell’ambito delle Nazioni Unite nonché il contribuito fornito per arrivare alla adozione della risoluzione su una moratoria internazionale in materia di pena di morte il 18 dicembre 2007 da parte dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.

Linee guida

In aggiunta a quelli sopraindicati, nel corso del tempo l’UE ha disegnato nuovi strumenti nell’ambito della PESC, a cominciare da linee guida specifiche adottate per costituire il quadro generale della protezione e della promozione dei diritti umani nei paesi terzi e per consentire, se necessario, di assumere azioni comuni e di condurre interventi rapidi e coerenti in caso di violazioni.

Il Consiglio dell’UE ha finora adottato 11 linee guida su:

· pena di morte (1998, aggiornate nel 2013);

· dialoghi in materia di diritti umani con i paesi terzi (2001, aggiornate nel 2009);

· tortura e altre pene o trattamenti crudeli disumani o degradanti (2001; aggiornate del 2012);

· bambini e conflitti armati (2003, aggiornate nel 2008);

· difensori dei diritti umani (2004, aggiornate nel 2008);

· promozione del diritto umanitario internazionale (2005, aggiornate nel 2009);

· promozione e tutela dei diritti del bambino (2007);

· violenze contro le donne e lotta contro tutte le forme di discriminazione nei loro confronti (2008);

· promozione e protezione della libertà di religione o credo (2013);

· promozione e protezione dei diritti di lesbiche, gay, bisessuali e transessuali (2013);

· libertà di espressione off-line e on-line (2014).

Dialoghi sui diritti umani

Nell’ambito delle sopraindicate linee guida, assumono particolare rilevanza quelle relative ai dialoghi in materia di diritti umani con i paesi terzi, sulla cui base l’UE si è impegnata in dialoghi specifici sui diritti umani con diversi paesi.

Nel 2015 l'UE ha intrattenuto dialoghi e consultazioni formali sui diritti umani con 34 paesi partner e gruppi regionali. Sono ripresi i dialoghi con Egitto e Tunisia (l'ultimo, che ha coinvolto entrambi i paesi, risaliva al 2010) e, per la prima volta dal 2009, con la Bielorussia. Inoltre, hanno instaurato un dialogo con l'UE molti dei 79 paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico che sono parte dell'Accordo di Cotonou.

I dialoghi hanno lo scopo di: raccogliere informazioni sulla situazione dei diritti umani nel paese interessato; esprimere le preoccupazioni dell’UE sulle diverse questioni e ad identificare iniziative concrete per risolverle, in particolare attraverso progetti di cooperazione; discutere questioni di reciproco interesse; rafforzare la cooperazione in materia di diritti umani nei forum internazionali.

I temi trattati nel quadro dei dialoghi sui diritti umani vengono determinati caso per caso. Tuttavia, devono sempre essere toccati alcuni argomenti principali, vale a dire: la firma, la ratifica e l'attuazione degli strumenti internazionali in materia di diritti umani; la cooperazione con gli strumenti internazionali nel settore dei diritti umani; la lotta contro la pena di morte; la lotta contro la tortura; la lotta contro ogni forma di discriminazione; il rispetto dei diritti dei bambini; il rispetto dei diritti delle donne; la libertà di espressione; il ruolo della società civile; la cooperazione in materia di giustizia internazionale; la prevenzione dei conflitti; la promozione della democrazia e la buona gestione degli affari pubblici.

Clausole relative ai diritti umani

Dal 1995 l’UE inserisce una clausola sui diritti umani negli accordi politici quadro con i paesi terzi. La clausola, attualmente contenuta in accordi con più di 120 Stati e in altri in fase di negoziazione, costituisce la base della cooperazione sui diritti umani e della loro promozione in tutti i settori interessati da questi accordi. La clausola forma anche la base giuridica delle misure prese in seguito a violazioni dei diritti dell’uomo: queste possono comprendere la sospensione delle riunioni e dei programmi di cooperazione tecnica con il paese interessato.

Finanziamento delle attività di promozione e tutela dei diritti umani

Il sostegno alla attività dell’UE in materia di promozione e tutela dei diritti umani nei paesi terzi è affidata allo strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani nel mondo (Regolamento (CE) n. 1889/2006, del 20 dicembre 2006).

L'assistenza fornita nel quadro di questo strumento ha puntato in particolare:

· ad un maggior rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, promuovendo e consolidando la democrazia e le riforme democratiche nei paesi terzi, fornendo sostegno ai difensori dei diritti umani e alle vittime di repressioni e maltrattamenti e rafforzando la società civile attiva nel settore dei diritti umani e della promozione della democrazia;

· a sostenere e rafforzare il contesto internazionale e regionale in questi ambiti;

· a promuovere la fiducia nei processi elettorali potenziandone l'affidabilità, in particolare mediante missioni di osservazione elettorale e mediante il sostegno alle organizzazioni locali della società civile coinvolte in questi processi.

Nell’ambito dell’attuale periodo di programmazione finanziaria dell’UE 2014-2020 lo strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani nel mondo dispone di un bilancio di 1,2 miliardi di euro.

Altre risorse per la tutela e la promozione dei diritti umani nel mondo sono disponibili attraverso lo strumento per contribuire alla stabilità ed alla pace, (Regolamento (UE) n. 230/2014, dell'11 marzo 2014) che fornisce sostegno diretto alle politiche esterne dell'Unione nei settori della risposta alle crisi, della prevenzione dei conflitti, della costruzione della pace e nel far fronte a minacce globali e transregionali.

Lo strumento per contribuire alla stabilità ed alla pace dispone per il periodo 2014-2020 di un bilancio di 2,4 miliardi di euro.

Tipo di atto	Conclusioni del Consiglio dei Ministri dell’UE
Data di adozione	20 luglio 2015
Base giuridica	Artt. 2, 3 e 21 del Trattato sull’Unione europea
Settori di intervento	Politica estera, politica di sviluppo, diritti umani
Assegnazione	28 luglio 2015 – Commissione affari esteri

Il Piano d’azione dell’UE per i diritti umani e la democrazia 2015-2019