Le modifiche
introdotte dal Senato
Il testo del decreto legge 52/2014 è stato modificato nel corso dell'esame al Senato (A.S. 1417). Il Senato ha approvato modifiche che sottolineano l'importanza di misure alternative al ricovero in OPG, quali i progetti personalizzati di cura e riabilitazione.
In sintesi, le modifiche (di cui è, poi, dato conto più nello specifico) consistono nelle seguenti:
§ adozione di misura diversa dal ricovero in OPG anche nei riguardi dei seminfermi di mente per i quali sarebbe previsto il ricovero in case di cura e di custodia;
§ impossibilità di disporre la custodia cautelare provvisoria in OPG dell’infermo e seminfermo di mente ex art. 312 e 313 c.p.p.; la misura ora prevista è il ricovero presso apposite strutture ospedaliere;
§ un maggior rigore nell’accertamento della pericolosità sociale che giustifica il ricovero in OPG;
§ le regioni, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, organizzano corsi di formazione per gli operatori del settore, intesi alla progettazione ed all'organizzazione di percorsi terapeutico-riabilitativi ed al soddisfacimento delle esigenze di mediazione culturale;
§ le regioni, entro il 15 giugno 2014, possono modificare i programmi presentati, e destinare parte delle risorse alla riqualificazione dei dipartimenti di salute mentale, e allo stesso tempo contenere il numero complessivo di posti letto da realizzare nelle REMS;
§ il rispetto delle impegni per il superamento degli OPG vale come adempimento del rispetto dei Livelli essenziali di assistenza (LEA), quindi rientra nel sistema premiale di riparto delle risorse destinate al SSN;
§ i percorsi terapeutico-riabilitativi individuali di dimissione di ciascuno dei ricoverati negli ospedali psichiatrici giudiziari devono essere predisposti e inviati obbligatoriamente al Ministero della salute e alla competente autorità giudiziaria entro 45 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame;
§ le regioni, attraverso i dipartimenti e i servizi di salute mentale delle proprie aziende sanitarie, devono predisporre, in accordo con gli ospedali psichiatrici giudiziari, programmi individualizzati di dimissione di ciascuna delle persone ricoverate negli OPG.
§ per i pazienti per i quali sia stata accertata (dall'autorità giudiziaria competente, secondo le procedure già vigenti ed i relativi rinnovi temporali) la persistente pericolosità sociale, il programma deve documentare in modo puntuale le ragioni che sostengono l’eccezionalità e la transitorietà del ricovero;
§ impossibilità del protrarsi sia delle misure di sicurezza detentive, provvisorie o definitive che dei ricoveri nelle REMS per una durata superiore al tempo stabilito per la pena detentiva prevista per il reato commesso;
§ insediamento, presso il Ministero della salute, e funzionalità, entro trenta giorni, di un organismo di coordinamento per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari composto da rappresentanti del Ministero della salute, del Ministero della giustizia, delle regioni e delle province autonome; il nuovo organismo si raccorda con l’esistente Comitato paritetico interistituzionale (di cui all’art. 5, comma 2, del DPCM 1° aprile 2008)[9]
§ previsione di una relazione trimestrale alle Camere del Ministro della salute e del Ministro della giustizia sul superamento degli OPG.
Più in dettaglio, il
Senato ha integrato il
contenuto dell’articolo 1, comma 1, lett. b) del decreto-legge, aggiungendo
allo stesso articolo 1 quattro nuovi commi (1-bis, 1-ter, 1-quater e 2-bis). Una ulteriore modifica ha
interessato il comma 3 dello stesso articolo 1.
E’ anzitutto riformulato il secondo periodo del comma 4 dell’art. 3-ter del DL 211/2011 (art. 1, comma 1, lett. b) del D.L. in
esame) che, nel testo iniziale del
decreto legge 52/2014, prevede che il giudice disponga, di regola, nei
confronti dell’infermo di mente una misura di sicurezza diversa dal ricovero in
OPG. Tale misura è, quindi, assolutamente residuale e può essere disposta dal
giudice solo quando siano acquisiti elementi tali da cui risulti l’inidoneità
di ogni altra misura ad assicurare cure adeguate ed a far fronte alla
pericolosità sociale del soggetto. Allo stesso modo provvede il magistrato di
sorveglianza ex art. 679 c.p.p., in
sede di accertamento della pericolosità sociale del soggetto cui applicare una
eventuale misura di sicurezza.
La disposizione
si limita in parte ad esplicitare, sul piano della formulazione legislativa,
quanto già costituisce norma vigente per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 253 del 2003, che ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 222 del codice penale nella
parte in cui precludeva al giudice - che in concreto ravvisi l’inidoneità della
misura del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario a rispondere alle
esigenze di cura e tutela della persona interessata, da un lato, e di controllo
e contenimento della sua pericolosità sociale dall’altro lato - di adottare
un’altra fra le misure previste dalla legge, e in specie la misura della
libertà vigilata, accompagnata, ai sensi dell’art. 228, secondo comma, del
codice penale, da prescrizioni idonee nella specie ad evitare le occasioni di
nuovi reati.
Il nuovo testo approvato dal Senato ha esteso
tale disciplina ai seminfermi di
mente e quindi anche alla
misura di sicurezza del ricovero in casa
di cura e di custodia (cui i
primi, ex art. 219-222 c.p., sono destinati dopo aver scontato la condanna o
dopo l’estinzione della pena, previa valutazione della persistente pericolosità
sociale). Va, infatti, considerato che le modalità esecutive delle misure di
sicurezza della casa di cura e custodia e dell'ospedale psichiatrico
giudiziario sono sostanzialmente coincidenti, non esistendo di fatto autonomi
istituti denominati case di cura e custodia, ma soltanto sezioni di casa di
cura e custodia presso gli O.P.G. (v. art. 62, L. 354/1975).
Tra le misure di
sicurezza diverse dall’OPG che il giudice può
disporre, sono state aggiunte dal Senato anche
quelle applicate in via provvisoria. La custodia cautelare nei riguardi
dell'imputato infermo o seminfermo di mente nonché la verifica della sua
pericolosità sociale potranno quindi essere disposte ed eseguite secondo le
modalità di cui all'articolo 286 c.p.p., ossia mediante ricovero provvisorio in idonea struttura di servizio psichiatrico
ospedaliero e quindi non negli OPG; questi ultimi non potranno così
ricevere nuovi ricoverati.
Viene, inoltre,
precisato che l’accertamento della
pericolosità sociale del soggetto, che giustifica il ricovero in OPG (o
casa di cura e di custodia), è
effettuato solo in base alle qualità soggettive della persona e senza tener
conto delle sue condizioni di vita individuali, familiari e sociali (ovvero
le condizioni di cui all’art. 133, secondo comma, n. 4), del codice penale).
L'irrogazione della misura di sicurezza non
potrebbe, quindi, essere conseguenza dello stato di marginalità socioeconomica
in cui l’infermo o seminfermo di mente verrebbe a trovarsi a seguito della
dimissione dall’istituto. La misura dovrebbe aver luogo o protrarsi solo in
base alla specifica valutazione della situazione personale dell'infermo di
mente e consentirebbe di orientare il giudizio di pericolosità sociale alla
valutazione del caso singolo e delle condizioni psichiche dell'imputato infermo
o seminfermo di mente.
Una ulteriore
integrazione al testo introdotta dal Senato precisa che non si può basare la pericolosità sociale della persona sulla sola mancanza
di programmi terapeutici individuali. Finalità della modifica è quella
di indurre i servizi di salute mentale a sviluppare piani terapeutici
individualizzati e personalizzati, volti a garantire le dimissioni di soggetti
spesso ricoverati in ospedale psichiatrico giudiziario solo per mancanza di
concrete situazioni alternative.
Anche il comma 1-bis dell’art. 1 del D.L. 52/2014, inserito nel corso dell’esame al Senato, modifica l’articolo 3-ter del decreto legge 211/2011, aggiungendo un periodo al comma 6.
L’articolo 3-ter, comma 6, del decreto legge 211/2011 specifica che le risorse destinate al superamento degli OPG devono essere ripartite tra le regioni con un decreto del Ministro della salute, di concerto con il MEF, previa intesa sancita dalla Conferenza Stato-regioni[10]. Le risorse così stabilite dal riparto per ogni singola regione, devono essere a questa assegnate con un decreto del Ministro della salute che contestualmente approva lo specifico programma di utilizzo proposto dalla medesima regione.
Le Regioni e PPAA erano tenute a presentare al Ministero della salute un programma complessivo per la realizzazione delle REMS e per l’implementazione di percorsi riabilitativi e di alternativa agli OPG e alle stesse REMS, entro maggio 2013. Il programma è stato presentato da tutte le Regioni. Per alcune Regioni il programma è stato approvato formalmente (le prime hanno ricevuto il decreto di approvazione a fine novembre 2013); per altre sono stati richiesti chiarimenti e l’approvazione è giunta più tardivamente. Per le Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia è in corso una riformulazione del progetto. Va sottolineato che, come previsto dalla legge, alcune Regioni di piccole dimensioni hanno definito accordi di programma con altre Regioni (Valle d’Aosta-Lombardia; Umbria-Toscana; Molise-Abruzzo).
Il decreto legge 211/2011 ha anche disposto che, in deroga alle disposizioni vigenti relative al contenimento della spesa di personale, le Regioni, previa valutazione e autorizzazione del Ministro della salute, possono assumere personale qualificato da dedicare ai percorsi terapeutico riabilitativi finalizzati al recupero e reinserimento sociale dei pazienti internati provenienti dagli ospedali psichiatrici giudiziari.
A fine ottobre 2013 il Ministero della Salute ha trasmesso alle Regioni le specifiche per la presentazione del programma di spesa corrente. Ad oggi risulta che 13 Regioni (Marche, Emilia-Romagna, Veneto, Piemonte, Liguria, Toscana, Umbria, Abruzzo, Molise, Puglia, Sicilia, Lombardia, Lazio) hanno presentato il programma. Per due Regioni (Marche ed Emilia-Romagna) è in corso di formalizzazione il decreto di approvazione. Per le altre Regioni che hanno presentato il programma, il Ministero ha richiesto chiarimenti. Risulta comunque che anche altre Regioni (FVG, Lazio, Calabria, Basilicata) stanno completando il programma da inviare al Ministero[11].
All'erogazione delle risorse si provvede per stati di avanzamento dei lavori.
La modifica introdotta dal Senato stabilisce che le regioni e le province autonome possono modificare i programmi presentati in precedenza, impiegando le risorse destinate al superamento degli OPG per:
§ organizzare corsi di formazione per gli operatori del settore, finalizzati alla progettazione e alla organizzazione di percorsi terapeutico-riabilitativi e alle esigenze di mediazione culturale. Tale attività non deve generare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ma deve essere realizzata nell'ambito delle risorse destinate alla formazione;
§ entro il 15 giugno 2014, le regioni possono modificare i programmi presentati in precedenza, impiegando le risorse loro assegnate per:
1. la riqualificazione dei dipartimenti di salute mentale;
2. il contenimento del numero complessivo di posti letto da realizzare nelle REMS;
3. la realizzazione o riqualificazione delle sole strutture pubbliche.
Tale ultima specifica (realizzazione o riqualificazione delle sole
strutture pubbliche), esclude interventi su strutture private accreditate e
convenzionate con la regione o con le province autonoma di riferimento.
Nell’articolo 3-ter del decreto legge 211/2011 viene introdotto anche il comma 8.1 che stabilisce che, fino al superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, l'attuazione delle disposizioni relative al superamento degli OPG costituisce adempimento ai fini della verifica del Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza.
Con l’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 sono stati individuati gli adempimenti a carico delle Regioni per l’accesso al maggior finanziamento delle risorse destinate al SSN per gli anni 2005, 2006, 2007 e 2008. L’Intesa ha sancito l’impegno reciproco tra Stato e Regioni per garantire il rispetto del principio della uniforme erogazione dei Livelli essenziali di assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficienza, coerentemente con le risorse programmate dal SSN. A tal fine, è stato istituito, presso il Ministero della Salute, il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei Livelli essenziali di assistenza, cui è affidato il compito di monitorare l’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza, verificando che si rispettino le condizioni di appropriatezza e di compatibilità con le risorse messe a disposizione per il SSN. Per la valutazione annuale degli adempimenti, il Comitato predispone un Questionario, corredato di note esplicative, che è trasmesso alle Regioni tramite il Tavolo adempimenti presso il Ministero dell’economia e delle finanze. A partire dalla documentazione prodotta dalle Regioni si tengono riunioni tecniche istruttorie ai fini della certificazione o meno degli adempimenti.
Il comma 1-ter dell’art. 1 del D.L. in esame, introdotto nel corso dell’esame al Senato, stabilisce che i percorsi terapeutico-riabilitativi individuali di dimissione di ciascuna delle persone ricoverate negli ospedali psichiatrici giudiziari alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge in esame, devono essere predisposti e inviati obbligatoriamente al Ministero della salute e alla competente autorità giudiziaria entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame. I programmi sono predisposti dalle regioni e dalle province autonome attraverso i competenti dipartimenti e servizi di salute mentale delle proprie aziende sanitarie, in accordo e con il concorso delle direzioni degli ospedali psichiatrici giudiziari. Inoltre, a sottolineare che il ricovero in OPG deve essere una misura eccezionale, per i pazienti per i quali è stata accertata la persistente pericolosità sociale, il programma documenta in modo puntuale le ragioni che sostengono l'eccezionalità e la transitorietà del prosieguo del ricovero.
Sul punto, il documento della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Ospedale Psichiatrico Giudiziario: Presenze e flussi - Anni 2012 e 2013, acquisito il 25 marzo 2014 dalle Commissioni giustizia e sanità del Senato nel corso dell’esame dell’Affare assegnato OPG (n. 234), riporta i seguenti dati:
Il comma 1-quater, anch’esso introdotto dal Senato nell’art. 1 del D.L. 52, dispone che sia le misure di sicurezza detentive (provvisorie o definitive) che i ricoveri nelle REMS non possono protrarsi per una durata superiore al tempo stabilito per la pena detentiva prevista per il reato commesso - fatta eccezione per i reati per i quali la legge stabilisce la pena dell'ergastolo - avuto riguardo alla previsione edittale massima. La ratio della norma è quella di impedire che le misure di sicurezza, come avvenuto finora, possono avere durata superiore a quella della pena che sarebbe stata irrogata all'autore del reato nel caso in cui questo fosse stato ritenuto imputabile.
Agli effetti del comma 1-quater, la pena è determinata in base alla disciplina dell’art 278 c.p.p cioè avuto riguardo alla pena stabilita dalla legge per ciascun reato consumato o tentato senza tener conto della continuazione, della recidiva e delle circostanze del reato; si tiene conto, invece, agli stessi effetti, dell’aggravante della minorata difesa (art. 61, n. 5, c.p.) e dell’attenuante della speciale tenuità del danno patrimoniale o del lucro conseguito (art. 62, n. 4, c.p.) nonché delle circostanze per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria del reato e di quelle ad effetto speciale.
Il comma 2-bis, anch’esso aggiunto dal Senato nell’art. 1 del decreto legge 52/2014, prevede l’istituzione presso il Ministero della salute e rende attivo, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge in esame, di un organismo di coordinamento per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari composto da rappresentanti del Ministero della salute, del Ministero della giustizia, delle regioni e delle province autonome. L’organismo di coordinamento esercita funzioni di monitoraggio e di coordinamento delle iniziative assunte per garantire il completamento del processo di superamento degli OPG e si raccorda con il citato Comitato paritetico interistituzionale (cfr. nota 10). La partecipazione alle sedute dell'organismo di coordinamento non dà luogo alla corresponsione di compensi, gettoni, emolumenti, indennità o rimborsi spese comunque denominati.
Ogni tre mesi, a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Ministro della salute e il Ministro della giustizia trasmettono alle Camere una relazione sul superamento degli OPG.
Il comma 3 quantifica nella misura di 4,38 milioni di euro per il 2014 e di 1,46 milioni per il 2015 gli oneri finanziari derivanti dalla proroga di un anno della chiusura degli OPG. Ai fini della copertura degli oneri suddetti, il comma 3 riduce nelle misure corrispondenti l’autorizzazione di spesa per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari di cui all’articolo 3-ter, comma 7, del D.L. 211/2011 (si tratta della disposizione che a sua volta individua le diverse modalità di copertura degli oneri derivanti dal processo di superamento degli OPG).
La modifica introdotta dal Senato ha precisato che la riduzione dell’autorizzazione di spesa riguarda i medesimi anni 2014 e 1015.
Si rammenta che lo stesso art. 3-ter, per il processo di superamento degli OPG, ha autorizzato la spesa nel limite massimo complessivo di 38 milioni di euro per l'anno 2012 e 55 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2013.
Con il successivo D.M. 28 dicembre 2012 del Ministro della Salute è stata pubblicata la tabella di ripartizione fra le Regioni - per il biennio 2012-2013 - delle risorse disponibili per l'attuazione della chiusura degli OPG (e rideterminate in 173, 8 mln di euro).
La ripartizione è stata prevista sulla base dei seguenti criteri:
§ popolazione residente al 1° gennaio 2011 (50% delle risorse);
§ numero dei soggetti internati negli Ospedali psichiatrici giudiziari (OPG) suddivisi per Regione di residenza, al 31 dicembre 2011 (50% delle risorse).
Il D.M. è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 7 febbraio 2013. Il decreto prevede che le risorse siano assegnate alle Regioni con successivo decreto del Ministro della salute, di approvazione di uno specifico programma di utilizzo, proposto da ogni singola Regione (entro 60 gg. dalla data di pubblicazione del D.M.). All'erogazione delle risorse si provvede per stati di avanzamento dei lavori.