Dipartimento difesa

 

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File: DI0004.doc

INDICE

Nota introduttiva

1. La partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali: quadro normativo nazionale.                                                        3

2. Lo strumento militare nel contesto internazionale                  9

§  2.1. Il sistema delle Nazioni Unite                                             9

§  2.2. Le operazioni per il mantenimento della pace                  11

§  2.3. Il sistema dell’Alleanza Atlantica                                      12

§  2.4. Il contributo dell'Unione europea nella gestione delle crisi internazionali                                                                            14

§  2.5. Il quadro delle missioni militari dell’Italia dal secondo dopoguerra ad oggi                                                                  17

3. La partecipazione del Parlamento al processo decisionale sull’uso dello strumento militare                                                23

Tabelle

§  Cronologia delle missioni                                                         33

§  Il quadro internazionale delle missioni                                     38

§  Le missioni per tipologia                                                          41

§  Oneri annuali delle missioni indicati da interventi legislativi    45

Grafici

§  Figura 1: Missioni in corso dal Dopoguerra ad oggi                49

§  Figura 2: Oneri annuali delle missioni indicati da interventi legislativi                                                                                  50

§  Figura 3: Mappa dell’attuale presenza militare italiana all’estero 51

Schede delle missioni

Missioni in corso

§  Active Endeavour                                                                    57

§  Albania 2                                                                                  60

§  Althea                                                                                       64

§  Missione Bilaterale Interni                                                       67

§  DIE                                                                                           71

§  EU BAM Moldova e Ucraina                                                    75

§  EU BAM Rafah                                                                        77

§  EUFOR Tchad                                                                         80

§  EUPM                                                                                      82

§  EUPOL Afghanistan                                                                85

§  EUPOL COPPS                                                                      87

§  EUPOL RD Congo                                                                  90

§  EUPT Kosovo                                                                          91

§  EUSEC Congo                                                                        94

§  ISAF                                                                                         95

§  KFOR                                                                                     102

§  MFO                                                                                       107

§  MIATM                                                                                   110

§  MINURSO                                                                              111

§  MINUSTAH                                                                            113

§  MSU                                                                                       114

§  NATO HQ Sarajevo                                                               118

§  NATO HQ Skopje                                                                  121

§  NATO HQ Tirana                                                                   124

§  NTM-I                                                                                     127

§  TIPH II                                                                                    130

§  UNFICYP                                                                               134

§  UNIFIL                                                                                   136

§  UNMIK                                                                                   141

§  UNMOGIP                                                                             145

§  UNTSO                                                                                  147

Missioni deliberate dal Parlamento ma non ancora iniziate

§  Missione in Libia contro la tratta degli esseri umani                 143

§  UNAMID                                                                                145

Missioni concluse

§  AFOR                                                                                     149

§  ALBA                                                                                     150

§  Albit                                                                                        152

§  Allied For                                                                                154

§  Allied Harmony                                                                      156

§  Allied Harvest                                                                        157

§  Amber Fox                                                                             158

§  Antica Babilonia                                                                     160

§  Artemis                                                                                   167

§  Cessate il fuoco sui Monti Nuba                                            167

§  Coherent Behaviour                                                               170

§  COMMZW                                                                              171

§  Deliberate Force                                                                    173

§  Deny fligh                                                                               174

§  Determined Falcon                                                                175

§  DIATM                                                                                    176

§  Distinguished Games                                                            177

§  Eagle Eye                                                                              178

§  Enduring Freedom                                                                 179

§  Entebbe                                                                                 184

§  Essential Harvest                                                                   185

§  EUFOR RD Congo                                                                187

§  EUMM                                                                                         I

§  EUPAT                                                                                     IV

§  EUPOL Kinshasa                                                                     VI

§  Golfo 2                                                                                    VIII

§  IFOR                                                                                         XI

§  Indus                                                                                       XIII

§  INTERFET                                                                              XV

§  Ippocampo Rwanda                                                              XVII

§  IPTF                                                                                     XVIII

§  Joint Guarantor                                                                      XXI

§  KVM                                                                                     XXIII

§  Laos 1959                                                                            XXIV

§  Libano I                                                                                 XXV

§  Libano II                                                                              XXVII

§  Mandato fiduciario ONU in Somalia                                    XXIX

§  MAPE                                                                                  XXXI

§  Mare sicuro 2005                                                               XXXIII

§  Maritime Guard (poi Sharp Guard)                                    XXXIV

§  MIF                                                                                    XXXVI

§  Mine nel Mar Rosso                                                         XXXVII

§  MINUGUA                                                                       XXXVIII

§  Missione europea di sostegno ad AMIS II                         XXXIX

§  Missione europea di sostegno ad AMISOM                            XLII

§  MONUC                                                                                XLIII

§  ONUSAL                                                                              XLIV

§  Operazione Concordia                                                           XLV

§  Operazione Danubio                                                           XLVII

§  Operazione Locusta                                                                   L

§  Pellicano                                                                                  LIII

§  Processo di pace in Somalia                                                    LV

§  Processo di pace in Sudan                                                   LVII

§  Protezione delle navi mercantili nel Golfo Persico                    LIX

§  Provide Comfort I                                                                     LXI

§  Provide Comfort II                                                                  LXIII

§  Proxima                                                                                 LXV

§  Restore Hope                                                                      LXVII

§  SFOR                                                                                    LXIX

§  Sharp Fence (poi Sharp Guard)                                          LXXIII

§  TIPH I                                                                                 LXXV

§  UNAVEM III                                                                       LXXVI

§  UNEF                                                                                LXXVII

§  UNIIMOG                                                                         LXXVIII

§  UNIKOM                                                                             LXXIX

§  United Shield                                                                       LXXX

§  UNMEE                                                                              LXXXI

§  UNMIL                                                                             LXXXIV

§  UNMIS                                                                              LXXXV

§  UNOC                                                                             LXXXVII

§  UNOCA                                                                          LXXXVIII

§  UNOGIL                                                                           LXXXIX

§  UNOMOZ                                                                                XC

§  UNOSGI                                                                               XCIII

§  UNOSOM II                                                                         XCIV

§  UNOWA                                                                             XCVII

§  UNSCOM                                                                           XCVIII

§  UNSMA                                                                                XCIX

§  UNTAC                                                                                      C

§  UNTAG                                                                                     CI

§  UNYOM                                                                                   CII

§  UPFM                                                                                     CIII

§  WEUDAM                                                                               CV

 

 

Nota introduttiva

1. La partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali: quadro normativo nazionale.

 

Nel corso degli ultimi anni la partecipazione delle forze armate italiane a missioni militari all’estero ha assunto una considerevole importanza, sia in considerazione del notevole incremento delle operazioni che hanno visto impegnati contingenti militari italiani, sia sotto il profilo del maggior impiego di uomini e di mezzi, connesso alla più complessa articolazione degli interventi ai quali l’Italia ha partecipato.

Al riguardo, va, infatti, rilevato che nel corso degli ultimi decenni si è passati da semplici operazioni di ingerenza umanitaria, attraverso l'invio di osservatori internazionali, a missioni di mantenimento della pace (peace keeping), di formazione della pace e prevenzione dei conflitti (peace making), di costruzione della pace (peace building), fino ad arrivare a missioni di imposizione della pace (peace enforcement).

Sotto il profilo della loro durata, si tratta di operazioni di portata assai variabile in quanto si passa da missioni esauritesi nel breve lasso di tempo di qualche mese, ad altre, invece, che arrivano a coprire un notevole arco temporale, quasi ad assumere il carattere della permanenza.

Da un punto di vista normativo, nel nostro ordinamento giuridico non esiste una legge ad hoc che disciplini organicamente la materia delle missioni all’estero, con la conseguenza che le citate operazioni sono di volta in volta regolate da specifici provvedimenti.

Per quanto riguarda, invece, l'inquadramento di queste operazioni nell'ordinamento costituzionale, la legittimità delle operazioni militari per mantenere o imporre la pace è stata finora individuata sulla base del parametro contenuto nella seconda parte dell’articolo 11 della Costituzione secondo il quale “l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni”.

In questo contesto si colloca la legge 14 novembre 2000, n.331 la quale, dopo aver ricordato che il compito delle Forze armate italiane è la difesa dello Stato, aggiunge che queste possono essere impiegate all’estero al fine della realizzazione della pace e della sicurezza, ma sempre in conformità delle regole del diritto internazionale e alle determinazioni delle organizzazioni internazionali di cui l’Italia sia membro[1].

Per quanto riguarda, poi, le procedure interne al nostro ordinamento in forza delle quali è possibile pervenire all’adozione della decisione riguardante il coinvolgimento delle truppe italiane nell’ambito delle missioni militari oltreconfine, va rilevato che l’assenza di una disciplina costituzionale degli stati di crisi diversi dalla guerra intesa in senso classico e di una disciplina costituzionale dell’uso della forza militare in forma circoscritta e con obiettivi limitati, come avviene nelle missioni di pace all’estero, ha posto il problema relativo all’applicabilità alle missioni internazionali del procedimento previsto dagli articoli 78 e 87 della Costituzione[2].

Le due disposizioni, alle quali non si è mai fatto ricorso dopo l’entrata in vigore della Costituzione, implicano una deliberazione delle Camere e il conferimento al Governo dei poteri necessari (art. 78). Spetta invece al Presidente della Repubblica, che ha il comando delle Forze armate, dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 87, 9° comma).

La questione è emersa, in particolare, nel corso dei primi anni novanta, quando successivamente allo scoppio della c.d. “guerra del Golfo”, si è verificata la crisi internazionale che ha costretto il nostro paese a misurarsi con le tematiche della legittimità costituzionale dei procedimenti di deliberazione delle decisioni connesse all’invio all’estero di contingenti militari italiani[3].

Peraltro, nella prassi, la conclusione del dibattito parlamentare relativo ai vari interventi militari è avvenuta generalmente mediante l’approvazione di mozioni (partecipazione italiana alla missione internazionale nel 1987 per la protezione di navi mercantili nel Golfo persico, durante il conflitto Iran-Iraq), o risoluzioni in Assemblea (invio nel 1991 di una forza multinazionale per il ristabilimento dello status quo in Kuwait dopo l’invasione irachena), o risoluzioni in Commissione (partecipazione italiana alla missione navale nel Golfo persico del 1990-91 per il controllo dell’embargo ONU e per lo sminamento del Golfo).

In altri casi il Governo è ricorso allo strumento del decreto legge, soprattutto ai fini del finanziamento delle missioni militari, ma anche in modo da sollecitare la decisione parlamentare e, nello stesso tempo, la formulazione di un indirizzo politico sull’operazione.

Va, comunque, rilevato che a partire dalla XI legislatura la gestione degli stati di crisi è stata oggetto di varie proposte di legge le quali, pur nella loro diversità, sostanzialmente miravano ad un rafforzamento del ruolo del Governo e, al suo interno, del Presidente del Consiglio e, nello stesso tempo, ad un incremento dei poteri di controllo e di garanzia del Parlamento, cui veniva riservata la definizione della politica generale della difesa, indipendentemente dal verificarsi delle varie emergenze interne ed internazionali.

In questo contesto la legge 18 febbraio 1997, n. 25[4] si è proposta di dare una risposta, sul piano organizzativo-procedimentale, alle diverse esigenze di difesa alle quali lo Stato è tenuto a fare fronte[5] .

A tal fine, nella citata legge al Governo sono riservate le deliberazioni in materia di sicurezza e difesa, le quali sono prima sottoposte al Consiglio supremo di difesa, poi approvate dal Parlamento ed infine attuate dal Ministro della difesa; al Ministro della difesa sono, invece, riservate le direttive nell’ambito della politica militare[6].

In relazione alla citata normativa occorre evidenziare che la Commissione difesa della Camera dei Deputati, con la risoluzione n. 7-1007 del 16 gennaio 2001, ha apportato ulteriori elementi di precisazione al vigente quadro normativo specificando, con riferimento all’indicato procedimento decisionale, la necessità dei seguenti  quattro passaggi procedurali:

 

   deliberazione governativa in ordine alla partecipazione alla missione di pace all’estero e conseguente informativa alle Camere;

   approvazione parlamentare (anche da parte di una sola Camera o delle Commissioni permanenti competenti) della deliberazione governativa;

   presentazione di un disegno di legge o emanazione di un decreto-legge contenente la copertura finanziaria della missione;

   adozione delle disposizioni attuative da parte della amministrazione militare.

 

 

1.1.         Le regole di ingaggio (ROE)

 

Secondo la definizione fornita dal testo militare United Kingdom Glossary of Joint Multinational Terms and Definitions, le Rules of Engagement (ROE) sono “quelle direttive diramate dalle competenti autorità militari che specificano le circostanze ed i limiti entro cui le forze possono iniziare e/o continuare il combattimento con le forze contrapposte”.

Più specificatamente, le regole d’ingaggio consistono in talune istruzioni predefinite e dettagliate che stabiliscono il comportamento tattico di una unità per l’assolvimento della missione assegnata, consentendo, limitando o negando, a seconda delle situazioni, determinate azioni in modo da permettere il pieno raggiungimento degli obiettivi militari necessari per il conseguimento degli obiettivi politici.

Naturalmente, sotto il profilo giuridico le regole d’ingaggio devono essere conformi sia all’ordinamento interno dello Stato che dispone l’invio del contingente all’estero, sia al diritto internazionale. Sotto il primo profilo vengono in considerazione specialmente le regole costituzionali, nel nostro caso l’art. 11 della Costituzione; per quanto riguarda, invece, il secondo profilo, occorre tenere conto del diritto internazionale umanitario in vigore, tanto di quello convenzionale (in particolare le Convenzioni di Ginevra del 1949 e i due Protocolli aggiuntivi del 1977), nonché dello Statuto della Corte penale internazionale[7].

La formulazione delle regole d’ingaggio spetta allo Stato nazionale del contingente, ma per le operazioni multinazionali le regole sono emanante dall’organizzazione sotto il cui comando la Forza è posta. Questo vale per le Nazioni Unite, la Nato e l’Unione Europea. In questi casi i singoli Stati che partecipano alle operazioni multinazionali, hanno il diritto di prevedere singole regole che tengano conto dei loro ordinamenti giuridici e dei trattati internazionali di cui siano parti.

In particolare, i singoli paesi partecipanti possono inserire restrizioni nazionali, i cosiddetti caveat, che sono delle vere e proprie riserve.

I caveat sono importanti poiché consentono di partecipare ad un’operazione multinazionale, senza derogare alle regole di condotta dettate dalla legislazione nazionale o stabilite dal potere politico. Sono ad esempio note le diverse posizioni esistenti tra alleati in relazione alle modalità di partecipazione alla missione ISAF, a guida Nato, in Afghanistan, tra chi chiede una partecipazione più incisiva alle ostilità e chi invece è ancorato ad una visione strettamente difensiva dell’operazione.

Il valore giuridico delle regole d’ingaggio dipende dal singolo ordinamento interno. In quello italiano, tali regole non possono essere considerate come cause di giustificazione aggiuntive a quelle previste dai codici penali militari, ma semplicemente come una modalità applicativa di un impiego della forza armata consentito dal diritto internazionale e non proibito dalle norme interne al nostro ordinamento giuridico.

 

2. Lo strumento militare nel contesto internazionale

2.1. Il sistema delle Nazioni Unite

Nel sistema delineato dalla Carta delle Nazioni Unite, al Consiglio di Sicurezza è attribuita (articolo 24) la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, da esercitarsi mediante l’esercizio dei poteri attribuiti dai capitoli VI, VII, VIII e XII della Carta medesima.

Il capitolo VI della Carta, dedicato alla soluzione pacifica delle controversie internazionali, disciplina quella che può essere definita, in senso lato, la funzione conciliativa del Consiglio di Sicurezza.

Il capitolo VII attribuisce al Consiglio di Sicurezza la competenza a reagire alle situazioni di minaccia alla pace, violazione della pace ed aggressione (articolo 39), in primo luogo attraverso misure non implicanti l'uso della forza, quali le sanzioni economiche e l'interruzione delle relazioni diplomatiche (articolo 41) e, successivamente, in caso di inadeguatezza di queste, mediante "azioni di polizia internazionale" implicanti l'uso della forza per il ristabilimento della pace (articolo 42). Per le azioni previste dall'articolo 42 il Consiglio può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione necessaria per ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. A tal fine gli articoli 43 e 47 prevedono l'impegno degli Stati membri di mettere a disposizione del Consiglio – in conformità ad un accordo o ad accordi speciali - le forze armate, l’assistenza e le facilitazioni necessarie.

L’articolo 48, comma 2, prevede poi che le decisioni del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale sono eseguite dagli Stati membri dell’ONU direttamente o mediante la loro azione nelle organizzazioni internazionali competenti di cui siano membri.

L’articolo 51 della Carta riconosce altresì, nel caso di attacco armato contro uno Stato membro dell’ONU, il diritto di autotutela individuale o collettiva, fino a quando il Consiglio di Sicurezza non abbia adottato le misure necessarie per il mantenimento della pace. Le misure prese nell’esercizio di tale diritto devono essere immediatamente comunicate al Consiglio di Sicurezza e non pregiudicano i suoi poteri in ordine alle azioni per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale.

Il contrasto tra i due blocchi in cui si divise il mondo dopo la fine della seconda guerra mondiale, con la conseguente mancanza di unanimità all'interno del Consiglio di Sicurezza, rese di fatto inutilizzabile il capitolo VII della Carta, con la sua previsione di dotare l’ONU di una specifica Forza armata. A questa situazione l’ONU ha reagito attraverso una prassi di intervento che ha visto il Consiglio di Sicurezza decidere l’utilizzo di forze militari appartenenti agli Stati membri al fine di contribuire al mantenimento della pace, o, più raramente, per agire coercitivamente nei confronti di uno Stato membro reo di aver violato norme di diritto internazionale consuetudinario e/o obblighi derivanti dal Trattato.

In sostanza, e in prima approssimazione, si possono enucleare due tipologie d'intervento adottate dal Consiglio di sicurezza:

a) creazione di Forze delle Nazioni Unite incaricate, con compiti per lo più limitati, di operare per il mantenimento della pace, con delega di poteri al Segretario Generale che, a sua volta, conclude gli accordi con gli Stati membri per il reperimento dei contingenti armati (caschi blu) e assume il comando delle operazioni che si svolgono direttamente sotto l'egida dell'ONU;

b) autorizzazione ad uno o più Stati membri o ad Organizzazioni regionali ad usare la forza per il ripristino della pace. Tale seconda tipologia, che consiste in una delega a questi Paesi ed Organizzazioni dell'esercizio del diritto di usare la forza proprio del Consiglio di Sicurezza, viene adottata in quei casi in cui la complessità e l'ampiezza dei compiti operativi sconsiglia l'impegno diretto delle strutture dell'ONU.

2.2. Le operazioni per il mantenimento della pace

Le operazioni per il mantenimento della pace sono state caratterizzate nel corso degli anni da una rilevante evoluzione qualitativa e quantitativa. Si possono individuare sinteticamente differenti tipologie di operazioni di pace, pur nella consapevolezza sia della relatività delle classificazioni, sia della compresenza di differenti tipologie all'interno delle operazioni realizzate:

a) operazioni di formazione della pace e prevenzione del conflitto (peace-making): sono utilizzate in presenza di una controversia che determina un conflitto. Si tratta, perciò, di attività volte prevalentemente alla soluzione pacifica delle controversie attraverso il ricorso ai mezzi diplomatici tipici del diritto internazionale per la soluzione dei conflitti;

b) operazioni di peace-keeping: si tratta di operazioni militari volte a prevenire, limitare od eliminare situazioni di conflitto tra Stati o all'interno di Stati, al fine di mantenere o ristabilire la pace. In particolare, le funzioni cui assolvono tali operazioni hanno un contenuto variabile che va dai compiti di osservazione e verifica (che comprendono il controllo del cessate il fuoco, della liberazione del territorio e del conseguente ritiro delle forze di occupazione) a quelli di interposizione (che comporta l'assunzione di un ruolo di mera presenza tra le due parti in conflitto, allo scopo di ridurre la tensione tra le stesse e di prevenire gli scontri) e a quelli di mantenimento dell'ordine e del rispetto del diritto;

c) operazioni di imposizione della pace (peace-enforcing): si tratta di operazioni militari volte ad imporre con la forza alle parti in conflitto o al soggetto individuato come aggressore, l'attuazione delle misure di controllo e riduzione della situazione di conflittualità decise dall'organizzazione internazionale che invia o autorizza l'operazione. Ciò implica la possibilità di vere e proprie azioni di combattimento;

d) operazioni di assistenza internazionale: si tratta di attività volte a realizzare le condizioni per una pace duratura poste in essere al termine di un conflitto o di una guerra civile, al fine di evitare che sorgano nuove controversie e si determinino altre situazioni di conflittualità. Rientrano in tale categoria tutte le attività che consentono la ripresa delle condizioni di vita ordinaria e comprendono programmi di aiuto e ricostruzione economica, sociale, sanitaria, soprattutto nella fase successiva alla cessazione delle operazioni militari.

2.3. Il sistema dell’Alleanza Atlantica

Nel sistema dell’Alleanza Atlantica sono centrali gli articoli 4, 5 e 6 del Trattato Nord-atlantico, fatto a Washington il 4 aprile 1949 e ratificato dall’Italia con la legge 1° agosto 1949, n. 465.

L’articolo 4 prevede che le parti si consultino ogni volta che, nell’opinione di una di esse, l’integrità territoriale, l’indipendenza politica o la sicurezza di una di esse siano minacciate. Si tratta, quindi, di una disposizione procedurale relativa ai casi in cui nessuna delle parti abbia ritenuto di aver subito un attacco armato.

L’articolo 5 costituisce invece la chiave di volta dell’Alleanza militare prevedendo infatti l’impegno reciproco delle parti a considerare un attacco armato contro una o più di esse come un attacco diretto contro tutte. Ciascuna delle parti, nell’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva riconosciuto del citato articolo 51 dello Statuto dell’ONU assisterà la parte o le parti attaccate, intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che riterrà necessaria, compreso l’impiego della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. La norma in esame prosegue disponendo che ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente segnalati al Consiglio di sicurezza (delle Nazioni Unite) e che tali misure saranno sospese quando il Consiglio di sicurezza avrà adottato le disposizioni necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

Le disposizioni dell’articolo 5 hanno peraltro subìto un’evoluzione interpretativa a seguito delle determinazioni assunte dai Capi di Stato e di Governo all’incontro del Consiglio del Nord Atlantico di Washington del 23 e 24 aprile 1999 che hanno definito le linee di sviluppo dell’Alleanza atlantica per il XXI secolo, mediante l’approvazione di un nuovo concetto strategico[8].

In estrema sintesi il nuovo concetto strategico individua nuovi rischi per la sicurezza, tra i quali: la diffusione globale di una tecnologia che può essere impiegata nella introduzione di armi; la circostanza che avversari, siano o meno Stati, possano sfruttare l’utilizzazione di strumenti informatici; il terrorismo internazionale; il sabotaggio e la criminalità organizzata.

Il nuovo concetto strategico ha ampliato il novero degli aggressori ex articolo 5: il punto 24 del concetto strategico dell’Alleanza Atlantica come sopra approvato dichiara, infatti, che “Ogni attacco armato sul territorio di Alleati, proveniente da qualsiasi direzione, darà luogo all’applicazione degli articoli 5 e 6 del Trattato di Washington”. Inoltre, il punto 42 del comunicato del Summit del citato Consiglio del Nord-Atlantico espressamente prevede che il terrorismo costituisce una seria minaccia alla pace, alla sicurezza e alla stabilità, che può minacciare l’integrità territoriale degli Stati.

L’articolo 5 ha trovato applicazione per la prima volta nella riunione del Consiglio atlantico di mercoledì 12 settembre 2001, il giorno successivo agli attentati terroristici di New York e Washington.

L’articolo 6 del Trattato individua, invece, la direzione dell’attacco armato suscettibile di rendere applicabile l’articolo 5 appena commentato. La norma, infatti, precisa che per attacco armato contro una o più parti si intende un attacco armato contro il territorio di una di esse in Europa o nell’America settentrionale, contro il territorio della Turchia o contro le isole situate sotto la giurisdizione di una delle parti nella regione dell’Atlantico settentrionale a nord del Tropico del Cancro. E’ altresì attacco armato quello rivolto contro le navi o gli aereomobili di una delle parti che si trovino su detti territori o in qualsiasi altra regione d’Europa nella quale, alla data di entrata in vigore del trattato siano stazionate forze di occupazione di una delle parti, o che si trovino nel mare Mediterraneo o nella zona dell’Atlantico a nord del Tropico del Cancro, o al di sopra di essi.

2.4. Il contributo dell'Unione europea nella gestione delle crisi internazionali

Il progetto di dar vita ad una Difesa Comune Europea risale agli anni ’50, ma solo di recente ha ricevuto un rinnovato impulso anche alla luce della necessità di assicurare all’Unione europea di più articolati ed efficienti strumenti per la gestione delle operazioni di crisi.

Questo processo ha portato a tracciare, in modo sempre più chiaro, l’identità Europea di Sicurezza e Difesa con l’effetto di ridefinire i rapporti con la NATO, attraverso l’individuazione e specificazione delle rispettive competenze, (Berlin Plus) e la struttura politico militare dell’UE (Helsinki 1999 e Nizza 2001).

A sancire l’adozione di questo nuovo approccio, è stato redatto nel 2003 dall’Alto Rappresentante della PESC, Javier Solana, il documento intitolato “A secure Europe in a better World”. In esso si evidenzia che, “alla luce delle nuove minacce e dell’evoluzione dei concetti classici di difesa in nuove forme di lotta preventiva e di contrasto su vasta scala alla criminalità organizzata, la Politica Estera Europea non può prescindere dall’allestimento di forze militari moderne, in grado di garantire determinati standard di sicurezza. Ciò, a sua volta, dovrà realizzarsi parallelamente allo sviluppo di una cultura strategica che consenta di promuovere “interventi tempestivi, rapidi e, se necessario, vigorosi”.

La conferma più evidente dei progressi compiuti nella PESC, è data dall’implementazione dell’Headline Goal e dalla crescente partecipazione all’intera gamma delle missioni di Petersberg. Le operazioni condotte, infatti, rappresentano l’esempio più concreto e quantificabile dei cambiamenti apportati nella strategia di sicurezza e difesa.

Nello specifico, a partire dai primi mesi del 2003, l'Unione ha infatti dato avvio a proprie Operazioni di CMO (Crisis Management Operations) assumendo, a partire dal 1° gennaio 2003, la responsabilità della missione di polizia internazionale in Bosnia Erzegovina (EUPM) rilevando la precedente missione IPTF dell'ONU.

L'Unione ha inoltre rilevato la NATO, dal 31 marzo 2003, nella gestione della operazione di mantenimento della pace in FYROM (Operazione Concordia). Alla missione Concordia ha fatto seguito, sempre in FYROM, a partire dal 15 dicembre 2003, la missione Proxima. Al termine della missione Proxima, nel dicembre 2005, l’UE ha costituito una nuova missione in Macedonia, denominata EUPAT (European Union Police Advisory Team).

Nel giugno del 2003, in seguito alla richiesta del Consiglio di Sicurezza dell'ONU (risoluzione 1484/2003), l'Unione ha inoltre condotto l'operazione Artemis, con un proprio contingente militare, a guida francese, nella Repubblica Democratica del Congo.

A partire dal dicembre 2004, l’UE è subentrata alla NATO in Bosnia, con la missione Althea che svolge i compiti della missione SFOR.

Dall’inizio del 2005, una nuova missione è stata infine realizzata nella Repubblica democratica del Congo (EUPOL Kinshasa), mentre, dal luglio dello stesso anno, è in corso una missione UE che supporta la missione dell’Unione africana AMIS II in Darfur (Sudan).

L’UE ha inoltre intrapreso una missione per l'assistenza nell'istituzione di un controllo doganale internazionale sul settore transdnestriano del confine tra Moldova e Ucraina.

La missione EU BAM (European Union Border Assistance Mission) Moldova e Ucraina è stata istituita con l’Azione comune 2005/776/PESC del 7 novembre 2005 del Consiglio dell’Unione europea.

Nel novembre 2005, il Consiglio europeo ha autorizzato l’istituzione di due missioni nei territori palestinesi.

Con l’azione comune 2005/797/PESC del Consiglio del 14 novembre 2005, l’Unione ha istituito la missione EUPOL COPPS (European Union Police Mission for the Palestinian Territories) nei territori palestinesi, con lo scopo di contribuire all’istituzione di una struttura di polizia sotto la direzione palestinese.

Con la successiva Azione comune del Consiglio del 25 novembre 2005, l’Unione ha autorizzato la costituzione di una missione il valico di Rafah, al confine fra la striscia di Gaza e l'Egitto, denominata EU BAM Rafah (European Union Border Assistance Mission on the Gaza-Egypt Border-Crossing). Tale nuovo impegno è volto ad assistere le Autorità Palestinesi nella gestione del valico di Rafah (Rafah Crossing Point – RCP) con l’Egitto, chiuso all’atto del disimpegno israeliano dall’area.

Successivamente è stata costituita una nuova missione europea nella Repubblica democratica del Congo. Dopo che il Consiglio di sicurezza dell’ONU ha autorizzato, con la risoluzione 1671 del 25 aprile 2006, l’Unione europea a schierare forze nella Repubblica democratica del Congo a sostegno della mission MONUC, il Consiglio europeo ha disposto, con l’azione comune 2006/319/PESC del 27 aprile 2006 la costituzione della missione EUFOR RD Congo.

Una ennesima missione, denominata EUPT (European Union Planing Team), è infine in via di costituzione da parte dell’Unione europea in Kosovo, disposta dal Consiglio con l’azione comune 2006/304/PESC del 10 aprile 2006. Essa ha lo scopo di avviare la pianificazione di un operazione che garantisca la transizione fra determinati compiti di UNMIK e una possibile operazione dell’Unione europea di gestione delle crisi.

Successivamente, è stata disposta la missione europea di sostegno ad AMISOM (in Somalia) mentre a giugno 2007 è stata avviata una missione di polizia in Afghanistan (EUPOL Afghanistan) e sono state previste missioni in Chad e nella Repubblica Centrafricana insieme all'ONU per il 2008.

2.5. Il quadro delle missioni militari dell’Italia dal secondo dopoguerra ad oggi

Dal secondo dopoguerra ad oggi l’Italia ha partecipato a 114 missioni militari fuori dai confini nazionali[9] e, di queste, 31 sono tuttora in corso. 2 missioni sono state autorizzate dal Parlamento ma non hanno avuto ancora inizio[10].

La prima missione ha riguardato la presenza di contingenti italiani in Somalia nell’ambito dell’esercizio del mandato fiduciario conferito all’Italia dall’ONU nel 1950, e si è conclusa nel 1960 con l’indipendenza di quel Paese.

Nel corso dell’ultimo decennio si è assistito ad un netto incremento del numero delle missioni militari internazionali cui l’Italia ha preso parte. Fino alla fine degli anni Ottanta tali operazioni hanno comportato l’impiego di una ridotta quantità di uomini (se si eccettuano le operazioni di pace in Libano tra il 1982 e il 1984), anche in considerazione del fatto che la media delle missioni in corso nei singoli anni è stata costantemente inferiore a 4; nella seconda metà degli anni Ottanta la media delle missioni in corso ha raggiunto progressivamente quota 9-10.

Negli anni Novanta, la presenza internazionale italiana è cresciuta in particolare attraverso la partecipazione alle operazioni conseguenti alla crisi del Golfo Persico (1990-1991) e alle vicende dei Balcani (in particolare nel 1995 e nel 1999) ed il numero di missioni svolte in ciascun anno ha superato mediamente le 20, raggiungendo quota 30 nel 1999. Dal 2000 il numero delle missioni si è mantenuto prossimo alle 30.

Per una ricostruzione grafica dell’andamento sopra descritto si veda la figura 1 a pagina 41.

Delle 114 missioni a cui hanno preso parte contingenti italiani, quelle condotte dalle Organizzazioni internazionali alle quali l’Italia appartiene sono 83, così ripartite:

ONU	33
NATO	24
UE	19
UEO	3
NATO e UEO	2
OSCE	1
UE e UEO	1

La figura seguente rappresenta graficamente i valori percentuali di tale ripartizione:

Le missioni cui l’Italia ha partecipato e che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene sono, invece, 31: di queste, 9 sono state svolte in attuazione di risoluzioni ONU o sono comunque ad esse collegate.

Per quanto riguarda le aree geografiche interessate dalle missioni, emerge che il nostro Paese si è maggiormente impegnato nei territori tradizionalmente strategici e delicati per la sua sicurezza: Europa e area mediterranea. Si evidenziano, infatti, i dati seguenti:

Sotto il profilo della tipologia, le missioni si possono suddividere secondo il seguente prospetto:

 

ll grafico seguente rappresenta la ripartizione in percentuale:

Delle 22 missioni di peace enforcing 4 sono consistite in attività sostanzialmente riconducibile a quella bellica.

Le 37 missioni di assistenza internazionale possono essere così ulteriormente suddivise:

Per quanto riguarda le 31 missioni in corso, la metà si sta svolgendo in Europa (13 in quella extracomunitaria – Balcani - e 2 in quella UE –Malta e Cipro), mentre le altre sono presenti in Medio Oriente (8), in Africa (2 nel Nord Africa e 2 nell’Africa subsahariana), in Asia (3) e in America latina (1).

Le missioni vedono attualmente impegnato il nostro Paese con 8.620 uomini così ripartiti tra Forze armate e Corpi di polizia:

Il personale militare che partecipa alle operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali è pari a 280 unità, mentre quello che partecipa alle missioni condotte dalle Organizzazioni internazionali (8.340) è ripartito tra i seguenti organismi: NATO (5.043), ONU (2.815) UE (482).

Se si analizza, infine, la distribuzione dei contingenti italiani tra le diverse aree geografiche, risulta prevalente l’impiego delle nostre Forze armate nei Balcani:

 

 

Dall’analisi degli oneri derivanti dalle missioni, osservati a partire dagli anni Ottanta - decennio in cui si registra un consistente aumento del loro numero - emerge un costante incremento delle spese, soprattutto a partire dagli anni Novanta.

In particolare, rilevanti aumenti della spesa si sono registrati in occasione della crisi libanese del 1983 e dell’intervento per lo sminamento del Mar Rosso nel 1988, in seguito alla guerra Iran-Iraq. Successivamente, il costante intensificarsi dell’impegno italiano nelle missioni internazionali in relazione alla guerra del Golfo, alla crisi in Somalia e alla grave destabilizzazione dell’area balcanica ha determinato un significativo aumento delle spese. Un ulteriore aumento si è recentemente registrato con l’impegno italiano nella guerra al terrorismo internazionale e nelle operazioni in Afghanistan e in Iraq e successivamente con l’intervento in Libano.

La tabella II a pagina 38 ed il grafico 2 a pagina 42 contengono i dati analitici relativi all’evoluzione degli oneri.

3. La partecipazione del Parlamento al processo decisionale sull’uso dello strumento militare

Nell’ambito dei principi costituzionali concernenti la partecipazione alle missioni militari internazionali, il Parlamento svolge un ruolo rilevante nella procedura di decisione dell’intervento, in linea con il rapporto fiduciario con il Governo. Questo ruolo si estrinseca attraverso strumenti e procedure diverse, che vanno dall’esame di disegni di legge di conversione di decreti-legge o di disegni di legge ordinaria allo svolgimento di attività di indirizzo, controllo e informazione, in una o in entrambe le Camere

In base ai dati rilevati, il coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale sulla partecipazione a missioni militari internazionali si è verificato in 85 casi.

L’intervento parlamentare è stato in 44 casi precedente all’inizio della missione, in 10 casi contemporaneo e negli altri 31 successivo. A tal fine si è preso in considerazione solo il primo intervento parlamentare in ordine cronologico, fermo restando che, il più delle volte, le Camere sono ripetutamente intervenute, a diverso titolo, in merito alla stessa missione. Per 29 missioni non vi è stato alcun intervento diretto delle Camere.

Per quanto riguarda la forma, il primo intervento da parte del Parlamento si è realizzato attraverso gli strumenti o nelle sedi indicate nella tabella seguente:

 

 

Per quanto riguarda le leggi originate da disegni di legge governativi, ai fini della determinazione del momento dell’intervento parlamentare, si è scelto di far coincidere quest’ultimo con la data della loro presentazione alle Camere.

Nell’ambito di 76 missioni sono stati comunque adottati uno o più provvedimenti legislativi:

×   in 27 casi è stato utilizzato esclusivamente il decreto-legge, successivamente convertito;

×   in 3 casi è stata approvata una legge ordinaria di iniziativa del Governo (prevalentemente ratifiche di accordi internazionali relativi alla missione);

×   in 46 casi nel corso della missione si è registrata sia l’adozione di decreti-legge, poi convertiti, sia l’approvazione di leggi ordinarie (in taluni casi contenenti la sanatoria dei decreti-legge decaduti, in altri casi contenenti disposizioni integrative).

 

In caso di operazioni condotte dalle Organizzazioni internazionali cui l’Italia appartiene, la prassi che si è registrata dal dopoguerra ad oggi, mostra 28 casi di intervento parlamentare precedente all’inizio delle missioni, 6 di intervento contemporaneo e 27 di intervento successivo, mentre in 22 casi non si è avuto alcun intervento del Parlamento.

In questi casi si riscontra generalmente un’iniziativa volta ad aprire un dibattito in Parlamento, che si conclude, secondo la prassi che si è instaurata, con un atto di indirizzo politico.

La prassi in ordine a questo passaggio parlamentare non è tuttavia costante: non si è verificata, infatti, nei casi in cui si è ritenuto che la partecipazione alla missione godesse di ampio e unanime supporto delle Camere; oppure, in caso di modesta entità della missione stessa, il Governo si è limitato ad informare le Commissioni parlamentari competenti (Esteri e Difesa).

In alcuni casi, infine, il Governo ha portato a conoscenza del Parlamento la propria decisione direttamente con la presentazione del disegno di legge relativo alla copertura finanziaria dell'operazione, ovvero con la presentazione del decreto-legge, qualora la necessità e l'urgenza di partecipare alla missione impongano l'adozione di tale strumento normativo (talvolta emanato dopo che la missione è già iniziata).

 

 

Nello schema che segue si segnalano alcuni dei casi più rilevanti, rinviando per i dati di dettaglio alle rispettive schede.

Schema n. 1 – Alcuni esempi di intervento delle Camere nel caso di partecipazione dell’Italia ad operazioni condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene

Intervento precedente l’inizio della missione

Per la partecipazione alla missione IFOR nella ex Jugoslavia, nel dicembre 1995, realizzata in ambito NATO, alle missioni ONU INTERFET, del settembre 1999 a Timor Est, e UNMIS, del giugno 2005 in Sudan, il Governo ha preventivamente verificato il sostegno delle Camere, aprendo un dibattito concluso con un atto di indirizzo politico.

Intervento contemporaneo all’inizio della missione

Nel caso della missione di pace UNMEE, in Etiopia ed Eritrea, l’intervento parlamentare sulla missione ONU (iniziata nel novembre 2000) si sono svolte, congiuntamente all’inizio della missione stessa (il 15 novembre), comunicazioni del Governo presso la Camera e successivamente (il 28 novembre) presso il Senato. Nel caso dell’intervento della Nato in Kosovo, l’attacco militare iniziò il 24 marzo 1999. Lo stesso giorno il Vicepresidente del Consiglio rese un’informativa urgente alla Camera e Comunicazioni del Governo al Senato sugli sviluppi della crisi. Il 26 marzo si svolse un dibattito in entrambi i rami del Parlamento con l’approvazione di due mozioni da parte del Senato e di tre risoluzioni da parte della Camera.

Intervento successivo all’inizio della missione

Nel caso della missione umanitaria NATO AFOR (o Allied Harbour) svoltasi in Albania dall’8 aprile 1999, contestualmente alle operazioni di guerra nel Kosovo l’intervento parlamentare si è svolto successivamente all’inizio della missione attraverso l’approvazione di risoluzioni. In altri casi il Governo si è limitato ad informare le Commissioni parlamentari competenti (come nell’operazione militare Deliberate Force realizzata dalla NATO in territorio bosniaco nel 1995). Per le recenti missioni dell’UE, in Congo e in Darfur, (2005) e per la missione NATO in Iraq (2004), il Parlamento si è pronunciato durante la discussione del D.L. relativo al finanziamento, comunque emanato dopo l’inizio delle missioni.

Nessun intervento

A questa tipologia appartengono missioni quali UNMOGIP (gennaio 1959) in India e Pakistan, UNIIMOG (agosto 1988) in Iran e Iraq, UNIFIL (luglio 1979) in Libano, UNTAC (luglio 1992) in Cambogia, MINUGUA (luglio 1995) in Guatemala, fino alle più recenti missioni MONUC (dicembre 1999) in Congo, UNMIL (ottobre 2003) in Liberia e Distinguished Games (luglio 2004) in Grecia. Si tratta prevalentemente di missioni svolte per adempiere agli obblighi derivanti dall’adesione alle organizzazioni internazionali.

Per quanto attiene, invece, alla partecipazione dell’Italia alle operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene, si sono registrati 16 casi di intervento parlamentare precedente all’inizio delle missioni, 4 di intervento contemporaneo e 4 di intervento successivo, mentre in 7 casi non si è avuto alcun intervento del Parlamento.

Sotto il profilo dell’ordinamento interno la prassi registra sia il caso in cui il Governo decide di inserire nel disegno di legge di autorizzazione alla ratifica le norme relative al reperimento della copertura finanziaria, sia il caso, più frequente, in cui i due momenti sono separati e la copertura finanziaria viene assicurata tramite un disegno di legge ordinaria o, in caso di necessità ed urgenza, con un decreto-legge. Vi sono tuttavia anche casi in cui il Governo non ha presentato alle Camere il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, emanando invece unicamente il decreto-legge contenente la disciplina economico-giuridica della missione e la sua “autorizzazione”.

 

 

Anche in relazione a queste ipotesi segnaliamo nello schema che segue i casi più rilevanti, rinviando per i dati di dettaglio alle rispettive schede.

 

Schema n. 2 - Alcuni esempi di intervento delle Camere nel caso di partecipazione dell’Italia ad operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene

 

Intervento precedente l’inizio della missione

E’ il caso più frequente tra le missioni svolte fuori dall’ambito delle organizzazioni internazionali. In questi casi l’esecutivo ha proceduto sia sulla base di intese internazionali, che sulla scorta di atti di indirizzo parlamentare. E’ il caso, ad esempio, della prima missione in Libano (agosto 1982), delle missioni umanitarie Pellicano (settembre 1991) e Alba (aprile 1997) in Albania e della missione Antica Babilonia (2003)

Intervento contemporaneo all’inizio della missione

Tra i casi di intervento parlamentare contestuale all’inizio della missione si possono ricordare: la seconda missione di pace in Libano (settembre 1982) e l’operazione Restore hope (dicembre 1992) in Somalia.

Intervento successivo all’inizio della missione

Il coinvolgimento parlamentare in queste fase risulta meno frequente. A titolo di esempio si possono: citare l’operazione MFO (marzo 1982) per il pattugliamento dello stretto di Tiran nel Sinai tra Egitto e Israele e la missione umanitaria Provide comfort I (aprile 1991) per il soccorso alle popolazioni curde in Iraq.

Nessun intervento

In altre occasioni, il Parlamento non è stato coinvolto, come, ad esempio, nella missione MIF (settembre 1995) per il rispetto dell’embargo verso l’Iraq o la missione Ippocampo Rwanda (aprile 1994) per il recupero e l'evacuazione dei cittadini stranieri durante in conflitto tra etnie in Rwanda.

 

Tabelle

 

Dal 1948 al 1980

Dal 1981 al 1990

 

P= precedente all’inizio della missione

C= contemporaneo all’inizio della missione

S= successivo all’inizio della missione

 

Dal 1991 al 2000

 

P= precedente all’inizio della missione

C= contemporaneo all’inizio della missione

S= successivo all’inizio della missione

Dal 1991 al 2000 (segue)

 

 

P= precedente all’inizio della missione

C= contemporaneo all’inizio della missione

S= successivo all’inizio della missione

Dal 2001 ad oggi

(a) La NATO ha assunto la guida della missione l'11 agosto 2003

 

Dal 2001 ad oggi (segue)