Il contenuto delle proposte di legge

Le proposte di legge A.C.45 (Cirielli), A.C. 933 (Duranti) A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri) prevedono una serie di disposizioni volte a definire una normativa di carattere generale applicabile alle missioni internazionali che sono svolte dal personale appartenente alle Forze armate e alle Forze di polizia.

Nel nostro ordinamento giuridico non esiste una normativa di carattere generale riguardante le missioni internazionali con la conseguenza che tale disciplina, con particolare riferimento ai profili concernenti il trattamento economico e normativo del personale impegnato in tali missioni e i molteplici e peculiari profili amministrativi che caratterizzano le missioni stesse, sono di volta in volta regolati nell'ambito dei provvedimenti legislativi che finanziano le missioni stesse e pertanto hanno un'efficacia limitata nel tempo e necessitano di essere continuamente reiterate, con conseguenti rischi di difetti di coordinamento normativo e di incertezza circa le disposizioni applicabili nei diversi teatri operativi.

Ulteriore incertezza normativa riguarda, poi, le procedure interne in forza delle quali è possibile pervenire all’adozione della decisione riguardante il coinvolgimento delle truppe italiane nell’ambito delle missioni militari oltreconfine.

Tale aspetto è affrontato in particolare dalle proposte di legge A.C. 933 (Duranti), A.C. 952 (Garofani ed altri) e 1959 (Artini ed altri).

La prima, fissa la regola generale in base alla quale la partecipazione delle Forze armate italiane e delle Forze di polizia italiane ad ordinamento militare o civile, nonché di altri organi dello Stato, a operazioni internazionali di mantenimento o di imposizione della pace, nonché a missioni internazionali di assistenza umanitaria, deve essere autorizzata con legge; la seconda proposta (A.C. 952), ispirandosi ai contenuti della risoluzione Ruffino, n. 7-1007[1] approvata dalla Commissione Difesa della Camera il 16 gennaio 2001 e ai lavori che furono svolti dalle Commissioni riunite Esteri e Difesa della Camera stessa nella XV e XVI legislatura, prefigura una procedura di autorizzazione speciale. In sintesi, al Consiglio dei ministri spetterebbero le deliberazioni circa la partecipazione italiana a missioni internazionali, previa informazione al Presidente della Repubblica; le Camere, invece, in primo luogo, sarebbero destinatarie delle comunicazioni del Governo in merito alle citate deliberazioni, ai fini dell'autorizzazione delle missioni stesse, in secondo luogo, esse provvederebbero all'approvazione dei provvedimenti legislativi recanti la copertura finanziaria delle spese connesse all'avvio e alla proroga delle missioni, prelevando le risorse necessarie dall'apposito fondo missioni la cui dotazione sarebbe stabilita dalla legge di bilancio.

(In allegato alla scheda di lettura relativa all’articolo 2 della proposta di legge A.C. 952 sono riportati alcuni precedenti di interventi delle Camere nel caso di partecipazione dell’Italia a missioni internazionali)

A sua volta, la proposta di legge A.C. 1959 (Artini ed altri), nel dettare il principio generale in base al quale la partecipazione delle Forze armate e di polizia e dei corpi civili di pace alle missioni internazionale deve essere deliberata, per singola missione, dal Consiglio dei ministri, previa comunicazione al Presidente della repubblica, tipizza, analogamente alla proposta di legge A.C. 933 (Duranti), i singoli interventi che possono essere qualificati come “missioni internazionali”.

Le richiamate delibere del Consiglio dei ministri, dettagliate da una serie di informazioni specificatamente definite dalla proposta di legge A.C. 1959, dovranno essere comunicate alle Camera ai fini dell’autorizzazione delle medesime missioni. Successivamente all’autorizzazione parlamentare, con apposito provvedimento legislativo, è autorizzata, per un periodo non superiore ad un anno, la copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla missione internazionale autorizzata.

Per quanto concerne gli ulteriori aspetti delle quattro proposte di legge in esame, si osserva che il comune denominatore delle proposte di legge A.C. 45 (Cirielli), A.C. 952 (Garofani ed altri) e 1959 (Artini ed altri), è costituito prevalentemente dalle disposizioni in materia di personale e in materia amministrativa e contabile che riproducono il consolidato apparato normativo che da diversi anni viene riproposto sostanzialmente nella stessa veste attraverso i provvedimenti legislativi di proroga delle missioni internazionali. Si tratta di disposizioni che, come rilevato in precedenza, al momento presentano carattere temporaneo e necessitano quindi di essere reiterate di volta in volta e che invece, per effetto dei provvedimenti in esame, assumerebbero carattere permanente.

In particolare, le disposizioni in materia di personale, concernono:

· l’indennità di missione,

· l’indennità di impiego operativo,

· il trattamento assicurativo,

· previdenziale e assistenziale,

· il personale in stato di prigionia o disperso,

· i richiami in servizio del personale militare,

· l’orario di lavoro,

· la valutazione del servizio prestato nelle missioni internazionali ai fini dell'avanzamento al grado superiore,

· la salvaguardia del personale militare per la partecipazione a concorsi interni

· e, infine, personale civile (previsto solo dalle sole proposte A.C. 45 Cirielli e A.C. 1959 Artini ed altri).

Per quanto concerne, poi, le disposizioni in materia amministrativa e contabile, le proposte di legge A.C 45 (Cirielli), A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri) prevedono disposizioni per l'attivazione delle procedure d'urgenza finalizzate all'acquisizione di beni e servizi, per la cessione a titolo gratuito di mezzi e di materiali escluso il materiale di armamento, per l'utilizzo delle utenze telefoniche di servizio (questa disposizione è contemplata dalle sole proposte A.C. 952 e A.C. 1959) e, infine, per l'utilizzo delle risorse derivanti dai pagamenti effettuati da Stati esteri o da organizzazioni internazionali.

Infine, si segnalano due disposizioni specifiche: la prima, contenuta nella proposta A.C. 952 (Garofani ed altri), concernente una modifica all'articolo 744 del codice della navigazione che comprende, tra i velivoli equiparati agli aeromobili di Stato, gli aeromobili utilizzati per le operazioni umanitarie e di supporto alla pace, con conseguente estensione ad essi dell'esenzione da qualsiasi tassa, diritto o tariffa, nonché del diritto di priorità nell'utilizzazione delle strutture aeroportuali; la seconda contenuta nella proposta A.C. 45 (Cirielli) riguardante la data di entrata in vigore del provvedimento che viene fatta coincidere con il primo gennaio dell'anno successivo a quello della data di pubblicazione del provvedimento stesso nella Gazzetta Ufficiale. La ratio di tale disposizione sembra riconducibile all'esigenza di evitare una sovrapposizione temporale tra le nuove disposizioni introdotte dalla proposta di legge e quelle a carattere temporaneo contenute nei provvedimenti di proroga delle missioni internazionali, che fino ad oggi hanno sempre trovato applicazione in un arco di tempo non superiore all'anno solare.

Per quanto concerne, invece, il contenuto della proposta di legge A.C. 933 (Duranti), oltre al richiamato articolo 1, che disciplina la procedura di autorizzazione, le ulteriori disposizioni classificano e disciplinano le diverse missioni oggetto di autorizzazione legislativa. Inoltre, è prevista l’istituzione di un apposito comitato parlamentare di controllo sulle operazioni internazionali al quale il Governo fornisce elementi di conoscenza e di valutazione, anche se classificati, sulla preparazione, le regole d'ingaggio, i compiti e l'effettivo svolgimento delle operazioni internazionali rispetto alle quali il Comitato parlamentare esercita le proprie competenze di controllo.

L’istituzione di un apposito Comitato parlamentare per le missioni militari all’estero è, altresì, contemplata dalla proposta di legge A.C. 1959 (Artini ed altri) la quale reca, inoltre, talune specifiche disposizioni concernenti il funzionamento, l’organizzazione, i poteri del Comitato e gli obblighi di segretezza che gravano su coloro che ne fanno parte.

Le proposte di legge A.C. 45 (Cirielli), A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri)

Le proposte di legge A.C. 45 (Cirielli), A.C 952 (Garofani ed altri) e A.C.1959 (Artini ed altri) recano una serie di disposizioni di analogo contenuto concernenti la normativa di carattere generale applicabile alle missioni internazionali che sono svolte dal personale appartenente alle Forze armate e alle Forze di polizia e saranno pertanto illustrati congiuntamente[2].

Il contenuto della proposta di legge A.C. 45
(Cirielli)

Art. 1
(Ambito di applicazione)

Il comma 1 della proposta di legge A.C. 45, nel definire l’ambito di applicazione della nuova disciplina prevista dal provvedimento in esame, stabilisce il principio generale in base al quale le disposizioni in essa contenute “si applicano alle missioni all'estero svolte dal personale appartenente alle Forze armate e alle Forze di polizia ad ordinamento militare”, finanziate attraverso l’apposito fondo per il finanziamento della partecipazione italiana alle missioni internazionali di pace, la cui costituzione è prevista dal successivo articolo 2, comma 1, della proposta di legge.

In relazione al comma in esame si segnala che la disposizione, limitando il suo ambito di applicazione alle sole missioni finanziate attraverso il ricorso al citato Fondo, non ricomprende talune missioni che potrebbero trovare una diversa fonte di finanziamento.

Il comma 2 dell’art. 1 prevede la possibilità che nell’ambito delle missioni militari di cui al precedente comma 1 siano effettuate iniziative umanitarie, di sostegno e soccorso alla popolazione locale, nonché di ricostruzione e sviluppo.

Tale disposizione riflette quanto pressoché costantemente avvenuto in occasione delle missioni all’estero di contingenti militari italiani, che sono state accompagnate da interventi umanitari e di assistenza alle popolazioni coinvolte dagli stati di crisi che hanno occasionato gli interventi internazionali. Con iniziative di più ampio respiro, inoltre, sono stati avviati nelle situazioni post-conflittuali interventi volti alla ricostruzione e allo sviluppo delle aree interessate.

Art. 5
(Indennità di missione)

L’articolo 5 della proposta di legge in esame, di contenuto analogo all’articolo 8 della proposta di legge A.C. 952 al comma 1, attribuisce al personale impegnato nelle missioni internazionali e umanitarie l’indennità di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, nella misura del 98 per cento con riferimento a quanto previsto per le diverse località di destinazione.

A sua volta, il comma 1 dell’articolo 8 della proposta di legge A.C. 1959, riguardante la medesima materia trattata dalle richiamate proposte di legge (indennità di missione) attribuisce al personale impegnato nelle missioni internazionali e umanitarie l’indennità di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, nella misura del:

Ø 98%, nel caso di impiego in aree ad alto rischio;

Ø 75%, nel caso di impiego in aree a medio rischio;

Ø 50%, nel caso di impiego in aree a basso rischio.

Tutte e tre le proposte di legge precisano che l’indennità di missione è riconosciuta a decorrere dalla data di entrata nel territorio, nelle acque territoriali e nello spazio aereo dei Paesi interessati e fino alla data di uscita dagli stessi per rientrare nel territorio nazionale ed è attribuita per tutto il periodo della missione in aggiunta allo stipendio o alla paga, agli altri assegni ed alle indennità a carattere fisso e continuativo. Da tale indennità devono essere detratti le indennità e i contributi eventualmente corrisposti agli interessati direttamente dagli organismi internazionali[8].

In relazione alla disposizione in esame si ricorda che il R.D. n. 941/1926 reca la disciplina generale del trattamento di missione all’estero del personale statale. Le indennità per l'estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all'estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno o si sbarca in Italia, sino al giorno del ritorno in residenza. Viene disciplinata, inoltre, l’indennità spettante: ai componenti delle delegazioni italiane presso commissioni, enti o comitati internazionali, che si rechino all'estero per partecipare alle relative riunioni; al personale di tutte le amministrazioni, sia civili che militari, che si rechi all'estero in commissione, per rappresentanza del regio governo, oppure anche isolatamente per partecipare a commissioni di carattere internazionale; ai funzionari del gruppo A del ministero degli affari esteri che si rechino in missione isolata all'estero. Si prevedono, poi, alcuni casi particolari e i rimborsi per le spese di viaggio.

Successivamente, l’articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1971, n. 286, ha sostituito gli articoli 2 e 3 del decreto luogotenenziale. 21 agosto 1945, n. 540, relativo alle indennità del personale dell'Amministrazione dello Stato incaricato di missione all'estero, prevedendo indennità giornaliere di missione sostitutive di quelle previste dall’articolo 1 del citato R.D. n. 941/1926. Tali indennità sono determinate con decreto del Ministro del tesoro paese per paese direttamente in valuta locale o in altra valuta, al netto delle ritenute erariali, e, se necessario, modificate in rapporto alle variazioni delle condizioni valutarie e del costo della vita di ciascun paese. In applicazione di questa disposizione si è provveduto periodicamente ad adeguare le diarie di missione, da ultimo con D.M. 27 agosto 1998. E’ poi intervenuto il D.M. 2 aprile 1999 che ha determinato la misura in euro delle diarie nette per le missioni effettuate dal personale civile e militare nei Paesi che hanno adottato tale moneta. Al fine di eliminare la disparità di trattamento esistente per il personale che opera nei paesi dell’area balcanica, l’articolo 4 del D.L. 17 giugno 1999, n. 180, convertito dalla legge 2 agosto 1999, n. 269, ha autorizzato il Ministero del Tesoro ad aggiornare le diarie di missione stabilite dal citato D.M. 27 agosto 1998 per il personale militare italiano impiegato nelle missioni umanitarie e di pace nei territori della ex Jugoslavia e dell’Albania, equiparandole a quelle fissate per la Bosnia e per la Repubblica federale jugoslava. In conformità a quanto disposto dall’articolo 4 appena citato, è stato quindi emanato il D.M. 30 agosto 1999. E’ stato quindi emanato il D.M. 13 gennaio 2003 che ha determinato il valore in euro delle diarie da corrispondere al personale in missione all’estero anche nei Paesi che non abbiano adottato l’euro come moneta unica di pagamento, successivamente modificato dal D.M. 6 giugno 2003.

Si ricorda che il D.M. 27 agosto 1998 suddivide il personale statale, civile e militare, in sei gruppi, indicati in una specifica tabella allegata al decreto medesimo e modificata, da ultimo, dai citati D.M. 13 gennaio e 6 giugno 2003, determinando le diarie nette per le missioni in proporzione al gruppo di appartenenza e in relazione al Paese presso il quale si svolge la missione stessa.

Il successivo comma 2 dell’articolo 5 della proposta di legge 45 e dell’articolo 8 delle proposte di legge A.C. 952 e A.C. 1959, prevede, poi, che con decreto del Ministro della difesa, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, possa essere, altresì stabilito, per quali teatri operativi, in ragione del disagio ambientale, la citata indennità dovrà essere calcolata sulla diaria giornaliera prevista per una località diversa da quella di destinazione, facente parte dello stesso continente. Il medesimo comma precisa, inoltre, che tale decreto dovrà essere adottato, in sede di prima applicazione della legge, entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge quadro.

Il successivo comma 3, in tutte e tre le richiamate proposte di legge stabilisce che la misura dell'indennità è incrementata del 30 per cento se il personale non usufruisce, a qualsiasi titolo, di vitto e alloggio gratuiti.

Per quanto riguarda, invece, il personale che usufruisca di periodi di riposo e di recupero previsti dalle normative di settore fuori dal teatro di operazioni e in costanza di missione, il successivo comma 4 prevede che in loro favore sia corrisposta un'indennità giornaliera corrispondente alla diaria di missione estera percepita.

Tale disposizione, che è stata introdotta per la prima volta nell’ordinamento dalla legge n. 339/2001, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge n. 294/2001, è volta a favorire l’effettiva fruizione dei necessari periodi di riposo e di rientro in famiglia, che veniva scoraggiata dalla prospettiva di perdite retributive.

Il comma 5 equipara, ai fini della corresponsione dell'indennità di missione, i volontari delle Forze armate in ferma breve e in ferma prefissata ai volontari di truppa in servizio permanente.

Analogamente a quanto previsto dai precedenti decreti di proroga delle missioni internazionali il successivo comma 6 dell’articolo in esame dispone che all’indennità di missione non si applica la riduzione del 20 per cento prevista dall’articolo 28, comma 1, del D.L. n. 223/2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248/2006.

Al riguardo, si ricorda che l’articolo 28, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, ha ridotto del 20 per cento, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge (4 luglio 2006), le diarie per le missioni all'estero di cui alla tabella B allegata al decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 27 agosto 1998, e successive modificazioni. La riduzione (con l’eccezione di cui al comma 3) riguarda tutto il personale delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001[9].

Il comma 3 dello stesso articolo 28 ha, però, disposto la non applicazione della citata riduzione al personale civile e militare impegnato nelle missioni internazionali di pace, finanziate, per l'anno 2006, attraverso l’utilizzo del Fondo per le missioni internazionali di pace di cui all'articolo 1, comma 97, della legge n. 266/2005 (legge finanziaria per il 2006).

Da ultimo, il comma 7 reca specifiche disposizioni per il personale militare impiegato con contratto individuale dall’ONU, nell’ambito delle missioni umanitarie e internazionali: tale personale conserva il trattamento economico fisso e continuativo e percepisce l’indennità di missione prevista dall’articolo in esame (v. sopra), con spese di vitto e alloggio a carico dell’Amministrazione della Difesa. Eventuali retribuzioni o altri compensi corrisposti direttamente dall’ONU, ad eccezione di indennità e rimborsi per attività fuori sede, sono versati all’Amministrazione della difesa al netto delle ritenute e fino a concorrenza dell’importo corrispondente alla somma del trattamento economico fisso e continuativo e della suddetta indennità di missione, sempre al netto delle ritenute, nonché delle spese di vitto e alloggio.

Art. 7
(Trattamento assicurativo, previdenziale e assistenziale)

L’articolo 7 della proposta di legge A.C.45 (Cirielli), di contenuto analogo all’articolo 10 delle proposte di legge A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri), al comma 1 prevede che al personale impegnato nelle missioni internazionali sia attribuito il trattamento assicurativo previsto dalla legge 18 maggio 1982, n. 301, con l’applicazione del coefficiente previsto dall’articolo 10 della legge 26 luglio 1978, n. 417. Il comma in esame fissa un massimale minimo ragguagliato al trattamento economico del personale con il grado di sergente maggiore o grado corrispondente, favorendo in tal modo il personale appartenente ai gradi inferiori.

Al riguardo, si ricorda che la legge n. 301/1982, "Norme a tutela del personale militare in servizio per conto dell'ONU in zone di intervento" – disponendo, all'articolo 1, l'applicazione dell'articolo 13 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 e dell'articolo 10 della legge 26 luglio 1978, n. 417 - prevede che al personale militare in oggetto sia dovuto - per il periodo di effettiva presenza nella zona di intervento - anche il rimborso della spesa di un'assicurazione sulla vita, nei limiti di un massimale ragguagliato allo stipendio annuo lordo e indennità di funzione, o assegno perequativo pensionabile o altro analogo assegno annuo pensionabile, moltiplicati per il coefficiente 10 per i casi di morte o di invalidità permanente, indipendentemente dall'uso di mezzi di trasporto e per tutti i rischi derivanti da attività direttamente o indirettamente riconducibili alla missione.

Il successivo comma 2 dell’articolo 7 della proposta di legge A.C.45 (Cirielli), e il comma 2 dell’articolo 10 delle proposte di legge A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri), recano, poi, disposizioni in materia di trattamento in caso di decesso ed invalidità del citato personale impegnato nelle operazioni.

Nel dettaglio, il primo periodo del comma 2 prevede l'applicazione dell'articolo 1897 del Codice dell'ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 in caso di decesso per causa di servizio, mentre, con riferimento invalidità per la medesima causa, viene disposta l’applicabilità delle norme in materia di pensione privilegiata ordinaria di cui al testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato approvato con D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092.

Il richiamato articolo 1897 del Codice, recependo il contenuto della legge n. 308 del 1981[10], all'articolo 3 dispone che alle vedove e agli orfani degli ufficiali e sottufficiali delle Forze armate o dei Corpi di polizia caduti vittime del dovere in servizio di ordine pubblico o di vigilanza ad infrastrutture militari e civili, ovvero in operazioni di soccorso, sia attribuito un trattamento pensionistico pari al trattamento complessivo di attività percepito dal congiunto all'epoca del decesso o, qualora più favorevole, al trattamento complessivo di attività del grado immediatamente superiore a quello del congiunto, ivi compresi gli emolumenti pensionabili, con esclusione delle quote di aggiunta di famiglia e dell'indennità integrativa speciale che sono corrisposte nella misura stabilita per i pensionati. Per il coniuge superstite e gli orfani dei militari di truppa, caduti vittime del dovere in servizio di ordine pubblico o di vigilanza a infrastrutture civili e militari, ovvero in operazioni di soccorso, la pensione privilegiata ordinaria è liquidata a norma dell’ articolo 67, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092[11]. In mancanza della vedova o degli orfani, la pensione spettante ai genitori e ai collaterali dei predetti militari è liquidata applicando le percentuali previste dalle norme in vigore sul predetto trattamento complessivo.

A sua volta, il richiamato D.P.R. n. 1092/1973 ha disciplinato in linea generale la materia del trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato. Le disposizioni sul trattamento privilegiato in caso di lesioni o infermità determinate da fatti di servizio sono contenute nel titolo IV. In particolare, con riferimento al personale militare, l’articolo 67 dispone che al militare le cui infermità o lesioni dipendenti da fatti di servizio siano ascrivibili ad una delle categorie di menomazioni indicate nella tabella A annessa alla legge n. 313/1968 e non siano suscettibili di miglioramento, sia corrisposta la pensione privilegiata calcolata con riferimento alla base pensionabile per il trattamento di quiescenza normale applicando percentuali differenziate secondo la categoria cui la lesione stessa è ascrivibile.

Il secondo periodo del comma 2 dell’articolo 7 della proposta di legge in esame puntualizza che il citato trattamento previsto per i casi di decesso e di invalidità si cumula con quello assicurativo di cui al precedente comma 1, nonché con la speciale elargizione e con l’indennizzo privilegiato aeronautico previsti dagli articoli 1896 e 1898 del richiamato Codice che sul punto hanno, rispettivamente, recepito il contenuto dalla legge 3 giugno 1981, n. 308 e del regio decreto-legge 15 luglio 1926, n. 1345, convertito dalla legge 5 agosto 1927, n. 1835,

L’articolo 1896 del Codice attribuisce una speciale elargizione, in misura pari al 50 per cento di quella prevista agli articoli 6 della legge 13 agosto 1980, n. 466, 4 della legge 20 ottobre 1990, n. 302 e 5, comma 5, della legge 3 agosto 2004, n. 206, aumentata di un ulteriore 30 per cento, quando il dante causa ha familiari fiscalmente in favore dei familiari dei soggetti elencati dalla medesima disposizione (militari in servizio permanente e di complemento; personale delle Forze di polizia a ordinamento militare; militari in servizio di leva; richiamati nelle Forze armate, nella Guardia di finanza e nei Corpi ausiliari delle Forze armate; allievi carabinieri; allievi finanzieri; allievi delle accademie militari; allievi delle scuole e dei licei militari; volontari in ferma.

Ai sensi del regio decreto n. 1345/1926, ai militari che prestano servizio di volo nella Aeronautica, anche come allievo presso le scuole di pilotaggio, i quali in seguito ad incidente di volo subito in servizio comandato, siano dichiarati permanentemente inabili al servizio, è concesso, una tantum, in aggiunta alla pensione dovuta a termini delle vigenti disposizioni, un indennizzo privilegiato aeronautico nella misura di cui alla tabella allegata al decreto, aumentata di tanti dodicesimi quanti sono gli anni di servizio militare effettivamente prestati in servizio di volo.

Infine, il terzo periodo del comma 2 prevede che nei casi di infermità contratta in servizio si applichi l’articolo 881 del Codice che reca disposizioni per il personale militare deceduto o che ha contratto infermità nel corso di missioni internazionali.

Il successivo comma 3 stabilisce, poi, che le spese di cura del personale militare che contrae malattia o infermità nel corso delle missioni umanitarie e internazionali, comprese le spese per il ricovero in istituti sanitari e per protesi, sono poste a carico dell'Amministrazione della difesa, ai sensi dell'articolo 1, comma 221, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.

La legge n. 266/2005 (legge finanziaria 2006) ha modificato, all’articolo 1, comma 219, quanto disposto dell’art. 68, ottavo comma, del D.P.R. n. 3/1957 (“T.U. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato”) che poneva a carico dell'amministrazione di appartenenza del dipendente, il rimborso - per l'infermità riconosciuta dipendente da causa di servizio - delle spese di cura, comprese quelle per ricoveri in istituti sanitari e per protesi, nonché un equo indennizzo per la perdita della integrità fisica eventualmente subita dall'impiegato.

Con tale modifica non viene più previsto il rimborso delle spese di cura, comprese quelle per ricovero e per protesi, sostenute dai dipendenti civili e dal personale militare (per quest’ultimo vengono fatti salvi i casi di ferite, lesioni o infermità riportate o aggravate per causa di servizio di guerra).

Art. 10
(Orario di lavoro)

L’articolo 10 della proposta di legge A.C. 45 (Cirielli), di contenuto identico all’articolo 13 delle proposte di legge A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri), dispone che al personale che prende parte alle missioni all’estero non si applichi la disciplina vigente in materia di orario di lavoro.

Nell’ordinamento nazionale si è giunti ad un complessivo riordino della disciplina generale dell’orario di lavoro, da più parti auspicato e reso opportuno dalla necessità di recepire la disciplina comunitaria adottata in materia, con il d.lgs. 8 aprile 2003, n. 66, recante Attuazione della direttiva 93/104/CE e della direttiva 2000/34/CE, concernenti taluni aspetti dell’orario di lavoro[12].

Il D.Lgs. n. 66/2003 (art. 3) ha fissato l’orario normale di lavoro in 40 ore settimanali, recuperando, quasi letteralmente, il disposto di cui all’articolo 13, comma 1, primo e secondo periodo, della legge 24 giugno 1997, n. 196, cui si dà una valenza generale, volta a superare le discipline particolari per vari settori.

Viene quindi confermata:

Ø la durata normale dell'orario di lavoro, pari a 40 ore settimanali;

Ø l'attribuzione di ampi poteri alla contrattazione collettiva nazionale, che potrà:

a) ridurre l'orario normale (a tutti gli effetti legali);

b) riferire l'orario normale alla durata media delle prestazioni in periodi plurisettimanali fino al massimo di un anno.

E’ da ritenere che rimanga in vigore la previsione di incentivi per la riduzione o rimodulazione contrattata dell'orario di lavoro, con particolare riguardo ai casi in cui il ricorso all'orario ridotto sia finalizzato a permettere nuove assunzioni oppure per affrontare situazioni di eccedenza di personale (articolo 13, commi 2 e 3, della legge n. 197/1996). Si tratta di interventi volti ad agevolare, sulla base di un accordo sindacale di livello nazionale, una gestione più flessibile del tempo di lavoro, per adattarsi alle esigenze dell'azienda nell'arco dell'anno, nell'ottica di una miglior produttività e di un abbassamento dei costi.

Inoltre vengono introdotti i nuovi concetti, rispetto alla disciplina previgente, di durata massima e di durata media. In particolare:

Ø si demanda alla contrattazione collettiva la fissazione della durata massima settimanale dell’orario di lavoro, che si ottiene sommando la durata normale del lavoro con l’aggiunta delle ore di straordinario ammissibili;

Ø si prevede che la durata media dell’orario di lavoro non può superare le 48 ore per ogni periodo di sette giorni. La durata media è data dalla somma di ore lavorative effettivamente svolte (compresi gli straordinari) dal lavoratore in un dato periodo di tempo, divisa per il numero di settimane presenti in quel periodo. In ogni caso la durata media non potrà essere superiore alla durata massima.

Poiché la durata massima dell’orario di lavoro viene stabilita dalla contrattazione collettiva, essa terrà conto delle caratteristiche dell’attività lavorativa svolta nei vari settori. La durata media invece è fissata dalla legge per tutti i settori economici. Per evitare che, in relazione alle particolari modalità di svolgimento di alcune attività lavorative, si superino le 48 ore settimanali, è previsto che la durata media dell’orario di lavoro debba essere calcolata con riferimento a un periodo non superiore a quattro mesi. Il riferimento all’arco temporale dei quattro mesi per il rispetto della durata media settimanale comporta il superamento o meglio l’”assorbimento” del limite trimestrale delle 80 ore di straordinario previsto dall’accordo interconfederale del 12 novembre 1997. Inoltre i contratti collettivi nazionali di lavoro possono elevare il periodo di riferimento per il calcolo della media fino a sei mesi o anche fino a dodici mesi a fronte di ragioni obiettive, tecniche o inerenti all’organizzazione del lavoro, specificate nei contratti stessi.

Nell’ambito dei riposi giornalieri, un’altra novità è costituita dall’estensione a tutti i settori produttivi del diritto del lavoratore a undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore (salve le deroghe previste dalla contrattazione collettiva), precedentemente previsto per il solo settore industriale. Il riposo giornaliero deve essere fruito in modo consecutivo fatte salve le attività caratterizzate da periodi di lavoro frazionati durante la giornata o da regimi di reperibilità. Per alcuni settori tale previsione potrebbe dimostrarsi eccessivamente rigida (si pensi alle imprese del settore turistico); tuttavia a tale esigenza potrebbe sopperire la contrattazione collettiva o, in mancanza di quest’ultima, il provvedimento ministeriale di cui all’articolo 17, comma 2, del D.Lgs. n. 66/2003.

Per quanto riguarda i riposi settimanali, l’articolo 9, comma 1 – parzialmente modificato dall’articolo 41 del D.L. 112/2008 - stabilisce che il lavoratore ha diritto ogni sette giorni a un periodo di riposo di almeno ventiquattro ore consecutive, di regola in coincidenza con la domenica, da cumulare con le ore di riposo giornaliero di cui all'articolo 7 (undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore). Il previsto periodo di riposo consecutivo è calcolato come media in un periodo non superiore a 14 giorni. Tale disciplina non si applica alle attività di lavoro a turni ogni qualvolta il lavoratore cambi turno o squadra e non possa beneficiare, tra la fine del servizio di un turno o di una squadra e l’inizio del successivo, di periodi di riposo giornaliero o settimanale. In sostanza, rispetto alla formulazione precedente, si è aggiunto il riferimento al cambio di turno. Una modifica introdotta dal D.L. 112/2008 dispone che, per il settore privato, in assenza di specifiche previsioni nella contrattazione collettiva, le menzionate disposizioni del D.Lgs. 66/2003 possono essere derogate direttamente ad opera dei contratti collettivi di secondo livello (territoriali o aziendali) stipulati con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Il comma 1 dell’art. 17 stabilisce che le disposizioni di cui agli artt. 7 (risposo giornaliero), 8 (pause), 12 (modalità di organizzazione del lavoro notturno) e 13 (durata del lavoro notturno) possono essere derogate mediante contratti collettivi stipulati a livello nazionale con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative.

La nuova disciplina sull’orario di lavoro estende in via generale il periodo di ferie retribuite, che non può essere inferiore a 4 settimane. Precedentemente, in base alla legge 10 aprile 1981, n. 157, i contratti collettivi non potevano di regola prevedere periodi di ferie inferiori alle tre settimane lavorative.

L’articolo 2, comma 3, del D.Lgs. 66/2003– così come modificato dall’articolo 41 del D.L. 112/2008 - esclude dal campo di applicazione del D.Lgs. 66/2003 il personale della scuola, nonché il personale delle Forze di polizia e delle Forze armate e gli addetti al servizio di polizia municipale e provinciale, in relazione alle attività operative specificamente istituzionali, e gli addetti ai servizi di vigilanza privata.

Art. 2
(Partecipazione alle missioni internazionali)

Il comma 1 dell’articolo 2 della proposta di legge A.C. 952 stabilisce la procedura da seguire per l'avvio delle missioni internazionali al fine di assicurare il coinvolgimento dei poteri costituzionali, nell'ambito delle relative attribuzioni, in ordine all'impiego delle Forze armate all'estero.

A tal fine il comma 1 stabilisce il principio generale in base al quale, al di fuori dei casi previsti dall'articolo 78 della Costituzione e in conformità ai princìpi di cui all'articolo 11 della medesima Costituzione la partecipazione delle Forze armate e delle Forze di polizia alle missioni internazionali deve essere deliberata dal Consiglio dei ministri, previa informazione al Presidente della Repubblica[13].

Ai sensi del successivo comma 2, le deliberazioni del Consiglio dei ministri devono essere tempestivamente comunicate alle Camere ai fini dell'autorizzazione delle missioni. Il medesimo comma precisa, altresì, che tali deliberazioni devono essere corredate della puntuale indicazione, per ciascuna missione internazionale, degli obiettivi, della base giuridica di riferimento, del numero massimo di unità da inviare, dell'area della loro destinazione, nonché della durata programmata delle operazioni.

Da ultimo, il comma 3 dell’articolo 2 precisa che, successivamente all'autorizzazione di cui al precedente comma 2, dovrà essere autorizzata, con apposito provvedimento legislativo e per un periodo non superiore a dodici mesi, la copertura finanziaria degli oneri derivanti dalle missioni internazionali a valere sul fondo di cui all'articolo 5 della medesima proposta di legge.

Per quanto riguarda le procedure interne al nostro ordinamento in forza delle quali è possibile pervenire all’adozione della decisione riguardante il coinvolgimento delle truppe italiane nell’ambito delle missioni militari oltreconfine, va rilevato che l’assenza di una disciplina costituzionale degli stati di crisi diversi dalla guerra intesa in senso classico e di una disciplina costituzionale dell’uso della forza militare in forma circoscritta e con obiettivi limitati, come avviene nelle missioni di pace all’estero, ha posto il problema relativo all’applicabilità alle missioni internazionali del procedimento previsto dagli articoli 78 e 87 della Costituzione[14].

Le due disposizioni, alle quali non si è mai fatto ricorso dopo l’entrata in vigore della Costituzione, implicano una deliberazione delle Camere e il conferimento al Governo dei poteri necessari (art. 78). Spetta invece al Presidente della Repubblica, che ha il comando delle Forze armate, dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 87, 9° comma).

La questione è emersa, in particolare, nel corso dei primi anni novanta, quando successivamente allo scoppio della c.d. “guerra del Golfo”, si è verificata la crisi internazionale che ha costretto il nostro paese a misurarsi con le tematiche della legittimità costituzionale dei procedimenti di deliberazione delle decisioni connesse all’invio all’estero di contingenti militari italiani.

Peraltro, nella prassi, la conclusione del dibattito parlamentare relativo ai vari interventi militari è avvenuta generalmente mediante l’approvazione di mozioni (partecipazione italiana alla missione internazionale nel 1987 per la protezione di navi mercantili nel Golfo persico, durante il conflitto Iran-Iraq), o risoluzioni in Assemblea (invio nel 1991 di una forza multinazionale per il ristabilimento dello status quo in Kuwait dopo l’invasione irachena), o risoluzioni in Commissione (partecipazione italiana alla missione navale nel Golfo persico del 1990-91 per il controllo dell’embargo ONU e per lo sminamento del Golfo).

In altri casi il Governo è ricorso allo strumento del decreto legge, soprattutto ai fini del finanziamento delle missioni militari, ma anche in modo da sollecitare la decisione parlamentare e, nello stesso tempo, la formulazione di un indirizzo politico sull’operazione.

Va, comunque, rilevato che a partire dalla XI legislatura la gestione degli stati di crisi è stata oggetto di varie proposte di legge le quali, pur nella loro diversità, sostanzialmente miravano ad un rafforzamento del ruolo del Governo e, al suo interno, del Presidente del Consiglio e, nello stesso tempo, ad un incremento dei poteri di controllo e di garanzia del Parlamento, cui veniva riservata la definizione della politica generale della difesa, indipendentemente dal verificarsi delle varie emergenze interne ed internazionali.

In questo contesto la legge 18 febbraio 1997, n. 25[15], successivamente confluita nel richiamato Codice dell'ordinamento militare (cfr. articolo 10), si è proposta di dare una risposta, sul piano organizzativo-procedimentale, alle diverse esigenze di difesa alle quali lo Stato è tenuto a fare fronte .

A tal fine, nella citata legge al Governo sono riservate le deliberazioni in materia di sicurezza e difesa, le quali sono prima sottoposte al Consiglio supremo di difesa, poi approvate dal Parlamento ed infine attuate dal Ministro della difesa; al Ministro della difesa sono, invece, riservate le direttive nell’ambito della politica militare[16].

In relazione alla citata normativa occorre evidenziare che la Commissione difesa della Camera dei Deputati, con la risoluzione n. 7-1007 del 16 gennaio 2001, ha apportato ulteriori elementi di precisazione al vigente quadro normativo specificando, con riferimento all’indicato procedimento decisionale, la necessità dei seguenti quattro passaggi procedurali:

Ø deliberazione governativa in ordine alla partecipazione alla missione di pace all’estero e conseguente informativa alle Camere;

Ø approvazione parlamentare (anche da parte di una sola Camera o delle Commissioni permanenti competenti) della deliberazione governativa;

Ø presentazione di un disegno di legge o emanazione di un decreto-legge contenente la copertura finanziaria della missione;

adozione delle disposizioni attuative da parte della amministrazione militare.

Schema n. 1
Alcuni esempi di intervento delle Camere nel caso di partecipazione dell’Italia ad operazioni condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene

Intervento precedente l’inizio della missione

Per la partecipazione alla missione IFOR nella ex Jugoslavia, nel dicembre 1995, realizzata in ambito NATO, alle missioni ONU INTERFET, del settembre 1999 a Timor Est, e UNMIS, del giugno 2005 in Sudan, il Governo ha preventivamente verificato il sostegno delle Camere, aprendo un dibattito concluso con un atto di indirizzo politico.

Con riferimento all’intervento internazionale in Libia, nella seduta delle Commissioni riunite Esteri e Difesa di Camera e Senato del 18 marzo 2011 i Ministri degli Affari esteri e della Difesa hanno informato il Parlamento – prima ancora dell’intervento internazionale in Libia, avviato il 19 marzo - sugli ulteriori sviluppi della situazione libica in relazione all’approvazione della risoluzione n. 1973 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Al termine della seduta, le Commissione riunite Affari esteri e Difesa della Camera e del Senato hanno rispettivamente approvato due risoluzioni dello stesso tenore. I due documenti di indirizzo impegnavano il Governo ad assicurare che l’Italia “partecipi attivamente, con gli altri Paesi disponibili ovvero nell’ambito delle organizzazioni internazionali di cui il Paese è parte, alla piena attuazione della citata risoluzione ONU n. 1973”. Poco dopo, nella seduta del 24 marzo 2011, la Camera dei deputati ha approvato due risoluzioni per garantire l'attuazione della richiamata risoluzione n. 1973 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sulla Libia.

Intervento contemporaneo all’inizio della missione

Nel caso della missione di pace UNMEE, in Etiopia ed Eritrea, l’intervento parlamentare sulla missione ONU (iniziata nel novembre 2000) si sono svolte, congiuntamente all’inizio della missione stessa (il 15 novembre), comunicazioni del Governo presso la Camera e successivamente (il 28 novembre) presso il Senato. Nel caso dell’intervento della Nato in Kosovo, l’attacco militare iniziò il 24 marzo 1999. Lo stesso giorno il Vicepresidente del Consiglio rese un’informativa urgente alla Camera e Comunicazioni del Governo al Senato sugli sviluppi della crisi. Il 26 marzo si svolse un dibattito in entrambi i rami del Parlamento con l’approvazione di due mozioni da parte del Senato e di tre risoluzioni da parte della Camera.

Intervento successivo all’inizio della missione

Nel caso della missione umanitaria NATO AFOR (o Allied Harbour) svoltasi in Albania dall’8 aprile 1999, contestualmente alle operazioni di guerra nel Kosovo l’intervento parlamentare si è svolto successivamente all’inizio della missione attraverso l’approvazione di risoluzioni. In altri casi il Governo si è limitato ad informare le Commissioni parlamentari competenti (come nell’operazione militare Deliberate Force realizzata dalla NATO in territorio bosniaco nel 1995). Per le recenti missioni dell’UE, in Congo e in Darfur, (2005) e per la missione NATO in Iraq (2004), il Parlamento si è pronunciato durante la discussione del D.L. relativo al finanziamento, comunque emanato dopo l’inizio delle missioni.

Nessun intervento

A questa tipologia appartengono missioni quali UNMOGIP (gennaio 1959) in India e Pakistan, UNIIMOG (agosto 1988) in Iran e Iraq, UNIFIL (luglio 1979) in Libano, UNTAC (luglio 1992) in Cambogia, MINUGUA (luglio 1995) in Guatemala, fino alle più recenti missioni MONUC (dicembre 1999) in Congo, UNMIL (ottobre 2003) in Liberia e Distinguished Games (luglio 2004) in Grecia. Si tratta prevalentemente di missioni svolte per adempiere agli obblighi derivanti dall’adesione alle organizzazioni internazionali.

Schema n. 2
Alcuni esempi di intervento delle Camere nel caso di partecipazione dell’Italia ad operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene

Intervento precedente l’inizio della missione

E’ il caso più frequente tra le missioni svolte fuori dall’ambito delle organizzazioni internazionali. In questi casi l’esecutivo ha proceduto sia sulla base di intese internazionali, che sulla scorta di atti di indirizzo parlamentare. E’ il caso, ad esempio, della prima missione in Libano (agosto 1982), delle missioni umanitarie Pellicano (settembre 1991) e Alba (aprile 1997) in Albania e della missione Antica Babilonia (2003)

Intervento contemporaneo all’inizio della missione

Tra i casi di intervento parlamentare contestuale all’inizio della missione si possono ricordare: la seconda missione di pace in Libano (settembre 1982) e l’operazione Restore hope (dicembre 1992) in Somalia.

Intervento successivo all’inizio della missione

Il coinvolgimento parlamentare in queste fase risulta meno frequente. A titolo di esempio si possono: citare l’operazione MFO (marzo 1982) per il pattugliamento dello stretto di Tiran nel Sinai tra Egitto e Israele e la missione umanitaria Provide comfort I (aprile 1991) per il soccorso alle popolazioni curde in Iraq.

Nessun intervento

In altre occasioni, il Parlamento non è stato coinvolto, come, ad esempio, nella missione MIF (settembre 1995) per il rispetto dell’embargo verso l’Iraq o la missione Ippocampo Rwanda (aprile 1994) per il recupero e l'evacuazione dei cittadini stranieri durante il conflitto tra etnie in Rwanda.

Art. 2
(Autorizzazione)

L'articolo 2 indica le tipologie di operazioni e missioni internazionali che possono essere autorizzate con legge, al di fuori del caso della dichiarazione dello stato di guerra deliberato dalle Camere – nella potestà del Presidente della Repubblica in base all'articolo 87 della Costituzione - e in conformità ai principi dell'articolo 11 Cost., in base al quale l'Italia consente alle limitazioni di sovranità necessarie ad assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni, favorendo le organizzazioni internazionali a tale scopo rivolte (cfr. scheda di lettura relativa all’articolo 2 della proposta di legge A.C. 952)).

Ciò premesso, vengono individuate quattro tipologie di missioni o operazioni internazionali da autorizzare con legge:

Al riguardo, si osserva che le prime quattro tipologie di intervento sono previste anche dal comma 2 dell’articolo 1 della proposta di legge A.C. 1959 (Artini ed altri).

a) operazioni finalizzate al mantenimento o al ristabilimento della pace quali previste dal capitolo VII dello Statuto delle Nazioni Unite – in Italia reso esecutivo con legge 17 agosto 1957, n. 848 -, con particolare riguardo all'istituzione di una forza internazionale sotto responsabilità e comando diretti dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (articolo 43 dello Statuto);

Al riguardo, si ricorda che nel sistema delineato dalla Carta delle Nazioni Unite, al Consiglio di Sicurezza è attribuita (articolo 24) la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, da esercitarsi mediante l’esercizio dei poteri attribuiti dai capitoli VI, VII, VIII e XII della Carta medesima.

Il capitolo VI della Carta, dedicato alla soluzione pacifica delle controversie internazionali, disciplina quella che può essere definita, in senso lato, la funzione conciliativa del Consiglio di Sicurezza.

Il capitolo VII attribuisce al Consiglio di Sicurezza la competenza a reagire alle situazioni di minaccia alla pace, violazione della pace ed aggressione (articolo 39), in primo luogo attraverso misure non implicanti l'uso della forza, quali le sanzioni economiche e l'interruzione delle relazioni diplomatiche (articolo 41) e, successivamente, in caso di inadeguatezza di queste, mediante "azioni di polizia internazionale" implicanti l'uso della forza per il ristabilimento della pace (articolo 42). Per le azioni previste dall'articolo 42 il Consiglio può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione necessaria per ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. A tal fine gli articoli 43 e 47 prevedono l'impegno degli Stati membri di mettere a disposizione del Consiglio – in conformità ad un accordo o ad accordi speciali - le forze armate, l’assistenza e le facilitazioni necessarie.

L’articolo 48, comma 2, prevede poi che le decisioni del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale sono eseguite dagli Stati membri dell’ONU direttamente o mediante la loro azione nelle organizzazioni internazionali competenti di cui siano membri.

L’articolo 51 della Carta riconosce altresì, nel caso di attacco armato contro uno Stato membro dell’ONU, il diritto di autotutela individuale o collettiva, fino a quando il Consiglio di Sicurezza non abbia adottato le misure necessarie per il mantenimento della pace. Le misure prese nell’esercizio di tale diritto devono essere immediatamente comunicate al Consiglio di Sicurezza e non pregiudicano i suoi poteri in ordine alle azioni per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale.

Il contrasto tra i due blocchi in cui si divise il mondo dopo la fine della seconda guerra mondiale, con la conseguente mancanza di unanimità all'interno del Consiglio di Sicurezza, rese di fatto inutilizzabile il capitolo VII della Carta, con la sua previsione di dotare l’ONU di una specifica Forza armata. A questa situazione l’ONU ha reagito attraverso una prassi di intervento che ha visto il Consiglio di Sicurezza decidere l’utilizzo di forze militari appartenenti agli Stati membri al fine di contribuire al mantenimento della pace, o, più raramente, per agire coercitivamente nei confronti di uno Stato membro reo di aver violato norme di diritto internazionale consuetudinario e/o obblighi derivanti dal Trattato.

In sostanza, e in prima approssimazione, si possono enucleare due tipologie d'intervento adottate dal Consiglio di sicurezza:

a) creazione di Forze delle Nazioni Unite incaricate, con compiti per lo più limitati, di operare per il mantenimento della pace, con delega di poteri al Segretario Generale che, a sua volta, conclude gli accordi con gli Stati membri per il reperimento dei contingenti armati (caschi blu) e assume il comando delle operazioni che si svolgono direttamente sotto l'egida dell'ONU;

b) autorizzazione ad uno o più Stati membri o ad Organizzazioni regionali ad usare la forza per il ripristino della pace. Tale seconda tipologia, che consiste in una delega a questi Paesi ed Organizzazioni dell'esercizio del diritto di usare la forza proprio del Consiglio di Sicurezza, viene adottata in quei casi in cui la complessità e l'ampiezza dei compiti operativi sconsiglia l'impegno diretto delle strutture dell'ONU.

b) operazioni internazionali finalizzate al regolamento pacifico delle controversie in base al capitolo VI dello Statuto dell'ONU;

c) operazioni internazionali di imposizione, mantenimento o consolidamento della pace, autorizzate dal Consiglio di sicurezza dell'ONU e deliberate dall'Unione europea;

d) missioni internazionali di soccorso o di assistenza in seguito a calamità naturali o gravi crisi umanitarie, autorizzate dei governi degli Stati interessati, e nell'ambito delle quali è previsto l'uso della forza solo a scopi di autodifesa.

In relazione alla disposizione in esame si ricorda che le operazioni per il mantenimento della pace sono state caratterizzate nel corso degli anni da una rilevante evoluzione qualitativa e quantitativa. Si possono individuare sinteticamente differenti tipologie di operazioni di pace, pur nella consapevolezza sia della relatività delle classificazioni, sia della compresenza di differenti tipologie all'interno delle operazioni realizzate:

a) operazioni di formazione della pace e prevenzione del conflitto (peace-making): sono utilizzate in presenza di una controversia che determina un conflitto. Si tratta, perciò, di attività volte prevalentemente alla soluzione pacifica delle controversie attraverso il ricorso ai mezzi diplomatici tipici del diritto internazionale per la soluzione dei conflitti;

b) operazioni di peace-keeping: si tratta di operazioni militari volte a prevenire, limitare od eliminare situazioni di conflitto tra Stati o all'interno di Stati, al fine di mantenere o ristabilire la pace. In particolare, le funzioni cui assolvono tali operazioni hanno un contenuto variabile che va dai compiti di osservazione e verifica (che comprendono il controllo del cessate il fuoco, della liberazione del territorio e del conseguente ritiro delle forze di occupazione) a quelli di interposizione (che comporta l'assunzione di un ruolo di mera presenza tra le due parti in conflitto, allo scopo di ridurre la tensione tra le stesse e di prevenire gli scontri) e a quelli di mantenimento dell'ordine e del rispetto del diritto;

c) operazioni di imposizione della pace (peace-enforcing): si tratta di operazioni militari volte ad imporre con la forza alle parti in conflitto o al soggetto individuato come aggressore, l'attuazione delle misure di controllo e riduzione della situazione di conflittualità decise dall'organizzazione internazionale che invia o autorizza l'operazione. Ciò implica la possibilità di vere e proprie azioni di combattimento;

d) operazioni di assistenza internazionale: si tratta di attività volte a realizzare le condizioni per una pace duratura poste in essere al termine di un conflitto o di una guerra civile, al fine di evitare che sorgano nuove controversie e si determinino altre situazioni di conflittualità. Rientrano in tale categoria tutte le attività che consentono la ripresa delle condizioni di vita ordinaria e comprendono programmi di aiuto e ricostruzione economica, sociale, sanitaria, soprattutto nella fase successiva alla cessazione delle operazioni militari.

Il contenuto della proposta di legge
A.C. 1959 (Artini ed altri)

Alcuni degli articoli della proposta di legge A.C. 1959 sono stati precedentemente esaminati in occasione dell’illustrazione della proposta di legge A.C. 45. Si tratta, in particolare, degli articoli 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 24, 25, e 27 aventi un contenuto identico o analogo agli articoli 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 e 15 della proposta di legge A.C. 45.

Di seguito, l’illustrazione della proposta di A.C. 1959 sarà, pertanto, limitata a quegli articoli del provvedimento (1, 2, 3, 4, 6, 16, 17, 18, 19, 20, 21 e 22 e 23) non presenti nella già illustrata proposta di legge A.C. 45.

Art. 1
(Ambito di applicazione)

Il comma 1 dell’articolo 1 della proposta di legge 952 specifica che le disposizioni in essa contenute si applicano alle missioni internazionali autorizzate o prorogate secondo le procedure di cui ai successivi articoli 2 e 3, a decorrere dalla data di scadenza delle missioni internazionali in corso alla data di entrata in vigore della legge.

Identica disposizione è prevista dall’articolo 1 della proposta di Legge A.C. 952 (Garofani ed altri).

Come in precedenza rilevato (’articolo 1 della proposta di legge A.C. 952), la disposizione in esame sembra diretta ad escludere problemi di coordinamento normativo tra la normativa attualmente vigente e le nuove e diverse disposizioni previste dalla proposta di legge. A tal fine, il comma 1 dell’articolo 1 specifica, infatti, che le nuove norme sono destinate a trovare applicazione solamente alla scadenza delle missioni internazionali in corso alla data di entrata in vigore della legge, evitandosi in tal modo problemi di sovrapposizione di normative diverse regolanti la medesima materia.

Art. 2
(Partecipazione alle missioni internazionali)

Il comma 1 dell’articolo 2 della proposta di legge A.C. 1959 stabilisce la procedura da seguire per l'avvio delle missioni internazionali al fine di assicurare il coinvolgimento dei poteri costituzionali, nell'ambito delle relative attribuzioni, in ordine all'impiego delle Forze armate all'estero.

A tal fine il comma 1 stabilisce il principio generale in base al quale, al di fuori dei casi previsti dagli articolo 78 e 87[20] nono comma della Costituzione e in conformità ai principi di cui all'articolo 11 della medesima Costituzione la partecipazione delle Forze armate e delle Forze di polizia alle missioni internazionali deve essere deliberata, per singola missione, dal Consiglio dei ministri, previa informazione al Presidente della Repubblica[21].

Ciò premesso, vengono individuate cinque tipologie di missioni o operazioni internazionali da autorizzare con legge.

Al riguardo, si osserva che le prime quattro tipologie sono contemplate anche dall’articolo 2 dalla proposta di legge A.C. 933 (Duranti ed altri) alla quale si rinvia per la descrizione specifica delle singole fattispecie .

Si tratta, in particolare di:

b) operazioni internazionali finalizzate al regolamento pacifico delle controversie in base al capitolo VI dello Statuto dell'ONU;

c) operazioni internazionali di imposizione, mantenimento o consolidamento della pace, autorizzate dal Consiglio di sicurezza dell'ONU e deliberate dall'Unione europea;

e) invio di osservatori per il monitoraggio del corretto processo elettorale qualora richiesto da organizzazioni internazionali di cui l’Italia è parte.

Ai sensi del successivo comma 3, le deliberazioni del Consiglio dei ministri sono tempestivamente comunicate alle Camere ai fini dell'autorizzazione delle missioni. Il medesimo comma precisa, altresì, che tali deliberazioni devono essere corredate:

Ø dalla puntuale indicazione degli obiettivi;

Ø dalla base giuridica di riferimento;

Ø dal numero massimo di unità di personale italiano da inviare e dalle unità di personale di altri Paesi di cui si prevede la partecipazione alla missione;

Ø dall'area della loro destinazione, con definizione del livello di rischio dell'area, distinto in basso, medio e alto rischio,

Ø dall’indicazione della durata programmata delle operazioni;

Ø dal mandato internazionale ricevuto;

Ø dal soggetto internazionale che lo ha conferito.

A sua volta il successivo comma 4 prevede che con decreto del Ministro della difesa, adottato di concerto con il Ministro degli affari esteri, venga stabilito il livello di rischio con riferimento ai teatri operativi, in ragione del disagio ambientale.

Il richiamato decreto, in sede di prima attuazione della legge, dovrà essere emanato entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge.

Per quanto attiene, invece, alla copertura finanziaria degli oneri derivanti dalle missioni internazionali, il successivo comma 5 prevede che successivamente alla richiamata autorizzazione parlamentare, con apposito provvedimento legislativo si proceda alla copertura finanziaria delle missioni, per un periodo non superiore ai dodici mesi e facendo ricorso alle risorse del Fondo per le missioni internazionali previsto dall’articolo 5 della medesima proposta.

La proposta di legge in esame sembra dunque contemplare un duplice intervento parlamentare, il primo, finalizzato all’autorizzazione delle missioni, il secondo, per la copertura finanziaria degli oneri connessi alle missioni internazionali.

Da un punto di vista formale, si osserva che mentre nel primo caso, il comma 3 dell’articolo in esame fa riferimento ad una autorizzazione delle missioni da parte delle Camere, nel secondo caso il successivo comma 5 specifica che l’autorizzazione della copertura legislativa deve essere disposta con apposito provvedimento legislativo.

Art. 3
(Proroga delle missioni internazionali)

L’articolo 3 della proposta di legge A.C. 952 prevede che entro il 31 gennaio di ogni anno, qualora non siano stati raggiunti gli obiettivi indicati dal Governo in sede di richiesta di autorizzazione delle missioni, si provveda, con apposito provvedimento legislativo, alla proroga delle missioni internazionali autorizzate nell'anno precedente e al loro rifinanziamento, attingendo alle risorse del fondo di cui al citato articolo 5 della proposta di legge.

Ai fini della eventuale proroga il comma 2 dell’articolo in esame prevede che si proceda ad una nuova valutazione del livello di rischio della missione, mentre ai sensi del comma 3 la richiesta di proroga della missione dovrà essere corredata, ai fini del suo rifinanziamento, da una relazione che indichi tempi e modalità per il ritiro del relativo contingente di personale.

Art. 4
(Relazione del Governo)

Il comma 1 dell’articolo 4 prevede che il Governo presenti ogni semestre al Parlamento una relazione in ordine all'andamento delle missioni internazionali autorizzate e prorogate ai sensi dei precedenti articoli fornendo specifiche indicazioni sullo stato di avanzamento delle operazioni in relazioni agli obiettivi perseguiti da ciascuna missione.

Art. 5
(Fondo per le missioni internazionali)

Il contenuto dell’articolo 5 della proposta di legge in esame è analogo al contenuto dell’articolo 2 della proposta di legge A.C. 45, già illustrato ed al quale si rinvia.

Art. 6
(Consigliere diplomatico)

L’articolo 6 autorizza il Ministro degli affari esteri, di concerto con il Ministro della difesa, a conferire ad un funzionario diplomatico l'incarico di consigliere diplomatico del comandante militare italiano del contingente internazionale, nell'ambito delle missioni internazionali, senza oneri aggiuntivi a carico dello stato.

Analoga disposizione è contemplata dall’articolo 6 della proposta di legge A.C. 952 (Garofani ed altri). A differenza dell’articolo in esame, la proposta di legge A.C. 952 (Garofani ed altri) dispone che il trattamento economico del citato funzionario diplomatico venga determinato ai sensi dell'articolo 204 del D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, che tuttora regola l’ordinamento dell’Amministrazione degli Affari esteri.

Artt. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15

Il contenuto dei successivi articoli 7 (Interventi urgenti), 8 (Indennità di missione), 9 (Indennità di impiego operativo), 10 (Trattamento assicurativo, previdenziale e assistenziale), 11 (Personale in stato di prigionia o disperso) 12 (Richiami in servizio del personale militare), 13 (Orario di lavoro ), 14 (Valutazione del servizio prestato nelle missioni all’estero ai fini dell’avanzamento al grado superiore), 15 (Norme di salvaguardia del personale per la partecipazione a concorsi interni) della proposta di legge A.C. 1959 (Artini ed altri) è sostanzialmente analogo al contenuto degli articoli 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, della proposta di legge A.C. 45, precedentemente illustrati ed ai quali si rinvia.

Art. 16
(Personale civile)

Il comma 1 dell’articolo 16 estende, in quanto compatibile, l’ambito di applicabilità della nuova disciplina prevista dalla proposta di legge in esame anche al personale civile che partecipa alle missioni internazionali di cui al precedente articolo 1.

Analoga disposizione è prevista dall’articolo 16 della proposta di legge A.C. 952 (Garofani)

Artt. 17-23
(Comitato parlamentare di controllo
sulle missioni internazionali)

Il Capo IV della proposta di legge A.C. 1959 comprende gli articoli da 17 a 23 riguardanti l’istituzione ed il funzionamento di un apposito organismo bicamerale al quale è affidato il compito di “verificare in modo sistematico e continuativo, che l’attività delle Forze armate italiane nelle missioni internazionali si svolga nel rispetto della Costituzione, delle leggi, e del mandato ricevuto dal Parlamento per ogni singola missione”. Al Comitato spetta, inoltre, il controllo della documentazione di spesa relativa alle operazioni concluse.

Al riguardo, si segnala che l’articolo 4 della proposta di legge A.C. 933 (Duranti ed altri) , reca anch’essa una disposizione (articolo 4, comma 1), finalizzata alla istituzione di un Comitato parlamentare di controllo sulle operazioni internazionali.

Al riguardo, si osserva che gli articoli 17-23 della proposta di legge A.C. 1959, nel disciplinare l’istituzione ed il funzionamento del richiamato Comitato parlamentare di controllo sulle missioni internazionali, dettano una disciplina per molti versi simile a quella attualmente prevista dagli articoli 30 e seguenti della legge di riforma dei servizi di informazione (legge 124 del 2007)[22] che, tra l’altro, ha previsto l’istituzione di un apposito Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, composto da cinque deputati e cinque senatori.

Nello specifico l’articolo 17, oltre ad individuare le finalità del Comitato parlamentare per le missioni militari all’estero, consistenti nei richiamati compiti di verifica e di controllo, reca talune norme concernenti l’istituzione del Comitato. In particolare, si prevede che entro venti giorni dall'inizio di ogni legislatura i Presidenti dei due rami del Parlamento provvedano alla nomina di cinque deputati e cinque senatori, con criteri di proporzionalità rispetto al numero dei componenti dei gruppi parlamentari e garantendo comunque la rappresentanza paritaria degli appartenenti ai gruppi di maggioranza e di opposizione e tenendo conto della specificità dei compiti del Comitato.

La medesima disposizione precisa, altresì, che per gruppi di opposizione si intendono i gruppi parlamentari che non hanno votato la fiducia al Governo in carica, ai sensi dell'articolo 94, primo comma, della Costituzione (comma 1).

Ulteriori disposizioni concernono, poi, la composizione dell’ufficio di presidenza e le modalità di elezione del presidente, del vicepresidente e del segretario.

Per quanto concerne il presidente del Comitato, la proposta di legge specifica, in particolare, che è eletto tra i componenti appartenenti ai gruppi di opposizione e per la sua elezione è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti. Qualora nessun componente riporti la richiamata maggioranza assoluta si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggiore numero di voti.

Il presidente decade dalla carica se cessa di appartenere ai gruppi di opposizione.

Per quanto concerne, invece, l'ufficio di presidenza, ai sensi del comma 3 dell’articolo 17, tale organismo è composto dal presidente, da un vicepresidente e da un segretario ed è eletto dai componenti del Comitato a scrutinio segreto. Il presidente è eletto tra i componenti appartenenti ai gruppi di opposizione e per la sua elezione è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti. Per l'elezione, rispettivamente, del vicepresidente e del segretario, ciascun componente scrive sulla propria scheda un solo nome. Sono eletti coloro che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggiore numero di voti.

A sua volta il successivo articolo 18 (Funzioni di controllo del Comitato parlamentare per le missioni militari all’estero), oltre a specificare che tra le funzioni di controllo del comitato vi è anche quella di verifica della documentazione di spesa relativa alle operazioni concluse, specifica talune delle attività proprie del Comitato consistenti:

Ø nel periodico svolgimento di audizioni del Presidente del Consiglio dei ministri, del Ministro della difesa, del Ministro degli affari esteri, dei Capi di Stato maggiore delle Forze armate e dei comandanti dei contingenti militari italiani impiegati nelle missioni internazionali;

Ø nello svolgimento di visite ai contingenti militari italiani con il fine di verificarne l'attività operativa, l'evoluzione del contesto in cui operano, la rispondenza delle regole d'ingaggio con il mandato parlamentare.

La medesima disposizione precisa, altresì, che è facoltà del Comitato ascoltare ogni altra persona appartenente o meno alle Forze armate o al corpo diplomatico italiano in grado di fornire elementi di informazione o di valutazione ritenuti utili ai fini dell'esercizio del controllo parlamentare. Tutti i soggetti auditi sono tenuti a riferire, con lealtà e completezza, le informazioni in loro possesso concernenti le materie di interesse del Comitato (comma 4).

Per quanto concerne l’acquisizione di documenti da parte del Comitato, l’articolo 18 reca talune disposizioni concernenti, sia l’acquisizione di materiale da parte dell’autorità giudiziaria, sia l’acquisizione di materiale da parte di altri soggetti.

Nel primo caso, il comma 5 dell’articolo in esame reca la regola generale in forza della quale il Comitato può ottenere, anche in deroga al divieto stabilito dall'articolo 329 del codice di procedura penale, copie di atti e documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti, nonché, copie di atti e documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari. L'autorità giudiziaria può trasmettere copie di atti e documenti anche di propria iniziativa.

Ai sensi dell’articolo 329 c.p.p. gli atti d'indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti dal segreto fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Quando è necessario per la prosecuzione delle indagini, il pubblico ministero può, in deroga a quanto previsto dall'articolo 114, consentire, con decreto motivato, la pubblicazione di singoli atti o di parti di essi. In tal caso, gli atti pubblicati sono depositati presso la segreteria del pubblico ministero. Anche quando gli atti non sono più coperti dal segreto a norma del comma 1, il pubblico ministero, in caso di necessità per la prosecuzione delle indagini, può disporre con decreto motivato: a) l'obbligo del segreto per singoli atti, quando l'imputato lo consente o quando la conoscenza dell'atto può ostacolare le indagini riguardanti altre persone; b) il divieto di pubblicare il contenuto di singoli atti o notizie specifiche relative a determinate operazioni. L'autorità giudiziaria provvede tempestivamente alla trasmissione della documentazione richiesta salvo che non rilevi, con decreto motivato per ragioni di natura istruttoria, la necessità di ritardare la trasmissione. Quando le ragioni del differimento vengono meno, l'autorità giudiziaria provvede senza ritardo a trasmettere quanto richiesto. Il decreto ha efficacia per sei mesi e può essere rinnovato, ma perde efficacia dopo la chiusura delle indagini preliminari.

Per quanto concerne, invece, l’acquisizione di documentazione da parte di altri soggetti, la regola generale prevista dal comma 7 dell’articolo 18 consente al Comitato di ottenere, da parte di appartenenti alle Forze armate e al corpo diplomatico italiani nonché da parte degli organi e degli uffici della pubblica amministrazione, informazioni di interesse, nonché copie di atti e documenti da essi custoditi, prodotti o comunque acquisiti.

Il destinatario della richiesta può opporre l'esigenza di riservatezza in merito al materiale richiesto dal Comitato, qualora la comunicazione di un'informazione o la trasmissione di copia di un documento possano pregiudicare la sicurezza dei contingenti militari italiani, nonché la sicurezza della Repubblica, i rapporti con Stati esteri, lo svolgimento di operazioni in corso o l'incolumità di fonti informative e di collaboratori o di appartenenti alle Forze armate e al corpo diplomatico italiani .

Ove il Comitato ritenga di insistere nella propria richiesta, quest'ultima è sottoposta alla valutazione del Presidente del Consiglio dei ministri, che decide nel termine di trenta giorni se l'esigenza opposta sia effettivamente sussistente.

Ai sensi del comma 9:

Ø in nessun caso l'esigenza di riservatezza può essere opposta o confermata in relazione a fatti per i quali non è opponibile il segreto di Stato.

Ø in nessun caso l'esigenza di riservatezza o il segreto di Stato possono essere opposti al Comitato che, con voto unanime, abbia disposto indagini sulla rispondenza dei comportamenti di appartenenti alle Forze armate italiane o di altro personale impiegato nelle missioni internazionali di cui alla presente legge.

La disciplina del segreto di stato è contenuta principalmente negli articoli da 39 a 42 della legge di riforma dei servizi di informazione (legge 124 del 2007) che ha sostituito la disciplina previgente (art. 12 della legge 801 del 1977).

Alcune limitate modifiche alla legge 124 sono sta apportate nella XVI legislatura ad opera della legge 133 del 2012, che è intervenuta anche in materia di segreto di Stato.

La legge 124 del 2007 prevede il ricorso al segreto di Stato per una serie tassativa di atti (art. 39, comma 1). Si tratta degli atti la cui conoscenza potrebbe danneggiare:

§ l’integrità della Repubblica, anche in relazione ad accordi internazionali;

§ la difesa delle istituzioni poste dalla Costituzione a fondamento della Repubblica;

§ l’indipendenza dello Stato, rispetto ad altri Stati e in relazione con essi;

§ la preparazione e la difesa militare dello Stato.

È espressamente escluso che possano essere oggetto di segreto di Stato (oltre ai fatti eversivi dell’ordine costituzionale, come già prevedeva l’art. 12, comma secondo, della L. 801/1977) i fatti di terrorismo, quelli costituenti i reati di strage previsti dagli artt. 285 e 422 c.p. e i reati di mafia di cui agli artt. 416-bis (Associazione di tipo mafioso) e 416-ter (Scambio elettorale politico-mafioso) c.p. (art. 39, comma 11).

Inoltre, è previsto un limite temporale al vincolo di segretezza (che secondo la disciplina previgente non era soggetto ad alcun termine di durata): esso viene a cessare ordinariamente decorsi quindici anni dalla apposizione o dalla opposizione. Il Presidente del Consiglio può, con provvedimento motivato che deve essere trasmesso senza ritardo al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica - Copasir, disporre una o più proroghe del vincolo. La durata complessiva del vincolo del segreto di Stato non può essere superiore a trenta anni. A prescindere dal decorso di tali termini, il Presidente del Consiglio dispone la cessazione anticipata del vincolo, quando sono venute meno le esigenze che ne determinarono l’apposizione (art. 39, commi 7-9).

Nella definizione pratica delle modalità di ricorso del segreto di Stato si suole distinguere tra l’apposizione e l’opposizione del segreto di Stato.

L’apposizione del segreto consiste nell’atto di individuazione in concreto dei documenti, dei fatti, delle notizie od altro che, se conosciuti, possono compromettere la sicurezza dello Stato e quindi devono rimanere segreti.

La responsabilità e la competenza per l’apposizione del segreto di Stato spetta al Presidente del Consiglio, il quale, con proprio regolamento, stabilisce i criteri per l’individuazione degli atti suscettibili di essere oggetto di segreto di Stato.

L’atto di opposizione è il provvedimento, spettante in ultima istanza al Presidente del Consiglio, che attesta nei confronti dell’autorità giudiziaria l’apposizione del segreto di Stato su un documento.

Nel caso di opposizione del segreto di Stato, l’autorità giudiziaria ne informa il Presidente del Consiglio, ai fini dell’eventuale conferma.

La conferma da parte del Presidente del Consiglio, impedisce al giudice di acquisire ed utilizzare gli elementi di conoscenza e di prova coperti dal segreto, ma non preclude all’autorità giudiziaria di procedere in base a elementi autonomi e indipendenti dagli atti, documenti e cose coperte dal segreto.

Il Presidente del Consiglio deve comunicare ogni caso di conferma del segreto di Stato al Copasir, che, se ritiene infondato il ricorso al segreto, ne riferisce a ciascuna delle Camere.

L’autorità giudiziaria di fronte al provvedimento di conferma dell’opposizione del segreto di Stato può sollevare conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato dinnanzi la Corte costituzionale. L’eventuale risoluzione del conflitto in favore dell’autorità giudiziaria preclude l’opposizione del segreto nel corso del procedimento per il medesimo oggetto. Viceversa, qualora il conflitto sia risolto nel senso della sussistenza del segreto di Stato, l’autorità giudiziaria non può né acquisire né utilizzare, direttamente o indirettamente, atti o documenti sui quali è stato opposto il segreto di Stato.

È esclusa l’opponibilità del segreto d'ufficio (art. 201 c.p.p.) bancario o professionale, mentre è fatta salva l'opponibilità del segreto fra difensore e parte processuale, nell'ambito del mandato. Inoltre, è previsto che non possa essere opposto il vincolo del segreto funzionale da parte delle Commissioni parlamentari di inchiesta in relazione ad informazioni, atti o documenti richiesti a tali organismi.

Ai sensi dell’articolo 201 del codice di procedura penale che disciplina il segreto d’ufficio, salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne all'autorità giudiziaria i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di astenersi dal deporre su fatti conosciuti per ragioni del loro ufficio che devono rimanere segreti. Per quanto concerne, invece, il segreto professionale, l’articolo 200 c.p.p. stabilisce che non possono essere obbligati a deporre su quanto hanno conosciuto per ragione del proprio ministero, ufficio o professione, salvi i casi in cui hanno l'obbligo di riferirne all'autorità giudiziaria, a) i ministri di confessioni religiose, i cui statuti non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano; b) gli avvocati, gli investigatori privati autorizzati, i consulenti tecnici e i notai; c) i medici e i chirurghi, i farmacisti, le ostetriche e ogni altro esercente una professione sanitaria; d) gli esercenti altri uffici o professioni ai quali la legge riconosce la facoltà di astenersi dal deporre determinata dal segreto professionale. Il giudice, se ha motivo di dubitare che la dichiarazione resa da tali persone per esimersi dal deporre sia infondata, provvede agli accertamenti necessari. Se risulta infondata, ordina che il testimone deponga. Le richiamate disposizioni si applicano ai giornalisti professionisti iscritti nell'albo professionale, relativamente ai nomi delle persone dalle quali i medesimi hanno avuto notizie di carattere fiduciario nell'esercizio della loro professione. Tuttavia se le notizie sono indispensabili ai fini della prova del reato per cui si procede e la loro veridicità può essere accertata solo attraverso l'identificazione della fonte della notizia, il giudice ordina al giornalista di indicare la fonte delle sue informazione.

Ai sensi del successivo articolo 19 (Obblighi di comunicazione al Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero e possibilità di riunioni congiunte con il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica) il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite il Ministro della difesa, trasmette ogni sei mesi al Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero una relazione sull'attività dei contingenti militari italiani, contenente un'analisi della situazione, dell'evoluzione del quadro geopolitico dei territori interessati alla missione militare e dei pericoli per la sicurezza.

Il Presidente del Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero e quello del Comitato per la sicurezza della Repubblica, qualora il tema trattato riguardi i campi di competenza di entrambi i Comitati, possono convocare riunioni congiunte dei due organismi.

In relazione alla disposizione in esame, si osserva che allo stato il Comitato per la sicurezza della Repubblica svolge i suoi compiti secondo i principi e per le finalità stabiliti dalla richiamata legge 3 agosto 2007, n. 124. In particolare, ai sensi dell’articolo 30, il Comitato per la sicurezza della Repubblica, composto da cinque deputati e cinque senatori, nominati entro venti giorni dall’inizio di ogni legislatura dai Presidenti dei due rami del Parlamento verifica, in modo sistematico e continuativo, che l’attività del Sistema di informazione per la sicurezza si svolga nel rispetto della Costituzione, delle leggi, nell’esclusivo interesse e per la difesa della Repubblica e delle sue istituzioni. È compito del Comitato accertare il rispetto di quanto stabilito dall'articolo 8, comma 1, - in base al quale le funzioni attribuite dalla medesima legge al DIS, all’AISE e all’AISI non possono essere svolte da nessun altro ente, organismo o ufficio - nonché verificare che le attività di informazione previste dalla legge n. 124 del 2007 svolte da organismi pubblici non appartenenti al Sistema di informazione per la sicurezza rispondano ai principi della medesima legge.

Al riguardo, si rileva l’opportunità di verificare il coordinamento di tale disposizione con la disciplina Comitato per la sicurezza della Repubblica relativamente ai compiti ad esso assegnati e alle particolari procedure che assistono lo svolgimento delle sue funzioni.

Ai sensi del successivo articolo 20 (Accertamento di condotte illegittime o irregolari) il Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero, qualora nell'esercizio delle proprie funzioni riscontri condotte poste in essere in violazione delle norme che regolano l'attività dei contingenti militari italiani impegnati nelle missioni internazionali, informa il Presidente del Consiglio dei ministri e riferisce ai Presidenti delle Camere.

A sua volta Il Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero presenta una relazione annuale alle Camere per riferire sull'attività svolta e per formulare proposte o segnalazioni su questioni di propria competenza. Il Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero può, altresì, trasmettere alle Camere altre relazioni urgenti (articolo 21).

Il successivo articolo 22 reca poi la regola generale in base alla quale i componenti del Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero, i funzionari e il personale di qualsiasi ordine e grado addetti al Comitato stesso e tutte le persone che collaborano con il Comitato oppure che vengono a conoscenza, per ragioni d'ufficio o di servizio, dell'attività del Comitato sono tenuti al segreto relativamente alle informazioni acquisite, anche dopo la cessazione dell'incarico. La violazione del segreto è punita, salvo che il fatto costituisca più grave reato, a norma dell'articolo 326 del codice penale. Se la violazione è commessa da un parlamentare le pene sono aumentate da un terzo alla metà. Il presidente del Comitato, anche su richiesta di uno dei suoi componenti, denuncia all'autorità giudiziaria i casi di violazione del segreto di cui al comma 1.

Ai sensi del richiamato articolo 326 c.p. il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Se l'agevolazione è soltanto colposa, si applica la reclusione fino a un anno. Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, per procurare a sé o ad altri un indebito profitto patrimoniale, si avvale illegittimamente di notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, è punito con la reclusione da due a cinque anni. Se il fatto è commesso al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto non patrimoniale o di cagionare ad altri un danno ingiusto, si applica la pena della reclusione fino a due anni. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, le pene previste dall'articolo 326 del codice penale si applicano anche a chi diffonde, in tutto o in parte, atti o documenti dei quali non sia stata autorizzata la divulgazione.

I successivi commi 6 e 7 dettano a loro volta talune disposizioni concernenti l’eventuale divulgazione di dati riservati da parte di un componente del Comitato.

Al riguardo, qualora risulti evidente che la violazione possa essere attribuita a un componente del Comitato, il presidente ne informa i presidenti delle Camere.

A sua volta, il presidente della Camera cui appartiene il parlamentare interessato nomina una commissione di indagine, composta paritariamente da parlamentari dei gruppi di maggioranza e di opposizione la quale procede ai sensi del regolamento della Camera di appartenenza e riferisce le sue conclusioni al presidente della medesima Camera. Qualora la commissione ritenga che vi sia stata violazione del segreto da parte del parlamentare interessato, il presidente della Camera di appartenenza procede a sostituirlo quale componente del Comitato, dandone previa comunicazione al Presidente dell'altro ramo del Parlamento.

Da ultimo, l’articolo 23 reca disposizioni concernenti l’organizzazione interna del Comitato.

In particolare si prevede che l’attività e il funzionamento del Comitato parlamentare per le missioni militari all'estero siano disciplinati da un regolamento interno approvato dal Comitato stesso a maggioranza assoluta dei propri componenti. Le sedute e tutti gli atti del Comitato sono segreti, salva diversa deliberazione del Comitato. Gli atti acquisiti dal Comitato soggiacciono al regime determinato dall'autorità che li ha formati. Per l'espletamento delle sue funzioni il Comitato fruisce di personale, locali e strumenti operativi messi a disposizione dai Presidenti delle Camere, di intesa tra loro. Le spese per il funzionamento del Comitato, determinate in modo congruo rispetto alle funzioni assegnate, sono poste per metà a carico del bilancio interno del Senato della Repubblica e per metà a carico del bilancio interno della Camera dei deputati. Il Comitato può avvalersi delle collaborazioni esterne ritenute necessarie, previa comunicazione ai Presidenti delle Camere, nei limiti delle risorse finanziarie assegnate. Il Comitato non può avvalersi a nessun titolo della collaborazione di appartenenti o ex appartenenti al Sistema di informazione per la sicurezza, né di soggetti che collaborino o abbiano collaborato con organismi informativi di Stati esteri.

Art. 24 (Disposizioni in materia contabile)
e 25 (Cessione di mezzi e di materiali)

Il contenuto dei successivi articoli 24 e 25 della proposta di legge in esame è analogo al contenuto degli articoli 13 e 14 della proposta di legge A.C. 45, già illustrati ed ai quali si rinvia.

Identiche disposizione sono previste anche dagli articoli 17 e 18 della proposta di legge A.C. 952 (Garofani).

[1] Al riguardo, si veda la scheda di lettura relativa all’articolo 2 della proposta di legge A.C. 952 (Garofani ed altri).

[2] In particolare gli articoli 2 (Fondo per le missioni all’stero), 4 (Interventi urgenti), 5 (Indennità di missione), 6 (Indennità di impiego operativo), 7 (Trattamento assicurativo, previdenziale e assistenziale), 8 (Personale in stato di prigionia o disperso),9 (Richiami in servizio del personale militare), 10 (Orario di lavoro ), 11 (Valutazione del servizio prestato nelle missioni all’estero ai fini dell’avanzamento al grado superiore), 12 (Norme di salvaguardia del personale per la partecipazione a concorsi interni), della proposta di legge A.C. 45 (Cirielli) presentano un contenuto analogo a quello degli articoli 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, delle proposte di legge A.C 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri). Analogamente, gli articoli 13 (Disposizioni in materia contabile), 14 (Cessione di mezzi e di materiali) e 15 (Pagamenti effettuati da Stati o da organizzazioni internazionali della proposta di legge A.C. 45 (Cirielli) presentando un contenuto analogo agli articoli 17, 18 e 20 della proposta di legge A.C 952 (Garofani) e agli articoli 24, 25 e 27 della proposta di legge 1959 (Artini ed altri).

[3] Relativo al Programma 5.8 (Missioni militari di pace).

[4] Il decreto legge, convertito, con modificazioni, dall’ art. 1, L. 14 marzo 2014, n. 28, reca la proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione.

[5] D.L. 31 maggio 2005, n. 90, Disposizioni urgenti in materia di protezione civile convertito in legge con modificazioni, dall'art. 1 della L. 26 luglio 2005, n. 152.

[6] L. 24 febbraio 1992, n. 225, Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile.

[7] A titolo di esempio illustrativo, si rimanda al D.P.C.M. del 16 settembre 2005, Dichiarazione dello stato di criticità in conseguenza della grave situazione in cui versa la popolazione del sud del Sudan e all’ ordinanza attuativa del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3468 del 13 ottobre 2005, Disposizioni urgenti di protezione civile finalizzate a fronteggiare la grave situazione in cui versa la popolazione del sud del Sudan in cui viene disposta la nomina di un Commissario delegato per assicurare i necessari interventi di carattere umanitario finalizzati a fronteggiare il contesto critico illustrato dal decreto, viene istituita una apposita struttura di missione, composta da personale del Dipartimento della protezione civile o da altra Amministrazione statale o Ente pubblico e vengono determinati in linea generali gli interventi da attuare.

[8] In relazione alla disposizione in esame si segnala che con riferimento alle missioni contemplate dal più volte decreto legge n. 209 del 2008 il comma 1 del’articolo 4 del citato provvedimento ha riconosciuto al personale impegnato nelle missioni internazionali disciplinate dal provvedimento l’indennità di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, in misure diversificate a seconda delle missioni stesse.

[9] Si tratta di tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie.

[10] La legge recava "Norme in favore dei militari di leva e di carriera appartenenti alle Forze armate, ai Corpi armati ed ai Corpi militarmente ordinati, infortunati o caduti in servizio e dei loro superstiti".

[11] Il D.P:R. reca il testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato.

[12] Si consideri che in origine erano esclusi dal campo di applicazione della direttiva 93/104/CE, oltre ai medici in formazione, i lavoratori dei seguenti settori: trasporti stradali, aerei, ferroviari e marittimi, navigazione interna, pesca marittima, altre attività in mare. Successivamente, la direttiva 2000/34/CE, del 22 giugno 2000, modificando la precedente direttiva 93/104/CE, ha ricompreso nell’ambito di applicazione della disciplina comunitaria sull’orario di lavoro i settori e le attività precedentemente esclusi, ad eccezione della gente di mare, del personale di volo e dei lavoratori mobili del settore dell’autotrasporto, per cui, anche a livello comunitario, vige una disciplina particolare e specifica.

[13] L’articolo 11 della Costituzione stabilisce che l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

L’articolo 78 della Costituzione prevede che siano le Camere a deliberare lo stato di guerra e a conferire al Governo i poteri necessari.

[14] A questo proposito si ricorda che il progetto elaborato dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali aveva adottato una disposizione secondo cui l’impiego delle Forze armate fuori dai confini nazionali doveva essere deliberato dalla Camera dei deputati su proposta del Governo.

[15] La legge recava Attribuzioni del Ministro della difesa, ristrutturazione dei vertici delle Forze armate e dell'Amministrazione della difesa.

[16] In particolare, ai sensi del comma 1 dell’articolo 10 del Codice, che riproduce il contenuto del comma 1 della legge n. 25 del 1997, “il Ministro della difesa, preposto all'amministrazione militare e civile della difesa e massimo organo gerarchico e disciplinare, attua le deliberazioni in materia di difesa e sicurezza adottate dal Governo, sottoposte all'esame del Consiglio supremo di difesa e approvate dal Parlamento”.

[17] Il decreto, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 24 febbraio 2012, n. 13. reca la proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché disposizioni urgenti per l'amministrazione della difesa.

[18] D.L. 28 dicembre 2001, n. 451, recante Disposizioni urgenti per la proroga della partecipazione italiana ad operazioni militari internazionali, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2002, n. 15.

[19] L’articolo 24 della legge 16 gennaio 2003 n. 3, recante “Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione” ha modificato la disposizione contenuta nella lettera b) dell’articolo 3 della legge n. 1185/1967, che ora dispone che “Non possono ottenere il passaporto: b) i genitori che, avendo prole minore, non ottengano l'autorizzazione del giudice tutelare; l'autorizzazione non è necessaria quando il richiedente abbia l'assenso dell'altro genitore, o quando sia titolare esclusivo della potestà sul figlio.

[20] Ai sensi dell’articolo 78 della Costituzione le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari. Ai sensi del comma 9 dell’articolo 87 il Presidente della Repubblica ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.

[21] L’articolo 11 della Costituzione stabilisce che l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

[22] La legge reca il Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e la nuova disciplina del segreto

Il contenuto delle proposte di legge

Le proposte di legge A.C. 45 (Cirielli), A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 45
(Cirielli)

Il contenuto della proposta di legge
A.C. 952 (Garofani ed altri)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 933
(Duranti ed altri)

Il contenuto della proposta di legge
A.C. 1959 (Artini ed altri)

Il contenuto delle proposte di legge

Le proposte di legge A.C. 45 (Cirielli), A.C. 952 (Garofani ed altri) e A.C. 1959 (Artini ed altri)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 45 (Cirielli)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 952 (Garofani ed altri)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 933 (Duranti ed altri)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 1959 (Artini ed altri)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 45
(Cirielli)

Il contenuto della proposta di legge
A.C. 952 (Garofani ed altri)

Il contenuto della proposta di legge A.C. 933
(Duranti ed altri)

Il contenuto della proposta di legge
A.C. 1959 (Artini ed altri)