Esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento (2016)

30 maggio 2017
Doc. LXVII, n. 5 - II Edizione

Indice

Premessa

 La relazione sulle operazioni autorizzate e svolte per il controllo dell'esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento, relativa al 2016 (Doc. LXVII, n. 5) è Presentazione e contenutostata trasmessa alla Presidenza della Camera il 20 aprile 2017. Tale relazione costituisce l'attuazione di quanto previsto dall'articolo 5, comma 1 della legge 185 del 1990 – articolo  novellato dal decreto legislativo 105 del 2012 -, che nella vigente versione prevede appunto che il Presidente del Consiglio dei Ministri invi al Parlamento entro il 31 marzo di ciascun anno una relazione sulle operazioni autorizzate e svolte entro la fine dell'anno precedente: sussiste comunque l'obbligo del Governo di riferire in modo analitico alle Commissioni parlamentari competenti sui contenuti della relazione entro trenta giorni dalla trasmissione di essa. Il comma 2 dell'articolo 5 prevede, poi, Le relazioni dei ministeri coinvoltiche i Ministri degli affari esteri, dell'interno, della difesa, dell'economia e dello sviluppo economico riferiscano annualmente al Presidente del Consiglio dei Ministri, nell'ambito delle rispettive competenze, sulle attività di cui alla legge 185 del 1990; il Presidente del Consiglio allega dette relazioni alla richiamata relazione da trasmettere al Parlamento, la quale dovrà, altresì, contenere indicazioni analitiche degli oggetti concernenti le operazioni contrattualmente definite, oltre alla lista dei paesi indicati nelle autorizzazioni definitive e nelle revoche eventuali delle stesse.La relazione al Parlamento  dovrà, poi, contenere un capitolo sull'attività degli istituti di credito operanti nel territorio italiano e concernenti le operazioni disciplinate dalla legge. La relazione dovrà inoltre, dar conto dell'elenco dei programmi sottoposti a licenza globale di progetto, con indicazione dei paesi e delle imprese italiane partecipanti. Infine, il comma 3-bis dell'articolo 5 della  legge n. 105 del 2012 prevede che i titolari di licenza globale di progetto e di autorizzazione globale generale di trasferimento forniscano annualmente al Ministero degli affari esteri un'analitica relazione sulle attività espletate, completa dei dati su tutte le operazioni effettuate, che costituirà parte integrante della relazione.

Ciò premesso la relazione in esame - che si articola in due tomi - si presenta come un documento particolarmente corposo e complesso nel quale i diversi ministeri interessati alle operazioni di esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento riferiscono in merito ai diversi profili di queste operazioni.

Ai fini della presente legge, sono materiali di armamento quei materiali che, per requisiti o caratteristiche, tecnico-costruttive e di progettazione, sono tali da considerarsi Tipologie dei materiali di armamentocostruiti per un prevalente uso militare o di corpi armati o di polizia, tra cui:

Quadro normativo

Le fonti

La legge n. 185 del 1990 individua in via generale e preventiva alcune fattispecie di I principi della legge n.185 del 1990divieto ad esportare ed importare i materiali d'armamento ed i requisiti indispensabili per poter operare nel settore e fissa dettagliatamente le modalità e le varie fasi dei procedimenti autorizzativi, nonché le misure sanzionatorie in caso di violazione delle norme.

In particolare, la richiamata normativa vieta l'esportazione, l'importazione, il transito, il trasferimento intracomunitario di materiale d'armamento quando queste contrastino con il principio della Costituzione italiana che ripudia la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, con gli impegni internazionali dell'Italia, con gli accordi concernenti la non proliferazione e con i fondamentali interessi della sicurezza dello Stato, della lotta contro il terrorismo e del mantenimento di buone relazioni con altri Paesi, nonché quando mancano adeguate garanzie sulla definitiva destinazione dei prodotti per la difesa.

L'esportazione, il transito, il trasferimento intracomunitario e l'intermediazione di materiali d'armamento sono altresì vietati quando il Paese destinatario è in stato di conflitto armato, in contrasto con l'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite; nel caso sia stato dichiarato l'embargo totale o parziale delle forniture di armi da parte di organizzazioni internazionali cui l'Italia aderisce; quando la politica del Paese destinatario contrasti con i principi dell'articolo 11 della Costituzione; quando il paese destinatario destini al bilancio militare risorse eccedenti le proprie esigenze di difesa.

La legge in esame consente l'effettuazione delle operazioni relative ai prodotti per la difesa, solo alle imprese iscritte nel registro delle imprese del settore della difesa.

Al fine di recepire nell'ordinamento giuridico italiano il contenuto della Direttiva 2009/43/CE, nel corso della precedente legislatura è stato emanato il Decreto legislativo n.105 del 2012decreto legislativo n. 105 del 2012 -, adottato in base alla delega prevista nella legge comunitaria 2010, art. 12 -, che ha novellato in più punti la legge 185 del 1990.

L'aggiornamento della legge 185 è stato realizzato per adeguare il sistema dei controlli ai cambiamenti intervenuti nel commercio di armi. Un settore su cui la globalizzazione ha provocato una serie di profonde trasformazioni a livello europeo e internazionale. Modifiche alla legge 185 erano già intervenute con la legge 146 del 2003 che aveva profondamente semplificato gli scambi intracomunitari per i programmi di collaborazione governativa che vedano coinvolti più Stati.

Le modifiche sono intervenute su molte previsioni della legge 185 con l'estensione dei controlli a una serie  di attività prima non previste, come ad esempio l'intermediazione e la delocalizzazione produttiva. I controlli previsti dalla legge 185/1990 sono estesi alle armi da fuoco se esportate a forze armate o di polizia. Sono state introdotte una serie di modifiche sostanziali al trasferimento di materiali d'armamento all'interno dell'Unione Europea.

In sostanza, la disciplina prevede ora due canali di autorizzazioni: uno per i trasferimenti tra i Paesi dell'Unione ed una per tutti gli altri Stati.

In particolare, ai sensi del nuovo articolo 10-bis il trasferimento di materiali di armamento a destinatari stabiliti nel territorio dell'Unione europea può essere effettuato solo dai soggetti iscritti nel registro di cui all'articolo 3 della legge 185/1990, ed è soggetto ad autorizzazione preventiva.

Non è invece richiesta alcuna autorizzazione per l'ingresso nel territorio dello Stato, ovvero per il suo attraversamento, se tale trasferimento è stato autorizzato da un altro Stato membro della UE: l'unico limite risiede nella salvaguardia della pubblica sicurezza e dell'ordine pubblico.

I fornitori impegnati in tali trasferimenti intracomunitari utilizzeranno autorizzazioni di trasferimento di tipo generale, globale o individuale, mentre per la successiva eventuale esportazione verso destinatari residenti in Stati terzi potranno essere posti divieti o vincoli, e anche essere richieste garanzie sull'impiego dei materiali interessati. Non è invece sottoposta a vincoli o divieti l'esportazione di componenti di materiali di armamento o di parti di ricambio di essi, qualora sia stata fornita da parte del destinatario una dichiarazione attestante che essi sono integrati nei propri prodotti, salvo i casi in cui tali trasferimenti possano nuocere gravemente alla sicurezza nazionale. Si richiede autorizzazione preventiva anche per le operazioni di intermediazione commerciale di materiali di armamento che riguardino soggetti iscritti al registro di cui all'articolo 3 della legge 185 del 1990. È inoltre salvaguardata l'applicabilità delle norme che disciplinano il trasferimento di materiali di armamento classificati.

Nel capo II della legge (articoli da 6 a 8) sono individuati i rincipali organismi di coordinamento e controllo in materia di esportazione, importazione e transito  dei materiali di armamento.

Nello specifico l'articolo 7 istituisce pressoI pareri il Ministero degli affari esteri il I pareri Comitato consultivo, composto da rappresentanti dello stesso ministero e da rappresentanti dei Ministeri dell'interno, della difesa, dello sviluppo economico, dell'economia e delle finanze e dell'ambiente. Il comitato ha il compito di esprimere pareri al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale ai fini del rilascio dell'autorizzazione per gli scambi di materiali di armamento.

Il rilascio delle autorizzazioni All'interno del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, l'Unità per le autorizzazioni  dei materiali d'armamento  (UAMA)  di cui all'articolo 7-bis, rappresenta l'autorità nazionale competente per il rilascio delle autorizzazioni, per l'interscambio dei materiali d'armamento e per il rilascio delle certificazioni per le imprese e per gli adempimenti connessi alla legge n. 185 del 1990.

Opera, invece, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri l'Ufficio di coordinamento della produzione di materiali d'armamentoUfficio di coordinamento della produzione di materiali d'armamento di cui all'articolo 8 della legge.

L'Ufficio con il compito di fornire al CISD pareri, informazioni e proposte - nel quadro degli indirizzi generali delle politiche di scambio nel settore della difesa adottati dal Parlamento e dal Governo - relative alla produzione nazionale dei materiali di armamento, sui problemi e sulle prospettive di questo settore produttivo in relazione alla evoluzione degli accordi internazionali. L'Ufficio contribuisce, inoltre, allo studio e alla individuazione di ipotesi di conversione delle imprese. In particolare identifica le possibilità di utilizzazione per usi non militari di materiali derivati dagli armamenti, ai fini di tutela dell'ambiente, protezione civile, sanità, agricoltura, scientifici e di ricerca, energetici, nonché di altre applicazioni nel campo civile.

L'infografica che segue rappresenta, in generale,  la struttura organizzativa in materia di  controllo dell'esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento.

Relazione del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale

Dati statistici e grafici relativi all'industria della difesa

Nel 2016 il valore globale delle licenze di esportazione e di importazione comprese le licenze per operazioni di intermediazione e quelle globali di progetto e di trasferimento, è stato pari a € 15.669.969.154,61, registrando un aumento del 84,9% rispetto all'anno 2015, quando il valore delle licenze è stato di € 8.474.757.253.

Per il dettaglio dei valori si riporta la tabella sottostante:

Con riguardo alle esportazioni si segnala che su di esse incide una licenza di € 7,308 mdi per la fornitura al Kuwait di 28 aerei da difesa multiruolo di nuova generazione "Eurofighter Typhoon", che saranno realizzati in Italia.

Valore globale 2011-2016Il grafico di seguito riportato mostra l'andamento del valore globale di esportazione e di importazione comprese le licenze per operazioni di intermediazione e quelle globali di progetto e di trasferimento, relativo agli anni 2011-2016.

Trasferimenti intracomunitariNel 2016 il valore dei trasferimenti intracomunitari/esportazioni nei Paesi UE/NATO è stato pari al 36,9% del totale (le licenze 2.122), il rimanente 63,1% nei Paesi extra UE/NATO (le licenze 477). Nel 2015 tali valori sono stati pari rispettivamente al 62,6% e 37,4%, e nel 2014 al 55,7% e 44,3%.

Tra i I primi Paesi per scambiprincipali partner si segnala che il Kuwait e' al primo posto con € 7,7 mdi, seguito da 4 Paesi UE (il Regno Unito e' secondo con € 2,4 mdi, mentre nel 2015 era primo con € 1,3 mdi). L'Arabia Saudita e' sesta con € 427 mln, sempre fra i primi 10 nel quinquennio 2011-15. Inoltre 3 Paesi (Kuwait, Regno Unito e Germania), sono destinatari di licenze per un valore superiore al miliardo di Euro. L'elenco dei primi 25 paesi è riportato nella seguente tabella:

La seguente tabella evidenzia i valori delle esportazioni verso i primi 10 Paesi :

Sotto il La ripartizione geopoliticaprofilo della ripartizione geo-politica, l'Africa settentrionale e centro Meridionale sono le principali aree destinatarie delle autorizzazioni alle esportazioni del 2016 con 8,6 mdi, seguiti dai Paesi UE/NATO con 5 mdi, l'America settentrionale con 382 mln (USA 381 mln), l'Asia con circa 306 mln, l'America centro-meridionale con circa 148 mln, l'Africa con 97 mln, restanti 4 Stati europei membri dell'OSCE con Euro 43 mln, l'Oceania (Australia) con Euro 36 mln.

Per il dettaglio si vedano la tebella e il grafico di seguito riportati:

Le 25 Le aziendeaziende più rappresentative, riportate nella Tabella sottostante, hanno un peso del 98,93% sul totale del valore delle licenze di esportazione, con la Leonardo al 79,33%. Il numero delle autorizzazioni e' invece distribuito fra gli operatori in modo ben piu' diffuso (778 licenze alla Leonardo su un totale generale di 2.599).

La scomposizione Esportazioni per tipologia di armamentiper tipologia dei materiali di armamenti per cui sono state rilasciate le licenze di esportazione nel 2016 e' la seguente:

Autorizzazioni alle importazioni

Valore globale delle licenze di importazioneNel 2016 il valore delle 156 licenze di importazione (c.d. definitive) autorizzate è stato di € 611.962.221,82 (di cui € 503 mln circa dagli USA, 82,25% sul totale), con un +168,8% sugli € 227.670.185 del 2015, a sua volta +11,7% sugli € 203.808.070 del 2014. Nel grafico seguente sono riportati i principali Paesi da cui provengono i materiali importati.

Relazione del Ministero della difesa

Attività internazionali e interministerialiLa Relazione in esame, nella parte relativa al Ministero della Difesa,  riferisce come durante il 2016 lo Stato Maggiore della Difesa abbia proseguito nella partecipazione alle riunioni dei principali consessi interazionali dì controllo dei materiali strategici, con particolare riferimento al Wassenaar Arrangement (WA), il Mìssile Technology Control Regìme (MTCR), l ‘Australia Group (AG) e il Nuclear Suppliers Group (NSG).

Lo Stato maggiore della Difesa ha inoltre partecipato alle attività interministeriali di coordinamento e controllo.

Per quanto riguarda l'attività di tipo aitorizzatorio il Ministero ha competenze in materia di:

• Registro nazionale delle imprese e consorzi di impreseRegistro nazionale delle imprese e consorzi di imprese operanti nel settore della progettazione, produzione, importazione, esportazione, manutenzione e lavorazioni, comunque connesse, di materiale di armamento;
• operazioni previste dai programmi intergovernativi.

Nel corso del 2016 sono state iscritte nel predeto Registro n. 36 società, ne sono state cancellate  13 e non sono state effettuate sospensioni.

Alla data del 31 dicembre 2016 risultano iscritte al Registro n. 291 società.

Le società esportatrici hanno depositato le loro liste dei materiali comprendenti un totale di 163.256 voci. Inoltre si segnalano n. Programmi di cooperazione internazionale24 programmi attualmente in vigore, che riguardano in particolare importazioni ed esportazioni effettuate direttamente o per conto dell'Amministrazione dello Stato [art. 1, comma 8, lett. a) e comma 9, lett. a), L.185/1990].

In Particolare, rispetto alla situazione relativa all'anno 2015, si evidenzia che per diversi programmi l'elenco delle ditte italiane partecipanti ha subito delle variazioni. In particolare, LEONARDO Spa, già LEONARDO-FINMECCAMCA Spa, ha assorbito le attività industriali delle società ALENIA AERMACCHI, AGUSTA WESTLAND, SELEX ES, OTO MELARA e WASS.

Aggiornamento dell'elenco dei materiali d'armamentoLa L. 185/90 attribuisce al Ministero della Difesa anche  il compito di individuazione di nuove categorie e l'aggiornamento dell'elenco dei materiali d'armamento, ove resi necessari da disposizioni comunitarie. Con il DM  2 novembre 2016 " Approvazione del nuovo elenco dei materiali d'armamento da comprendere nelle categorie previste dall'articolo 2, comma 2, della legge 9 luglio 1990, n. 185, in attuazione della direttiva 2016/970/UE" il Ministro della Difesa, di concerto con i Ministro degli Affari Esteri, dell'Interno, dell'Economia e delle Finanze e dello sviluppo economico ha approvato il nuovo elenco dei materiali di armamento (Il precedente era il DM 17 marzo 2015) . L'elenco comprende i materiali d'armaneto prodotti per la difesa e relative tecnologie  e recepisce le modifiche da ultimo recate dalla direttiva 2016/970/UE. Esso costituisce inoltre la concretizzazione tecnica degli accordi internazionali, in particolare dell'intesa Wassenaar Arrangement (WA) sul controllo dell'armamento convenzionale, nonché dei regimi di controllo MTCR e AG, inerenti rispettivamente la non proliferazione nei settori missilistico e chimico batteriologico.

Si segnala che è stata, da ultimo, emanata la Direttiva 2017/433, che modifica l'Allegato della direttiva 2009/43/UE in materia di elenco dei prodotti per la difesa. Tale direttiva deve esse recepita entro il 15/06/2017.

Relazione del Ministero dell'interno

Il Ministero dPartecipazione a fiereell'interno rilascia, a seguito del nulla osta del Ministero della difesa, le autorizzazioni per l'importazione temporanea di materiali di armamento per la partecipazione a fiere campionarie, mostre e attività dimostrative [art. 1, comma 8, lett. e) della legge n. 185/90]. Nel corso del 2016 non sono state rilasciate predette autorizzazioni.

addestramento e manutenzioneInoltre il Ministero partecipa, con il ministero della difesa e degli affari esteri, al rilascio di nulla osta per la prestazione di servizi per l'addestramento e per la manutenzione, da effettuarsi in Italia o all'estero, quando non sia già stata autorizzata contestualmente al trasferimento di materiali di armamento [art. 2, comma 6. L. 185/2016]. Nel corso del 2016 sono stati rilasciati 91 nulla osta.

Relazione del Ministero dell'economia e delle finanze

Il Ministero dell'economia e delle finanze esercita un Controllo sui trasferimenti bancari ccontrollo sui trasferimenti bancari concernenti le operazioni in tema di armamenti.

In particolare ai sensi dell'articolo 27 della legge n. 185 del 1990 tutte le transazioni bancarie concernenti le operazioni disciplinate dalla medesima legge devono essere comunicate entro trenta giorni dalla loro effettuazione al Ministero dell'economia e delle finanze. Salvo che il fatto costituisca reato, la violazione delle disposizioni di cui al comma 1 è punita con una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5.000 a euro 25.000.

Inoltre, ai sensi del successivo articolo 27-bis, al fine di contrastare il finanziamento al terrorismo internazionale e l'attività di Stati che minacciano la pace e la sicurezza internazionale in base alle risoluzioni delle Nazioni Unite o alle deliberazioni dell'Unione europea, è fatto obbligo agli istituti di credito e agli intermediari finanziari di comunicare, entro trenta giorni, al Ministero dell'economia e delle finanze ogni attività di finanziamento, anche estero su estero, connessa con le operazioni di cui alla presente legge.  

 Importo complessivo L'importo complessivamente movimentato nel 2016 (Tabelle AA, BB, CC, DD, allegate alla Relazione) ammonta a circa 7, 2 miliardi di euro (nel 2015 era circa 2.800 milioni) e gli importi afferenti alle operazioni imputabili a licenze globali di programma di cooperazione attive nell'anno di rilevazione ammontano ad un importo di oltre 330 milioni di euro (nel 2015 era oltre 82 milioni).

 Nel 2016, il Numero di segnalazioninumero di segnalazioni è stato pari a  14.134 (sono state 12.456 nel 2015 e 8.473 nel 2014).

La relazione evidenzia che nell'anno 2016, circa il 52% dell'ammontare complessivo movimentato per le sole esportazioni definitive (3,748mdi €) è stato negoziato da soli tre istituti bancari (Unicredit Spa, Deutsche Bank, Barclays Bank).

Nel settore aziendale, è stato registrato una ripartizione delle esportazioni definitive divisa tra un soggetto di maggioranza, Leonardo S.p.A. con il 61,85%, ed una parcellizzazione del restante 38,15% tra tutte le altre aziende, in primis Alenia Aermacchi S.p.A. con il 6,84% sul totale esportazioni. In termini di ripartizione geografica, le prime tre aree di interesse per le esportazioni sono state il Medio Oriente (59%), i Paesi OSCE/UE/NATO (22,35%) e l'Asia (8,42%).

Le tabelle seguenti possono facilitare il confronto dei dati relativi ai due anni di riferimento 2015- 2016.

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Relazione del Ministero dello sviluppo economico

Presso il Ministero dello Sviluppo Economico  opera, ll'Autorità nazionale 'Autorità nazionale competente per il controllo delle esportazioni di beni e tecnologie a duplice uso. Sono considerati beni e tecnologie duali quelli utilizzabili in applicazioni civili ma anche nella produzione, sviluppo e utilizzo di beni militari, si differenziano dai materiali d'armamento in quanto non sono appositamente progettati per uso militare.

Nel corso dell'anno 2016 è continuata - in ambito Unione europea (UE) - l'attività volta al rafforzamento delle misure di controllo delle esportazioni, avviata dal Regolamento (CE) n. 428/2009 del 5 maggio 2009, per garantire una maggiore sicurezza, anche nel caso di operazioni di transito e di intermediazione dei prodotti a duplice uso e nei trasferimenti immateriali di tecnologie, compresa l'assistenza tecnica al di fuori del territorio doganale dell'UE.

Nel corso del 2016 sono state concesse n. 981 autorizzazioni (nel 2015 ne sono state concesse 901), di cui: 964 di tipo specifico (dirette ad un destinatario unico per un'unica operazione), 17 di tipo globale. Per queste autorizzazioni è stato acquisito il parere, obbligatorio ma non vincolante del Comitato consultivo previsto dall'art. 11 del D.lgs 96/2003. Inoltre sono state emesse 21 autorizzazioni generali dell'U.E., 12 autorizzazioni generali nazionali. Sono state infine rilasciate n. 47 autorizzazioni ai sensi del Reg. (UE) 833/2014 (misure restrittive nei confronti della Russia). Sono stati, altresì, rilasciati nel 2016 n. 31 Certificati Internazionali d'Importazione.

Paesi con restrizioni commercialiPer quanto concerne, poi, l'attività relativa agli embarghi e alle restrizioni commerciali si sostanzia attualmente negli embarghi o restrizioni commerciali applicati dall'UE principalmente nei confronti della Corea del Nord (Reg. CE n. 329/2007 e ss.mm.), del Myanmar (Reg. CE n.194/2008 e ss.mm.), della Siria (Reg. CE n. 36/2012e ss.mm.), della Libia (Reg. CE n. 204/2011 e ss.mm.), del Libano, dell'Iran, dell'Egitto, della Somalia, della Tunisia, della Russia (Reg. UE 833/2014 e ss.mm.) e dell'Ucraina (Reg. UE 692/2014 e ss.mm.).

Da ultimo, va evidenziata l'Esportazione di beni sensibiliattività relativa alla cosiddetta clausola catch-all, di cui agli articoli 4 e 8 del Regolamento (CE) n. 428/2009, in base alla quale viene sottoposta ad autorizzazione anche l'esportazione di beni non inclusi nella lista di beni a duplice uso e quindi di libera esportazione che però vengano ritenuti "sensibili" in base a disposizioni emanate per cause contingenti. Nel 2016 sono state attivate 3 clausole.

Relazioni esaminate ed attività parlamentare

Nel corso della presente legislatura, in data 18 febbraio 2015, le Commissioni difesa ed esteri della Camera hanno iniziato l'esame della Relazione sulle operazioni autorizzate e svolte per il controllo dell'esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento, riferita all'anno 2013 Doc. LXVII, n. 2. L'esame del provvedimento è stato limitato alla sola relazione illustrativa.

 Al seguente link sono riportate le Relazioni sulle operazioni autorizzate e svolte per il controllo dell'esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento riferite agli anni 2012,2013, 2014, 2015 e 2016 .http://www.camera.it/leg17/494?categoria=067&idLegislatura=17

Si segnala infine che il 22 marzo scorso, Il Comitato permanente sull'attuazione dell'agenda 2030 e gli obiettivi di sviluppo sostenibile, istituito presso la Commissione Affari esteri,  ha svolto l'audizione del Direttore dell'Autorità nazionale – Uama (Unità per le  autorizzazioni dei materiali di armamento), mnistro plenipotenziario Francesco Azzarello.  L'audizione si è svolta nel contesto dell'indagine conoscitiva sugli Obiettivi di sviluppo sostenibile, promossa dalla III Commissione e tuttora in corso di svolgimento. Tra gli obiettivi sanciti nell'Agenda 2030 approvata dalle Nazioni Unite nel settembre figura infatti l'Obiettivo n. 16, dedicato alla promozione di società pacifiche ed inclusive ai fini dello sviluppo sostenibile che prevede espressamente, entro il 2030, una riduzione significativa dell finanziamento illecito del traffico di armi. 

L'UE e il controllo delle esportazioni di armi

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

La posizione comune 2008/944/PESC su norme comuni per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari

La posizione comune 2008/944/PESC dell'Unione europea sulle esportazioni di armi, adottata dal Consiglio dell'UE dell'8 dicembre 2008, stabilisce norme comuni per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari, con l'obiettivo di rafforzare la convergenza delle politiche degli Stati membri dell'UE in materia di controllo delle esportazioni di armi, essendo in ultima analisi tali esportazioni di competenza nazionale. La posizione comune sostituisce il precedente il codice di condotta dell'UE per le esportazioni di armi che era stato adottato dal Consiglio dell'UE 8 giugno 1998.

La posizione comune 2008/944/PESC è l'unico accordo regionale in materia di esportazioni di armi convenzionali giuridicamente vincolante.

La posizione comune 2008/944/PESC definisce otto criteri comuni (norme minime) che devono essere presi in considerazione dagli Stati membri al momento di valutare le domande di licenza d'esportazione di tecnologia e attrezzature militari:

1. il rispetto degli obblighi e degli impegni internazionali degli Stati membri dell'UE, in particolare delle sanzioni (compreso l'embargo sulle armi), degli accordi internazionali, degli accordi concernenti la non proliferazione, nonché degli altri obblighi internazionali;
2. il rispetto dei diritti umani e del diritto umanitario internazionale da parte del paese destinatario;
3. la situazione interna del paese destinatario. Gli Stati membri rifiutano licenze di esportazione di tecnologia o attrezzature militari che provochino o prolunghino conflitti armati o aggravino tensioni o conflitti in corso nel paese di destinazione finale;
4. i rischi alla pace, alla sicurezza e alla stabilità regionali. Gli stati membri rifiutano licenze di esportazioni. Gli Stati membri rifiutano licenze di esportazione qualora esista un rischio evidente che il destinatario previsto utilizzi la tecnologia o le attrezzature militari da esportare a fini di aggressione contro un altro paese o per far valere con la forza una rivendicazione territoriale;
5. la sicurezza nazionale degli Stati membri e dei paesi amici e alleati;
6. il comportamento del paese acquirente nei confronti della comunità internazionale, compresa la sua posizione in materia di terrorismo, natura delle sue alleanze e rispetto del diritto internazionale;
7. il rischio di sviamento nel paese acquirente verso utilizzatori finali o una destinazione finale non autorizzati;
8. la compatibilità delle esportazioni di armi con la capacità tecnica ed economica del paese destinatario, tenendo conto che gli Stati dovrebbero essere in grado di soddisfare le loro esigenze in materia di sicurezza e difesa con una diversione minima di risorse umane ed economiche per gli armamenti.

La posizione comune lascia impregiudicato il diritto degli Stati membri di applicare politiche nazionali più restrittive.

Inoltre, definisce il campo di applicazione dei prodotti controllati, attraverso un elenco comune delle attrezzature militari dell'UE che viene regolarmente aggiornato. In esso figurano 22 categorie di armi, munizioni, attrezzature militari e tecnologie. L'elenco rispetta l'intesa di Wassenaar, un regime volontario di controllo delle esportazioni di armi convenzionali e di beni e tecnologie a duplice uso

La posizione comune stabilisce, infine, meccanismi per lo scambio di informazioni sulle licenze di esportazione di armi e sulle esportazioni effettive (compreso il loro valore finanziario); essa stabilisce altresì l'obbligo di comunicare il rifiuto delle licenze e di avviare consultazioni bilaterali nel caso in cui uno Stato membro intenda autorizzare una licenza di esportazione "sostanzialmente identica" a una già rifiutata da un altro Stato membro.

Nel 2011 il Gruppo "Esportazioni di armi convenzionali" (COARM) preparatorio dei lavori del Consiglio dell'UE ha anche creato un sistema di scambio di informazioni tra l'UE e i paesi terzi che si sono uniformati alla posizione comune.

A norma della posizione comune, gli Stati membri dell'UE sono tenuti a trasmettere in via riservata agli altri Stati membri relazioni nazionali sulle loro esportazioni di armi.

Inoltre, devono fornire informazioni ai fini della relazione annuale dell'UE sulle esportazioni di armi (che è pubblicata sulla Gazzetta ufficiale dell'UE a partire dal 1999.

Le disposizioni della posizione comune sono attuate in conformità del manuale per l'uso messo a punto dal gruppo di lavoro COARM del Consiglio. Il manuale è stato da ultimo modificato nel luglio 2015, anche al fine di inserirvi gli orientamenti previsti dal Trattato sul commercio delle armi e prevedendo lo sviluppo di un sistema informatico per la condivisione delle informazioni concernenti i rifiuti di esportazioni di armi.

La revisione della Posizione comune 2008/944/PESC

La revisione della posizione comune era prevista dopo tre anni dalla sua adozione. Il gruppo di lavoro COARM, che ha condotto la revisione nel 2012, ha ritenuto di non proporre modifiche in quanto ancora adeguatamente funzionale agli obiettivi fissati dal Consiglio dell'UE. Ha rilevato, tuttavia, che era necessario migliorare taluni aspetti, quali gli orientamenti in materia di attuazione dei criteri comuni, il perfezionamento dello scambio di informazioni e il potenziamento del meccanismo di notifica delle decisioni di rifiuto e di consultazione, nonché assicurare la compatibilità tra l'ATT e la PC.

Il 20 luglio 2015, il Consiglio dell'UE ha adottato nuove conclusioni sulla revisione della posizione comune 2008/944/ e sull'attuazione del trattato sul commercio delle armi nelle quali ha riaffermato il proprio impegno a favore dell'attuazione rigorosa ed effettiva da parte degli Stati membri dell'UE del Trattato sul commercio delle armi, entrato in vigore il 24 dicembre 2014 ed ha previsto che la prossima revisione della posizione comune 2008/944/PESC avvenga nel 2018.

La posizione del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha approvato, il 17 dicembre 2015, una risoluzione sull'applicazione della posizione comune 2008/944/PESC in materia di esportazione di armi, nella quale, in particolare:

• sottolinea che i controlli sulle esportazioni di armi costituiscono parte integrante della politica estera e di sicurezza dell'UE e devono ispirarsi ai principi sanciti dall'articolo 21 TUE, in particolare la promozione della democrazia e dello Stato di diritto e il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale;
• critica le frequenti violazioni degli otto criteri da parte di vari Stati membri e deplora che non esistano meccanismi per sanzionarne la violazione da parte di uno Stato membro;
• invita gli Stati membri a includere nella posizione comune un meccanismo di sospensione automatica di licenze di esportazione di armi in paesi contro i quali è stato emesso un embargo europeo sulle armi successivamente alla concessione della licenza per l'esportazione;
• esprime preoccupazione per la possibilità di aggirare i controlli attraverso la produzione su licenza in paesi terzi o attraverso controllate all'estero di società con sede nell'UE;
• propone di cambiare il formato della relazione annuale e attraverso una banca dati on line pubblica, interattiva e consultabile;
• chiede che il controllo parlamentare sia potenziato a livello sia nazionale che europeo attraverso relazioni annuali ai Parlamenti;
• ritiene che gli sviluppi tecnologici rendano sempre più difficile distinguere tra puro uso militare e puro uso civile, e che pertanto dovrebbe prestarsi particolare attenzione ai "beni a duplice impiego" (Dual Use List) alla luce dell'Intesa di Wassenaar;
• deplora il fatto che talune imprese europee e internazionali che vendono tecnologie a duplice uso, cooperino attivamente con regimi le cui azioni violano i diritti umani e sollecita la Commissione europea a escludere tali imprese dalle procedure di aggiudicazione degli appalti UE, dai finanziamenti alla ricerca.

Si segnala che nella iniziale proposta di risoluzione, allegata alla relazione presentata dal relatore Bodil Valero, si invitavano gli Stati membri a sostenere la creazione di un'autorità europea indipendente per il controllo delle armi (EACA) sotto l'egida dell'Alto rappresentante dell'Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza, abilitata ed emettere un parere agli Stati membri che intendano concedere una licenza negata da almeno un altro Stato membro. Tale proposta è stata poi respinta nel corso della votazione della proposta di risoluzione in Assemblea plenaria.

Il controllo sull'intermediazione di armi: la posizione comune 2003/468 PESC

Il Consiglio dell'UE ha adottato, il 23 giugno 2003, la posizione comune 2003/468 PESC sul controllo dell'intermediazione di armi con l'obiettivo di controllare l'intermediazione di armi al fine di evitare che vengano elusi gli embargo imposti dall'ONU, dall'UE o dall'OSCE sulle esportazioni di armi, nonché i criteri stabiliti nel Codice di condotta dell'UE per le esportazioni di armi.

La posizione comune prevede, quindi, che gli Stati membri adottino misure necessarie per controllare le attività di intermediazione di armi che si svolgono nel loro territorio, prendendo in considerazione anche il controllo delle attività svolte al di fuori del loro territorio da loro cittadini residenti o stabiliti nel loro territorio.

La posizione comune prevede, in particolare, che:

• per le attività di intermediazione sia necessario ottenere una licenza o un'autorizzazione scritta dalle autorità competenti dello Stato membro in cui si svolgono le attività e, se richiesto dalla legislazione nazionale, in cui l'intermediario è residente o stabilito;
• gli Stati membri possono anche imporre agli intermediari di ottenere un'autorizzazione scritta per operare in qualità di intermediario, nonché istituire un registro degli intermediari di armi;
• gli Stati membri istituiscano tra di loro e con paesi terzi, a seconda dei casi, un sistema di scambio di informazioni sulle attività di intermediazione;

ciascuno Stato membro istituirà le sanzioni adeguate, incluse sanzioni penali, per garantire che i controlli sulle intermediazioni di armi siano effettivamente eseguiti.

La relazione annuale dell'UE sulle esportazioni di armi

Il Consiglio dell'UE pubblica annualmente una relazione sulle esportazioni di armi che contiene i dati forniti dagli Stati membri sul valore finanziario delle licenze di esportazione di armi autorizzate e sulle esportazioni di armi effettive, ripartite per destinazione e categorie dell'elenco di attrezzature militari dell'UE.

La 18a relazione annuale sulle esportazioni di armi, pubblicata nel marzo 2017, indica i seguenti orientamenti prioritari per il futuro:

• promuovere lo scambio tra gli Stati membri dell'UE delle informazioni sulle politiche in materia di esportazioni di armi verso specifiche destinazioni;
• valutare l'introduzione della nuova piattaforma informatica a sostegno del meccanismo di notifica delle decisioni di rifiuto e di consultazione;
• provvedere affinché gli Stati membri che ancora non l'hanno fatto adottino le opportune norme legislative o amministrative nazionali per attuare pienamente la posizione comune 2003/468/PESC sul controllo dell'intermediazione di armi e la posizione comune 2008/944/PESC che definisce norme comuni per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari;
• sostenere l'efficace attuazione e universalizzazione del trattato sul commercio delle armi;
• sviluppare ulteriormente scambi di informazioni e migliori prassi con i paesi terzi allineati alla posizione comune 2008/944/PESC;
• proseguire il dialogo con il Parlamento europeo e sviluppare ulteriormente i rapporti con la società civile e l'industria.

Trasferimenti all'interno dell'UE di prodotti per la difesa

La direttiva 2009/43/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 maggio 2009, disciplina le modalità e le condizioni dei trasferimenti all'interno dell'Unione europea di prodotti per la difesa.

La direttiva, allo scopo di eliminare dalle normative dei singoli Stati membri tutte le disparità che possono impedire la circolazione dei prodotti per la difesa o distorcere in relazione ad essi la concorrenza del mercato interno, detta regole unitarie per la disciplina dei trasferimenti intracomunitari dei prodotti per la difesa. La direttiva dispone la semplificazione e l'armonizzazione delle procedure nazionali di rilascio delle licenze, per la realizzazione di un sistema più razionale di licenze globali e generali, al cui interno il rilascio delle licenze più vincolanti, ovvero delle licenze individuali, avrà carattere eccezionale.

In particolare, la direttiva 2009/43/CE fissa il principio generale in base al quale il trasferimento di prodotti per la difesa fra Stati membri deve essere subordinato al rilascio di un'autorizzazione preventiva dello Stato membro da cui partono i prodotti - salvo i casi di fornitori o destinatari facenti parte di un organismo governativo o delle forze armate, di forniture effettuate dall'Unione europea, dalla NATO, dalla IAEA o da altre organizzazioni intergovernative per lo svolgimento dei propri compiti o di programmi di cooperazione tra Stati membri in materia di armamenti - o ancora di fornitura di aiuti umanitari per fronteggiare catastrofi -, autorizzazione accordata sotto forma di una licenza di trasferimento.

A tal riguardo, la direttiva individua tre tipi di licenze di trasferimento:

• licenze generali di trasferimento, pubblicate dagli Stati membri e indirizzate a tutti i fornitori insediati sul loro territorio;
• licenze globali di trasferimento, attribuite a singoli fornitori che ne fanno apposita richiesta;
• licenze individuali, da accordare in via eccezionale, ognuna delle quali passibile di revoca o di sospensione per motivi di sicurezza o per il mancato rispetto delle condizioni per il rilascio. Le licenze individuali di trasferimento, attribuite su richiesta dei fornitori, devono essere limitate ad un solo trasferimento di prodotti, ad un solo destinatario e consentite solo in casi limitatissimi, fra cui quando sia necessario tutelare gli interessi essenziali della sicurezza degli Stati membri, l'ordine pubblico o per il rispetto dei regimi internazionali di non proliferazione.

Per quanto concerne i meccanismi di informazione, la direttiva istituisce un sistema di certificazione in grado di comprovare - per un massimo di cinque anni - l'affidabilità dell'impresa destinataria, in particolare in relazione alla sua capacità di rispettare le restrizioni all'esportazione dei prodotti per la difesa ricevuti da un altro Stato membro. Gli Stati membri a tal riguardo sono chiamati a designare le autorità competenti per la certificazione dei destinatari dei prodotti per la difesa stabiliti nel loro territorio, che godono di licenze di trasferimento pubblicate da altri Stati membri.

La norma comunitaria stabilisce, altresì, un generale principio di cooperazione e di scambio di informazioni tra le autorità nazionali competenti degli Stati membri, d'intesa con la Commissione europea.

In particolare, i singoli Stati riconoscono i certificati rilasciati dagli altri Stati, pubblicano e aggiornano regolarmente l'elenco dei destinatari certificati, adottano le misure ritenute opportune - fino alla revoca del certificato - nei casi in cui riscontrino che i titolari del certificato non rispondono più ai criteri di affidabilità. Inoltre, in una logica di maggiore responsabilizzazione delle imprese, la Direttiva pone a carico dei fornitori obblighi informativi nei confronti sia dei destinatari, cui devono essere comunicati i termini e le condizioni della licenza, sia degli Stati di origine dei prodotti, ai quali va comunicata l'intenzione di usare per la prima volta una licenza generale di trasferimento; la Direttiva impone, altresì, la tenuta di un registro dei trasferimenti, dì cui determina il contenuto informativo.

Prodotti a duplice uso

Il regolamento (CE) n. 428/2009 del Consiglio, del 5 maggio 2009, ha istituito un regime comunitario di controllo delle esportazioni, del trasferimento, dell'intermediazione e del transito di prodotti a duplice uso, prodotti che possono essere utilizzati per scopi sia civili sia militari. I controlli mirano a garantire la conformità con gli impegni e le responsabilità internazionali dell'UE, in particolare in materia di non proliferazione (cioè la prevenzione della diffusione delle armi nucleari).

Il regolamento consente la libera circolazione dei prodotti a duplice uso, con alcune eccezioni, all'interno dell'Unione europea e stabilisce principi fondamentali e norme comuni per il controllo delle esportazioni, dell'intermediazione, del transito e del trasferimento di prodotti a duplice uso.

In particolare, il regolamento prevede che per esportare un prodotto a duplice uso da un paese dell'UE a un paese terzo è necessaria un'autorizzazione di esportazione.

Nell'ottobre 2013 la Commissione europea ha presentato una relazione di valutazione nella quale ha concluso che il regime di controllo delle esportazioni corrente, pur fornendo basi giuridiche e istituzionali solide, deve essere migliorato al fine di generare moderne capacità di controllo di cui l'UE necessita in futuro.

Nell'aprile 2014, la Commissione europea ha adottato una comunicazione che individua opzioni per la modernizzazione del sistema di controllo delle esportazioni, sulla base della quale ha svolto una consultazione pubblica che è terminata il 15 ottobre del 2015.

In particolare, nella comunicazione la Commissione europea indica le seguenti priorità: adeguare il sistema di controllo delle esportazioni dei prodotti a duplice uso all'evoluzione del contesto di sicurezza e rafforzare il contributo dell'UE alla sicurezza internazionale; promuovere la convergenza dei controlli delle esportazioni ed eque condizioni di concorrenza a livello mondiale; sviluppare un regime europeo di controllo delle esportazioni efficace e competitivo; sostenere l'attuazione e l'applicazione efficaci ed uniformi del controllo delle esportazioni.

Controllo della fabbricazione, dell'importazione e dell'esportazione delle armi da fuoco

Il regolamento n. 258/2012 in vigore dal 19 aprile del 2012 reca misure per l'attuazione nell'UE dell'art.10 del protocollo delle Nazioni Unite contro la fabbricazione ed il traffico illecito di armi da fuoco, loro parti e munizioni.

Il regolamento subordina l'esportazione delle armi da fuoco, loro parti e munizioni ad autorizzazione emessa dalle autorità competenti e, al fine di una puntuale tracciabilità delle armi, prevede che sia l'autorizzazione all'esportazione che quella all'importazione rilasciata dal paese terzo d'importazione e la documentazione di accompagnamento debbano contenere una serie informazioni quali: luogo e data di rilascio e di scadenza; paese di esportazione e paese di importazioni o i paesi terzi di transito; il destinatario; i dettagli che consentono l'identificazione delle armi da fuoco, delle loro parti e componenti essenziali e munizioni e la relativa quantità, compresa, entro il momento della spedizione.