Presupposti normativi

In data 20 giugno 2014 il Ministro della Difesa Roberta Pinotti ha trasmesso alla Camera, ai sensi dell'articolo 536, comma 1, del Codice dell'ordinamento militare di cui al decreto n. 66 del 2010, il Documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2014-2016 ( D.P.P.).

Il contenuto di tale documento, annunciato all'Assemblea della Camera nella seduta del 23 giugno, è stato successivamente illustrato dal Ministro della Difesa alle Commissioni congiunte IV Camera e IV Senato nel corso della seduta dello scorso 24 giugno.

Il documento in esame trova il proprio fondamento normativo nell'articolo 536 del Codice, come modificato dalla legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare.

La legge n. 244 del 2012 nell’individuare una serie di misure volta a rivedere, in senso riduttivo lo strumento militare, ha altresì, innovando sia le procedure che regolano l’esame parlamentare dei programmi di acquisizione dei sistemi d’arma, sia gli strumenti conoscitivi concernenti, in particolare, la programmazione degli investimenti in questo settore al fine di assicurare una più ampia informazione sulla materia in esame e una più incisiva partecipazione del Parlamento nella fase decisionale concernente l’acquisizione di sistemi d’arma. La legge n.244 del 2012 ha delineato precise cadenze temporali sia nella presentazione dei programmi di ammodernamento da sottoporre al Parlamento, sia nelle modalità di espressione del parere anche quando questi risulti ostativo. Nello specifico, tale disposizione (art. 536 del Codice) prevede la presentazione annuale, entro la data del 30 aprile, di un "piano di impiego pluriennale" finalizzato a riassumere:

- il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive;

- l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali;

- le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.

Si ricorda che, relativamente al precedente anno, il Documento programmatico previsionale per il triennio 2013-2015 era stato presentato in data 10 aprile 2013 dall'allora Ministro della difesa, Giampaolo Di Paola (XVI legislatura, Governo Monti). Successivamente (XVI legislatura, Governo Letta), tale documento è stato esaminato dalla Commissione difesa della Camera ai sensi dell'articolo 124 del Regolamento. La Commissione ne ha terminato l'esame con la pubblicazione, in allegato al resoconto della seduta della Commissione difesa del 31 luglio 2013, dell' "intervento conclusivo" della relatrice, On. Villecco Calipari.

Da un punto di vista sistematico il D.P.P. per il triennio 2014-2016 si inserisce nel quadro complessivo delle relazioni che in base alla normativa vigente il Ministero della Difesa è tenuto annualmente a trasmettere al Parlamento e vertenti anch'esse sulle materie indicate dal richiamato articolo 536 del Codice.

Al riguardo, si ricorda, infatti, che ai sensi dell'articolo 12 del Codice il Ministro della difesa, in sede di presentazione annuale dello stato di previsione del Ministero, illustra al Parlamento:

a) l'evoluzione del quadro strategico e le implicazioni militari della situazione delle alleanze;

b) l'evoluzione degli impegni operativi interforze, con riguardo alla capacità operativa e alla preparazione delle Forze armate e al loro necessario adeguamento;

c) la nota aggiuntiva allo stato di previsione della spesa;

d) gli altri elementi di cui all' articolo 548 (vedi infra).

Inoltre, sempre ai sensi dell'articolo 12 del Codice, il Ministro della difesa presenta annualmente, entro il 31 gennaio di ciascun anno, una relazione al Parlamento sullo stato di avanzamento del processo di ristrutturazione, nonché sulla necessità di apportarvi correttivi nei limiti degli stanziamenti di bilancio e delle dotazioni organiche di personale previste dalle vigenti disposizioni. Il Ministro della difesa evidenzia altresì, nella medesima relazione, le modalità attraverso le quali il processo di ristrutturazione attua il principio del coordinamento tra le Forze armate.

A sua volta, ai sensi dell'articolo 548 del Codice, in materia di relazioni illustrative sullo stato di attuazione dei programmi, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo trasmette al Parlamento relazioni illustrative:

a) sulla spesa complessiva prevista per il personale militare, con indicazione degli oneri riferiti al personale in servizio permanente e a quello in servizio non permanente, distinguendo, altresì, i dati per grado e per stato giuridico, nell'ambito delle aree tecnico-operativa e tecnico-amministrativa della Difesa;

b) sullo stato di attuazione dei programmi di costruzione, acquisizione e ammodernamento di mezzi, impianti e sistemi, di cui ai pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa. Per ciascun programma sono indicati l'esigenza operativa, l'oggetto, la quantità, l'onere globale, lo sviluppo pluriennale e la percentuale di realizzazione; sono, altresì, fornite indicazioni sui rapporti tra acquisti compiuti all'estero e in Italia e sulla quota di questi effettuata nel Mezzogiorno;

c) sull'attività contrattuale concernente la manutenzione straordinaria e il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, che si espleta secondo programmi aventi di norma durata annuale, in relazione alle quote da impegnare sugli appositi capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa;

d) sullo stato di attuazione del programma di potenziamento e ammodernamento delle infrastrutture, con particolare riguardo agli alloggi dei militari di truppa, ai locali adibiti a cucine, mense e ad attività del tempo libero, e idoneo a garantire attività di promozione sociale e sportiva, al quale si fa fronte mediante gli ordinari stanziamenti di bilancio, specificando, nell'ambito dei pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa, le quote da destinare alla realizzazione del programma medesimo;

e) sui programmi, di competenza del Ministero della difesa, attuati ai sensi della legge 11 novembre 1986, n. 770.

Più in generale, si segnala, infine, che ai sensi dell'articolo 3, comma 68 della legge n. 244 del 2007, entro il 15 giugno di ciascun anno ogni Ministro trasmette alle Camere, per l'esame da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili di coerenza ordinamentale e finanziaria, una relazione sullo stato della spesa, sull'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza e sul grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato.

Ai sensi del citato comma 68 le relazioni, predisposte sulla base di un'istruttoria svolta dai servizi per il controllo interno, danno conto, con riferimento all'anno solare precedente, degli elementi informativi e di valutazione individuati con apposita direttiva emanata dal Ministro per l'attuazione del programma di Governo, su proposta del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 dicembre 2006, n. 315, con particolare riguardo ai seguenti aspetti:1) lo stato di attuazione delle direttive di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, con riguardo sia ai risultati conseguiti dall'amministrazione nel perseguimento delle priorità politiche individuate dal Ministro, sia al grado di realizzazione degli obiettivi di miglioramento, in relazione alle risorse assegnate e secondo gli indicatori stabiliti, in conformità con la documentazione di bilancio, anche alla luce delle attività di controllo interno, nonché le linee di intervento individuate e perseguite al fine di migliorare l'efficienza, la produttività e l'economicità delle strutture amministrative e i casi di maggior successo registrati;2) gli adeguamenti normativi e amministrativi ritenuti opportuni, con particolare riguardo alla soppressione o all'accorpamento delle strutture svolgenti funzioni coincidenti, analoghe, complementari o divenute obsolete;3) le misure ritenute necessarie ai fini dell'adeguamento e della progressiva razionalizzazione delle strutture e delle funzioni amministrative nonché della base normativa in relazione alla nuova struttura del bilancio per missioni e per programmi.

Con riferimento al 2013 la Relazione sullo stato della spesa, sull'efficacia nell'allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta dal Ministero della difesa, denominata «Rapporto di performance 2013», è stata trasmessa alla Camera in data 13 giugno 2014 ( (Doc. CLXIV, n. 13, annuncio all'Assemblea 18 giugno 2014).

Relativamente al precedente anno il «Rapporto di performance 2012», Doc. CLXIV, n. 1, è stato trasmesso alla Camera il 14 giugno 2014 e successivamente esaminato dalla Commissione difesa che ne ha concluso l'esame con l'approvazione di una relazione presentata dalla relatrice On. Villecco Calipari (cfr. seduta del 17 luglio 2013 ), successivamente trasmessa alla Commissione bilancio.

Il contenuto del documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2014-2016

Considerazioni preliminari

Il D.P.P per il triennio 2014-2016, trasmesso dal Governo al Parlamento ai sensi dell’articolo 536, comma 1 del Codice dell’ordinamento militare, muove da alcune considerazioni preliminari.

In primo luogo, rispetto alla tempi di presentazione previsti dal richiamato articolo 536 (entro la data del 30 aprile), il Documento in esame risulta presentato in un periodo successivo e ciò in considerazione della necessità, manifestata anche dal ministro della Difesa Pinotti nel corso della sua audizione dello scorso 24 giugno, di fornire al Parlamento un quadro generale dei programmi pluriennali della difesa conforme alle misure di riduzione di spesa disposte dal comma 11 dell’articolo 8 del decreto legge n. 66 del 2014.

Tale norma ha, infatti, previsto la rideterminazione, limitatamente all’anno 2014, dei programmi di investimento pluriennale per la difesa nazionale in maniera tale da conseguire riduzioni di spesa - in termini di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni - pari a 400 milioni di euro per l'anno 2014.

L’addendum allegato al D.P.P 2014-2015 dà, dunque, conto di tali rideterminazioni.

Al riguardo, si ricorda che, in precedenza, l'articolo 1, comma 396 della legge di stabilità per il 2014 aveva già disposto la rideterminazione dei programmi di investimenti pluriennali per la difesa nazionale in maniera tale da conseguire risparmi di spesa per gli anni 2015 e 2016 -anche in termini di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni- pari a 100 milioni di euro per ciascun anno.

Per quanto attiene, invece, alla natura del Documento in esame esso si presenta come un “documento di transizione” in vista della prossima pubblicazione, prevista entro il corrente anno, di un nuovo “Libro Bianco per la sicurezza internazionale e la difesa” che dovrà definire il nuovo quadro strategico di riferimento per lo strumento militare, gli obiettivi che il Paese intende perseguire e le modalità e gli strumenti da utilizzare per la protezione e la tutela dei cittadini, del territorio, degli interessi vitali e strategici e dei valori nazionali.

“Le risultanze di tale lavoro”, si legge nelle premesse del D.P.P “dovrebbero trovare naturale finalizzazione nelle indicazioni e nelle scelte che saranno presenti nel D.P.P. del prossimo anno”.

Nelle more della definitiva elaborazione del Libro bianco, sono state definite da un apposito gruppo di lavoro istituito presso il Ministero della difesa apposite linee guida che rappresentano “il risultato di un’analisi preliminare finalizzata alla raccolta di un complesso di elementi di informazione e di valutazione ai fini della successiva fase di elaborazione del nuovo Libro Bianco”.

Al riguardo, si segnala che in allegato al presente dossier è allegata una scheda in merito ai “Recenti orientamenti della politica di difesa e sicurezza in Francia, Germania e Regno Unito”[1] .

La seconda considerazione di carattere preliminare attiene al quadro finanziario di riferimento.

Nel corso degli ultimi anni, in considerazione del persistere e dell’intensificarsi di forti tensioni sui mercati finanziari, sono state adottate numerose misure di contenimento della spesa pubblica finalizzate alla riduzione ed al miglioramento dell'efficacia della spesa pubblica.

Al riguardo, il D.P.P rileva come nel settore della difesa le citate misure di revisione hanno inciso in maniera significativa, tenuto, altresì, conto che le risorse sul bilancio ordinario del Dicastero hanno subito un trend fortemente decrescente già dal 2008, in concomitanza con il “ vero inizio della crisi economica.” In tale contesto finanziario, il documento sottolinea come il contributo della difesa alle manovre di contenimento della spesa pubblica sia stato di gran lunga superiore a qualsiasi altro dicastero.

Il D.P.P. pone, pertanto, in evidenza il fatto che eventuali “ulteriori sforzi” richiesti all’Amministrazione della Difesa potrebbero compromettere l’operatività e l’efficacia dello strumento militare con ricadute sul personale militare, già interessato sia dal blocco delle retribuzioni in corso da diversi anni, sia dalle misure di revisione in senso riduttivo dello strumento militare i cui effetti sono destinati a prodursi nel corso degli ultimi anni.

Ci si riferisce, in particolare alle misure di revisione dello strumento militare previste dalla legge delega n. 244 del 2012 e ai successivi decreti legislativi nn.7 e 8.

I richiamati provvedimenti hanno previsto i seguenti settori di intervento, oggetto di revisione in termini riduttivi:l'assetto strutturale e organizzativo del Ministero della difesa (articolo 1);

le dotazioni organiche complessive del personale militare dell'Esercito italiano, della Marina militare, escluso il Corpo delle capitanerie di porto, e dell'Aeronautica militare (articolo 2);
le dotazioni organiche complessive del personale civile del Ministero della difesa (articolo 3).

In termini concreti tali interventi dovranno produrre i seguenti effetti:

una contrazione complessiva del 30% delle attuali strutture operative, logistiche, formative, territoriali e periferiche della difesa, anche attraverso la loro soppressione e il loro accorpamento, con la finalità non solo di ottimizzare l’impiego delle risorse umane e strumentali disponibili, ma anche di contenere il numero delle infrastrutture in uso al Ministero della difesa. (Tale obiettivo dovrà essere conseguito entro sei anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della delega relativa alla revisione in senso riduttivo dell’assetto strutturale e organizzativo del Ministero della difesa).
una riduzione generale a 150.000 unità di personale militare delle tre Forze armate (Esercito, Marina militare ed Aeronautica militare) dalle attuali 190.000 unità, da attuare entro l’anno 2024;
una riduzione delle dotazioni organiche del personale civile della difesa dalle attuali 30.000 unità a 20.000 unità, da conseguire sempre entro l’anno 2024;
il riequilibrio generale del Bilancio della “Funzione difesa”, ripartendolo orientativamente in 50% per il settore del personale, 25% per l’esercizio e 25% per l’investimento. (Attualmente, in Italia, il 70 per cento di tali risorse è assorbito dalle spese per il personale, residuando per le spese relative all'operatività dello strumento militare e all'investimento, rispettivamente, il 12 e il 18 per cento, con un rilevante sbilanciamento rispetto a quella che è ritenuta, a livello internazionale ed europeo, l'ottimale ripartizione delle risorse tra i richiamati settori di spesa, individuata, nelle percentuali che si intende conseguire con il disegno di legge delega in esame).

Come rilevato, infatti, anche dal Ministro della Difesa Pinotti nel corso della richiamata audizione dello scorso dello scorso 24 giugno, la Difesa, per effetto della propria revisione interna “passerà a regime dai 190.000 militari effettivi a 150.000, con un decremento secco di circa 40.000 militari, riducendo parallelamente i ruoli del personale civile di 10.000 posizioni organiche. La dirigenza (…) è stata interamente rivista. La riduzione finale sarà pari al 30%, per attestarsi alle 310 unità previste dalla legge n. 244 del 2012 e dal discendente decreto legislativo n. 8 del 2014”.

A fronte di tale contesto finanziario, appare indispensabile, rileva il D.P.P., poter disporre, per il futuro di un flusso di risorse congruo, certo e costante nel tempo, al fine di garantire una pianificazione sostenibile in un altrettanto adeguato orizzonte temporale, con particolare riguardo a quelle poste finanziarie che, essendo direttamente correlate all'operatività dello Strumento militare, conferiscono peculiare specificità al bilancio del Dicastero.

Il Quadro politico militare

I contenuti del Documento sono inquadrati in una visione di politica estera che registra la perdurante instabilità dello scenario internazionale e geostrategico e, in particolare, il quadrante mediterraneo e mediorientale.

Il D.P.P. pone bene in evidenza come numerosi focolai di tensione e crisi interne a singoli Stati sono potenzialmente in grado di destabilizzare intere regioni e contribuiscono a delineare un quadro della sicurezza quanto mai complicato e imprevedibile ed evidenzia, altresì, come l’emergere di nuovi attori sulla scena globale incida sul quadro strategico e quello degli equilibri geopolitici. In tale contesto, a fronte di significativi incrementi di spese militari in alcuni Paesi, si assiste ad una generalizzata riduzione degli investimenti nella difesa nel mondo occidentale.

L’irrompere della crisi Ucraina ha poi posto in evidenza come risultino indeboliti, rispetto al passato, quei meccanismi di gestione preventiva dei conflitti costruiti “con fatica” nel corso degli ultimi decenni.

Inoltre, per quanto attiene allo scacchiere del Mediterraneo, osserva il D.P.P. in tale area sono presenti una molteplicità di rischi e fattori di instabilità che possono significativamente minacciare la sicurezza italiana, europea ed internazionale. L’Africa, per gli interessi energetici, economici e di sicurezza in gioco, rappresenta, infatti, un continente di estrema rilevanza per tutti gli attori mondiali. Tale interesse è focalizzato verso un contesto di instabilità che riguarda il Nord Africa, il Corno d’Africa, l’Africa Sub-sahariana ed il Centro Africa, terreni fertili per dispute e scontri. In tale contesto l’Oceano indiano acquista una valenza sempre crescente.

A fronte di tale contesto geopolitico, il Documento pone in rilevo i vantaggi che un rafforzamento della politica di sicurezza e difesa comune, nell’ambito della più generale politica estera e di sicurezza comune, può comportare al sistema della difesa in termini operativi, capacitivi ed economici. A livello nazionale, invece, sarà necessario garantire uno strumento militare:

• bilanciato e flessibile per rispondere con tempestività a crisi di carattere e dimensione non prevedibili;

• in grado di perseguire il raggiungimento dei compiti e delle missioni assegnati, sostenibile nel tempo e compatibile con le risorse disponibili;

• interoperabile, integrabile e coerente con i trend evolutivi dei principali alleati, operativamente efficace, con capacità operative proiettabili e sostenibili anche a grande distanza, caratterizzate da elevata agilità e da spiccato contenuto tecnologico.

Il documento esamina, inoltre, gli impegni assunti dal nostro Paese in sede ONU, NATO e di Unione europea, dedicando, poi, a ciascuna missione multinazionale in corso una scheda riepilogativa che riporta oltre a dati di carattere generale sulla missione anche specifici dettagli riguardanti sia il personale militare italiano impegnato nella missione, sia le motivazioni che hanno determinato l'avvio della missione e i suoi eventuali sviluppi.

Esigenze operative e linee di sviluppo capacitivo dello strumento militare

Nella prima parte del Documento che delinea il quadro generale nell’ambito del quale si sviluppa la pianificazione complessiva dello strumento militare, nel paragrafo relativo alle linee di sviluppo capacitivo dello strumento militare sono individuati i seguenti “Livelli di impegno” che lo strumento militare dovrà assicurare nel prossimo futuro:

1) Contrasto a situazioni di emergenza in ambito nazionale;

Al riguardo, il Documento fa presente che in funzione delle possibili situazioni di rischio a livello nazionale è necessario poter disporre con continuità di adeguate capacità gestionali e di pronto intervento anche a carattere interforze tese a contrastare possibili aggressioni esterne che dovessero manifestarsi. Tali capacità devono, altresì, supportare gli altri dicasteri e dipartimenti per le attività di sicurezza e ordine pubblico e di sostegno alle popolazioni civili in caso di pubbliche calamità ed emergenze.

2) Impegno di maggior sforzo per un tempo limitato (6/8 mesi);

Ci si riferisce a quelle tipologie di operazioni riconducibili al Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite e all’articolo 5 del Trattato Nord-atlantico, fatto a Washington il 4 aprile 1949 e ratificato dall’Italia con la legge 1° agosto 1949, n. 465. Il capitolo VII attribuisce al Consiglio di Sicurezza la competenza a reagire alle situazioni di minaccia alla pace, violazione della pace ed aggressione (articolo 39), in primo luogo attraverso misure non implicanti l'uso della forza, quali le sanzioni economiche e l'interruzione delle relazioni diplomatiche (articolo 41) e, successivamente, in caso di inadeguatezza di queste, mediante "azioni di polizia internazionale" implicanti l'uso della forza per il ristabilimento della pace (articolo 42). Per le azioni previste dall'articolo 42 il Consiglio può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione necessaria per ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. A tal fine gli articoli 43 e 47 prevedono l'impegno degli Stati membri di mettere a disposizione del Consiglio – in conformità ad un accordo o ad accordi speciali - le forze armate, l’assistenza e le facilitazioni necessarie. L’articolo 5 costituisce invece la chiave di volta dell’Alleanza militare prevedendo infatti l’impegno reciproco delle parti a considerare un attacco armato contro una o più di esse come un attacco diretto contro tutte. Ciascuna delle parti, nell’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva riconosciuto del citato articolo 51 dello Statuto dell’ONU assisterà la parte o le parti attaccate, intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che riterrà necessaria, compreso l’impiego della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. La norma in esame prosegue disponendo che ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente segnalati al Consiglio di sicurezza (delle Nazioni Unite) e che tali misure saranno sospese quando il Consiglio di sicurezza avrà adottato le disposizioni necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

3) Impegno prolungato nel tempo;

Sono riconducibili a questo Scenario Strategico quelle tipologie di operazioni (prioritariamente di peace support) condotte in una cornice ONU, UE e NATO mirate a creare, costruire e consolidare condizioni di sicurezza, stabilità e pace in situazioni a rischio correlabili prioritariamente agli interessi vitali e/o strategici nazionali. Si tratta di operazioni disposte nell’ambito di dispositivi multinazionali in teatri operativi anche molto lontani dall’Italia.

In relazione ai richiamati “Livelli di impegno” che lo strumento militare dovrà assicurare nel prossimo futuro il Documento evidenzia come nell’attuale quadro di austerità finanziaria globale risulta ancora più cogente sviluppare forme di integrazione in ambito nazionale e di cooperazione in ambito internazionale che consentano di costruire uno strumento militare che, in linea con i principi ispiratori nella legge 244/2012, sia più ridotto ma con piattaforme e mezzi più avanzati tecnologicamente e meglio mantenuti che conservi le sue doti di efficacia, duttilità di impiego e sia in grado di intervenire prontamente anche a grande distanza e di interfacciarsi con maggiore incisività con tutte le organizzazioni pubbliche e private che concorrono alla gestione delle crisi.

In tal senso risultano di rilievo le iniziative in ambito NATO tese a garantire forze

e capacità flessibili, proiettabili, interconnesse e moderne, per le quali ai Paesi Membri è richiesto il mantenimento in efficienza degli apparati di difesa e il loro progressivo adeguamento tecnologico allo scopo di assicurare credibilità ed efficacia operativa allo strumento complessivo e anche il necessario livello di protezione delle forze.

Alla luce di tali valutazioni, le aree capacitive che ad avviso del D.P.P dovranno essere sviluppate con priorità nel breve periodo sono le seguenti:

· Comando e Controllo, Comunicazioni, Computer, Intelligence, Surveillance, Target Acquisition e Reconnaissance (C4-ISTAR)

Al riguardo, il D.P.P spiega che il settore in esame rappresenta il principale elemento del processo di evoluzione in senso netcentrico dello strumento militare e comprende molteplici attività concorrenti tese ad assicurare la disponibilità di capacità strategiche allo svolgimento delle operazioni interforze ed internazionali e di sostegno alle Forze armate nei specifici ambiti operativi. Al riguardo, il Documento evidenzia come la “C4-ISTAR garantisce la necessaria capacità di pianificazione, direzione e controllo delle operazioni, una più elevata condivisione della conoscenza della situazione ("situational awareness") a tutti i livelli, una migliore cornice di sicurezza alle Forze impiegate e una più estesa precisione di ingaggio. Attraverso l’integrazione dei sistemi di raccolta, diffusione e protezione della informazione nella sua accezione più ampia, la capacità consente di disporre di abilitanti che permettono di analizzare e valutare la situazione per un impiego ad ampio spettro anche in campo civile. Per quanto attiene gli Aeromobili a Pilotaggio Remoto (“Remotely Piloted Aircraft System”-RPA, il D.P.P. rende noto che “ si sta operando in particolare nell’acquisizione di migliori capacità di gestione e sfruttamento delle informazioni derivanti dagli APR attualmente in servizio (Predator) e lo sviluppo, in chiave di collaborazione

internazionale, di una nuova generazione di APR nel futuro, anche per l'attuazione di missioni operative ad alto rischio.

· Precisione ed efficacia di ingaggio, sopravvivenza e protezione delle forze

Al riguardo, il D.P.P. segnala che sulla base delle esperienze sinora maturate, emerge la necessità di rendere maggiormente efficace la capacità collegata all’utilizzo dei dati informativi raccolti dutrante le varie operazioni. In tale quadro si pone lo sviluppo della capacità di analisi e di valutazione tecnica (Exploitation) attraverso la costituzione di uno specifico laboratorio proiettabile e la contestuale implementazione della capacità valorizzazione dei dati acquisiti. Il Documento sottoline, inoltre, la necessità che di garantire mezzi e sistemi d’arma moderni adeguati alla minaccia, destinati a soddisfare le esigenze di supporto tattico, protezione, sicurezza e la fondamentale libertà di movimento delle unità impegnate nei vari teatri di operazione e, più in particolare, lo sviluppo delle capacità di contrasto alla minaccia rappresentata dagli ordigni improvvisati (C-IED, counter improvised explosives devices).

· Schieramento e mobilità

Il settore in esame comprende le capacità che consentono di proiettare le forze ed alimentarle/rifornirle sia nel territorio nazionale sia in teatri operativi situati anche a notevole distanza dall’Italia, nonché la capacità di manovra nei tre ambienti operativi, terrestre, navale e aereo, negli scenari di previsto impiego. Le suddette capacità, come quelle relative alla sostenibilità logistica, hanno una valenza trasversale nei confronti di tutte le altre ponendosi come elemento imprescindibile per una loro piena espressione. Tale capacità assume una particolare rilevanza negli scenari attuali e futuri che richiedono uno strumento a forte connotazione expeditionary, in grado di intervenire rapidamente, come ad esempio in occasione delle operazioni di disaster relief. Lo sviluppo capacitivo in quest’ambito sarà orientato a potenziare la capacità di supporto allo strumento nelle tre dimensioni operative, per garantirne l’impiego anche in Teatri lontani dalla Madrepatria e per prolungati periodi di tempo.

· Sostenibilità logistica

Rappresenta l’insieme delle capacità che consentono il funzionamento e il mantenimento in efficienza dello strumento militare, assicurando la disponibilità e la prontezza delle linee operative assicurando il sostentamento ed il supporto delle forze anche ad elevata distanza dal territorio nazionale, in scenari operativi non permissivi e per impegni continuativi prolungati nel tempo. Tale capacità operativa fondamentale si configura quale precondizione essenziale per l’impiego dello strumento militare ed esercita effetti trasversali su tutte le altre capacità. Nel suo ambito sono incluse capacità peculiari quali lo sviluppo tecnologico in chiave di sostenibilità energetica dello strumento, l’adeguamento delle strutture logistiche di alimentazione ed alienazione degli stock obsoleti, il miglioramento delle condizioni di vita del personale, l’ammodernamento/risanamento delle infrastrutture previsti a termini di legge e le bonifiche dei poligoni militari.

· Ricerca scientifica e tecnologica

Rappresenta uno dei fattori abilitanti collegati all’ammodernamento dello strumento e al mantenimento, potenziamento delle eccellenze in ambito nazionale, ma anche orientamento delle scelte future nello sviluppo di sistemi che portino a concrete capacità operative e tecnologiche (quali il programma Forza Nec). Rientrano in questo settore i programmi di ricerca militare e quelli sviluppati in ambito NATO e UE volti non solo a rafforzare la cooperazione ma anche ad assicurare la disponibilità di sistemi ed equipaggiamenti allo stato dell’arte per lo sviluppo di ricerca creando i presupposti a più ampie collaborazioni.

Definizione delle priorità politiche e degli obiettivi strategici della Difesa

Per quanto concerne, poi, la definizione delle priorità politiche e degli obiettivi strategici della Difesa nel prossimo triennio, l'operatività e l'ammodernamento dello strumento militare, la razionalizzazione del modello organizzativo ed il miglioramento della governance costituiscono le "priorità politiche e gli obiettivi strategici" indicati nel Documento in esame che dovranno essere perseguiti alla luce della corrente situazione finanziaria.

Tali obiettivi erano, altresì, menzionati nel precedente D.P.P relativo al triennio 2013 -2015i.

Con particolare riferimento all'operatività e all'ammodernamento dello strumento militare viene, infatti, evidenziata la necessità di assicurare la disponibilità di uno strumento militare dimensionato rispetto alle risorse effettivamente disponibili, integrato nel contesto dell'Unione Europea e dell'Alleanza Atlantica, pienamente interoperabile con quello degli alleati, quindi tecnologicamente avanzato, proiettabile dove necessario e sostenibile nel tempo con un elevato grado di protezione del personale.

Sul versante, invece, dell'ammodernamento dello strumento militare si evidenzia la necessità di analizzare i singoli programmi di ammodernamento e rinnovamento alla luce della corrente realtà finanziaria, prefiggendosi una pianificazione degli investimenti mirata non alla singola piattaforma ma alla capacità operativa da perseguire in un'ottica Joint Force.

Per quanto riguarda, infine, le misure di razionalizzazione del modello organizzativo, il Documento ribadisce alcuni degli obiettivi già perseguiti con la richiamata legge n. 244 del 2012 e con i decreti legislativi conseguentemente adottati (nn. 7 e 8 del 2014) e riguardanti, in particolare, la necessità di assicurare una maggiore integrazione interforze di qualunque tipo di attività che non sia riconducibile alla specificità di ciascuna Forza armata. Inoltre, viene prospettata la duplice esigenza di riorganizzare la struttura logistica di sostegno e individuare settori dedicati ad esigenze comuni delle Forze armate, anche mediante la realizzazione di strutture organizzative e di coordinamento interforze.

La Funzione difesa

La seconda parte del documento è dedicata all’analisi delle principali voci di spesa che compongono la funzione difesa con particolare riferimento alle spese per l’esercizio, l’investimento ed il personale.

Al riguardo, il D.P.P. sottolinea come negli ultimi sei anni la Difesa ha visto diminuire le consistenze iniziali del Bilancio dei settori dell’investimento e dell’esercizio di complessivi 1.732,7 milioni di euro, pari ad un – 27,51% delle disponibilità del 2008.

In particolare, i consumi intermedi hanno registrato una riduzione in termini finanziari di 1.440,3 milioni di euro, pari a un decremento del 63,59%, passando infatti, dai 2.265 milioni di euro del 2008 agli attuali 824,7 milioni di euro.

Le previsioni di spesa per il personale

Le previsioni di spesa per il personale militare e civile della difesa (destinate essenzialmente alla retribuzione del personale) ammontano complessivamente a:

Ø 9.511,5 M€ per il 2014;

Ø 9.787,9 M€ nel 2015;

Ø 9. 777,8 M€ M€ nel 2016;

Nel precedente D.P.P relativo al triennio 2013-2015 le previsioni di spesa per il personale militare e civile ammontavano a:

Ø 9.683,2 M€ per il 2013;

Ø 9.521,9 M€ nel 2014;

Ø 10.122,3 M€ M€ nel 2015;

Nello specifico, relativamente al personale militare, le spese ammontano a:

Ø 8.428,6 M€ per il 2014;

Ø 8.735,4 M€ nel 2015;

Ø 8.726,9 M€ nel 2016.

Nel precedente D.P.P relativo al triennio 2013-2015 le previsioni di spesa per il personale militare ammontavano a:

Ø 8.576,3 M€ per il 2013;

Ø 8.397,7 M€ nel 2014;

Ø 8.996.2 M€ nel 2015.

Relativamente al personale civile le spese ammontano a:

Ø 1.082,9 M€ per il 2014;

Ø 1.052,5 M€ per 2015;

Ø 1.1.050,9 M€ per 2016-

Nel precedente D.P.P relativo al triennio 2013-2015 le previsioni di spesa per il personale civile ammontavano a:

Ø 1.106,9 M€ per il 2013;

Ø 1.124,2 M€ per 2014

Ø 1.126,1 M€ per 2015

In appositi allegati al documento (allegato B/1, B/2, B/3 e B/4) sono riportati, per ciascun comparto, appositi prospetti finalizzati ad indicare l’evoluzione numerica del personale militare nel triennio 2014-2016 (e il relativo raffronto con l’anno 2013), nonché l’evoluzione numerica del personale civile nel triennio 2014-2016 e il raffronto con l’anno 2013 (allegato B5).

Con particolare riferimento al personale militare sono, altresì, evidenziate le variazioni per categoria intervenute nel periodo 2013 – 2014.

In particolare, per quanto concerne la categoria degli ufficiali la variazione è di -289 unità; per i marescialli -1.850 unità, per i sergenti +502 unità; per i VSP + 2.064 unità; per i VFP -1.841 unità; per gli allievi + 14 unità.

Sempre con riferimento alle spese per il personale militare e civile della Difesa il documento evidenzia alcuni obiettivi prioritari che, compatibilmente con le risorse a disposizione, si intendono perseguire nel prossimo triennio.

Con riferimento al personale militare ci si riferisce, in particolare, all’elevazione - anche in chiave interforze e multinazionale del livello culturale ed addestrativo del personale, “al miglioramento del benessere del personale, con particolare riferimento ai settori previdenziale e abitativo” alla possibilità di incentivare l'inserimento, ovvero il collocamento preferenziale nel mondo del lavoro civile dei volontari delle F.A. congedati senza demerito che hanno completato la ferma.

Con riferimento al personale civile, il Documento fa esplicito riferimento alla necessità di valorizzare le professionalità del personale civile della difesa, anche attraverso la previsione di appositi corsi di formazione; dare piena attuazione alle attività di misurazione e valutazione della performance; prevedere l’ottimale impiego del personale; promuovere lo sviluppo delle pari opportunità nel ciclo di gestione della performance

Il Documento, evidenzia, inoltre, la necessità di limitare per il futuro i richiami in servizio di Ufficiali, Sottufficiali, Graduati di truppa e Volontari di truppa a tempo determinato.

Al riguardo, si ricorda che il decreto legge n. 90 del 2014, in corso di conversione alla Camera, al fine di favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, ha disposto, all’articolo 1, l’abrogazione dell’istituto del trattenimento in servizio nei confronti dei dipendenti che abbiano maturato i requisiti pensionistici (requisito contributivo). Il comma 4, al fine di garantire la funzionalità dell’Amministrazione della Difesa, ha previsto che, fino alla data del 31 dicembre 2015, può essere trattenuto in servizio il personale militare collocato in ausiliaria che sia stato richiamato in servizio ai sensi degli articoli 992 e 993 del Codice dell’ordinamento militare (ausiliaria). In relazione a tale disposizione normativa, intervenuta successivamente alla predisposizione del D.P.P. in esame, appare opportuno acquisire dal Governo elementi informativi in merito agli effetti finanziari ed operativi della disposizione in esame relativamente al comparto della Difesa.

Le previsioni di spesa per l’esercizio

Con riferimento al bilancio della Difesa, le spese per l’esercizio attengono direttamente alla qualità dello Strumento militare, al suo approntamento e al suo impiego e ciò in quanto le richiamate spese attengono essenzialmente alla formazione e all’addestramento del personale militare, alla manutenzione e all’efficienza dei mezzi che sono strettamente legati alla sicurezza del personale.

Al riguardo, le previsioni di spesa ammontano relativamente all’anno 2014 a 1.344,7M€, a 1.256,7 M€ per il 2015 e 1.256,2 M€ per il 2016.

Nel precedente D.P.P 2013 - 2015 le previsioni di spesa in tale settore ammontavano, relativamente all’anno 2013 a 1.334,6 M€, a 1.315,6 M€ per il 2014 e 1.303,2 M€ per il 2015.

In relazione a tali previsioni il D.P.P fa presente che il volume attualmente stanziato continua da essere gravemente insufficiente rispetto alle reali esigenze e “determinerà un incremento delle criticità del Settore”.

Al riguardo il Ministro della Difesa, nella richiamata audizione, ha sottolineato come la drastica riduzione delle risorse per l’addestramento e la manutenzione dei mezzi ha determinato una simmetrica riduzione del grado di approntamento dello strumento militare. “Senza una inversione di tendenza”, ha osservato il Ministro, “esiste il rischio di non poter far fronte a impegni militari che non siano stati debitamente programmati”.

Viene, pertanto, evidenziata la necessità di disporre di un flusso di risorse congruo, certo e costante nel tempo, al fine di garantire una pianificazione sostenibile in un altrettanto adeguato orizzonte temporale, “con particolare riguardo a quelle poste finanziarie che, essendo direttamente correlate all’operatività dello Strumento militare, conferiscono peculiare specificità al bilancio del Dicastero”.

Le previsioni di spesa per l’investimento

Le previsioni di spesa in questo settore attengono essenzialmente:

Ø all’ammodernamento di sistemi e materiali in uso alle Forze armate, allo scopo di prolungarne la vita operativa ed evitando così la loro sostituzione con assetti di nuova generazione;

Ø all’introduzione di nuovi strumenti ed equipaggiamenti.

Al riguardo, il documento riporta l’elenco dei principali programmi di acquisizione dei sistemi d’arma in corso di svolgimento, ivi inclusi quelli sostenuti con il contributo del Ministero delle Sviluppo economico rispetto ai quali sono, altresì, indicate la relative autorizzazioni di spesa come da ultimo rifinanziate dalla legge di Stabilità 2014.

Inoltre, in una apposita parte del Documento (Appendice1 dell’Allegato C), in conformità a quanto previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 536 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n.66, sono evidenziate le condizioni contrattuali di diverse tipologie di programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma, con particolare riferimento alle eventuali clausole penali in caso di recesso.

Dai dati riportati e da quelli riferiti dal Ministro della Difesa nel corso della richiamata audizione, il Ministero della Difesa ha visto progressivamente diminuire le proprie disponibilità nel settore degli investimenti in maniera significativa passando da uno stanziamento nel 2008 pari a 3.635 M€ agli attuali 3.220,7 M€.

Relativamente agli anni 2015 e 2016 le disponibilità previste sono pari, rispettivamente, a 2.871 M€ e a 2.863,4 M€.

Relativamente all’esercizio finanziario 2014, le previsioni di spesa sono destinate a sostenere la prosecuzione di programmi di investimento già definiti e per i quali “sono stati assunti formali impegni anche a livello internazionale”.

Al riguardo, nel corso della richiamata audizione il Ministro della Difesa ha illustrato lo stato di attuazione di due programmi pluriennali di ammodernamento e dello strumento militare e, specificatamente, il programma di parziale rinnovamento della Marina e il programma F 35.

Il programma di parziale rinnovamento della Marina

Il programma in questione prevede il finanziamento di:

• 6 pattugliatori polivalenti d'altura per la sorveglianza marittima tridimensionale, più quattro Unità aggiuntive in opzione;

• 1 unità d'altura di supporto logistico, con capacità ad ampio spettro (trasporto e rifornimento in mare di combustibili, lubrificanti, munizionamento, pezzi di rispetto, viveri, acqua, medicinali, materiali vari) e di concorso ad attività di soccorso umanitario in caso di eventi straordinari o calamità naturali;

• 1 unità anflbia multiruolo per la proiezione di assetti operativi ad elevata prontezza, militari e umanitari, per il concorso della difesa ad attività di soccorso umanitario in occasione di eventi straordinari o calamità naturali, con spiccati requisiti di standardizzazione e interoperabilità con gli alleati e i partner europei, in particolare per le capacità imbarco, trasporto, rilascio, impiego e supporto di mezzi anflbi e aerei;

• 2 unità navali polifunzionali ad altissima velocità e spinto contenuto tecnologico per il supporto alle Forze Speciali del Gruppo Operativo Incursori, per il contrasto della minaccia asimmetrica e per l'impiego in tutti i contesti operativi che richiedano flessibilità, incisività, massima prontezza, deterrenza e discrezione.

Il piano, in esame sarà completato poi da un programma di "Supporto Logistico Integrato", conforme alle specifiche normative in vigore e comunque non inferiore a 10 anni.

La durata complessiva del programma è di 19 anni, nel periodo 2014-2032, includendo anche la fase del sostegno logistico. Il costo complessivo stimato del programma ammonta a 5.800 Milioni di €, inclusi gli eventuali oneri di ammortamento per capitale e interessi, finanziato con stanziamenti tratti dal bilancio del Ministero dello Sviluppo Economico,

Tali stanziamenti sono afferenti alla Missione 11 (Competitività e sviluppo delle imprese), Programma 5 (Regolamentazione, incentivazione dei settori imprenditoriali, riassetti industriali, sperimentazione tecnologica, lotta alla contraffazione, tutela della proprietà industriale), macro-aggregato-UPB "Investimenti" e Centro di Responsabilità Dipartimento per l'impresa e l'internalizzazione.

Il Programma di acquisizione dei velivoli F35

Le informazioni fornite alle Commissioni congiunte difesa della Camera e del Senato nel corso della richiamata audizione del Ministro della difesa hanno riguardato diversi profili del programma di acquisizione dei velivoli F35.

Al riguardo è stato rilevato che:

Ø ad oggi, sono oltre cento i velivoli realizzati, “i quali operano regolarmente e con una crescente intensità, permettendo sia di procedere con la fase sviluppo, sia di addestrare i futuri piloti destinati ai reparti operativi”;

Ø le Forze armate statunitensi hanno già assegnato il velivolo ai primi reparti e prevedono di raggiungere la capacità di svolgere missioni operative dal 2016;

Ø l'Italia utilizzerà i primi lotti di velivoli solo per le attività di familiarizzazione con le nuove tecnologie e l'addestramento”.

Ø i lavori di allestimento del sito di Cameri sono quasi completati e sono già state avviate le operazioni di assemblaggio dei primi velivoli italiani;

Ø lo scorso aprile è giunto a Cameri, per il montaggio, il primo motore. Si tratta di velivoli appartenenti al Lotto numero 6, che include tre esemplari con consegne previste fra il 2015 e il 2016. Seguirà come previsto, il Lotto numero 7, composto di tre velivoli, con consegne nel12016.

Il Ministro della Difesa ha quindi ribadito che, in considerazione delle indicazioni emerse in Parlamento, relative alla opportunità di analizzare nuovamente il programma F-35 nella sua interezza, inclusi gli aspetti relativi ai suoi costi complessivi, il Governo ha deciso di sospendere temporaneamente ogni ulteriore attività contrattuale, successiva a quelle già sottoscritte e operanti.

Il programma complessivo, quindi, sarà definito nuovamente a valle della stesura del Libro Bianco per la difesa, ovvero dopo che saranno stati definiti gli obiettivi di capacità che le Forze armate dovranno raggiungere, per soddisfare le nostre necessità di difesa.

Nel mentre, fatta salva l'attività relativa agli oneri non ricorrenti di produzione, supporto e ·aggiornamento, i quali sono condivisi con tutti gli altri partner internazionali, nonché le attività relative alla produzione ed equipaggiamento dei due lotti n. 6 e n. 7, i cui contratti erano già sottoscritti e operanti, nessuna altra attività contrattuale di acquisizione è stata affidata all'Ufficio di programma.

Nel sito produttivo di Cameri, ha rilevato il Ministro, “si stanno attraversando, in questi mesi, fasi assolutamente cruciali per il buon esito dell'intero progetto, giacché l'avvio della fase produttiva significa anche l'avvio di quella curva di apprendimento che, nel tempo e in proporzione coi carichi di lavoro, permette al sistema produttivo di "imparare a fare", nei tempi e nei costi richiesti dalla competizione internazionale. Qualora le attività produttive relative ai lotti successivi rispetto al n. 6 e 7 non dovessero essere avviate, si determinerebbe una interruzione della citata "curva di apprendimento e, quindi, un peggioramento sostanziale della competitività dell'intero! sito produttivo. Ciò determinerebbe, come diretta e immediata conseguenza, che le commesse internazionali provenienti dagli altri Paesi che hanno deciso di acquisire l'F-35 sarebbero inesorabilmente dirottate verso lo stabilimento statunitense”.

Funzione sicurezza del territorio

Una apposita sezione del D.P.P è dedicata alla Funzione Sicurezza del territorio che attiene alle esigenze finanziarie dell’Arma dei carabinieri.

Al riguardo, lo stanziamento previsionale per il 2014 ammonta a circa 5.687,4 M€, con un decremento di circa 72,2 M€ (-1,3%) rispetto al precedente bilancio approvato dal Parlamento.

Gli stanziamenti previsionali per il 2015 e 2016 si attestano, rispettivamente, a 5.598,5 M€ e 5.567,2 M€ che, rispetto all’esercizio finanziario in corso, presentano un decremento, rispettivamente, di 88,9 M€ (-1,6%) e di 120,2 M€ (-2,1%).

Le previsioni di spesa per il personale dell’Arma dei Carabinieri

Per l’anno 2014, le previsioni di spesa per il personale ammontano a 5.402,3 M€, con un decremento di 107,3 M€ rispetto al 2013. Per gli anni 2015 e 2016, esse si attestano, rispettivamente, ad un volume di 5.332,5 M€ e di 5.300.7 M€.

Le previsioni di spesa per l’esercizio dell’Arma dei carabinieri

Le spese per l’esercizio ammontano, nel 2014, a circa 237,4 M€, con un incremento di 13,5 M€ (+6,0%) sulla dotazione 2013, mentre lo stanziamento del settore subirà, nel biennio successivo, un lieve decremento, fino ad attestarsi a ca. 232,2 M€ nel 2016.

Le previsioni di spesa per l’investimento dell’Arma dei carabinieri

Le spese per l’investimento sono pari nel 2014 a circa 47,7 M€, con un incremento di 21,7 M€ pari, al +83,6% rispetto alla dotazione 2013. Gli stanziamenti del settore subiranno, nei due anni successivi, una leggera diminuzione, fino ad attestarsi, nel 2016, a 34,3 M€.

Le poste in bilancio della Funzione in esame non comprendono la parte dei contributi a valere su risorse del Ministero dello Sviluppo economico, destinati ad assicurare la prosecuzione del programma per la realizzazione di un Sistema Informativo per il Controllo del Territorio (S.I.Co.Te).

Le funzioni esterne

Le spese non direttamente collegate ai compiti istituzionali della Difesa, si integrano con la struttura del bilancio dello Stato, articolato per Missioni e Programmi, per mezzo dell’aggregato finanziario delle Funzioni Esterne, relativo al soddisfacimento di specifiche esigenze regolate da leggi e decreti.

Il documento fa espresso riferimento alle seguenti finalità:

Ø rifornimento idrico delle isole minori;

Ø trasporto aereo civile di Stato e per il soccorso di malati e traumatizzati gravi;

Ø contributi alla Croce Rossa Italiana per il funzionamento del Corpo Militare ausiliario delle Forze Armate e del Corpo delle Infermiere Volontarie;

Ø contributi all’Organizzazione Idrografica Internazionale (IHO);

Ø contributi a Enti e Associazioni;

Ø liquidazione di indennizzi, contributi e spese accessorie connesse con l’imposizione di servitù militari;

Ø adeguamento dei servizi per il traffico aereo civile in aeroporti militari aperti al traffico civile e radioassistenza sugli aeroporti minori;

Ø esercizio del satellite meteorologico METEOSAT e partecipazione alla Organizzazione europea per lo sviluppo e l’esercizio di satelliti meteorologici (EUMETSAT);

Ø contributi per ammortamento mutui contratti dall’INCIS per la costruzione di alloggi.

Lo stanziamento previsionale ammonta a 99,0 M€ per il 2014 con un decremento di -0,2 m€ rispetto al 2013; a 96,2 M€ per il 2015 ea 95,1 M€ per il 2016.

Pensioni provvisorie del personale in ausiliaria

L’ultima parte del documento contiene previsioni di spesa relative al personale in ausiliaria.

Al riguardo, la categoria dell'ausiliaria comprende il personale militare che a seguito di cessazione dal servizio per raggiungimento del limite di età previsto per il grado rivestito o a domanda ha manifestato la propria disponibilità a prestare servizio nell'ambito del comune o della provincia di residenza presso l'amministrazione di appartenenza o altra amministrazione. (articolo 886 e seguenti del Codice dell’ordinamento militare, D.lgs. n. 66 del 2010). Il personale militare permane in ausiliaria:

a) fino a 65 anni, se con limite di età per la cessazione dal servizio pari o superiore a 60 anni, ma inferiore a 62 anni;

b) fino a 67 anni, se con limite di età per la cessazione dal servizio pari o superiore a 62 anni e, comunque, per un periodo non inferiore ai 5 anni.

Ai sensi dell’articolo 1864 del richiamato Codice, per il personale la cui pensione è liquidata in tutto o in parte con il sistema contributivo, il trattamento pensionistico da attribuire all'atto del collocamento in ausiliaria viene determinato applicando il coefficiente di trasformazione indicato nella tabella A allegata alla legge 8 agosto 1995, n. 335, come periodicamente rideterminato ai sensi dell’ articolo 1, comma 11 della stessa legge. Al termine del periodo di permanenza in tale posizione, il trattamento pensionistico viene rideterminato applicando il coefficiente di trasformazione corrispondente all'età di cessazione dall'ausiliaria.

Per l’anno 2014 lo stanziamento previsionale ammonta a 449,1 M€, con un incremento di +18,5 M€ (+4,3%) sulla dotazione 2013. L’incremento è da attestarsi principalmente alle previsioni di spesa legate alla speciale elargizione e all’assegno vitalizio in favore dei militari vittime del dovere.

Gli stanziamenti previsti attengono al soddisfacimento delle esigenze annuali per:

Ø la corresponsione dell’indennità una tantum e speciali elargizioni;

Ø trattamento provvisorio di pensione.

Recenti orientamenti della politica di difesa e sicurezza in Francia, Germania e Regno Unito
(a cura del Servizio Biblioteca)

(Appunto n. 28/2014, 3 luglio 2014)

Francia

Il libro bianco del 2013 sulla difesa e la sicurezza nazionale[2]

Il 29 aprile 2013 è stato pubblicato il nuovo Libro bianco sulla difesa e la sicurezza nazionale della Francia, che definisce la politica di difesa del paese in una prospettiva di medio (5 anni) e lungo periodo (15 anni). Il documento fa seguito ad altri tre libri bianchi, pubblicati in materia rispettivamente nel 1972, nel 1994 e nel 2008. Il libro bianco 2013 è stato promosso dal Presidente della Repubblica Hollande per delineare la strategia difensiva nel nuovo contesto geo-politico segnato in particolare da alcuni eventi: la crisi economico-finanziaria apertasi nel 2008, i mutati impegni militari degli Stati Uniti nel mondo, le nuove scelte politico-economiche dei paesi emergenti – in particolare la Cina -, lo scenario delineatosi in Medio oriente all’indomani della “primavera araba”.

La Commissione per la stesura del libro bianco, i cui membri sono stati designati su indicazione del Presidente Hollande (Décret n. 2012-913), si è insediata il 27 luglio 2012 ed è stata presieduta da Jean-Marie Guéhenno, Conseilleur maître della Corte dei conti. Ne hanno fatto parte tre deputati, tre senatori, i membri di determinati Ministeri competenti, alcune personalità qualificate, tra cui, per la prima volta, due membri stranieri: il tedesco Wolfgang Ischinger, Presidente della “Conferenza di Monaco sulla sicurezza”, e l’inglese Peter Ricketts, Ambasciatore del Regno Unito in Francia. Tra le 21 personalità audite dall’organo figura anche l’ex-ministro degli esteri italiano Franco Frattini.

Il libro bianco 2013 ha ribadito la valenza dell’obiettivo della “sicurezza nazionale”, esposto nel libro bianco 2008, che implica la necessità di gestire l’insieme dei rischi e delle minacce, diretti o indiretti, che possano nuocere alla vita della nazione. Per il suo raggiungimento è richiesto il concorso di forze armate, servizi di informazione, forze di polizia, funzionari pubblici, semplici cittadini.

La politica di difesa e sicurezza nazionale definita nel libro bianco 2013 si articola su 5 funzioni strategiche, già definite nel 2008 e di cui è previsto un aggiornamento:

1) la funzione della “conoscenza” e dell’“anticipazione” dei rischi e delle minacce per la nazione, che costituisce la prima linea della difesa. In tale ambito è previsto un rafforzamento della governance dei servizi di sicurezza e informazione e del controllo da parte del Parlamento sulle attività del Governo in materia (cfr. il ruolo della délégation parlementaire au renseignement). E’ inoltre posta particolare attenzione alla minaccia informatica e al potenziamento degli strumenti per la cyberdefence;

2) la protezione della popolazione e del territorio francesi, indicata come la missione di maggior rilievo per il 2013. Scopo della missione è sia proteggere il paese da crisi di ampia portata, sia aumentare le sue capacità di “resilienza” (definita già nel libro bianco 2008 come la capacità della nazione di reagire ad una crisi grave e di ristabilire rapidamente la normale vita politico-sociale);

3) la “dissuasione nucleare”, che costituisce un elemento essenziale per la difesa della Francia e ne garantisce l’indipendenza. E’ indicata come la seconda missione di rilievo per il 2013. La dissuasione trova il suo fondamento nella possibilità per il paese di disporre, in maniera autonoma, di armi nucleari;

4) la prevenzione delle crisi, è attuata in via prioritaria nei paesi in cui il contesto istituzionale e sociale è maggiormente sottoposto a rischi di instabilità (i cd. “Stati fragili”), con impatto nocivo sull’Europa. La politica di difesa in tale ambito consiste nel favorire iniziative di aiuto allo sviluppo. Per il 2013 è prevista una maggiore cooperazione interministeriale e a livello di UE in tale campo;

5) la funzione dell’ intervento militare, riconosciuta come la terza missione di rilievo per il 2013. Nel suo ambito è previsto il programma di ingaggio e dislocazione delle forze armate nei diversi contesti geo-strategici.

Con riferimento alle risorse finanziarie, il libro bianco propone lo stanziamento di 364 miliardi di euro per le politiche di difesa per il periodo 2014-2025, di cui 179 miliardi di euro per il 2014-2019. Per quanto riguarda le risorse umane, il documento predispone una riduzione di 34.000 unità del personale del Ministero della Difesa nel periodo 2014-2019 (di cui 10.000 unità erano già calcolate nel libro bianco del 2008).

Il nuovo modello delle Forze armate da realizzare entro il 2025 prevede:

1) per le forze terrestri: 66.000 uomini dispiegabili, 7 brigate interforze, 200 carri armati pesanti e 250 carri armati medi, 2.700 veicoli blindati, 140 elicotteri di ricognizione e di attacco, 115 elicotteri di manovra, 30 droni tattici;

2) per le forze navali: 4 sottomarini nucleari lanciamissili balistici (SNLE), 6 sottomarini nucleari d’attacco (SNA), 1 portaerei, 15 fregate di primo rango, circa 15 pattugliatori, 6 fregate di sorveglianza, 3 navi di proiezione e comando;

3) per le forze aeree: 225 aerei caccia, circa 50 aerei per trasporto tattico, 7 aerei di rilevamento e sorveglianza aerea, 12 aerei rifornitori multiruolo, 12 droni di sorveglianza di teatro, 8 sistemi di armi terra-aria di media portata. Con riguardo all’“industria della difesa”, che conta in Francia circa 4.000 imprese, il libro bianco riafferma il pieno sostegno dello Stato al suo sviluppo.

Il documento definisce inoltre la politica del paese in materia di alleanze militari per l’arco temporale 2014-2025. In tale ambito stabilisce innanzitutto la piena partecipazione della Francia nella struttura militare integrata della NATO, riprendendo e approfondendo al riguardo le conclusioni del “Rapporto Védrine” (2012) presentato al Presidente Hollande sul rientro del paese nella “struttura militare integrata” NATO. Si rileva che la Francia è membro dell’Alleanza Atlantica fin dalla sua fondazione (1949) ed era uscita dalla “struttura militare integrata” nel 1966 per decisione del Presidente De Gaulle, facendovi rientro nel 2009 durante il Vertice NATO di Strasburgo-Kehl (cfr. scheda di approfondimento). Il libro bianco stabilisce inoltre l’impegno della Francia per il rilancio del processo di costruzione europea in materia di difesa e sicurezza comune.

La più recente legge di programmazione militare (LPM) (Loi n. 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale) ha tradotto in norme alcune indicazioni contenute nel libro bianco. In particolare, nel “Rapporto allegato” alla legge è previsto che lo sforzo finanziario da realizzare nel settore difesa nell’arco temporale 2014-2019 sarà di circa 190 miliardi di euro correnti (179,25 miliardi di euro calcolati nel 2013). Vi è inoltre delineata la nuova struttura delle forze armate.

La legge di bilancio per il 2014, (Loi n. 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 – LF 2014) ha recepito alcune istruzioni del libro bianco, disponendo in particolare che per la “missione: Difesa” 2014 siano stanziati circa 38 miliardi di euro. Gli stanziamenti per la politica di difesa sono iscritti anche in altre “missioni” della LF 2014 (cfr. scheda di approfondimento) .

Germania

Le linee guida di politica della difesa (Verteidigungspolitische Richtlinien - VPR) rappresentano un documento di principio che il Ministro federale della Difesa emana quale fondamento vincolante per la politica tedesca della difesa e per i compiti inerenti al suo dicastero. Tali direttive, elaborate nell’unità di programmazione del Ministero federale della Difesa e periodicamente revisionate e sviluppate, fungono da indicazioni quadro per altri documenti programmatici come, ad esempio, il concetto delle Forze armate federali (Konzeption der Bundeswehr - KdB). Nelle linee guida di politica della difesa sono infatti formulati gli obiettivi della politica di sicurezza sulla base di una valutazione della situazione attuale, in prospettiva dei probabili sviluppi futuri. Le linee guida sono state emanate per la prima volta nel 1972 e, successivamente, nel 1979, 1992 e 2003 fino alla versione attualmente in vigore, pubblicata il 27 maggio 2011.

Le linee guida del 2011 (Verteidigungspolitische Rechtlinien), intitolate “Nationale Interessen wahren -Internationale Verantwortung übernehmen - Sicherheit gemeinsam gestalten” (Salvaguardare gli interessi nazionali - Assumersi la responsabilità internazionale - Realizzare insieme la sicurezza), sono un documento di circa 20 pagine articolato in 10 capitoli. Dopo l’introduzione del primo capitolo, viene affrontato il contesto strategico di sicurezza, che si è ulteriormente modificato negli ultimi anni soprattutto a causa di rischi e minacce provenienti da paesi in crisi e instabili, da azioni di terrorismo internazionale e da regimi dittatoriali.

La Germania persegue una politica estera e di sicurezza orientata ai valori e ai principi dell’ordinamento liberaldemocratico delineato nella Legge fondamentale e nel diritto internazionale. Come obiettivi di politica di sicurezza sono citati la sicurezza e la protezione dei cittadini tedeschi, l’integrità e la sovranità territoriale della Germania e dei suoi alleati e il rispetto delle responsabilità internazionali. Tra gli interessi di sicurezza figurano in primo luogo la prevenzione delle crisi e dei conflitti che danneggiano la sicurezza della Germania e dei suoi alleati e il rafforzamento delle relazioni transatlantiche ed europee.

La sicurezza della Germania non può prescindere dagli sviluppi politici dell’Europa e del resto del mondo. Di conseguenza, così come si evince dal IV capitolo del documento, le linee guida propendono per il multilateralismo, menzionando esplicitamente la cooperazione con le Nazioni Unite, la Nato e l’Unione europea nell’istituzione e organizzazione di missioni militari internazionali.

Nel V capitolo delle linee guida sono illustrati i compiti e gli impegni delle Forze armate nazionali, ritenute uno strumento indispensabile della politica estera e di sicurezza del Paese. Tema del successivo capitolo sono infatti le missioni militari all’estero organizzate e realizzate con paesi alleati o partner nell’ambito dell’ONU, della Nato e dell’Unione europea

Capacità, personale e dotazione materiale delle Forze armate sono, rispettivamente, oggetto dei capitoli VII, VIII e IX. Nell’ultimo e decimo capitolo sono invece messi in evidenza il ruolo e l’immagine del nuovo esercito federale che, a seguito della decisione di abolire la leva obbligatoria, si trasformerà completamente in un esercito di volontari. Il nuovo cittadino in uniforme, rispettoso del primato della politica ma anche della cura della tradizioni, dovrà possedere conoscenze in materia di etica, storia e politica, nonché competenze in ambito sociale e interculturale.

Sulla pagina web del Ministero federale della Difesa dedicato alle linee guida sono disponibili, oltre al testo originale in lingua tedesca, anche le versioni tradotte in inglese (Defence Policy Guidelines: Safeguarding National Interests - Assuming International Responsibility - Shaping Security Together) e in francese (Les principes directeurs de la politique de défense: Défendre nos intérêts nationaux - assumer nos responsabilités au niveau international -façonner ensemble la sécurité).

Regno Unito

Nel Regno Unito, le politiche della difesa sono state oggetto di esame da parte del Governo in relazione principalmente a due aspetti, considerati unitariamente: il contenimento della spesa pubblica e l’aggiornamento dei criteri ispiratori del dispositivo militare nazionale.

Le misure di Spending Review hanno infatti previsto, per il quadriennio 2011-2015, specifici interventi di contenimento della spesa per la difesa, le cui linee di fondo si rinvengono nel documento in tema di sicurezza e difesa strategica pubblicato il 19 ottobre 2010 (Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review). Nelle valutazioni del Governo, a motivare la necessità della revisione della spesa in un settore certamente “sensibile” per la politica nazionale (in ragione delle responsabilità ed ambizioni globali che tradizionalmente orientano l’azione del Regno Unito sulla scena delle relazioni internazionali), è il rapporto di reciproca dipendenza sussistente tra sicurezza nazionale e sicurezza economica: in questa prospettiva, il contenimento della spesa per la difesa è necessario al generale riequilibrio del deficit della finanza pubblica e a preservare la stessa sicurezza nazionale.

Il perseguimento di tali finalità, inoltre, nei propositi del Governo deve realizzarsi in conformità a generali obiettivi di politica estera (foreign policy priorities): essi sono individuati nella salvaguardia della sicurezza nazionale attraverso la lotta al terrorismo, il controllo degli armamenti e la riduzione dei conflitti; nella costruzione della prosperità del Paese, attraverso l’apertura dei mercati, l’aumento delle esportazioni e degli investimenti, la promozione dello sviluppo globale sostenibile; l’assistenza ai cittadini del Regno Unito in ogni parte del mondo.

Queste premesse, integrate dalla “foreign policy baseline” adottata dal Governo di coalizione conservatore-liberaldemocratico, influenzano, nel citato documento strategico del 2010, l’individuazione di criteri generali (principles) per l’impiego delle forze armate. Essi sono improntati a maggiore selettività, seppure mantenuti nella loro complessiva capacità di tutelare gli interessi nazionali nella più ampia dimensione geografica, e sono orientati - oltre che alla necessaria sussistenza dell’interesse nazionale - alla chiarezza degli obiettivi strategici, alla proporzionalità dei benefici rispetto ai rischi politici, economici, all’esistenza di politiche praticabili successivamente all’intervento militare (exit strategy) e alla giustificabilità dell’intervento militare sul piano del diritto internazionale.

L’attivazione dei dispositivi di sicurezza nazionale, inoltre, è contemplata in presenza di rischi i quali, articolati in tre livelli in base alla gravità, sono oggetto di costante valutazione (National Security Risk Assessment) da parte del National Security Council in seno al Cabinet Office.

Ai suddetti criteri generali si correlano ambiti fondamentali di operatività, articolati in sette Military Tasks (a loro volta specificati in Defence Planning Assumptions). Tali compiti sono individuati nella difesa del Regno Unito e dei suoi Territori d’oltremare, nella intelligence strategica, nel mantenimento dei dispositivi di deterrenza nucleare nazionale, nell’esercizio di compiti di protezione civile a sostegno delle competenti organizzazioni, e, più in generale, nella difesa degli interessi nazionali attraverso il mantenimento di uno status di potenza militare ed attraverso la partecipazione a operazioni militari multinazionali.

Le forze armate così prefigurate (The Future Force) sono costituite da tre elementi, differenziati, a seconda delle diverse modalità operative, in Deployed Force, High Readiness Force e Lower Readiness Force. La prima comprende contingenti militari impegnati in ambiti operativi ritenuti vitali per la sicurezza nazionale, come la difesa aerea territoriale, la presenza della Marina militare nel Sud Atlantico e il deterrente nucleare; peraltro, anche l’attuale impegno in Afghanistan è fatto rientrare in questa categoria di operazioni. La seconda è preordinata principalmente alla reazione rapida in caso di crisi, ma può includere la partecipazione di contingenti militari in operazioni multinazionali. La terza è costituita essenzialmente da personale militare già addestrato per l’ingaggio in operazioni protratte nel tempo, che con criteri di flessibilità può tuttavia essere addestrato in prospettiva di operazioni di intervento rapido.

Sotto il profilo della spesa pubblica, la nuova definizione di strutture e di modalità operative delle forze armate, assieme ad interventi di contenimento destinati ad incidere soprattutto sui settori non operativi (personale civile, beni immobili) comporterà, nelle stime del Governo, un risparmio di 4,3 miliardi di sterline nel quadriennio della Spending Review.

Il carattere prioritario riconosciuto alla sicurezza nazionale richiede, tuttavia, che in quest’ambito i tagli della spesa seguano criteri differenziati rispetto a quelli programmati per altri Dipartimenti governativi; a tale riguardo il Governo ha previsto che gli obiettivi di spesa si attestino sui livelli stabiliti dalla NATO nel suddetto quadriennio, e che in tale arco di tempo il Regno Unito mantenga il quarto posto, su scala mondiale, in ordine agli stanziamenti per la difesa. La definizione di nuovi criteri di spesa comporta inoltre una riformulazione degli equipaggiamenti e dei sistemi d’arma in dotazione alle forze armate, che superando le inefficienze sperimentate nelle modalità di approvvigionamento ponga le condizioni per un ammodernamento delle risorse tecniche e per il loro impiego più idoneo. Questo particolare obiettivo è stato perseguito, da ultimo, con l’approvazione del Defence Reform Act 2014, con cui è stata modificata, tra l’altro, la disciplina degli appalti e dei contratti per forniture militari.

Tra le misure contemplate dal già richiamato documento programmatico del 2010, viene in rilievo, in materia di dotazione delle forze armate, il mantenimento di un ruolo operativo di primo piano dell’Esercito, per il quale si prevede la dotazione di equipaggiamenti più leggeri tali da consentirne l’impiego con carattere di flessibilità. L’operatività delle truppe di terra è assicurata, nelle previsioni del Governo, attraverso il potenziamento della flotta di elicotteri da combattimento e per il trasporto, sia con l’acquisto di nuovi mezzi, sia con il più lungo impiego nel tempo di mezzi già disponibili.

Quanto alla Marina militare, il Governo ha manifestato l’intento di completare la costruzione di due grandi portaerei, nel presupposto che la capacità di dislocare aerei nei teatri di combattimento in assenza di basi di terra costituisca un obiettivo prioritario. La necessità di garantire l’interoperabilità del trasporto di mezzi aerei nel quadro delle alleanze militari è posta a fondamento, tuttavia, della scelta del Governo di procedere alla dismissione degli aerei Harrier e alla modifica dei mezzi navali di trasporto per consentire il decollo di aerei del tipo Joint Strike Fighter. È altresì previsto il potenziamento della flotta sottomarina, componente essenziale del deterrente nucleare britannico, con l’acquisizione di sei sottomarini di classe Type 45. La capacità di lancio di missili nucleari dei sottomarini in dotazione alla Royal Navy verrà comunque ridotta: la misura, da adottare in ottemperanza agli impegni internazionali in materia di disarmo multilaterale, consentirà, nelle stime del Governo, un risparmio di 750 milioni di sterline nel quadriennio della Spending Review e di 3,2 miliardi di sterline nell’arco del prossimo decennio.

Relativamente all’aviazione, il Governo prevede che la Royal Air Force sia dotata, entro il 2020, di versatili e moderni aerei da combattimento aria-aria ed aria-terra di tipo Typhoon, nonché dei già menzionati aerei del tipo Joint Strike Fighter. Verrà inoltre incrementata la dotazione di aerei senza pilota (Unmanned Air Vehicles) per compiti di ricognizione e di combattimento.

La revisione della spesa della difesa intende, tuttavia, mantenere inalterata, con riguardo ai compiti in tali ambiti esercitati da personale militare, l’efficacia dell’azione anti-terrorismo svolta sul territorio nazionale, il contrasto del residuo terrorismo nell’Irlanda del Nord e l’utilizzazione delle forze armate nel far fronte ad emergenze civili o a catastrofi naturali.

E’ d’interesse segnalare, anche per le questioni che potranno venire all’esame in occasione della prossima adozione, nel 2015, della National Security Strategy, le critiche espresse in ambito parlamentare circa le opzioni (oltre che sulle stesse modalità di approvazione) del documento programmatico del 2010. Nella sua relazione del 2012 (First Report of session 2012-13), la commissione bicamerale competente (Joint Committee on the National Security Strategy) ne ha infatti ravvisato l’inadeguatezza sotto il profilo della realistica valutazione possibilità di mantenere una effettiva capacità di influenza internazionale del Paese e della opacità dei criteri di valutazione dei rischi per la sicurezza nazionale National Security Risk Assessment (NSRA). Nella sua relazione del 7 aprile 2014 (First Report of session 2013-14), la commissione ha evidenziato le carenze, alla luce di recenti vicende internazionali (come la crisi russo-ucraina), delle direttive strategiche del 2010 in ordine ad alcune delle stesse priorità perseguite, e ha di esse constatato, inoltre, le criticità con riguardo all’efficacia degli interventi di protezione civile e di resilience posti in essere per fronteggiare l’emergenza nazionale costituita dalle recenti alluvioni verificatesi in alcune aree del Paese.

Ancora in ambito parlamentare, l’idoneità delle politiche nazionali di difesa ad assicurare il potenziale di deterrenza militare del Regno Unito è il tema dell’inchiesta recentemente conclusa dal Defence Committee della Camera dei Comuni (Deterrence in the twenty-first century, pubblicata l’11 marzo 2014). Tra gli aspetti presi in esame, rileva quello del mutato contesto internazionale e della conseguente necessità di una aggiornata valutazione dei rischi per la sicurezza nazionale, affinché gli strumenti di deterrenza mantengano la loro credibilità e siano adeguati a nuove tipologie di rischio, incluso quello concernenti le reti di comunicazione e il cyberspazio. Una ulteriore relazione del Defence Committee (Intervention: When, Why and How?, pubblicato l’8 aprile 2014) è stata dedicata ai criteri che presiedono all’impiego all’estero delle forze armate, alla luce dei criteri di flessibilità (“adaptable posture”) enunciati nella National Security Strategy del 2010 e in considerazione dei rapporti tra Governo e Parlamento in ordine alle relative decisioni, il cui assetto è divenuto materia di riflessione a seguito del recente voto parlamentare contrario all’invio di contingenti militari britannici in Siria.

[1] La scheda è stata elaborata dal servizio Biblioteca della Camera dei Deputati.

[2] Ulteriori informazioni sul Libro bianco sono contenute nel dossier “Libro bianco sulla difesa e sicurezza della Francia (2013)”, curato dal Servizio Studi del Senato della Repubblica (dossier n. 124, aprile 2014).

Il contenuto del documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2014-2016

Recenti orientamenti della politica di difesa e sicurezza in Francia, Germania e Regno Unito (a cura del Servizio Biblioteca)

Recenti orientamenti della politica di difesa e sicurezza in Francia, Germania e Regno Unito
(a cura del Servizio Biblioteca)