Il decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63 nel testo approvato in prima lettura dal Senato

10 luglio 2013
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-leggeDisposizioni urgenti per il recepimento della direttiva 2010/31/UE, sulla prestazione energetica nell'edilizia, nonché altre disposizioni in materia di coesione sociale

Indice

Contenuto

 

Il provvedimento in titolo, a seguito delle modifiche ed integrazioni introdotte dal Senato, si compone di 25 articoli.

Gli articoli da 1 a 13-bis danno attuazione alla direttiva 2010/31/UE, sulla prestazione energetica nell'edilizia, a tale scopo novellando il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192.

Gli articoli 14, 15 e 16 sono finalizzati a prorogare le detrazioni fiscali per interventi di ristrutturazione edilizia ed efficienza energetica.

L'articolo 15-bis, in collegamento con la proroga di tali detrazioni, istituisce una banca dati degli incentivi in materia di efficienza energetica e di produzione di energia da fonti rinnovabili.

Gli articoli 17 e 17-bis disciplinano – rispettivamente –  la qualificazione degli installatori degli impianti a fonti rinnovabili ed i requisiti degli impianti termici.

L'articolo 18 dispone talune abrogazioni.

Gli articoli 19 e 20 modificano – rispettivamente – la disciplina dell'IVA sulla cessione di prodotti editoriali e sulla somministrazione di alimenti e bevande al fine, come chiarito nella relazione illustrativa, di contribuire alla copertura finanziaria per le misure contenute nel decreto, oggetto dell'articolo 21.

L'articolo 22 dispone l'entrata in vigore del provvedimento il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Tipologia del provvedimento

 

Il disegno di legge di conversione in titolo è stato approvato in prima lettura dal Senato ed è ora all'esame della Camera.

Il disegno di legge presentato al Senato è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);  manca, invece, la relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

 

L'obbligo per il Governo di redigere l'AIR e gli eventuali casi di esclusione sono stabiliti dall'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246.

L'ATN dà conto dell'impatto normativo e della qualità redazionale dei testi sottoposti dal Governo al Parlamento; l'AIR consiste nella preventiva valutazione degli effetti della regolazione sull'ordinamento. Le due relazioni sono disciplinate, rispettivamente, dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 settembre 2008 e dal regolamento approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170.

Quest'ultimo, all'articolo 9, comma 3, prevede che si debba motivare l'eventuale esclusione dall'obbligo di redazione dell'AIR, indicando comunque in maniera sintetica "la necessità ed i previsti effetti dell'intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative".

 

La relazione illustrativa del provvedimento in titolo non ottempera a tale obbligo.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

 

Le detrazioni fiscali per interventi di ristrutturazione edilizia ed efficienza energetica sono state già disciplinate, nel recente passato, da taluni decreti-legge. In particolare:

• l'articolo 14 richiama, in quanto compatibili, tra le altre, le disposizioni dell'articolo 29, comma 6 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185;
• all'articolo 16, il comma 1 novella l'articolo 11, comma 1 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 al fine di prorogare al 31 dicembre 2013 le detrazioni fiscali ivi previste per le ristrutturazioni edilizie; il comma 2 ne estende l'applicazione in maniera non testuale anche all'acquisto di mobili.

Collegamento con lavori legislativi in corso

 

Il recepimento della direttiva 2010/31/UE, sulla prestazione energetica nell'edilizia, previsto nell'allegato B (che comprende le direttive da recepire con decreto legislativo da adottare previo parere delle competenti Commissioni parlamentari) del testo originario del disegno di legge di delegazione europea, è stato espunto dal Senato nell'esame in prima lettura (A. S. 587). Il disegno di legge è ora all'esame della Camera.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

 

Il decreto-legge introduce un complesso di misure - che trovano, nella maggior parte dei casi, puntuale indicazione nel titolo e nel preambolo - volte al recepimento della normativa europea in materia di prestazione energetica nell'edilizia, nonché al rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga e al sostegno dell'occupazione; a tali interventi se ne aggiungono altri, contenuti, rispettivamente, agli articoli da 14 a 16 e agli articoli 19 e 20 che, pur non trovando espressa menzione né nel titolo né nel preambolo del decreto-legge, risultano comunque connessi agli ambiti materiali disciplinati dal provvedimento. Si tratta, in particolare, della proroga delle detrazioni fiscali per interventi di ristrutturazione edilizia ed efficienza energetica (contenuta agli articoli da 14 a 16) e della modifica della disciplina dell'IVA sulla cessione di prodotti editoriali e sulla somministrazione di alimenti e bevande (contenuta agli articoli 19 e 20), finalizzata, come chiarito nella relazione illustrativa, ad individuare idonea copertura finanziaria per le misure contenute nel decreto. Si segnala, infine, che:

 

• per una più facile comprensione dei contenuti del decreto, sarebbe stato utile raggruppare gli articoli - a seconda degli argomenti trattati -  in partizioni di livello superiore (per esempio, la attuazione della direttiva 2010/31/UE risulta dal titolo e dal preambolo ma non dall'articolato);
•  le disposizioni "in materia di coesione sociale", pur trovando indicazione sia nel titolo che nel preambolo del decreto-legge, risultano tuttavia sprovviste di una propria e autonoma evidenziazione nel corpo del testo, essendo contenute al comma 1 dell'articolo 21, rubricato "Disposizioni finanziarie".

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

 

Incidenza su fonti subordinate

L'articolo 17-bis, introdotto dal Senato, novella l'articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1993, n. 412, sostituendo il comma 9 con tre nuovi commi, che peraltro non appaiono perfettamente coordinati tra di loro (v. il paragrafo sul coordinamento interno del testo).

Il Comitato per la legislazione ha sempre rilevato, nei propri pareri, che la modifica di norme secondarie da parte di norme primarie è difforme rispetto al disposto della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, in base alla quale  «non si ricorre all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di "resistenza" ad interventi modificativi successivi».

 

 

L'attuazione della direttiva 2010/31/UE

Nel dare attuazione alla direttiva 31/2010/UE, sulla prestazione energetica nell'edilizia, attraverso la novellazione del decreto legislativo n. 192/2005, il decreto-legge reca:

Ø      disposizioni di non immediata applicazione (v. il relativo paragrafo);

Ø      definizioni che:

- talora appaiono tautologiche;

- si sovrappongono tra di loro;

- si sovrappongono con le definizioni recate dal decreto legislativo n. 28/2011, che dà attuazione alla direttiva 2009/28/CE, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili;

- si aggiungono ad altre, più stratificate nel tempo;

Ø      una rivisitazione degli adempimenti previsti dal testo previgente dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 192/2005 in materia di metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche e di requisiti per assicurare la qualificazione e l'indipendenza dei tecnici incaricati della certificazione energetica degli edifici, a distanza di pochi giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale di due regolamenti, in forma di decreto del Presidente della Repubblica (DPR), recanti i numeri 74 e 75 e la data di emanazione del 16 aprile 2013, che entreranno in vigore, trascorsa la ordinaria vacatio legis di quindici giorni, il 12 luglio 2013 (v. infra).

 

Definizioni tautologiche

A titolo esemplificativo, appaiono tautologiche le definizioni contenute nelle nuove lettere l-quinquies, l-sexies e l-septies introdotte nell'ambito dell'articolo 1, comma 2 del citato decreto legislativo n. 192/2005 dall'articolo 2, comma 1.

 

Definizioni sovrapposte tra di loro

A titolo esemplificativo, la promozione dell'uso razionale dell'energia anche attraverso l'informazione e la sensibilizzazione degli utenti finali costituisce oggetto della ridefinizione sia delle finalità perseguite dal decreto legislativo n. 28/2011 (articolo 1, comma 1, capoverso Art.1.1., lettera h-ter) ), sia degli oggetti da esso disciplinati (articolo 3, comma 1, lettera b), capoverso 2-ter, lettera l) ).

 

Sovrapposizione con le definizioni contenute nel decreto legislativo n. 28/2011

Sia il decreto legislativo n. 28/2011 sia il decreto legislativo n. 192/2005, novellato dal decreto legge in titolo, recano definizioni valide "Ai fini del presente decreto". Cambiando l'ambito applicativo, tali definizioni possono rimanere immutate (per esempio, la definizione di "energia da fonti rinnovabili" presente nell'articolo 2, comma 1, capoverso l-duodecies del decreto-legge in titolo e nell'articolo 2, comma 1, lettera a) del decreto legislativo n. 28/2011) ovvero possono presentare diverse modulazioni o sfumature, magari dovute a traduzioni non coincidenti della normativa europea. Per esempio, l'articolo 2, comma 1, capoverso l-vicies quater) si riferisce alla "ristrutturazione importante di un edificio" mentre l'articolo 2, comma 1, lettera m) del decreto legislativo n. 28/2011 si riferisce ad "edificio sottoposto a ristrutturazione rilevante").

 

Definizioni stratificate

In qualche caso, il provvedimento in titolo, sulla scia della direttiva, presenta nuove definizioni di concetti comuni, che si inseriscono in un quadro già notevolmente stratificato e nel quale gli stessi oggetti sono definiti in maniera diversa a seconda degli ambiti normativi di riferimento. Per esempio, all'articolo 1, comma 1:

-        il capoverso l-septies decies reca una nuova definizione del termine "fabbricato". In proposito, si segnala che una definizione di fabbricato in un contesto edilizio si trova già nella circolare del Ministero dei lavori pubblici 23 luglio 1960, n. 1820; una definizione a fini del pagamento dell'imposta comunale sugli immobili è presente nell'articolo 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504;

-        il capoverso l-duodetricies ridefinisce le "unità immobiliari". Forse la prima definizione di unità immobiliare (limitata alle unità immobiliari urbane) è presente nell'articolo 5 del regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652 (accertamento generale dei fabbricati urbani, rivalutazione del relativo reddito e formazione del nuovo catasto edilizio urbano); una più completa definizione delle medesime unità è contenuta nell'articolo 40 del regolamento per la formazione del nuovo catasto urbano di cui al DPR 1° dicembre 1949, n. 1142; una diversa definizione è contenuta nell'articolo 2 del regolamento recante norme in tema di costituzione del catasto dei fabbricati e modalità di produzione ed adeguamento della nuova cartografia catastale, di cui al decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28.

 

 

Rivisitazione degli adempimenti previsti dal testo previgente dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 192/2005

Come già accennato, il provvedimento in titolo rivisita gli adempimenti previsti dall'articolo 4, comma 1 del decreto legislativo n. 192/2005 nel testo previgente, incidendo da un lato sulla procedura per le modalità di applicazione della metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche e dall'altro sulla definizione dei requisiti per assicurare la qualificazione e l'indipendenza dei tecnici incaricati della certificazione energetica degli edifici. Peraltro, come già accennato,  a tali adempimenti è stata data recente attuazione con due DPR emanati il 16 aprile 2013, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale del 27 giugno e che entreranno in vigore il 12 luglio.

 

La procedura per le modalità di applicazione della metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche

Con riguardo a questo aspetto, il combinato disposto degli articoli 4, comma 1, 6, comma 1, 8, comma 1, lettera b), capoverso 5-sexies, 9 e 13, novellando – rispettivamente – gli articoli 4, 6,  9, 11 e 16 del decreto legislativo n. 192/2005, delineano una nuova procedura per le modalità di applicazione della metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche, che in particolare prevede:

 

• l'adozione di decreti interministeriali in luogo del decreto del Presidente della Repubblica attualmente previsto dall'articolo 4, comma 1 del decreto legislativo n. 192/2005, cui è stata data appena attuazione – come già segnalato – con la pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale del 27 giugno 2013, del decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 74, che entrerà in vigore il prossimo 12 luglio;
• un successivo adempimento finalizzato, tra l'altro, alla previsione di procedure di calcolo semplificate rispetto a quelle previste con i citati decreti interministeriali (nuovo articolo 6, comma 12), da adottare sulla base di questi ultimi e con una procedura ancora più complessa (si include il parere del Consiglio nazionale consumatori e utenti);
• l'intesa con la Conferenza unificata per l'adozione dei decreti interministeriali previsti sia dal nuovo articolo 4, comma 1, sia dal nuovo articolo 6, comma 1, cui si somma la collaborazione che le regioni  e province autonome devono garantire allo stesso fine (la definizione congiunta di metodologie di calcolo della prestazione energetica degli edifici) al Ministero dello sviluppo economico e al Ministero (rectius: Dipartimento) per la pubblica amministrazione  e la semplificazione (articolo 8, comma 1, lettera b), capoverso 5-sexies, alinea e lettera a) );
• la ricognizione delle norme tecniche europee da applicare, nelle more del loro aggiornamento (articolo 9);
• l'abrogazione, "dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui all'articolo 4, comma 1":

 

-        del decreto del presidente della Repubblica 2 aprile 2009, n. 59, adottato in forza della previsione previgente del citato articolo 4, volta a prevedere l'adozione di DPR, e il cui articolo 5 è stato appena abrogato (con decorrenza dal 12 luglio 2013) dal citato DPR n. 74/2013 (articolo 13);

-        dei commi 1 2 e dell'articolo 3 del decreto legislativo n. 192/2005 (articolo 18, comma 2). 

Con riguardo a tali abrogazioni, si segnala che:

- entrambe sono sottoposte alla medesima condizione, cioè l'emanazione dei decreti interministeriali previsti dal nuovo comma 1 dell'articolo 4 del decreto legislativo citato. Peraltro, in presenza di una pluralità di decreti cui si fa riferimento richiamando l'autorizzazione di cui al nuovo articolo 4, comma 1 del decreto legislativo n. 192/2005 (la cui entrata in vigore presumibilmente avverrà in tempi diversi per ciascuno di essi), andrebbe valutata l'opportunità di chiarire il momento in cui si verifica l'effetto abrogativo;

- sono collocate in disposizioni distanti tra di loro: la prima di tali abrogazioni è infatti inserita, con una novella recata dall'articolo 13, nell'ambito del decreto legislativo n. 192/2005 e la seconda nelle disposizioni finali del provvedimento in titolo (articolo 18, comma 2);

- non è chiara la consequenzialità  tra l'emanazione dei decreti interministeriali riguardanti la metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche e l'abrogazione dei commi 1 e 2 dell'articolo 3 del decreto legislativo n. 192/2005, che riguardano l'ambito di applicazione del decreto medesimo.

 

Andrebbe in conclusione valutata l'opportunità di verificare il complesso delle disposizioni riguardanti la complessa procedura, verificandone il coordinamento interno e l'impatto sull'ordinamento.

 

I requisiti per assicurare la qualificazione e l'indipendenza dei tecnici incaricati della certificazione energetica degli edifici 

In riferimento a questo tema, il nuovo comma 1-bis dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 192/2005, introdotto dall'articolo 4, comma 1, lettera b), mantiene invece in capo ad un regolamento in forma di DPR – tra l'altro – la definizione dei requisiti professionali e dei criteri di accreditamento per assicurare la qualificazione e l'indipendenza degli esperti e degli organismi cui affidare l'attestazione della prestazione energetica degli edifici e l'ispezione degli impianti di climatizzazione, nonché la realizzazione di un sistema informativo coordinato per la gestione dei rapporti tecnici di ispezione e degli attestati di prestazione energetica. Tali requisiti sono stati appena disciplinati dal regolamento di cui al DPR 16 aprile 2013, n. 75, recante disciplina dei criteri di accreditamento per assicurare la qualificazione e l'indipendenza degli esperti e degli organismi a cui affidare la certificazione energetica degli edifici, a norma dell'articolo 4, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192.

Andrebbe valutata l'opportunità di chiarire come la nuova autorizzazione all'adozione di norme regolamentari si collochi rispetto a quelle appena emanate con il DPR n. 75/2013.

 

Modifiche non testuali

il decreto-legge, nel procedere a numerose modifiche della disciplina vigente, generalmente ricorre alla tecnica della novellazione ed effettua gli opportuni coordinamenti con il tessuto normativo vigente. Difetti di coordinamento si riscontrano:

all'articolo 6, comma 1, che novella l'articolo 6 del decreto legislativo n. 192/2005; nell'ambito di tale novella, durante l'esame al Senato, è stato introdotto il nuovo comma 6-bis, che a sua volta modifica in maniera non testuale l'ambito di utilizzazione del Fondo di fondo di garanzia  a  sostegno  della  realizzazione  di  reti  di teleriscaldamento, estendendolo alle "spese relative alla certificazione energetica e agli adeguamenti";

all'articolo 14, che proroga in maniera non testuale le detrazioni fiscali per interventi di efficienza energetica, modificandone – sempre in maniera non testuale - la disciplina (a partire dall'entità della somma detraibile, innalzata al 65 per cento delle spese sostenute);

all'articolo 16, che al comma 1 novella l'articolo 11, comma 1, del decreto-legge n. 83/2012, al fine di prorogare le detrazioni fiscali per interventi di ristrutturazione edilizia ed al comma 2 ne integra la disciplina in maniera non testuale, estendendone l'ambito di applicazione anche all'acquisto di mobili.

 

 

Disposizioni ricognitive e descrittive

Talune disposizioni non sembrano presentare un contenuto innovativo dell'ordinamento, limitandosi a richiamare la disciplina già vigente ovvero a preannunciarne una nuova. A titolo esemplificativo:

• l'articolo 8, comma 1, lettera b), capoverso 5-quater rammenta che "I provvedimenti di cui al comma 5-ter devono essere compatibili con il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, con la direttiva 2010/31/UE, con il presente decreto legislativo";
• l'articolo 9 compie una ricognizione delle norme tecniche europee da applicare con riguardo alle metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche degli edifici, nelle more del loro aggiornamento;
• l'articolo 15 annuncia la "definizione di misure ed incentivi selettivi di carattere strutturale, finalizzati a favorire la realizzazione di interventi per il miglioramento, l'adeguamento antisismico e la messa in sicurezza degli edifici esistenti, nonché per l'incremento del rendimento energetico degli stessi";
• l'articolo 17, comma 1, capoverso 1 novella l'articolo 15, comma 1 del decreto legislativo n. 28 del 2011,  richiamando tutti i requisiti previsti dall'articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico n. 37 del 2008.

 

Richiami normativi

L'articolo 14, comma 3, secondo periodo richiama genericamente l'applicazione - "in quanto compatibili" - di talune disposizioni, che sarebbe invece opportuno specificare indicando puntualmente la normativa oggetto del rinvio.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

 

Immediata applicazione

Il provvedimento contiene alcune norme i cui effetti finali appaiono destinati a prodursi in un momento distanziato rispetto alla loro entrata in vigore. In particolare, presentano un termine iniziale di efficacia lontano nel tempo le disposizioni contenute all'articolo 5, comma 1, capoverso articolo 4-bis, comma 1, che detta disposizioni in materia di nuovi edifici "ad energia quasi zero" che troveranno attuazione a partire dal 2018 per gli edifici pubblici e dal 2021 per tutti gli edifici di nuova costruzione, recando conseguentemente termini distanziati nel tempo anche ai fini dell'adozione della normativa attuativa; troveranno inoltre applicazione a decorrere dal 9 luglio 2015 le disposizioni contenute all'articolo 6, comma 1, capoverso articolo 6, comma 6, ultimo periodo.

In relazione alle citate disposizioni, per costante orientamento del Comitato per la legislazione, appare dubbia la rispondenza al requisito, previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della "immediata applicabilità" delle misure disposte dal decreto, nonché agli stessi presupposti di necessità e urgenza del provvedimento.

 

Formulazione e coordinamento interno del testo

L'articolo 3, comma 1 novella l'articolo 3 del decreto legislativo n. 192/2005. In particolare, le lettere c) e d) – rispettivamente – sostituiscono il comma 3 e vi aggiungono ulteriori commi: il nuovo comma 3 esclude dall'applicazione del decreto legislativo oggetto di novella una serie di edifici, elencati alle lettere da a) a d); il comma 3-bis dispone l'applicazione parziale del medesimo decreto agli edifici di cui al comma 3, lettera a); il comma 3-bis.1 circoscrive la esclusione dei medesimi edifici dall'ambito di applicazione, limitandola ad una sola fattispecie; il comma 3-ter dispone l'applicazione parziale del medesimo decreto agli edifici di cui al comma 3, lettera a).

L'articolo 6, comma 1 novella l'articolo 6 del decreto legislativo n. 192/2005. I nuovi commi 6 e 7  - ora interpolati dal nuovo comma 6-bis, introdotto dal Senato e relativo ad altro argomento – recano una disciplina in buona parte omogenea degli edifici aperti al pubblico con superficie superiore a 500 m²; il comma 6 restringe il proprio ambito di applicazione agli edifici utilizzati da pubbliche amministrazioni, stabilisce il termine entro il quale il proprietario o soggetto responsabile della gestione deve produrre l'attestato di prestazione energetica e dispone un dimezzamento della soglia dimensionale dal 9 luglio 2015.

L'articolo 17-bis, introdotto dal Senato, novella l'articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1993, n. 412, sostituendo il comma 9 con tre nuovi commi, dei quali: il comma 9 fissa la regola di carattere generale; il comma 9-bis prevede una possibilità di deroga dalla norma generale in determinati casi; il comma 9-ter assoggetta tale eventuale deroga ad un ulteriore obbligo.