DOCUMENTAZIONE SULLO STATO DI ATTUAZIONE DELLE LEGGI

SEZIONE I LO STATO DI ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA TAGLIA-ENTI 7

ƒ 1. Complessità della materia e problematicità dell'intervento 7 ƒ 2. Le normative taglia-enti emanate dal 2001 a oggi 8 ƒ 3. Il decreto-legge n. 112/2008 9 ƒ 4. Criticità evidenziatesi nella normativa taglia-enti adottata dal 2008 a oggi 11 ƒ 5. Profili per una analisi dell'efficacia della normativa taglia-enti 24

SEZIONE II RICOSTRUZIONE SINTETICA DELLA NORMATIVA TAGLIA-ENTI 33

ƒ 1. I tentativi di razionalizzazione effettuati nella XIV e nella XV Legislatura 33 ƒ 2. La normativa taglia-enti: l’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008 35 ƒ 3. Il decreto-legge n. 78/2010 46 ƒ 4. Il decreto-legge n. 98/2011 50 ƒ 5. L’articolo 1, comma 31, del decreto-legge n. 138/2011 52 ƒ 6. Il decreto-legge n. 201/2011 (c.d. “Salva Italia”) 52 ƒ 7. Ulteriori interventi di riordino 55 ƒ 8. Ulteriori interventi di ripristino e soppressione di enti pubblici 59 ƒ 9. Il decreto-legge n. 95/2012 (c.d. “Spending rewiev n. 2”) 60 ƒ 10. Ulteriori interventi successivi al decreto-legge n. 95/2012 63

SEZIONE III

QUADRO RIASSUNTIVO DEGLI EFFETTI CONSEGUENTI ALL'ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA TAGLIA-ENTI 67

ƒ Tabella Riassuntiva 70 ƒ Riepilogo degli enti pubblici nazionali attualmente previsti dall’ordinamento 77

SEZIONE IV
APPROFONDIMENTI	87
ƒ 1. La soppressione dell'Ente italiano montagna EIM	87
ƒ 2. La soppressione dell'Ente teatrale italiano ETI	98

PREMESSA

La riduzione del numero degli enti pubblici e il loro riordino all’interno di un sistema in cui la sussistenza dei singoli enti è giustificata dalle funzioni in concreto svolte, ha rappresentato uno degli obiettivi più insistentemente perseguiti dal legislatore. D’altra parte, a fronte dei ripetuti interventi normativi, i risultati conseguiti sono generalmente considerati insoddisfacenti e assai distanti da quelli che Governo e Parlamento si erano prefissati. Per questa ragione, il riordino degli enti pubblici costituisce un tema per il quale si presenta con forza l’esigenza di un’attenta verifica dello stato di attuazione della legislazione approvata, anche nella prospettiva dell’eventuale adozione di ulteriori misure o della revisione di quelle vigenti.

Il presente dossier, nella prima parte, procede ad una analisi dello stato di attuazione dei numerosi interventi normativi che, dal 2001 a oggi, sono stati adottati con la finalità di razionalizzare il sistema, assai articolato e per certi versi caotico, degli enti pubblici nazionali. L'intento di detta analisi è di evidenziare le criticità che sono emerse e, al tempo stesso, di dar conto dei risultati comunque conseguiti.

Nella seconda parte della presente pubblicazione sono ricostruite in modo sintetico la successione, le caratteristiche ed i contenuti salienti dei suddetti interventi normativi.

La terza parte del dossier offre quindi un quadro riepilogativo degli effetti conseguenti all'attuazione della normativa taglia-enti, proponendo altresì un primo contributo per una mappatura il più possibile esaustiva degli enti pubblici nazionali attualmente previsti dall'ordinamento.

È fornito infine, anche a titolo esemplificativo, un approfondimento sulle modalità e sugli effetti delle procedure di soppressione di due enti specifici, l’Ente italiano montagna (EIM) e l’Ente teatrale italiano (ETI).

Dalla verifica sullo stato di attuazione emerge che la produzione normativa finalizzata alla razionalizzazione e riduzione degli enti pubblici nazionali ha mostrato, in primo luogo, i limiti di un’insufficiente analisi preliminare della questione, in termini sia di assenza di una ricognizione puntuale ed esauriente

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degli enti pubblici esistenti, sia di una valutazione delle funzioni a essi demandate, anche sotto il profilo dell’effettiva sussistenza di un interesse pubblico da perseguire mediante una apposita struttura organizzativa di natura pubblicistica.

La successione degli interventi normativi ha altresì manifestato una evidente incertezza nella identificazione dell’approccio metodologico più appropriato e più efficace, per effetto della quale sono state a più riprese modificate le modalità di intervento, con l’inevitabile conseguenza di bloccare e spesso lasciare incomplete le procedure di attuazione delle misure che, a livello legislativo, erano state di volta in volta approvate.

Un esame puntuale dello stato di attuazione della legislazione permette altresì di riconoscere le difficoltà e i limiti connessi a procedimenti di riordino non soltanto complessi, ma anche frammentati tra diversi attori. Ciò non ha mancato di incidere sulla stessa produzione normativa, inducendo, in misura sempre più frequente, all’adozione, mediante decretazione d’urgenza, di disposizioni immediatamente precettive, che sono andate a sovrapporsi l’una sull’altra. Ha altresì favorito la tendenza crescente a centralizzare la direzione e la realizzazione delle procedure di riordino, trasferendole, almeno parzialmente, dalle amministrazioni di settore, più sensibili alle sollecitazioni a mantenere gli enti esistenti, a un livello istituzionale più alto (la Presidenza del Consiglio dei ministri).

Il ricorso a misure adottate con decreti-legge, spesso anche a breve distanza di tempo uno dall’altro, attesta, infine, la sempre più accentuata incidenza delle esigenze di contenimento della spesa pubblica, che, in un contesto di grave crisi economica e finanziaria, hanno finito per prendere il sopravvento rispetto agli altri parametri, criteri e finalità, ai quali un’opera di riordino e razionalizzazione degli enti pubblici nazionali avrebbe dovuto prestare attenzione (si pensi, ad esempio, alla valutazione, sotto il profilo dell’interesse pubblico, dei compiti effettivamente esercitati, alla eliminazione di sovrapposizioni di funzioni e attività, all’impiego del personale degli enti soppressi in strutture e ruoli idonei a valorizzarne le specifiche competenze).

Il complesso di queste difficoltà ha determinato ricadute negative sia sul piano della qualità della legislazione e del coordinamento tra le disposizioni di volta in volta approvate, sia su quello dell’informazione alle Camere circa gli esiti delle strategie di intervento che sono state, nelle diverse fasi, prescelte.

Queste considerazioni non devono peraltro offuscare la consapevolezza che l’attuazione della normativa sinteticamente indicata come “taglia-enti” negli ultimi cinque anni ha permesso di conseguire, sia pur faticosamente, risultati non trascurabili, che sono esaminati nella prima sezione del dossier (si veda, in particolare, il paragrafo 5.3) e che potranno essere valutati adeguatamente in un’ottica di medio-lungo periodo.

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4.1. Mancata ricognizione preliminare della platea degli enti pubblici

Sui risultati finora conseguiti e sulla stratificazione prodottasi nell'ambito della normativa taglia-enti, ha con ogni probabilità influito la mancanza di una specifica fase preliminare di ricognizione e censimento degli enti pubblici non economici esistenti, a differenza di quanto accaduto per meccanismi analoghi, come ad esempio nel caso del c.d. procedimento taglia-leggi, che si basava invece sulla previsione di una fase istruttoria di individuazione dello stock di atti normativi primari vigenti⁶.

Ad esempio, tale mancata ricognizione potrebbe avere ingenerato l’iniziale convinzione che fossero molto numerosi gli enti di piccole dimensioni assoggettabili alla prima procedura di riordino e soppressione prevista, ossia quella riguardante gli enti con una dotazione organica inferiore alle 50 unità. Tale convinzione è stata invece smentita nelle fasi successive del procedimento: come riferito dallo stesso Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione Brunetta, nel corso della sua audizione presso la Commissione parlamentare per la semplificazione il 16 dicembre 2009, gli enti rispondenti alle caratteristiche individuate dalla legge per l’inclusione in tale procedura sono risultati in tutto soltanto nove⁷.

Tale considerazione potrebbe trovare conferma in quanto inizialmente previsto dall’articolo 1, comma 31, del decreto-legge n. 138/2011, con il quale si provvedeva ad ampliare la platea degli enti di piccole dimensioni ricompresi nella procedura di cui sopra, sia mediante l’innalzamento a 70 dipendenti del limite

6 L'analitica fase ricognitiva effettuata nell'ambito del procedimento taglia-leggi non ha comunque

messo completamente al riparo da ripensamenti e dalla necessità di ripetuti interventi correttivi,

che hanno talora determinato – tra l'altro – la reviviscenza di norme precedentemente abrogate. 7 Tutti confermati, previa richiesta delle rispettive amministrazioni vigilanti, con il D.I. del 19

novembre 2008.

della dotazione organica, sia mediante la riduzione delle categorie escluse dal procedimento. Tale intervento comportava, in pratica, la riapertura e la rivisitazione dell’intera e già esaurita prima fase di quel procedimento taglia-enti, i cui risultati dovevano evidentemente essere stati valutati insoddisfacenti o comunque migliorabili. Tuttavia la disposizione che prevedeva tale meccanismo è stata soppressa dalla legge n. 148/2011 di conversione del predetto decreto-legge.

Va comunque rilevato che un quadro conoscitivo completo degli enti pubblici esistenti non risulta essere stato predisposto dal Governo neppure in occasione dell’approvazione della legge n. 70/1975 (che pure disciplinò la prima sistemazione organica degli enti in una serie di categorie e gruppi, e che costituisce tuttora la principale normativa generale e sistematica del parastato⁸), e nemmeno limitatamente ai soli enti pubblici non economici. In tal senso occorre ricordare che nel 2009 il Governo si era impegnato davanti alla Commissione parlamentare per la semplificazione ad acquisire e rendere disponibile alle Camere il quadro completo degli enti pubblici inclusi nel “taglia-enti”. Nella stessa sede⁹ aveva altresì annunciato l’avvio di una ricognizione di tutti gli enti destinatari di contributi pubblici, volta a considerare l’opportunità di confermare o meno tale forma di finanziamento, alla luce della loro natura giuridica e della loro attività. Non risultano successive comunicazioni ufficiali da parte del Governo sull’esito dell’una e dell’altra ricognizione¹⁰.

Anche in sede parlamentare è stato riconosciuto che la “questione dirimente” al riguardo è “conoscere con precisione quali e quanti siano gli enti pubblici non economici esistenti, la loro effettiva dimensione, il loro costo”: così recita l’ordine del giorno C. 9/04865-B/075, a firma Favia ed altri, accolto dal Governo nella seduta del 23 febbraio 2012, che impegnava il Governo “ad adoperarsi tempestivamente, per quanto di sua competenza e con le modalità più

8 Cfr. L. Torchia, Il sistema amministrativo italiano, Milano, 2009, pp. 192 e ss. 9 Rispettivamente nelle sedute del 16 dicembre 2009 e del 4 novembre 2009. 10 Ad esempio, l’ISTAT, nell’Annuario 2006, conteggiava 15.580 istituzioni pubbliche, tra le quali

annoverava 321 enti sanitari, 28 enti previdenziali e 6.630 “altre istituzioni pubbliche” (i restanti

soggetti erano costituiti da 23 ministeri, 20 regioni, 102 province, 8.101 comuni, 355 comunità

montane), e nel Conto annuale 2010 del Ministero dell’economia e delle finanze i dati relativi

agli andamenti del personale in servizio presso le pubbliche amministrazioni evidenziavano la

presenza di 174 enti pubblici non economici (inclusi gli enti di ricerca e 3 Agenzie fiscali) su un

totale di 9.867 amministrazioni pubbliche.

opportune, per una ricognizione ed un censimento degli enti pubblici non economici esistenti”. In attuazione di tale ordine del giorno il Governo ha trasmesso alla Camera, in data 19 luglio 2012, una nota del Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione in cui, confermato che “a causa delle numerose eccezioni introdotte durante l’iter di conversione del decreto-legge n. 112/2008, nonché delle resistenze fatte valere dalle amministrazioni vigilanti è stato possibile realizzare solo parzialmente l’obiettivo, voluto dal legislatore, di riduzione effettiva degli enti in questione”, si afferma che “tuttavia il procedimento di riorganizzazione attuato finora, seppur limitato, ha comportato una razionalizzazione degli organi collegiali con l’eliminazione di 480 componenti e una contrazione della spesa strutturale delle amministrazioni vigilanti con un risparmio complessivo per il 2009 di circa 415 milioni di euro” (ripetendo peraltro le cifre già fornite dal Ministro Calderoli nella seduta dell'Assemblea della Camera del 3 febbraio 2010, in sede di svolgimento di interrogazioni a risposta immediata). La nota aggiunge poi che “in attuazione di quanto previsto dall’articolo 2, comma 1-bis, del decreto-legge n. 200 del 2008, che prevede la verifica della natura e delle finalità dei soggetti che ricevono finanziamenti a carico del bilancio dello Stato, si sta procedendo ad acquisire dagli Enti interessati la documentazione necessaria per effettuare il monitoraggio richiesto”.

Il monitoraggio in questione riguarderebbe comunque un ambito differente di quello interessato dalla normativa taglia-enti, in quanto vi rientrerebbero i soli enti pubblici non economici che ricevono finanziamenti dal bilancio dello Stato, mentre resterebbero esclusi tutti quelli che non ricevono tali finanziamenti. Quand’anche disponibili, dunque, i risultati di tale monitoraggio difficilmente potrebbero essere utilizzati per un’adeguata valutazione complessiva dell’impatto e degli effetti della normativa taglia-enti. Nella predetta nota non compare invece alcun riferimento al più vasto “censimento degli enti pubblici non economici esistenti” che pure costituiva l’oggetto proprio dell’impegno assunto dal Governo.

4.2. Carenza di una analisi preliminare delle funzioni esercitate dagli enti pubblici

Connessa e complementare alla lacuna sopra descritta appare poi la mancanza di un’analisi delle funzioni effettivamente esercitate dagli enti pubblici interessati dalla normativa stessa. Come riconosciuto dallo stesso Ministro Brunetta¹¹, la possibilità di derogare ai meccanismi soppressivi previsti dalla normativa taglia-enti avrebbe frequentemente ingenerato il ricorso a tali esclusioni sulla base di difese acritiche e in assenza di una seria analisi delle funzioni svolte e dei servizi resi. Peraltro, una siffatta analisi delle funzioni è stata di fatto impedita dall'assenza di un quadro conoscitivo completo sugli enti medesimi.

Viceversa l’analisi delle funzioni si rivela un’attività prodromica fondamentale nel procedimento taglia-enti, non per niente identificato nell’accezione comune come “soppressione degli enti inutili”. Ed in tal senso basta ricordare come già i princìpi ed i criteri direttivi recati dall'articolo 1, comma 482, della legge n. 296/2006 e, ancor più specificamente, dall'art. 2, comma 634, della legge n. 244/2007¹² basavano proprio sulle funzioni svolte l’identificazione degli enti da sopprimere e degli enti da riordinare. In particolare si prevedeva infatti: la fusione degli enti e strutture che svolgessero attività analoghe o complementari; la trasformazione degli enti che non svolgessero funzioni di rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato o la loro soppressione e liquidazione; la fusione, trasformazione o soppressione degli enti attivi in materie attribuite alle regioni o agli enti locali.

La mancanza di tale ricognizione preliminare può aver verosimilmente favorito la difesa degli enti esistenti, in controtendenza rispetto alle finalità sottese alla manovra taglia-enti.

D'altra parte, occorre tenere presente che già l'articolo 2, comma 634, lett. g) della legge n. 244/2007, prevedeva il trasferimento delle funzioni già proprie degli

11 Sempre nel corso della sua audizione presso la Commissione parlamentare per la

semplificazione svoltasi il 16 dicembre 2009, già ricordata nel testo al § 4.1. 12 La disposizione in esame, nell'autorizzare il Governo all'adozione di regolamenti di

delegificazione, usa la stessa terminologia prevista per la delega legislativa. Ciò potrebbe

indurre il dubbio che si sia in presenza di una dequalificazione della procedura (da delega a

delegificazione), indotta dalla necessità di non superare i limiti di contenuto della legge

finanziaria (che non può contenere deleghe al Governo).

enti soppressi alle amministrazioni con preminente competenza in materia. Tale

principio è stato riproposto e sviluppato dal comma 2 dell'articolo 26 del decreto-

legge n. 112/2008, laddove ha disposto la successione a titolo universale delle

amministrazioni vigilanti agli enti soppressi in ogni rapporto anche controverso,

con la conseguente acquisizione delle risorse finanziarie, strumentali e di

personale.

Appare quindi connaturata al sistema la pressoché generalizzata

sopravvivenza delle funzioni esercitate dagli enti pubblici oggetto di soppressione

o accorpamento¹³. Solo in rare circostanze, infatti, le funzioni già esercitate da un

ente sono venute meno a seguito della soppressione di quello, e comunque ciò è

avvenuto per espressa e specifica disposizione di legge¹⁴. In tutti gli altri casi, le

funzioni degli enti soppressi o accorpati sono state trasferite ad altri soggetti

pubblici, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie. Può semmai

osservarsi come la ricordata regola che individuava nell'amministrazione (almeno

preminentemente) vigilante il successore dell'ente soppresso, sia stata sovente

derogata a partire dal decreto-legge n. 78/2010, con l'individuazione dei

successori degli enti soppressi in altri enti pubblici di pari rango.

Questo dato non deve essere trascurato nella quantificazione dei risparmi di

spesa potenzialmente conseguibili a seguito di soppressioni e accorpamenti.

Sembrano invece assumere preminente interesse il profilo della riduzione della

13 In proposito è utile ricordare che la lettera a) del comma 634 dell'articolo 2 della legge n. 244/2007 prevedeva la privatizzazione ovvero la soppressione degli "enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico". Sul piano prettamente interpretativo, si osserva tuttavia che anche a voler ipotizzare lo svolgimento di funzioni di non rilevante interesse pubblico da parte di un ente per tale ragione soppresso, le stesse funzioni sembrerebbero doversi comunque trasferire all'amministrazione con preminente competenza in materia, in forza del disposto generale di cui alla successiva lettera g) dello stesso comma 634, collocato in chiusura dell'elenco dei principi e criteri direttivi da seguire nel riordino della materia.

14 Le funzioni dell’Istituto nazionale conserve alimentari INCA, soppresso dall'articolo 7, comma 20, del decreto-legge n. 78/2010, in un primo momento attribuite all'Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN, sono state espressamente soppresse dal terzo periodo del comma 2 dell'articolo 12 del decreto-legge n. 95/2012, in conseguenza della soppressione dello stesso INRAN disposto nel precedente comma 1. Nello stesso senso, si segnala che l'articolo 12, comma 52, del decreto-legge n. 95/2012, in riferimento alla soppressione dell’Associazione italiana di studi cooperativi "Luigi Luzzatti" prevista dal precedente comma 49, dispone l’effettivo trasferimento delle funzioni già svolte dall’ente soppresso al Ministero dello sviluppo economico subordinatamente al previo accertamento della sussistenza e dell'attualità dell’interesse pubblico allo svolgimento delle funzioni stesse. Non a caso si tratta, in entrambi i casi, di soppressioni di enti (e di funzioni) disposte in via diretta da provvedimenti d'urgenza ispirati - come sarà chiarito nel successivo § 4.3 - ad una matrice maggiormente decisionista ed interventista in materia.

spesa pubblica complessiva e la corrispondente riduzione del contributo statale di funzionamento, nelle ipotesi di fusione di enti che svolgono attività analoghe e complementari, nonché l'abolizione del finanziamento diretto o indiretto a carico del bilancio dello Stato per gli enti soppressi o privatizzati, secondo quanto previsto segnatamente dalle lett. a) ed f) del comma 634 dell'articolo 2, della legge n. 244/2007 (comma che - si ricorda - era stato espressamente richiamato nel testo dell'articolo 26, comma 1, del decreto-legge n. 112/2008 ai fini della seconda procedura taglia-enti dallo stesso introdotta).

4.3. Complessità dei procedimenti di riordino

Un altro fattore che ha caratterizzato l'attuazione della normativa taglia-enti è stato costituito dalla notevole complessità del procedimento e, di conseguenza, dalle difficoltà nella sua gestione da parte dell’Esecutivo (su quest'ultimo aspetto, vd. § 4.4).

Tali complessità e difficoltà appaiono innanzitutto riconducibili alla qualità del dettato normativo, che fin dalla legge n. 448/2001 non era parso sempre univoco e preciso, e che negli anni a seguire aveva scontato l'introduzione di numerose modifiche, integrazioni e sostituzioni. Le stesse disposizioni introdotte dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112 del 2008 hanno presentato non pochi e non secondari profili problematici, quanto alla loro interpretazione e raccordo. Ciò ha provocato, in particolare, il sorgere di dubbi e incertezze circa l’assoggettamento

o meno al procedimento di alcune categorie di enti, come quelli esclusi dalla prima procedura (ad esempio, gli Enti parco), quelli che non ricevevano finanziamenti dal bilancio dello Stato (come il Club alpino italiano CAI), quelli che esercitavano funzioni di competenza anche degli enti territoriali (come ad esempio, le Autorità portuali) e quelli istituiti o già riordinati di recente (come ad esempio l’Ente italiano per la montagna EIM e l’Agenzia nazionale per i giovani).

Anche una volta risolti tali dubbi e incertezze, ha continuato a gravare sulla gestione del procedimento la complessità della procedura per l’emanazione dei regolamenti di riordino, che originariamente prevedeva la coproponenza di tre Ministri¹⁵, l’approvazione preliminare degli schemi di decreto da parte del Consiglio dei ministri, l’audizione delle organizzazioni sindacali in caso di trasferimento di personale, il parere del Consiglio di Stato sugli schemi approvati, il parere della Commissione parlamentare per la semplificazione normativa e, da ultimo, l’adozione da parte del Consiglio dei ministri del testo definitivo del regolamento.

Tali complessità si sono rivelate fin dall’inizio come fattori critici, tanto da determinare ripetuti interventi normativi - peraltro non sempre andati a buon fine¹⁶

-finalizzati, da un lato, a meglio delimitare il campo di applicazione del meccanismo della ‘ghigliottina’, e dall'altro a razionalizzare la procedura per l’emanazione dei regolamenti di riordino.

Si spiega dunque con l'esigenza di superare tali difficoltà, (oltre che per le criticità emergenti in proposito all’interno del Governo, su cui vd. § 4.4), l'avvenuta immissione nel procedimento taglia-enti di dosi sempre maggiori di “interventismo” e “decisionismo”, attraverso l'emanazione sempre più frequente e più estesa di norme di legge che disponessero e disciplinassero con effetto immediato la soppressione, l'accorpamento, la successione o il riordino di singoli enti pubblici o di intere categorie di essi. A partire dall'emanazione del decreto-legge n. 78/2010 ed a seguire con ulteriori provvedimenti d'urgenza¹⁷ fino ai nostri giorni, è stato emanato un numero sempre più rilevante di disposizioni immediatamente precettive in materia di riordino e soppressione di enti pubblici, in controtendenza quindi rispetto alla previsione di meccanismi generali quali quelli da ultimo disciplinati dal decreto-legge n. 112/2008: questi ultimi infatti

15 Quelli per la pubblica amministrazione e l’innovazione, per la semplificazione normativa e per l’attuazione del programma di governo.

16 Ad esempio con il decreto-legge n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla legge n. 102/2009 il potere di proposta per l’adozione dei regolamenti di riordino, originariamente posto in capo ai tre predetti Ministri, è stato attribuito ai Ministri vigilanti sugli enti interessati dal riordino. Invece sempre nel corso del 2009 non sono state adottate, a causa della contrarietà del Ministero dell’economia e delle finanze per asserite ragioni di impatto finanziario, altre modificazioni proposte dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione (cfr. l’audizione del Ministro Brunetta presso la Commissione parlamentare per la semplificazione svoltasi il 16 dicembre 2009, già ricordata nel testo al § 4.1).

17 Si tratta in particolare dei decreti-legge n. 98/2011, n. 214/2011 e n. 95/2012, citati nel testo al §

2. Ad essi vanno comunque aggiunti ulteriori provvedimenti che hanno disposto il riordino di specifiche aree del sistema degli enti pubblici, quali ad esempio il decreto-legge n. 171/2008, concernente gli enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, ed il decreto legislativo n. 213/2009, concernente il riordino degli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca. Un percorso di riordino a parte hanno parimenti ricevuto gli enti di ricerca operanti nell'ambito della pubblica istruzione.

richiedevano da parte dei Ministri competenti una successiva fase di attuazione più o meno discrezionale, che i decreti-legge sopravvenuti in materia cercavano per quanto possibile di evitare. Sullo stesso piano si è parallelamente registrata la tendenza verso una crescente concentrazione delle decisioni in ambito governativo negli organi centrali e a un livello sempre più alto, e in particolare nella Presidenza del Consiglio dei ministri (su quest'ultimo aspetto, vd. § 4.4)

Questa tendenza "decisionista", che appare chiaramente avvertibile nell’analisi dell’evoluzione della normativa taglia-enti, non sembra peraltro aver conseguito pienamente gli obiettivi cui mirava, né essere a sua volta scevra di possibili conseguenze non positive sul procedimento.

Il crescente livello di “interventismo” legislativo, infatti, richiedeva che le norme di legge di cui si rendeva via via necessaria l’introduzione fossero il più possibile complete, chiare e perfettamente definite, oltre che tempestive. In altre parole, la compiutezza delle disposizioni primarie diventava requisito sempre più indispensabile perché esse fossero immediatamente precettive, ai fini della progressiva riduzione della discrezionalità e di possibili divergenze nella successiva fase di attuazione. Si trattava peraltro di un requisito difficile da soddisfare in un contesto di per sé caratterizzato dall’oggettiva complessità tecnica della materia, e nel quale hanno successivamente assunto sempre maggiore rilievo gli obiettivi di finanza pubblica determinati dagli sviluppi della crisi economico-finanziaria internazionale (vd. § 4.5).

L’obiettivo della compiutezza delle disposizioni primarie diveniva poi quanto mai difficile da raggiungere anche a causa delle ricadute negative sulla qualità dei testi normativi provocate dal sempre più frequente ed onnicomprensivo ricorso alla decretazione d'urgenza. Già in riferimento al decreto-legge n. 78/2010 - ma l'osservazione potrebbe verosimilmente estendersi anche ai provvedimenti d'urgenza successivamente intervenuti in materia - la Corte dei conti lamentava una lacunosità ed una insufficiente compiutezza delle disposizioni di legge, stigmatizzando al riguardo "l’uso di una tecnica legislativa

non sufficientemente organica e adeguata a disciplinare vicende istituzionali tanto complesse¹⁸".

4.4. Difficoltosa gestione dell'intervento da parte del Governo

Sotto altro profilo, il richiamato crescente livello di “decisionismo” governativo nel procedimento taglia-enti non sembra essere stato in grado di evitare le divergenze di intenti emerse all'interno dell'Esecutivo. Lo stesso Governo ha ripetutamente indicato come uno dei principali fattori che hanno impedito il pieno conseguimento degli obiettivi della normativa taglia-enti l'insorgenza di vere e proprie conflittualità tra i soggetti coinvolti nella manovra in esame.

Risulta infatti chiaro da espresse e ripetute dichiarazioni in sedi ufficiali¹⁹ come l’azione degli organi governativi centrali cui spettava dare impulso e coordinamento all’intero procedimento (in particolare il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e il Ministro per la semplificazione normativa) sia da subito entrata in contrasto, in misura più o meno accentuata a seconda dei casi, con quella dei Ministeri vigilanti sugli enti interessati. Questi si sono dimostrati molto più portati ad attestare l’indispensabilità degli enti stessi e a sostenere le ragioni della loro conferma, piuttosto che ad appoggiare l’opera volta alla loro soppressione o al loro riordino, risultando “in conflitto di interessi con il taglio apportato per ragioni politiche, economiche o di organizzazione”²⁰.

Questo dato sembra emergere con evidenza dal fatto che per tutti gli enti rientranti nella prima procedura di riordino e soppressione di cui al decreto-legge

n. 112/2008 (gli enti cioè con dotazione organica inferiore alle 50 unità) è intervenuta un’espressa dichiarazione di insopprimibilità da parte delle

18 Corte dei conti, Verifica dello stato di attuazione del processo di soppressione ed incorporazione di enti ed organismi pubblici disciplinato dal D.L. n. 78/10 (convertito nella legge

n. 122/10), p. 54.

19 Si vedano, ad esempio, la più volte citata audizione del Ministro Brunetta da parte della Commissione parlamentare per la semplificazione normativa del 16 dicembre 2009 e la nota di attuazione relativa all'ordine del giorno C. 9/04865-B/075 a firma Favia ed altri, trasmessa dal Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione alla Camera dei deputati il 19 luglio 2012 (vd. nel testo § 4.1). Anche nella seduta dell'Assemblea della Camera del 3 febbraio 2010, in sede di svolgimento di interrogazioni a risposta immediata (citata nel testo al § 4.1), il Ministro Calderoli dichiarava espressamente che “il percorso iniziato con il decreto-legge n. 112 del 2008 non ha consentito di raggiungere i risultati sperati in termini di riduzione del numero degli enti pubblici non economici a causa delle discutibili ma, purtroppo, insindacabili resistenze delle amministrazioni vigilanti che hanno l’onere di dichiarare l’utilità di un ente”.

20 Così sempre il Ministro Brunetta, nella ricordata audizione presso la Commissione parlamentare per la semplificazione il 16 dicembre 2009.

Amministrazioni vigilanti. Analogamente si può osservare che anche nell’ambito della seconda procedura di riordino e soppressione di cui al predetto decreto-legge, dove il ruolo dei Ministeri vigilanti era comunque rilevante, il previsto meccanismo della ‘ghigliottina’ non abbia portato ad alcuna effettiva soppressione o accorpamento, almeno fra gli enti di maggiori dimensioni²¹.

L’esperienza della normativa taglia-enti sembra dunque confermare le difficoltà di attuazione che nell’ordinamento italiano trovano frequentemente le normative la cui effettività dipende dalla volontà di più soggetti nella fase attuativa, come pure le difficoltà che il soggetto istituzionalmente incaricato della promozione e del coordinamento dell’attività dei Ministri, cioè il Presidente del Consiglio, può incontrare nel mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo con i mezzi ordinari a sua disposizione.

Potrebbe quindi spiegarsi anche per questa via il progressivo rafforzamento della posizione del Presidente del Consiglio nel procedimento taglia-enti, con un’azione che non sembra comunque essere riuscita ad assicurare un valido ed efficace coordinamento delle amministrazioni coinvolte nelle procedure.

Una prima manifestazione di questa tendenza "accentratrice" e "decisionista" si è potuta riscontrare nel citato (supra § 4.1) comma 31 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 138/2011, soppresso dalla legge di conversione n. 148/2011. Tali norme attribuivano infatti al solo Presidente del Consiglio il potere di individuare i casi di esclusione dal procedimento.

Più recentemente, invece, l’articolo 12, comma 19 del decreto-legge n. 95/2012 ha modificato l’articolo 2, comma 634, della legge n. 244/2007 stabilendo che i regolamenti finalizzati al riordino, alla trasformazione o alla soppressione e messa in liquidazione degli enti pubblici, sono emanati (anche sulla base delle proposte del Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi) su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sia pure di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e sentito il Ministro vigilante.

Si tratta, con tutta evidenza, di un nuovo passo sulla strada dell'accentramento e della concentrazione ai livelli superiori di governo dei poteri

21 Fa eccezione il riordino per accorpamento delle sei Casse militari nella nuova Cassa di previdenza delle Forze Armate.

di gestione dell'intero procedimento taglia-enti, la cui efficacia nell'assicurare un efficace coordinamento delle amministrazioni coinvolte nelle procedure potrà essere valutata in futuro.

4.5. Accentuazione delle finalità di contenimento della spesa pubblica

Il già di per sé elevato livello di difficoltà gestionale del procedimento taglia-enti pare inoltre essere stato ulteriormente accresciuto dalla progressiva accentuazione della finalità del risparmio di spesa rispetto alle altre cui pure il procedimento rispondeva, tra cui in primo luogo quella di un riordino del sistema degli enti e degli organismi pubblici.

Certamente la finalità di “conseguire gli obiettivi di stabilità e crescita” e di “ridurre il complesso della spesa di funzionamento delle amministrazioni pubbliche” (nonché di “incrementare l’efficienza e di migliorare la qualità dei servizi”), ha presieduto sin dall'originaria formulazione dell'articolo 28 della legge

n. 448/2001 ogni normativa emanata per la razionalizzazione del sistema della pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici. Non a caso pressoché tutti gli interventi normativi in materia sono stati introdotti con leggi finanziarie o decreti-legge di manovra economica o con altri provvedimenti comunque di natura prevalentemente economico-finanziaria.

Negli anni più recenti, tuttavia, sotto la spinta della particolare contingenza determinatasi in Italia in conseguenza della crisi economico-finanziaria mondiale, il profilo del contenimento della spesa pubblica sembra aver finito per diventare assolutamente prevalente su tutti gli altri, tanto che l’intero procedimento taglia-enti, almeno da un certo momento in poi, sembrerebbe essere stato considerato più come una branca della complessiva manovra di “rientro” dei conti pubblici (con la connessa necessità di “fare cassa” nell’immediato), che non piuttosto una politica autonoma di settore.

Questa valutazione appare supportata in primo luogo dal considerevole numero di provvedimenti che in successione sempre più rapida hanno riguardato negli ultimi tre anni anche gli enti pubblici non economici già interessati dalla normativa taglia-enti intesa in senso proprio, talora sovrapponendovisi e interferendo con la sua attuazione in vista del conseguimento di obiettivi dichiaratamente di tipo finanziario.

Si pensi, inoltre, alle ulteriori misure di razionalizzazione e contenimento dei costi delle pubbliche amministrazioni introdotte dal decreto-legge n. 194/2009 e seguite dall’intervento di c.d. “riduzione del perimetro della pubblica amministrazione” operato con il decreto-legge n. 78/2010, in un momento in cui “molte amministrazioni erano ancora alle prese con l’applicazione delle precedenti omologhe norme, in particolare con la c.d. ‘riduzione degli assetti organizzativi’ prevista in generale dall’art. 74 del decreto-legge n. 112/2008 e con gli interventi sugli enti ed organismi pubblici ... previsti dall’art. 17 del decreto-legge n. 78/2009; interventi, questi ultimi, che non hanno poi avuto una conclusione in quanto confluiti nella citata legge 25/2010”²².

Le stesse evidenti finalità di contenimento della spesa pubblica soggiacevano anche a quella ulteriore forma di riordino, in senso lato, prevista dall'articolo 6, comma 5, del decreto-legge n. 78/2010, in base alla quale, tutti gli enti pubblici, anche economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato, devono adeguare i rispettivi statuti per assicurare che gli organi di amministrazione e quelli di controllo, se non già costituiti in forma monocratica, siano costituiti da un numero non superiore a cinque e a tre componenti. L'allineamento universale²³ a siffatti limiti dimensionali, oltre a costituire un ulteriore profilo di riorganizzazione del sistema degli enti pubblici, segnatamente dal punto di vista della loro struttura interna, ha comportato per altra via l'enucleazione di un ulteriore parametro di controllo sugli enti stessi: la mancata adozione dei necessari provvedimenti di adeguamento statutario o di organizzazione determina infatti responsabilità erariale e tutti gli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati sono nulli. Allo stato attuale non mancano situazioni di criticità, sia pur limitate e specifiche, legate a un formale disallineamento dai predetti limiti dimensionali, talora oggetto di atti di sindacato ispettivo in sede parlamentare. Appare invece ancora prematura la

22 Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica Amministrazione 2010-2011, p. 48.

23 Non bisogna dimenticare infatti che obblighi di adeguamento degli statuti allo scopo di prevedere analoghi limiti massimi alla consistenza degli organi di amministrazione, erano già stati previsti dall'art. 4-sexiedecies del decreto-legge 3 novembre 2008, n. 171, per gli enti vigilati dal Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali, nonché dall'art. 8 del decreto legislativo 31 dicembre 2009, n. 213 per gli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

formazione di una consolidata giurisprudenza in merito ai meccanismi sanzionatori previsti dalla legge²⁴.

Sempre nello stesso senso, è utile infine osservare che, in base all’art. 7, comma 30, del decreto-legge n. 78/2010, dal taglia-enti sono stati espressamente esclusi, a procedimento già iniziato, gli enti non inclusi nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione predisposto dall'ISTAT ai sensi della legge n. 196/2009. Da quel momento, dunque, non sono più rientrati nel disegno di riordino gli enti non ricompresi nel comparto istituzionale delle amministrazioni pubbliche contabilizzato ai fini della determinazione del debito pubblico in sede europea, cioè quelli che non “pesano” sui conti di finanza pubblica vincolanti per il nostro Paese, “e che tuttavia, con molta probabilità, sono enti di minore rilevanza di quelli che ci si accinge a sopprimere”²⁵.

L’obiettivo di concentrarsi invece sugli enti contabilizzati e di procedere con immediatezza e urgenza a una riduzione e al riordino degli stessi, prestando attenzione al solo elemento del risparmio di spesa ottenibile e da rappresentare in sede europea, sembra dunque aver fatto premio sulla necessità di un riordino organico dell’intero sistema degli enti pubblici non economici, tenendone fuori proprio quelli che con ogni probabilità avrebbero dovuto invece rientrarvi per primi.

Almeno a partire dal 2009-2010, sembrerebbe dunque doversi parlare molto più di obiettivi di risparmio di spesa conseguiti mediante il riordino, la trasformazione o la soppressione di enti pubblici, piuttosto che di riduzione della spesa di funzionamento delle pubbliche amministrazioni nonché di revisione organica del sistema degli enti pubblici, come probabilmente era ancora all’inizio degli anni Duemila. Occorre peraltro riscontrare come il Governo, nella Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica Amministrazione 2010-2011, sembra porre ancora i due tipi di obiettivi all’incirca sullo stesso piano²⁶.

24 Pur con riferimento a un ente pubblico non economico non statale, rileva la sentenza del 24

novembre 2011 con cui il T.A.R. Lombardia, Sez. III, ha dichiarato nulle la nomina del consiglio

direttivo dell'Automobil Club Milano e la conseguente nomina del presidente dello stesso. 25 F. Giglioni, Il taglio degli enti pubblici. Commento all’art. 1, c. 31, D.L. n. 138 del 2011, p. 4.

26 “Il nuovo intervento di razionalizzazione operato sugli enti pubblici nazionali ha concluso, dunque, un percorso normativo cominciato oramai numerose manovre or sono con il persistente obiettivo di realizzare un progetto di riordino del sistema degli enti ed organismi pubblici e conseguire stabili miglioramenti sui livelli dell’indebitamento netto del conto

5.1. Diseconomie ed incompletezze

L’effetto combinato delle criticità fin qui rilevate ha di fatto impedito che l’andamento della produzione e dell'attuazione della normativa taglia-enti procedesse in modo ordinato e coerente, forse in assenza di una strategia di fondo unitaria e di una chiara visione d’insieme degli interventi da mettere in atto, anche a causa del rilievo sempre minore rivestito dall'obiettivo di attuare una riforma organica del sistema degli enti pubblici²⁷.

In effetti, nel dispiegarsi del procedimento taglia-enti si è visto un po’ di tutto: categorie di enti da esso espressamente escluse che si è tentato di ricomprendervi a fini di riordino (come gli Enti parco e le Autorità portuali) ed altre categorie in esso pienamente ricomprese ma non interessate da alcuna iniziativa di riordino (ad esempio, le Casse conguaglio); enti di cui era espressamente prevista la soppressione ove non riordinati, rimasti in essere senza alcun riordino (ad esempio, l’Unione accademica nazionale UAN) ed enti espressamente confermati in essere in quanto necessari, successivamente soppressi (come l’Ente teatrale italiano ETI e l’Agenzia per le ONLUS); enti di cui era espressamente previsto un doppio riordino, prima in base a norme speciali e poi ai sensi del “taglia-enti”, riordinati invece una volta sola (gli enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, eccetto UNIRE, ENSE, INRAN ed AGEA); enti che dopo il riordino sono subito tornati a necessitare di ulteriori interventi, in quanto non ottemperanti alle nuove norme introdotte in materia dopo il loro riordino (Unione italiana di tiro a segno UITS, Lega navale italiana LNI e Cassa di previdenza delle Forze armate, non allineati ai nuovi limiti massimi al numero dei componenti degli organi direttivi); enti prima riordinati e

consolidato delle pubbliche amministrazioni” (Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica Amministrazione 2010-2011, p. 58).

27 Appaiono dunque condivisibili ed estensibili all’intero procedimento taglia-enti le considerazioni che la Corte dei conti, nella Verifica dello stato di attuazione del processo di soppressione ed incorporazione di enti ed organismi pubblici disciplinato dal D.L. n. 78/10 (convertito nella legge

n. 122/10), p. 4, espressamente riferì al decreto-legge n. 78/2010 sulla “irrinunciabilità che operazioni di architettura istituzionale del tipo considerato siano supportate da un’attenta opera di valutazione degli effetti sulle realtà incise e, comunque, abbiano fondamento in intenti univoci. Ciò per scongiurare che il perseguimento degli obiettivi di razionalizzazione, miglioramento dell’efficienza organizzativa e riduzione della spesa cui sono preordinate venga, nella pratica attuazione, sostanzialmente vanificato”.

poi soppressi, anche a breve distanza di tempo (come l’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione); enti prima riordinati poi privatizzati (come l'Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia UNUCI); enti istituiti appositamente per subentrare ad altri enti soppressi, poi soppressi a loro volta (è il caso dell’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI); enti prima soppressi

o accorpati e poi tornati in essere, anche a breve distanza di tempo (come i Consorzi per i grandi laghi prealpini); per finire con il caso di un ente prima riordinato, poi soppresso a quattro mesi di distanza e infine ritornato in essere poco più di un anno dopo con tanto di attribuzione di nuove funzioni (il Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali).

Non sembra potersi affermare che il trend testé descritto sia mutato significativamente a seguito dell’alternarsi dei vari Governi che si sono succeduti nella gestione del procedimento.

Sotto altro punto di vista si segnala come determinati filoni di razionalizzazione del sistema siano rimasti di fatto incompiuti. Fatte salve le procedure di riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute e dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare²⁸, non risultano essere state intraprese ulteriori iniziative per completare l'iter dei rimanenti schemi di regolamento approvati dal Governo in via preliminare entro il 31 ottobre 2009 e non pervenuti all’approvazione definitiva entro il 31 ottobre 2010 (nell'ambito delle attività di riordino previste dalla seconda procedura taglia-enti introdotta dal decreto-legge n. 112/2008). Risultano parimenti incomplete o in uno stato di attuazione ancora iniziale ulteriori procedure di razionalizzazione di determinate aree del sistema, previste da discipline specifiche parallele o antecedenti alla normativa taglia-enti propriamente intesa: si tratta ad esempio dell’unificazione strutturale della Giunta centrale per gli studi storici e degli Istituti storici²⁹, e della trasformazione in soggetti di diritto privato degli enti vigilati dal Ministero della difesa³⁰. Nello stesso senso occorre osservare che gli interventi disposti dall’art.

28 Il relativo schema di regolamento è stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri

dell'8 marzo 2013. 29 Ai sensi del decreto legislativo n. 419/1999 30 Tale procedimento, previsto dall'articolo 46, comma 1, del decreto-legge n. 5/2012, convertito,

con modificazioni, dalla legge n. 35/2012, risulta attualmente essere stato attivato e portato a compimento solo per l'"Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia" - UNUCI, privatizzata dal D.P.R. 18 marzo 2013, in attesa di pubblicazione.

4-sexiesdecies del decreto-legge n. 171/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 205/2008, sugli enti vigilati dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, benché previsti "in vista del relativo necessario riordino", si sono di fatto dimostrati interventi definitivi, non essendo seguito alcun ulteriore provvedimento in tal senso; peraltro, tre di questi enti sono stati successivamente soppressi per effetto di quei successivi provvedimenti d'urgenza ispirati a una matrice di più diretto interventismo che, come è stato visto (§ 4.3), hanno caratterizzato la più recente produzione normativa taglia-enti³¹.

5.2. L'informazione al Parlamento

La Corte dei conti non ha mancato di sottolineare le grandi difficoltà che si incontrano nella valutazione delle politiche di riordino degli enti pubblici, segnatamente per stabilire il mancato conseguimento degli obiettivi perseguiti ed eventualmente in quale grado. E se già nel 2007 poteva dirsi che per una serie di motivi restava "difficile una valutazione sulla incidenza di circa mezzo secolo di attività”³², ciò può valere a maggior ragione per gli interventi degli ultimi anni, non solo a causa della ricordata abbondante stratificazione normativa, ma anche a causa dell’assenza di dati e informazioni adeguati ed aggiornati, necessari per svolgere una compiuta valutazione al riguardo.

Per quanto in particolare riguarda il Parlamento, il complesso degli elementi conoscitivi a sua disposizione per la valutazione di questa politica di intervento appare decisamente limitato, per via delle carenze riscontrate nell’attività informativa resa dal Governo alle Camere su tale materia.

Anche sotto questo aspetto non sembra di potersi ravvisare significative differenze nell’azione dei Governi succedutisi nell’ultimo decennio. Ai sensi infatti

31 L'Ente nazionale sementi elette ENSE è stato soppresso dall'art. 7, comma 20, del decreto-legge n. 78/2010; l'Unione nazionale per l'incremento delle razze equine UNIRE è stato trasformato dall'articolo 14, comma 28, del decreto-legge n. 98/2011 nell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI; la stessa ASSI e l'Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN sono stati da ultimo soppressi rispettivamente dall'articolo 23-quater, comma 9, e dall'articolo 12, comma 1, del decreto-legge n. 95/2012.

32 Corte dei conti, Misure adottate ed attività svolta ai fini della trasformazione e della soppressione di enti pubblici disposta dall’art. 28 della legge n. 448/2001, p. 23. Tale affermazione giungeva al termine di un’indagine che “al fine di prospettare un quadro completo dell’attività di soppressione degli enti pubblici, ha preso in considerazione tutte le operazioni effettuate a partire dalla legge n. 1404/1956” (p. 3).

della legge n. 296/2006, art. 1, comma 480), il Governo, nel riferire entro il 30 settembre 2007 alle Camere sui risultati del programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, doveva altresì presentare “un apposito documento” che desse conto dei provvedimenti adottati in merito ai previsti meccanismi di riordino, trasformazione, soppressione e messa in liquidazione degli enti e degli altri organismi pubblici. Il secondo Governo Prodi non diede seguito a tale obbligo, mentre il subentrato quarto Governo Berlusconi vi provvide con il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato presentato nel 2009, che risultava però privo del predetto documento da presentare in allegato, anche perché nel frattempo era intervenuta la nuova disciplina della materia recata dal decreto-legge n. 112/2008. Del mancato seguito agli impegni informativi successivamente assunti in sede parlamentare dai Ministri dello stesso quarto Governo Berlusconi si è già detto, così come delle lacune riscontrabili nella nota di attuazione presentata alle Camere il 18 luglio 2012 dal subentrato Governo Monti (vd. § 4.1).

A queste carenze nell’operato governativo deve aggiungersi la disattenzione mostrata sul tema dello stesso legislatore, che in tutta l’imponente mole di norme approvate dal 2008 in poi per la disciplina del procedimento taglia-enti, non risulta aver inserito alcuna disposizione che obblighi il Governo a riferire periodicamente alle Camere sull’andamento del procedimento stesso e sui risultati ottenuti³³.

Come risultato, a tutt’oggi non perviene al Parlamento alcuna informativa completa, organica e periodicamente aggiornata sull’impatto e gli effetti della politica pubblica di intervento condotta nel settore degli enti pubblici negli ultimi dieci anni. Le principali informazioni di fonte governativa disponibili in materia sono contenute nella Relazione annuale sullo stato della Pubblica Amministrazione³⁴, che peraltro non è centrata sulla specifica normativa taglia-enti e ha un oggetto ben più generale, nell’ambito del quale i dati e gli altri

33 Come avviene invece per gli analoghi procedimenti di riordino e soppressione ancora in

gestione sulla base di normative precedenti al 2001. Su di essi, il Governo riferisce

annualmente al Parlamento mediante la Relazione annuale sullo stato della liquidazione degli

enti pubblici di cui alla legge n. 1404 del 1956. 34 La più recente Relazione è stata presentata nell’ottobre 2011 con riferimento agli anni 2010

2011.

elementi inerenti il riordino del sistema degli enti pubblici si diluiscono e si rarefanno.

5.3. I risultati comunque conseguiti

Dall'analisi sin qui condotta si evince dunque con chiarezza come il complesso delle attività regolamentari ed amministrative poste in essere in attuazione della normativa taglia-enti abbia consentito il raggiungimento di un risultato parziale e in qualche modo sottodimensionato sia rispetto alla mole degli strumenti normativi via via messi in campo, sia rispetto alle esigenze di contenimento finanziario progressivamente emergenti, sia infine rispetto alle aspettative -probabilmente non del tutto chiare all'origine del progetto - in termini di riassetto organico del sistema degli enti pubblici.

In quest'ottica, si segnalano in particolare la mancata approvazione in via definitiva di taluni schemi di riordino (riferiti a enti diversi da quelli soppressi per effetto dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010), nonché l'attuazione in scala tutto sommato ridotta di taluni strumenti, come la privatizzazione degli enti che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico. Essi avrebbero forse permesso il conseguimento di ulteriori risultati, magari “di nicchia” e meno spendibili in determinati contesti politico-finanziari, ma comunque utili in una ottica complessiva di sistema.

Purtuttavia, l'impressione che può ricavarsi dell'esperienza della normativa taglia-enti come di un'opera tormentata e incompiuta non deve indurre a una sottovalutazione dei risultati comunque conseguiti, seppur faticosamente, in questi anni. Risultati che, segnatamente sotto il profilo del risparmio di spesa pubblica ed in termini di "alleggerimento" della macchina burocratica, non possono ridursi a una sbrigativa quantificazione dell'immediato risparmio di cassa, ma devono più opportunamente essere valutati in termini strutturali e pertanto in una ottica di medio-lungo periodo.

I risultati dell'attuazione della normativa taglia-enti in senso lato, semplificati con ragionevole approssimazione -dovuta alla disaggregazione ed all'articolazione propria dei dati cui si riferiscono - possono riassumersi nei termini seguenti.

Sono stati soppressi circa 50 enti ed istituti pubblici non economici statali, quasi tutti con dotazione organica pari o superiore a cinquanta unità di personale.

Altri 4 enti pubblici non economici sono stati privatizzati³⁵. Tali soppressioni e privatizzazioni hanno comportato il venir meno di un numero pressoché corrispondente di incarichi di Presidenti di enti pubblici di nomina governativa. Per effetto delle predette soppressioni e privatizzazioni, nonché all'esito delle diverse procedure di riordino di varie categorie di enti pubblici, sono venuti meno in tutto oltre 570 altri incarichi di amministratore in enti pubblici, il cui conferimento rientrava nel campo di applicazione della normativa sul controllo parlamentare sulle nomine. Per contro sono stati istituiti 7 nuovi enti pubblici, prevedendo 6 nuove cariche apicali ed introducendo un totale di 36 nuovi incarichi di amministratore.

Pressoché tutte le soppressioni sono intervenute per mezzo di specifica norma di legge. Fatto salvo il riordino per accorpamento delle sei Casse militari nella nuova Cassa di previdenza delle Forze Armate, non risultano casi di soppressione conseguenti alle due procedure introdotte dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008, che hanno del resto portato a 3 delle 4 privatizzazioni sopra citate.

Ai fini di una valutazione meramente quantitativa del fenomeno, l'ammontare delle ricordate soppressioni e privatizzazioni può essere raffrontato al totale degli enti pubblici nazionali attualmente esistenti, la cui consistenza può essere ragionevolmente stimata in 200 unità, dalle quali vanno però scomputati – per le loro caratteristiche ed in quanto sottratti alla normativa taglia-enti – gli ordini professionali e gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici³⁶ (cfr. la sezione III), che sfiorano complessivamente le 50 unità. La soppressione, quindi, ha interessato più o meno un quarto degli enti preesistenti.

Per una completa valutazione dell’impegno profuso e del lavoro svolto, giova infine segnalare come le complesse procedure di riordino, descritte nel paragrafo

35 Si tratta in particolare della Fondazione “Il Vittoriale degli Italiani”, trasformata con il D.P.R. 13 ottobre 2009, n. 180, dell’Istituto nazionale di beneficenza Vittorio Emanuele III (D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 261), dell’Ente opere laiche palatine pugliesi (D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 263), e della ricordata Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia" - UNUCI (D.P.R. 18 marzo 2013, in attesa di pubblicazione.

36 La cifra indicativa è comprensiva anche di taluni enti non ancora costituiti, la cui norma istitutiva è peraltro vigente. La cifra comprende altresì alcuni soggetti (ad esempio determinate agenzie) la cui norma istitutiva non specifica o non chiarisce univocamente il possesso della personalità giuridica di diritto pubblico, e quindi la natura di ente pubblico. Tale dato non ha peraltro impedito ad alcuni di questi soggetti di rientrare nelle procedure di riordino previste dalla normativa taglia-enti.

4.3, siano state attivate e portate a termine anche in presenza di modesti risparmi di spesa, derivanti, generalmente, dalla riduzione del numero dei componenti degli organi di indirizzo amministrativo, gestione e controllo³⁷.

37 A titolo esemplificativo, da un’analisi delle relazioni tecniche allegate agli schemi di riordino sottoposti al parere della Commissione parlamentare per la semplificazione emerge che dal riordino dell’Unione nazionale ufficiali in congedo d’Italia (poi DPR 203/2009) e della Lega Navale italiana (poi DPR 205/2009) si prevedevano risparmi annuali pari – rispettivamente a

5.635 e 2.482 euro.

2.1. L’impianto generale: due distinte procedure

All’inizio della XVI Legislatura, l’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008 (convertito con modificazioni dalla legge n. 133/2008), ha introdotto una nuova disciplina riferita a un campo di applicazione più ristretto: i soli enti pubblici non economici statali.

Della legge n. 244/2007 è stata conservata la disciplina concernente i regolamenti di riordino degli enti pubblici, ma sono stati abrogati il comma 636 dell'articolo 2 e l’allegato A: gli 11 enti ed organismi pubblici interessati venivano così a rientrare nella disciplina di nuova introduzione.

L’impianto generale della disciplina recata dall’articolo 26 del D.L. n. 112/2008 è ispirato al meccanismo della ghigliottina, in quanto dispone direttamente la soppressione degli enti pubblici non economici, ad eccezione di quelli espressamente confermati o riordinati. Il criterio sotteso è dunque sostanzialmente quello della individuazione degli enti da mantenere.

Il procedimento prevede due diverse procedure, a seconda se gli enti interessati dispongano o meno di una dotazione organica di personale inferiore a 50 unità.

Ai sensi della prima procedura sono soppressi gli enti pubblici non economici statali con dotazione organica inferiore a 50 unità, ad eccezione di talune categorie di enti indicate dal primo comma dello stesso articolo 26, e ad eccezione degli enti espressamente confermati con decreto dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa.

Sono stati quindi sottratti alla prima procedura, in quanto espressamente indicati dal primo comma dell’articolo 26 del D.L. n. 112/2008: gli ordini professionali e loro federazioni; le federazioni sportive; gli enti non inclusi nell’elenco ISTAT delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato; gli enti funzionali alla conservazione e nella trasmissione della memoria storica; le autorità portuali; gli enti parco; gli enti di ricerca.

Sono stati altresì sottratti alla prima procedura, in quanto confermati con decreto interministeriale del 19 novembre 2008, i seguenti enti: Accademia della Crusca; Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale; Cassa conguaglio trasporti di gas di petrolio liquefatto; Cassa conguaglio settore elettrico; Comitato olimpico nazionale italiano CONI; Istituto italiano per l’Africa e l’oriente ISIAO; Lega italiana per la lotta ai tumori LILT; Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia UNUCI; Ente teatrale italiano ETI.

In base alla seconda procedura sono soppressi gli enti pubblici non economici statali con dotazione organica pari o superiore a 50 unità, per i quali alla data del 31 ottobre 2009 non siano stati emanati i regolamenti di riordino ai sensi del comma 634 della legge n. 244/2007.

Il termine del 31 ottobre 2009 è stato ritenuto comunque rispettato con l'approvazione preliminare del Consiglio dei ministri degli schemi dei regolamenti di riordino. Tuttavia qualora i regolamenti di riordino, già tempestivamente approvati in via preliminare, non fossero stati adottati in via definitiva entro il 31 ottobre 2010, gli enti relativi avrebbero dovuto essere considerati soppressi, eccetto quelli oggetto di apposite previsioni legislative di riordino entrate in vigore nel corso della XVI legislatura.

Come chiarito con successive norme di interpretazione autentica³⁸, sono stati sottratti dalla soppressione prevista dalla seconda procedura gli enti già espressamente esclusi dalla prima procedura (ovvero gli enti espressamente indicati dal primo comma dell’articolo 26 del D.L. n. 112/2008 e gli enti confermati dal D.I. 19 novembre 2008; per questi ultimi, peraltro, si prevedeva che potessero essere oggetto di provvedenti riordino), nonché gli enti comunque non

38 Articolo 10-bis, comma 1, del decreto-legge n. 194/2009, convertito, con modificazioni, dalla

legge n. 25/2010 (come modificato dall'articolo 7, comma 30, del decreto-legge n. 78/2010,

convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010).

inclusi nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuati dall’ISTAT.

Per entrambe le procedure descritte, l’articolo 26 del D.L. n. 112/2008 prevedeva l’obbligo per i Ministri vigilanti di comunicare al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e al Ministro per la semplificazione normativa l’elenco degli enti che risultassero conseguentemente soppressi. Tale disposizione, di fatto non è stata applicata (cfr. infra § 2.4).

Era inoltre previsto che l’amministrazione vigilante succedesse all’ente soppresso a titolo universale, in ogni rapporto, anche controverso, e ne acquisisse le risorse.

2.2. Disposizioni specifiche di riorganizzazione e soppressione di enti pubblici

Ulteriori interventi specifici di soppressione o riorganizzazione di enti pubblici sono stati effettuati da altre specifiche disposizioni del decreto-legge n. 112/2008.

Anzitutto il comma 3 dell’articolo 26 di tale decreto-legge, abrogando il comma 580 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007) ha di fatto disposto la soppressione dell’Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche – Scuola nazionale della pubblica amministrazione.

Inoltre, l’articolo 28 del medesimo decreto-legge n. 112/2008, ha istituito l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA, contestualmente sopprimendo l’Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici APAT, l’Istituto nazionale per la fauna selvatica INFS e l’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare ICRAM.

Ente soppresso	Eventuale ente incorporante
Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche – Scuola nazionale della pubblica amministrazione.	Nessuno
Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici APAT	Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA (di nuova istituzione)
Istituto nazionale per la fauna selvatica INFS
Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare ICRAM

2.3. Settori non rientranti nell'ambito di applicazione dell'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008

L’articolo 27, comma 2, della legge n. 69/2009 aveva escluso l’applicabilità della seconda procedura di cui all’articolo 26 del decreto-legge

n. 112/2008 agli enti di ricerca di cui alla legge n. 165/2007, cioè agli enti vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, per i quali fossero adottati entro il 31 dicembre 2009 i decreti legislativi attuativi della delega al riordino ivi prevista.

In effetti con il Decreto legislativo n. 213/2009 è stato disposto il riordino di tali enti, prevedendo tra l’altro: la riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione; la modifica della composizione dei medesimi organi e delle relative modalità di nomina; l’abolizione del parere delle Commissioni parlamentari competenti sulle candidature dei presidenti; la previsione della mera comunicazione al Parlamento delle nomine dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione di tali enti effettuate dal Ministro dell'istruzione, università e ricerca.

Il Decreto legislativo n. 213/2009 ha pertanto comportato il riordino dei seguenti enti: Consiglio nazionale delle ricerche CNR; Agenzia spaziale italiana ASI; Consorzio per l`area di ricerca scientifica e tecnologica di Trieste; Istituto italiano di studi germanici; Istituto nazionale di alta matematica "Francesco Severi" INDAM; Istituto nazionale di astrofisica INAF; Istituto nazionale di fisica nucleare INFN; Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia INGV; Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale OGS; Istituto nazionale di ricerca metrologica INRIM; Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione INVALSI; Museo Storico della Fisica e Centro di Studi e Ricerche Enrico Fermi; Stazione zoologica "Anton Dohrn".

L’articolo 27, comma 2, della legge n. 69/2009 aveva parimenti escluso l’applicabilità della seconda procedura di cui all’articolo 26 del decreto-legge

n. 112/2008 anche ad alcuni altri enti, qualora riordinati entro il 31 dicembre 2009 tenendo conto dei principi e criteri direttivi di cui all’art. 2, comma 634, della legge n. 244/2007.

Nella fattispecie, tuttavia, il termine non è stato rispettato e tali enti sarebbero dovuti rientrare nell’ambito di applicazione del decreto-legge n. 112/2008. Tali enti sono stati comunque riordinati o soppressi da ulteriori specifiche normative (vd. § 2.5).

Si trattava in particolare dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca ANVUR; dell’Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica ANSAS; dell’Ente nazionale di assistenza magistrale ENAM; dell’Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione INVALSI.

2.4. L’attuazione della seconda procedura prevista dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008

In attuazione della seconda procedura prevista dall’art. 26 del decreto-legge n. 112/2008, alla data del 31 ottobre 2009 il Governo aveva approvato in via preliminare 29 schemi di regolamenti di riordino.

L’adozione in via preliminare dello schema di riordino valeva intanto la conferma per gli enti interessati, che altrimenti, ai termini di legge, avrebbero

39 Quale ad esempio l’Ente nazionale risi ENR e l’Istituto di servizi per il mercato agricolo e alimentare ISMEA.

dovuto essere soppressi. I suddetti schemi di riordino avrebbero dovuto essere definitivamente approvati entro il 31 ottobre 2010.

Tuttavia ciò è avvenuto solo parzialmente. Per alcuni di questi schemi di regolamento, l’iter si è interrotto a seguito delle obiezioni avanzate dal Consiglio di Stato nell’ambito del prescritto parere. Per un’altra parte dei suddetti schemi, l'iter si è parimenti arrestato per effetto delle sopravvenute disposizioni del decreto-legge n. 78/2010 che, con effetto immediato, hanno disposto la soppressione di alcuni degli enti per i quali era stata per l'appunto avviata la procedura di riordino (vd. § 3).

Come risultato, alla scadenza del 31 ottobre 2010 posta dalla legge per l’adozione dei regolamenti definitivi di riordino, i provvedimenti effettivamente adottati nell’ambito della seconda procedura taglia-enti sono stati soltanto 16; tutti gli altri 13 schemi di regolamento di riordino non sono pervenuti all’approvazione definitiva.

Di conseguenza, i 14 enti pubblici non economici così riordinati e non trasformati in enti di diritto privato dovevano essere gli unici, interessati dalla normativa taglia-enti, ad essere confermati dopo la scadenza del termine del 31 ottobre 2010.

Tutti gli altri enti non riordinati avrebbero dovuto intendersi soppressi, ma di fatto ciò non è avvenuto: non risulta infatti che alcun Ministro vigilante abbia comunicato al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e al Ministro per la semplificazione normativa l’elenco degli enti soppressi previsto dal terzo periodo del comma 1 dell’articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008. A conferma di ciò, risulta piuttosto che alcuni di tali enti non riordinati sono stati considerati pienamente vigenti dalle disposizioni recate da successivi provvedimenti legislativi intervenuti nel solco della normativa tagli-enti.

Enti oggetto di riordino		Approvazione preliminare (CdM)	Approvazione definitiva (D.P.R.)
Fondazione “Il Vittoriale degli Italiani”		3 ottobre 2008	D.P.R. 13 dicembre 2009 -privatizzato
Lega navale italiana		6 marzo 2009	D.P.R. 12 novembre 2009, n. 205
Unione italiana tiro a segno UITS			D.P.R. 12 novembre 2009, n. 209
Unione nazionale ufficiali in congedo d’Italia UNUCI			D.P.R. 12 novembre 2009, n. 203
Casse militari	6 casse militari		D.P.R. 4 dicembre 2009, n. 211 Accorpate nella Cassa di previdenza delle Forze armate
Opera nazionale per i figli aviatori ONFA		28 maggio 2009	D.P.R. 12 novembre 2009, n. 215
Enti pubblici non economici vigilati dal Ministero dell’economia e delle finanze	- Istituto di studi ed analisi economica ISAE; -Fondo di previdenza del personale dell'ex Ministero delle Finanze; -Fondo assistenza per i finanzieri; -Cassa ufficiali Guardia di Finanza; -Fondo di previdenza dei ruoli ispettori della Guardia di Finanza	26 giugno 2009	ISAE soppresso dal D.L. n. 78/2010

Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ANSV		15 ottobre 2009	D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 189
Istituto opere laiche palatine pugliesi			D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 263 -privatizzato
Istituto nazionale di beneficenza Vittorio Emanuele III			D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 261 -privatizzato
Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali			D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 222
Ente italiano montagna EIM		28 ottobre 2009	soppresso dal D.L. n. 78/2010
Agenzia nazionale per i giovani
Automobile club d’Italia ACI
Club alpino italiano CAI
Agenzia nazionale per il turismo ENIT
Istituto postelegrafonici IPOST			soppresso dal D.L. n. 78/2010
Enti vigilati dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare	- Enti parco; -Ente parco nazionale Gran Paradiso; -Consorzio del parco nazionale dello Stelvio; -Consorzio dell’Adda, -Consorzio dell’Oglio -Consorzio del Ticino; - Comitato marchio comunitario di qualità ecologica
Enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali	- INPS; - INAIL; - INPDAP; - ENPALS; - IPSEMA; - ENAPPSMAD; - ISFOL		IPSEMA ed ENAPPSMAD soppressi dal D.L. n. 78/2010

Scuola archeologica italiana di Atene		28 ottobre 2009
Fondazione Guglielmo Marconi
Unione accademica nazionale
Enti vigilati dal Ministero della salute	- Agenzia italiana del farmaco AIFA; -Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS; -Croce Rossa Italiana; - Istituto per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro ISPESL; -Istituto superiore di sanità ISS		ISPESL soppresso dal D.L. n. 78/2010
Agenzia per la			D.P.R. 28 ottobre
diffusione delle tecnologie per l'innovazione			2010, n. 237
Istituto agronomico per l’oltremare			D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 243
Fondo di assistenza per il personale della polizia di Stato			D.P.R. 29 ottobre 2010, n. 244
Enti vigilati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti	-Aero club d’Italia; - Ente nazionale per l’aviazione civile; -Istituto nazionale di studi ed esperienza di architettura navale INSEAN; - Autorità portuali		D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 188, solo per: Aero Club d’Italia; Ente nazionale per l’aviazione civile ENAC INSEAN soppresso dal D.L. n. 78/2010
Accademia nazionale dei Lincei			D.P.R. 28 ottobre 2010, n. 232
Istituto nazionale di statistica ISTAT			D.P.R. 7 settembre 2010, n. 166
Ente irriguo umbro toscano EIUT		Non approvato il 28 ottobre 2009

3.1. Soppressioni ed incorporazioni di enti pubblici

L’articolo 7 e l’Allegato 2 del decreto-legge n. 78/2010 hanno disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi o trasformati	Enti o amministrazioni subentranti
Istituto di previdenza per il settore marittimo IPSEMA	Istituto nazionale per l'assicurazione degli infortuni sul lavoro INAIL
Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro ISPESL
Istituto postelegrafonici IPOST	Istituto nazionale previdenza sociale INPS
Ente nazionale di assistenza magistrale ENAM	Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica INPDAP
Ente nazionale di assistenza e previdenza per pittori, scultori, musicisti, scrittori ed autori drammatici ENAPPSMAD	Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo ENPALS
Istituto affari sociali IAS	Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori ISFOL

Istituto di studi e analisi economica ISAE	Ministero dell’economia e delle finanze e ISTAT
Ente italiano montagna EIM	Presidenza del Consiglio dei Ministri
Stazione sperimentale per l'industria delle conserve alimentari SSICA	CCIAA Parma
Stazione sperimentale del vetro	CCIAA Venezia
Stazione sperimentale per la seta	CCIAA Milano
Stazione sperimentale per i combustibili	CCIAA Milano
Stazione sperimentale carta, cartoni e paste per la carta SSCCP	CCIAA Milano
Stazione sperimentale per le industrie degli oli e dei grassi SSOG	CCIAA Milano
Stazione sperimentale per le industrie delle essenze e dei derivati dagli agrumi SSEA	CCIAA Reggio Calabria
Stazione sperimentale pelli e materie concianti	CCIAA Napoli
Istituto per la promozione industriale IPI	Ministero dello sviluppo economico
Istituto nazionale conserve alimentari INCA	INRAN
Ente nazionale delle sementi elette ENSE
Centro per la formazione in economia e politica dello sviluppo rurale di Portici	Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali
Comitato nazionale italiano per il collegamento tra il Governo e la FAO
Ente teatrale italiano ETI	Ministero per i beni e le attività culturali
Istituto nazionale per studi e esperienze di architettura navale INSEAN	Consiglio nazionale delle ricerche CNR
Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali AGES	Ministero dell’interno
Banco nazionale di prova delle armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali	CCIAA Brescia (introdotto dall’art. 2, commi 5quater e 5-quinquies, del D.L. n. 225/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 10/2011)

3.2. Riordino degli enti pubblici previdenziali

L’articolo 7 del decreto-legge 78/2010 ha altresì proceduto a un riassetto della governance degli enti pubblici di previdenza ed assistenza di cui alla legge n. 479/1994.

In tal senso è stata anzitutto stabilita la soppressione dei consigli di amministrazione di tali enti, attribuendone alcune funzioni ai presidenti. È stata peraltro prevista la riduzione della consistenza dei consigli di indirizzo e vigilanza dei predetti enti in misura non inferiore al trenta per cento, all’atto del loro rinnovo. Inoltre, ai fini della nomina dei presidenti di tali enti, in aggiunta al parere delle Commissioni parlamentari, è stata introdotta la prescrizione della previa intesa con il consiglio di indirizzo e vigilanza dell’Ente, che deve intervenire entro trenta giorni⁴⁰.

3.3. Misure di riorganizzazione di ordine generale

L’articolo 6 del decreto-legge n. 78/2010 ha disposto che la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonché la titolarità di organi dei predetti enti, è onorifica: essa può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente. La violazione di queste norme determina responsabilità erariale e la nullità degli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati⁴¹.

Lo stesso articolo 6 del decreto-legge n. 78/2010 ha altresì previsto la riduzione del numero dei componenti degli organi amministrativi di tutti gli enti ed organismi pubblici: inclusi, quindi, anche gli enti ricompresi nel campo di applicazione della normativa taglia-enti. Tutti gli enti pubblici, anche economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato, devono adeguare i rispettivi statuti per assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo, gli organi di amministrazione e quelli di controllo, ove non già costituiti in forma monocratica, nonché il collegio dei revisori, siano

40 In caso di mancato raggiungimento dell’intesa entro tale termine, il Consiglio dei Ministri può

comunque procedere alla nomina con provvedimento motivato. 41 L’ultimo periodo del comma 2 dell’articolo 6 elenca peraltro gli enti per i quali tale disposizione

non si applica.

costituiti da un numero non superiore, rispettivamente, a cinque e a tre componenti. Le amministrazioni vigilanti provvedono all’adeguamento della disciplina di organizzazione, mediante i regolamenti di cui all'articolo 2, comma 634, della legge n. 244/2007, con riferimento a tutti gli enti ed organismi pubblici rispettivamente vigilati.

La mancata adozione dei provvedimenti di adeguamento statutario o di organizzazione comporta anche in questo caso responsabilità erariale e la nullità degli atti adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici interessati.

4.1) Disposizioni di natura interpretativa

Sul piano interpretativo, l'articolo 14, comma 15, del decreto-legge n. 98/2011 chiarisce che le amministrazioni a cui sono trasferiti i compiti e le attribuzioni precedentemente spettanti agli enti soppressi dal decreto-legge n. 78/2010, subentrano direttamente nella titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi degli enti soppressi, senza che gli stessi siano previamente assoggettati a una procedura di liquidazione.

4.2) Soppressioni, incorporazioni e riorganizzazioni di enti pubblici

Gli articoli 15 e 19 del D.L. n. 98/2011 hanno disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi o trasformati	Enti o amministrazioni subentranti
Istituto per il commercio estero ICE	Ministero dello sviluppo economico Ministero degli affari esteri
Unione nazione per l’incremento delle razze equine UNIRE	Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI (di nuova istituzione)
Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica ANSAS	Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa INDIRE (di nuova istituzione)

Per quanto specificamente concerne la soppressione dell’ANSAS ed il ripristino dell’INDIRE a far data dal 1° settembre 2012, si ricorda che in precedenza, i commi 610 e 611 dell'articolo 1 della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007) avevano viceversa istituito l'ANSAS e soppresso l'INDIRE.

Ulteriori prescrizioni concernenti enti pubblici prevedevano l’attribuzione di nuove funzioni e competenze alla Commissione di vigilanza per i fondi pensione COVIP e la delega al Ministro della salute a modificare, entro il 30 giugno 2013, l’organizzazione e il funzionamento dell’Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni migranti ed il contrasto delle malattie della povertà INMP⁴².

L’articolo 15 del decreto-legge n. 98/2011 ha altresì introdotto nuove disposizioni in materia di liquidazione degli enti in stato di dissesto finanziario.

Sulla base di queste disposizioni, l’Istituto italiano per l’Africa e l’Oriente ISIAO è stato posto in liquidazione coatta amministrativa, con la conseguente nomina di un commissario liquidatore, mediante Decreto del Ministro degli affari esteri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, dell’11 novembre 2011.

42 Il relativo progetto di sperimentazione gestionale veniva quindi prorogato al 31 dicembre 2013.

Venivano altresì previste la soppressione e la liquidazione in caso di mancato raggiungimento

dei risultati.

6.1. Soppressioni, incorporazioni e riorganizzazioni di enti pubblici

Gli articoli 21 e 22 del decreto-legge n. 201/2011 hanno anzitutto disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi o trasformati	Enti o amministrazioni subentranti
Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica INPDAP	Istituto nazionale della previdenza sociale INPS
Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo ENPALS
Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia e Lucania EIPLI	Enti regionali
Consorzio del Ticino	Consorzio nazionale per i grandi laghi prealpini (di nuova istituzione)
Consorzio dell’Oglio
Consorzio dell’Adda
Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua	Autorità per energia elettrica e gas e Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare
Agenzia per la sicurezza nucleare	Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ISPRA (e successivamente al Ministero dello Sviluppo economico, di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare)
Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale	Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche	Nessuno

L’articolo 22 del decreto-legge n. 201/2011 ha inoltre istituito l’Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane (Agenzia – ICE), modificando l'articolo 14 del decreto-legge n. 98/2011 che aveva soppresso l'Istituto per il commercio estero ICE (vd. § 4.2).

L'articolo 37 del decreto-legge n. 201/2011 ha altresì delegato il Governo ad individuare una, tra le Autorità amministrative indipendenti esistenti, cui attribuire specifiche funzioni in materia di liberalizzazione del settore dei trasporti. Tale previsione è stata successivamente modificata dall’articolo 36 del decreto-legge

n. 1/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 27/2012, che ha istituito una nuova Authority, denominata Autorità di regolazione dei trasporti.

6.2. Riduzione della composizione di alcune Autorità amministrative indipendenti

L’articolo 23 del decreto-legge n. 201/2011 ha altresì previsto la riduzione del numero dei componenti di alcune Autorità amministrative indipendenti:

AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI	RIDUZIONE DEI COMPONENTI
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni AGCOM	Da 8 a 4 componenti del Consiglio (-4)
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture	Da 7 a 3 componenti (-4)
Autorità per l’energia elettrica ed il gas AEEG	Da 5 a 3 componenti (-2)
Autorità garante della concorrenza e del mercato	Da 5 a 3 componenti (-2)
Commissione nazionale per la società e la borsa CONSOB	Da 5 a 3 componenti (-2)
Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo ISVAP	Da 6 a 3 componenti (-3)
Commissione per la vigilanza sui fondi pensione COVIP	Da 5 a 3 componenti (-2)
Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche CIVIT	Da 5 a 3 componenti (-2)
Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali	Da 9 a 5 componenti (-4)

6.3. Misure di riorganizzazione di ordine generale

L’articolo 22, comma 2, del decreto-legge n. 201/2011 ha previsto la riduzione delle spese di funzionamento delle Agenzie, incluse quelle fiscali, e degli enti e degli organismi strumentali comunque denominati. Con regolamenti governativi di delegificazione devono essere riordinati, entro sei mesi, gli organi collegiali di indirizzo, amministrazione, vigilanza e controllo dei predetti soggetti, assicurando la riduzione del numero complessivo dei componenti a decorrere dal primo rinnovo.

7.1. Enti vigilati dal Ministero della difesa

L’articolo 46 del decreto-legge n. 5/2012 (convertito con modificazioni dalla legge n. 35/2012) ha introdotto nuove disposizioni sugli enti pubblici non economici vigilati dal Ministero della difesa: tali enti possono essere trasformati, con appositi regolamenti di delegificazione, in soggetti di diritto privato sulla base dei princìpi e criteri direttivi dettati dall’articolo 2, comma 634, lettere b) ed f), della legge n. 244/2007.

Tale procedimento è stato sinora adottato esclusivamente in riferimento all'"Unione nazionale degli ufficiali in congedo d'Italia" - UNUCI, trasformata in ente di diritto privato dal D.P.R. 18 marzo 2013, in attesa di pubblicazione. Il Consiglio dei Ministri del 16 novembre 2012 aveva infatti approvato in via preliminare uno schema di regolamento, trasmesso al Senato ed alla Camera rispettivamente il 21 ed il 22 gennaio 2013. La 4ª Commissione (Difesa) del Senato aveva espresso parere favorevole il 13 febbraio 2013. Lo schema di regolamento era stato infine approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri del 26 febbraio 2013.

L'articolo 1, comma 1, lettera b) del D.P.R. 26 settembre 2012, n. 191 (recante tra l'altro ulteriori modifiche al Testo Unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare di cui al D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90) ha altresì previsto la riduzione da 6 a 5 membri del consiglio di amministrazione dell’Opera nazionale per i figli degli aviatori ONFA, modificando l'articolo 55 del predetto Testo Unico di cui al D.P.R. n. 90/2010.

È stato così recepito anche a livello normativo l’adeguamento al limite introdotto dal D.L. n. 78/2010: in tal senso si era già espresso l'art. 10 del nuovo statuto dell’ONFA, adottato con decreto del Ministro della difesa del 13 gennaio 2011, successivamente al riordino dell’ente effettuato con il D.P.R. n. 215/2009 (ai sensi della seconda procedura prevista dall'art. 26 del D.L. n. 112/2008).

7.2. Enti vigilati dal Ministero della salute

Un primo schema di riordino di tali enti era stato approvato solo in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 28 ottobre 2009 nell’ambito della seconda procedura prevista dal decreto-legge n. 112/2008.

Esso riguardava i seguenti enti: Agenzia italiana del farmaco AIFA; Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS; Croce Rossa Italiana CRI; Istituto per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro ISPESL; Istituto superiore di sanità ISS.

Successivamente l’articolo 2 della legge n. 183/2010 aveva delegato il Governo a riorganizzare gli enti vigilati dal Ministero della salute sulla base di specifici principi e criteri direttivi. Un nuovo schema di decreto legislativo veniva quindi approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 22 settembre 2011. Esso tuttavia non veniva approvato in via definitiva entro i termini previsti, sebbene fossero stati espressi i prescritti pareri delle Commissioni parlamentari. Il decreto-legge. n. 216/2011 prorogava quindi fino al 30 giugno 2012 il termine per l’esercizio della delega, aggiungendo nuovi principi e criteri direttivi.

Lo schema riguardava i seguenti enti: Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali AGENAS; Istituto superiore di sanità ISS; Lega italiana per la lotta contro i tumori LILT; Istituti zooprofilattici sperimentali; Associazione italiana della Croce rossa^43.

In attuazione delle predette norme, il Governo ha quindi predisposto un nuovo schema di riordino, che è stato approvato definitivamente divenendo il decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106. Esso prevede tra l’altro la riduzione della composizione dei consigli di amministrazione dei suddetti enti nei limiti già stabiliti dal decreto-legge n. 78/2010.

A seguito di una ulteriore proroga del termine per l’esercizio della delega, è stato poi emanato il decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, concernente la riorganizzazione della Croce rossa italiana. Tale decreto prevede un processo di graduale trasformazione dell’attuale ente pubblico in associazione privata di interesse pubblico, distinto in tre fasi.

Nella prima fase, da concludersi il 31 dicembre 2013, data in cui cesserà il commissariamento in atto, l’attuale ente pubblico Associazione italiana della Croce rossa CRI assumerà un ordinamento provvisorio e si predisporranno gli atti preparatori alla fase successiva.

Nella seconda fase, dal 1° gennaio 2014, l’attuale CRI, pur mantenendo la personalità giuridica di diritto pubblico, assumerà la denominazione di “Ente strumentale alla Croce rossa italiana” come ente non economico non più a natura associativa, separato dalla nuova associazione privata di interesse pubblico denominata Associazione della Croce rossa italiana, da qualificarsi come associazione di promozione sociale. A tale Associazione si trasferiranno tutti i compiti svolti da volontari. L’Ente pubblico rimarrà limitato a funzioni di concorso allo sviluppo dell’Associazione mediante supporto tecnico-logistico. Il nuovo Ente pubblico gestirà il patrimonio per ripianare i debiti e provvederà a ricollocare il personale in eccedenza

43 Quest’ultima era oggetto di un separato schema di decreto legislativo, pure approvato solo in

via preliminare dal Consiglio dei Ministri, malgrado avesse ricevuto il parere delle Commissioni

parlamentari.

Nella terza fase, dal gennaio 2016, è prevista la soppressione e la messa in liquidazione dell’Ente e il trasferimento all’Associazione di tutte le funzioni attualmente esercitate dalla CRI in qualità di ente pubblico, nonché dei beni mobili, delle risorse strumentali e degli altri rapporti attivi e passivi dell’ente.

7.3. Enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

L’articolo 2 della legge n. 183/2010 delegava il Governo a riorganizzare, sulla base di specifici principi e criteri direttivi, anche gli enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Tuttavia tale delega non è stata esercitata e non è stato adottato alcuno schema.

7.4. Enti vigilati dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare

Lo schema di riordino di tali enti era stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 28 ottobre 2009 nell’ambito della seconda procedura prevista dall'articolo 26 del decreto-legge n. 112/2008.

Esso riguardava i seguenti enti: Enti parco nazionale; Ente parco nazionale del Gran Paradiso; Consorzio del parco nazionale dello Stelvio; Consorzio dell’Adda; Consorzio dell’Oglio; Consorzio del Ticino; Parco geominerario storico ed ambientale della Sardegna; Comitato per il marchio comunitario di qualità ecologica dei prodotti e per il sistema comunitario di ecogestione ed audit.

Detto schema, malgrado il termine per la sua approvazione definitiva fosse scaduto il 31 ottobre 2010, è stato presentato per la prima volta alle Camere il 19 giugno 2012.

Esso è stato peraltro ritirato il 25 luglio 2012, ed è stato infine ripresentato il 7 dicembre 2012.

Su di esso hanno espresso parere favorevole con condizioni sia la 13ª Commissione del Senato, il 18 dicembre 2012, sia l’VIII Commissione della Camera, il 22 gennaio 2013.

Lo schema di riordino è stato infine approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri dell'8 marzo 2013.

9.1. Soppressioni, incorporazioni e riorganizzazioni di enti pubblici

L’articolo 12 del decreto-legge n. 95/2012 ha anzitutto disposto le soppressioni e le incorporazioni di enti pubblici riassunte nella seguente tabella:

Enti soppressi	Enti incorporanti
Amministrazione autonoma Monopoli dello Stato AAMS (non era un ente pubblico)	Agenzia delle dogane (che diventa Agenzia per le dogane ed i monopoli)
Agenzia per lo sviluppo del settore ippico ASSI	Ministero politiche agricole, alimentari e forestali Agenzia per le dogane ed i monopoli
Agenzia del territorio	Agenzia delle entrate
Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN	Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura CRA
Associazione italiana di studi cooperativi “Luigi Luzzatti”	Ministero dello sviluppo economico, previa verifica della sussistenza e attualità dell’interesse pubblico allo svolgimento delle funzioni stesse.
Fondazione Valore Italia	Ministero dello sviluppo economico (dal 1°/1/2014)
Istituto per la vigilanza sulle	Istituto per la vigilanza sulle
assicurazioni private di interesse	assicurazioni IVASS (di nuova
collettivo ISVAP	istituzione) (art. 13 del D.L.)

Per quanto specificamente concerne la soppressione dell’INRAN, si precisa che le sue funzioni sono state trasferite al CRA, eccetto quelle in materia di sementi elette trasferite invece all’Ente nazionale risi ENR. Sono state invece soppresse le funzioni già trasferite all’INRAN dal soppresso Istituto nazionale conserve alimentari INCA (vd. § 3.1).

In seguito, le funzioni in materia di sementi elette saranno pure trasferite al CRA per effetto dell’articolo 1, comma 269 della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013).

Un nuovo riordino è stato disposto per l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura AGEA. Quanto alla sua organizzazione, in particolare, è stato soppresso il consiglio di amministrazione e la carica di presidente è stata sostituita da quella del direttore (nominato sempre previo parere delle Commissioni parlamentari competenti). Sono state invece trasferite al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali le funzioni di coordinamento relative al finanziamento della politica agricola comune dell’Unione europea.

A seguito della soppressione di Buonitalia S.p.a. in liquidazione, sono state attribuite all’Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane ICE (vd. § 6.1) le competenze in tema di internazionalizzazione delle imprese agricole e di promozione all’estero delle produzioni agroalimentari italiane.

Sono stati altresì prorogati i commissariamenti dell’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori ISFOL e dell’Aero Club d’Italia (quest'ultimo, ai sensi dell'articolo 7, comma 26-bis del decreto-legge).

Si segnala peraltro che la L n. 135/2012 di conversione del D.L. n. 95/2012 ha espunto dal testo di quest’ultimo le norme che disponevano la soppressione di due enti pubblici, che quindi sono rimasti regolarmente in essere.

Si tratta in primo luogo della Commissione di vigilanza per i fondi pensione COVIP, le cui funzioni, secondo il testo originario dell’art. 13 del D.L. n. 95/2012, avrebbero dovuto essere rilevate, insieme a quelle dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo ISVAP dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni e sul risparmio previdenziale IVARP, di nuova e contestuale istituzione. Il testo dell’art. 13 definitivamente convertito in legge ha invece istituito l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni IVASS, attribuendogli le funzioni del solo ISVAP, conseguentemente soppresso, senza nulla più disporre in ordine alla COVIP.

È parimenti rimasto in vita l’Ente nazionale per il microcredito, che era stato costituito in ente pubblico non economico dall’art. 8, comma 4-bis del D.L. n. 70/2011, convertito dalla L. n. 106/2011. In precedenza, con provvedimenti legislativi analogamente coevi ma comunque separati da quelli direttamente inerenti la materia taglia-enti, era stato istituito un Comitato nazionale italiano per il 2005 – anno internazionale del microcredito (in ottemperanza a talune risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite), trasformato nel Comitato nazionale italiano permanente per il microcredito, costituito presso il Ministero degli affari esteri, dall’art. 4-bis, comma 8, del D.L. n. 2/2006, convertito dalla L. n. 81/2006. A tale Comitato è stata attribuita la personalità giuridica di diritto pubblico dall’art. 2, comma 185, della L. n. 244/2007 (legge finanziaria 2008), spostandone l’attività presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. La vigilanza è stata successivamente trasferita al Ministero per lo sviluppo economico dall’art. 7, comma 31 del D.L. n. 78/2010, convertito dalla L. n. 122/2010.

9.2. Misure di riorganizzazione di ordine generale

L’articolo 12, comma 19 del decreto-legge n. 95/2012 ha modificato l’articolo 2, comma 634, della legge n. 244/2007 stabilendo che i regolamenti finalizzati al riordino, alla trasformazione o alla soppressione e messa in liquidazione degli enti pubblici, sono emanati (anche sulla base delle proposte del Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi⁴⁴) su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e sentito il Ministro vigilante.

Tale disposizione contribuisce dunque a una progressiva concentrazione dei poteri di gestione dell’intero procedimento taglia-enti ai livelli superiori di governo, secondo una tendenza già osservata in precedenti provvedimenti legislativi

44 Il Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi è

stato istituito dall’articolo 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52, convertito, con

modificazioni, dalla legge 6 luglio 2012, n. 94.

d’urgenza (in tal senso si ricorda il comma 31 dell’articolo 1 del decreto-legge n. 138/2001, poi soppresso dalla legge di conversione n. 148/2011, vd. § 5)

L’articolo 1 della legge n. 190/2012 ha individuato la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche CIVIT quale autorità nazionale anticorruzione.

L’articolo 34-bis del decreto-legge n. 179/2012, convertito con modificazioni dalla legge n 221/2012 ha inoltre previsto per il presidente della CIVIT una procedura di nomina differenziata rispetto a quella degli altri componenti.

Il presidente della CIVIT è nominato, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, del Ministro della giustizia e del Ministro dell'interno, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti.

L’articolo 1, comma 269 della L. n. 228/2012 (legge di stabilità 2013) ha trasferito al Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura CRA le funzioni in materia di sementi elette già attribuite al soppresso Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione INRAN che erano state inizialmente trasferite all’Ente nazionale risi ENR.

1.1. Profili istituzionali

L’Ente Italiano della Montagna (EIM), con sede in Roma, nasce come ente pubblico di ricerca finalizzato al supporto delle politiche per i territori montani ed allo sviluppo socio-economico e culturale degli stessi. Sottoposto alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, si poneva quale punto di riferimento delle amministrazioni pubbliche per il territorio montano.

L’Ente, istituito dall’art. 1, comma 1279, della L. n. 296/2006 (legge finanziaria 2007) è stato soppresso dal comma 19 dell’art. 7 del D.L. n. 78/2010 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010

L’EIM si configurava come ente pubblico non economico di ricerca, raccogliendo l'eredità dell'Istituto nazionale della montagna (IMONT), contestualmente soppresso dall’art. 1, comma 1280, della L. n. 296/2006.

L’IMONT, in precedenza, aveva orientato la sua attività in una serie di azioni volte alla valorizzazione delle aree montane tenendo conto delle loro peculiarità e complessità storiche, culturali e socioeconomiche. Le priorità individuate nei precedenti piani programmatici avevano evidenziato la necessità di realizzare banche dati relative alle diverse conoscenze sulla montagna come funzione di supporto e di servizio per individuare linee di indirizzo per le relative politiche di sviluppo. La rete di ricerca e di relazioni scientifiche creata nel corso degli anni aveva confermato l’esigenza di studiare, comprendere e gestire le complessità dei territori montani con un nuovo approccio interdisciplinare e integrato. L’obiettivo dell’Istituto era finalizzato a realizzare un sistema in grado di comporre, in una cornice organica e unitaria, il patrimonio dei saperi e delle conoscenze della montagna, selezionati secondo criteri di validità scientifica.

1.2. La missione dell’EIM e la relativa configurazione organizzativa

La L. n. 296/2006, avviò la procedura per la costituzione dell’EIM, con il contestuale trasferimento ad esso degli impegni, delle funzioni, del patrimonio, dei beni mobili, delle attrezzature e della dotazione organica dell’IMONT. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 marzo 2008 fu approvato lo Statuto dei nuovo Ente.

In base al nuovo assetto statutario, l'EIM, pur raccogliendo l'eredità di conoscenze e di esperienze già maturate nella precedente configurazione istituzionale, si presentava come una struttura dal carattere fortemente innovativo, in linea con le esigenze espresse dai maggiori rappresentanti economici, sociali e istituzionali della montagna italiana.

I pilastri su cui poggiava la nuova azione dell'Ente erano essenzialmente tre:

a) attività di supporto alle amministrazioni pubbliche per il governo e la gestione delle aree montane;

b) valorizzazione e la diffusione della cultura e delle conoscenze sulla montagna;

c) approccio trasversale e multidisciplinare per lo studio dei fenomeni e delle variabili che caratterizzano, contraddistinguono e minacciano i territori montani;

L'articolazione scientifica di tali pilastri offriva l'opportunità di definire sia un nuovo modello di ricerca per la montagna, sia moderni e innovativi strumenti per il suo sviluppo socio-economico. Infatti, oltre a recepire le indicazioni strategiche degli attori istituzionali, l'EIM si poneva come interprete delle esigenze espresse ed inevase dal mondo della montagna in diversi ambiti di competenza delle amministrazioni pubbliche.

Le attività dell’Ente erano articolate sulla base di cinque tematiche, emerse dalle esperienze del periodo più recente e dalla diffusa domanda sociale:

1. lo sviluppo dei sistemi economici e sociali montani;
2. il collegamento fisico e immateriale con altre aree e relative reti;
3. la valorizzazione delle risorse naturali e ambientali;
4. la valorizzazione delle risorse umane, culturali e storiche;
5. il miglioramento dei servizi, delle istituzioni locali e della vita associata⁵².

Al fine di garantire l’effettivo avvio della procedura per la costituzione dell’EIM, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 marzo 2007, è stata stabilita la decadenza degli organi di amministrazione e di consulenza scientifica dell’IMONT ed è stato nominato un commissario straordinario con il compito di garantire l’ordinaria amministrazione e lo svolgimento delle attività istituzionali, nonché di formulare proposte sull’avvio dell’EIM in merito alla sua configurazione statuaria, regolamentare e organizzativa, oltre che in funzione delle esigenze di risorse umane, strumentali e finanziarie del nuovo Ente. Con l’insediamento del commissario si è avviata un’attività finalizzata sia all’analisi e al censimento dell’esistente sia al confronto con i soggetti e le Istituzioni a diverso titolo competenti sulla montagna. Il 20 marzo 2008 è stato approvato lo Statuto dell’EIM. Con D.P.R. del 28 ottobre del 2009 è stato nominato il Presidente e sono stati costituiti il Consiglio direttivo e il Comitato scientifico.

A norma di Statuto l’Ente era configurato sia come il laboratorio della Presidenza del Consiglio dei Ministri per la promozione e per lo sviluppo socioeconomico dei territori montani, che come strumento di supporto al Governo, alle Regioni e agli Enti locali impegnati nella gestione delle relative aree geografiche. L’EIM esercitava quindi una attività di promozione e diretta realizzazione di progetti di ricerca sui territori montani, programmando interventi per lo sviluppo, compiendo valutazioni sui progetti di investimento, assistendo gli enti locali nella preparazione di appositi programmi, collaborando con enti pubblici e soggetti privati altamente qualificati, e infine detenendo partecipazioni societarie per il raggiungimento degli scopi istitutivi.

L’ente era organizzato secondo la seguente articolazione prevista dallo statuto:

• Presidente:
• Consiglio direttivo;
• Consiglio scientifico;
• Collegio dei revisori dei conti.

52 Relazione Corte dei Conti, trasmessa alla Presidenza della Camera dei deputati il 30 dicembre 2010.

1.3. Gestione finanziaria precedente alla soppressione dell’Ente italiano montagna: quantificazione dei costi e dei trasferimenti

Come ricordato supra, l’art. 7, comma 19 del D.L. n. 78/2010, convertito dalla

L. n. 122/2010, ha previsto la soppressione dell’EIM ed il trasferimento dei relativi compiti, strutture e personale al Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Al riguardo risulta necessaria una valutazione circa il costo dell’Ente negli esercizi precedenti la sua soppressione (2007/2008/2009) al fine di evidenziare quali siano stati, successivamente, i risultati effettivamente conseguiti.

Nell’ambito delle risorse umane, in seguito all’approvazione dello Statuto dell’Ente e con la deliberazione n. 5 del 6 maggio 2008, è stato trasferito all’EIM in applicazione dell’art. 1, comma 1280, della legge finanziaria 2007 - tutto il personale in servizio presso l’IMONT, per un totale di 26 unità (oltre al Direttore Generale): 13 unità a tempo indeterminato, 4 unità a tempo determinato, 1 unità con contratto di collaborazione coordinata e continuativa; 8 unità con assegno di ricerca.

La tabella seguente riporta la situazione del personale con riferimento alla dotazione organica e alla consistenza alla chiusura dei tre esercizi (2007/2008/2009) nonché al costo del personale in servizio.

Tabella 1 – Personale dipendente

	Presenti al 31/12/2007	Presenti al 31/12/2008	Presenti al 31/12/2009
Personale dipendente a tempo indeterminato e personale dirigente	13	16	13
Personale con diversa tipologia di contratto	19	8	8
Totale	32	24	21
Costo del personale	1.617.900	1.472.347	1.372.260

Dai dati riportati in tabella si può notare come la spesa per il personale risultava assai significativa, pari a € 1.617.900 nel 2007, € 1.472.347 nel 2008 ed € 1.372.260 nel 2009.

I dipendenti a tempo indeterminato dell’Ente, a seguito della sua soppressione, sono stati inquadrati nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Per i dipendenti trasferiti in tali ruoli è stato previsto il mantenimento del trattamento economico fondamentale e accessorio corrisposto al momento dell’inquadramento e, nel caso in cui tale trattamento risultasse più elevato rispetto a quello previsto per la Presidenza del Consiglio, l’attribuzione per la differenza di un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.

Va considerato, inoltre, che per effetto della soppressione dell’EIM, sono cessati dai rispettivi incarichi il presidente, il consiglio direttivo, il comitato scientifico, il collegio dei revisori dei conti ed è venuta meno la nomina del direttore generale.

Quanto alle risultanze delle gestioni il rendiconto finanziario espone un disavanzo di € 3.538.182 nel 2007 e di € 1.854.856 nel 2008 ed un avanzo nell’esercizio 2009 pari a €. 362.873.

Le risultanze delle gestioni economico-finanziarie sono di seguito riportate:

Tabella 2- Risultato d’esercizio⁵³

	2007	2008	2009
Entrate Complessive	1.077.696	1.092.994	3.238.976
Uscite Complessive	4.615.878	2.947.850	2.876.103
Risultato finanziario di competenza	-3.538.182	-1.854.856	362.873
Risultato economico d'esercizio	-3.763.656	2.070.781	-296.317
Patrimonio netto	3.652.332	1.581.551	1.285.233

Il rendiconto finanziario presenta entrate complessive per € 1.077.696 nel 2007, per € 1.092.994 nel 2008 ed € 3.238.976 nel 2009. Le uscite di

53 Bilancio consuntivo 2010 pag. 20.

competenza, invece, ammontano a € 4.615.878 nel 2007, a € 2.947.850 nel 2008 e a € 2.876.103 nel 2009.

Nel 2007 (fatta eccezione per una contribuzione di € 25.000) e nel 2008, sono venuti meno i trasferimenti statali che nel 2006 rappresentavano l’entrata più rilevante (€ 5.035.875), e che sono stati invece assegnati nel 2009 (€ 2.801.980) a valere sulle risorse del fondo ordinario per il funzionamento degli Enti di ricerca del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca⁵⁴.

I dati esposti evidenziano un consistente disavanzo economico nel 2007 pari a € 3.763.656 e nel 2008 pari a € 2.070.781. Nel 2009 il disavanzo si riduce a €

296.317. Detti risultati sono imputabili per il 2007 e per il 2008 al saldo negativo della gestione operativa, anch’esso determinato dalla mancata erogazione dei contributi statali.

Il patrimonio netto assomma per il 2007 a € 3.652.332, con una diminuzione di oltre 50% rispetto al valore del 2006 (€ 7.415.987); per il 2008 è pari a €

1.4. Risorse umane, strumentali e finanziarie

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 novembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 12 maggio 2011, n. 109, sono state dettate disposizioni per il subentro della Presidenza del Consiglio dei Ministri quale successore a titolo universale dell’EIM. Le risorse strumentali e di personale ivi in servizio sono state così trasferite al Dipartimento per gli Affari Regionali della medesima Presidenza dei Consiglio dei Ministri. In seguito a tale provvedimento si è svolta il 2 dicembre 2010 una riunione di coordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri interessate al processo per affrontare le problematiche emergenti.

Il 9 marzo 2011 è stata avanzata una richiesta di trasferimento delle risorse per il funzionamento dell’Ente da parte della Presidenza dei Consiglio dei Ministri, ma essa non ha avuto seguito in quanto il Ministero dell’economia e delle finanze ha ritenuto che le risorse occorrenti dovessero essere reperite attraverso una specifica iniziativa legislativa. Le somme residuate al 30 novembre 2010 giacciono nella tesoreria dell’Ente e non risultano ancora versate all’entrata del bilancio dello Stato alla data del 17 febbraio 2012, dal momento che solo il 6 ottobre 2011 il Dipartimento della Ragioneria dello Stato ha autorizzato la chiusura della contabilità speciale e il conseguente trasferimento delle disponibilità.

Per quanto concerne le risorse umane, i dipendenti a tempo indeterminato sono inquadrati nei ruoli della Presidenza dei Consiglio dei Ministri e mantengono il trattamento economico fondamentale e accessorio corrisposto al momento dell’inquadramento. Per i restanti rapporti di lavoro, le amministrazioni di destinazione subentrano nella titolarità dei rispettivi rapporti.

Di conseguenza il personale dell’Ente è stato trasferito con il citato DPCM 30 novembre 2010. La dotazione organica dell'EIM, escludendo il direttore generale e comprensiva di assegnisti, risultava di 12 unità a tempo indeterminato, 7 ricercatori e tecnologi, di cui 4 hanno fatto domanda di mobilità e 3 di trasferimento al Dipartimento per gli Affari Regionali, 5 funzionari dell'area tecnico-amministrativa, inquadrati con decreto del Segretario generale del 18 febbraio 2011, 3 unità con rapporto di lavoro a tempo determinato di cui una con funzioni dirigenziali, una con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, e infine 3 titolari di assegno di ricerca, secondo quanto indicato nel decreto citato⁵⁶.

Per quanto concerne infine le risorse strumentali, esse sono state riallocate dal 1° dicembre 2010 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. È stata inoltre assunta la gestione dell’immobile già sede dell’EIM e sono stati dismessi i contratti di manutenzione stipulati dall’EIM per un importo complessivo annuo di euro 30.611,20. La gestione integrata dei servizi della nuova sede è stata affidata alla società titolare del contratto di manutenzione della Presidenza del Consiglio dei Ministri per un importo pari a euro 71.849,80 annui, con un costo quindi maggiore di euro 41.238,60 giustificato dall’Amministrazione del Dipartimento in riferimento al più elevato standard assicurato.

1.5. Considerazioni conclusive

Numerose sono le problematiche connesse al processo di soppressione dell’EIM.

In primis va rilevato che il processo di soppressione ha richiesto tempi lunghi, dovuti anche al ritardo nella pubblicazione del decreto di fissazione delle disposizioni per il trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei Ministri del personale e delle funzioni dell’Ente, intervenuto solo nel maggio 2011.

Ciò ha impedito a lungo il materiale passaggio di queste ultime e l’inquadramento dei ricercatori, i quali non hanno potuto transitare con tempestività negli enti di ricerca (il passaggio si è definito solo il 9 novembre 2011) ⁵⁷.

Inoltre risulta evidente come la norma di soppressione, permettendo a tutto il personale di ricerca di transitare presso altri enti senza al contempo affidare agli stessi le funzioni più prettamente di studio e ricerca, ha posto l’Amministrazione subentrante nella condizione di non disporre delle professionalità adeguate per lo svolgimento delle funzioni trasferite, con conseguente difficoltà nell’espletarle. Secondo quanto comunicato dall’Amministrazione sono stati stipulati di recente

56 Vedasi in tal senso il testo dell’Interrogazione 4-06984 presentata nella XVI Legislatura alla

Camera dei deputati dall’On. Farina Coscioni. 57 Corte dei Conti, Deliberazione n. 1/2012/G, Adunanza del 24 febbraio 2012.

specifici accordi finalizzati ad assicurare le attività di studio e ricerca proprie dell’Ente cessato.

Si segnalano peraltro: il ritardo con cui al Ministero dell’economia e delle finanze è stato richiesto di dare indicazioni sulla procedura di dismissione (rese alla data del 23/12/2011); il ritardo nel versamento all’entrata delle somme residuate dalla gestione dell’EIM; le difficoltà relative all’approfondimento delle valutazioni che hanno indotto l’Amministrazione subentrante ad accollarsi i maggiori costi della gestione e del canone di locazione dell’immobile già sede dell’Ente, comunque mantenuto in uso non oltre il mese di giugno 2012.

Il 22 dicembre 2011 l’Amministrazione ha formalizzato il decreto di impegno delle risorse necessarie a garantire la prosecuzione delle funzioni trasferite, che vanno a gravare sulle riprese del proprio bilancio. Ciò induce a ritenere che queste siano rimaste in una posizione di attesa per oltre 15 mesi dall’entrata in vigore della norma di soppressione, nell’ambito di un processo di subentro da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri non ancora del tutto definito, nonostante l’esercizio delle nuove funzioni risulti oggetto di specifica valutazione a partire dal 2011.

In conclusione l’analisi condotta ha evidenziato con chiarezza linee di criticità legate: all’incompiutezza delle disposizioni che disciplinavano il processo e i tempi di attuazione nella normativa (norme recate dal D.L. n. 78/2010 e discipline interne all’Amministrazione subentrante); al ritardo con cui quest’ultima ha inserito negli atti programmatori dei propri obiettivi quelli relativi all’esercizio delle funzioni di nuova acquisizione o, ancora prima, allo stesso iter di passaggio; alle inefficienze legate alle modalità e ai tempi di adeguamento delle organizzazioni subentranti nonché al trasferimento delle risorse finanziarie.

Tali difficoltà emergono anche dalla lettura delle risorse destinate al finanziamento delle funzioni già esercitate dall’EIM ed ora svolte nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei ministri, che pur presentando una netta diminuzione rispetto all’anno iniziale considerato 2009, indice del conseguimento di significativi effetti di risparmio connessi alla soppressione dell’Ente, vengono mantenute in bilancio fino all’anno 2015.

2.1. Profili istituzionali

L’Ente teatrale italiano (ETI), con sede in Roma, istituito dalla L. n. 365/1942 è stato riordinato dalla L. n. 836/1978 finalizzandolo alla promozione e alla diffusione delle attività teatrali e di pubblico spettacolo nel territorio nazionale ed all’estero.

L’ETI si configurava, secondo la L. n. 70/1975, ente pubblico economico culturale, in particolare ente di promozione artistica, sottoposto alla vigilanza del Ministro per i beni e le attività culturali. Esso beneficiava di un contributo ordinario a valere sul Fondo Unico dello spettacolo di cui alla L. n. 163/1985. L’ETI beneficiava inoltre di contributi per attività istituzionali del predetto Ministero, nonché di contributi di regioni, enti locali ed altri enti del settore pubblico e privato.

Secondo l’art. 2 dello statuto, approvato il 4 marzo 2002, l'Ente Teatrale Italiano aveva lo scopo di contribuire alla valorizzazione e diffusione della cultura e delle attività teatrali di prosa, musicali e di danza anche attraverso una politica di scambi culturali, secondo le finalità, lo spirito ed i limiti previsti dalla legge istitutiva del Ministero per i beni e le attività culturali. Attivava inoltre interventi per la promozione, la comunicazione e l’ informazione del pubblico, per la formazione e l’aggiornamento professionale, per la diffusione dello spettacolo con il supporto delle nuove tecnologie e l’emittenza televisiva anche attraverso specifici accordi di collaborazione.

Gli organi dell’Ente definiti dallo statuto erano:

-

Presidente;

-

Consiglio di amministrazione;

-Collegio dei revisori.

I suddetti organi, essendo venuti a scadenza nell’esercizio 2007, sono stati rinnovati nel corso del 2008: il consiglio di amministrazione, con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali del 24 giugno 2008; il collegio dei revisori dei conti, con decreto del 16 ottobre 2008. Il consiglio di amministrazione, con delibera n. 620 del 13 ottobre 2008, aveva riconfermato il vice presidente.

Nel quadro degli indirizzi stabiliti annualmente dal Ministro per i beni delle attività culturali, l’ETI perseguiva la funzione di promozione delle attività teatrali e tal fine poteva acquistare, costruire e restaurare teatri ovvero gestire teatri ed imprese teatrali e cinematografiche.

Ai sensi dell’art. 7, comma 20, del D.L. n. 78/2010 l’ETI è stato soppresso. I compiti e le attribuzioni esercitate dall’Ente sono stati trasferiti al Ministero per i beni e le attività culturali: quest’ultimo subentra in tutti i rapporti attivi e passivi. Il personale a tempo indeterminato in servizio presso l’ETI è stato trasferito a detto Ministero.

Il processo di trasferimento è stato avviato con tempestività e adeguatamente normato. I dipendenti trasferiti mantengono il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell’inquadramento.

Il consiglio di amministrazione, con delibera del 21 dicembre 2009, ha autorizzato il direttore generale a sottoscrivere il contratto collettivo integrativo per il personale delle aree dell’ETI per il 2009.

Gli stanziamenti finanziari a carico del bilancio dello Stato previsti per l’esigenze di funzionamento dell’ETI confluiscono nello stato di previsione della spesa o nel bilancio del Ministero per i beni e le attività culturali, insieme alle eventuali contribuzioni a carico degli utenti dei servizi per le attività rese di medesimi enti pubblici. Al Ministero sono inoltre trasferite tutte le risorse strumentali attualmente utilizzate dall’Ente.

2.2. La gestione finanziaria

Alla luce della soppressione dell’ETI e del conseguente trasferimento al Ministero per i beni e le attività culturali dei compiti e delle attribuzioni esercitate dall’Ente, risulta necessaria una valutazione circa il costo dell’Ente negli esercizi precedenti la sua soppressione (2007/2008/2009) al fine di evidenziare quali siano stati i risultati effettivamente conseguiti.

I risultati della gestione finanziaria dell’ETI sono stati rendicontati secondo le disposizioni ed i modelli contabili di cui al DPR 27 febbraio 2003 n. 97.

In primis va ravvisato come nell’ambito delle risorse umane presso l’Ente operavano due distinte categorie di personale, i dipendenti propri e il personale addetto ai teatri, alle quali si applicavano differenti discipline giuridiche e provvidenze economiche stabilite dai rispettivi contratti collettivi. Il personale era impiegato a tempo indeterminato, determinato, in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa o occasionale, anche a carattere stagionale.

La tabella che segue riporta la situazione del personale con riferimento alla dotazione organica del 2010 nonché il costo del personale in servizio per gli esercizi 2007, 2008, 2009.

Tabella 1 – Personale dipendente

	Presenti al 31/12/2007	Presenti al 31/12/2008	Presenti al 31/12/2009	Presenti al 31 maggio 2010
Personale dipendente a tempo indeterminato	ND	ND	ND	158
Personale con diversa tipologia di contratto	ND	ND	ND	6
Totale	136	159	152	164
Costo del personale	7.719.864	7.494.754	7.412.271	3.439.305

Dai dati riportati emerge come la spesa per il personale si sia mantenuta su livelli elevati negli esercizi 2007, 2008, 2009 per subire una flessione nel 2010.

Dall’inizio del 2011 il personale dell’ETI, in attesa dell’inquadramento, è stato assegnato al Ministero per i beni e le attività culturali e sono emerse difficoltà nell’armonizzazione degli istituti contrattuali dei lavoratori trasferiti con le esigenze organizzative del Ministero. Il personale è pagato sul capitolo 6631 del Ministero, di nuova istituzione.

Quanto alle risultanze delle gestioni, il rendiconto finanziario evidenzia per gli esercizi esaminati un disavanzo finanziario di € 116.699, un avanzo di amministrazione di € 549.292 e un avanzo economico di € 33.407 nel 2007; un disavanzo finanziario di € 343.580, un avanzo di amministrazione di € 301.950 e una avanzo economico di € 16.055 nel 2008; un avanzo finanziario di € 40.200, un avanzo di amministrazione di € 368.231 e un disavanzo economico di €

240.170 (dovuto sia alla riduzione dei contributi statali e degli altri enti locali sia alla maggiore quota di ammortamento relativa al patrimonio immobiliare, rivalutato nel precedente esercizio (D.L. n. 185/2008 convertito in legge n. 2/2009) nel 2009 e, infine, un disavanzo finanziario di € 5.019.918, un disavanzo di amministrazione di € 4.302.337 e un disavanzo economico di € 4.215.744 nel 2010.

Tabella 2

	2007	2008	2009	31 maggio 2010
Avanzo/disavanzo finaziario	-116.699	-343.580	40.200	- 5.019.918
Risultato di amministrazione	549.292	301.950	368.231	- 4.302.337
Avanzo/disavanzo economico	33.407	16.055	-240.170	- 4.215.744
Patrimonio netto	2.062.320	21.059.389	20.819.219	16.846.193

Quanto al patrimonio netto, questo assomma per il 2007 a 2.062.320; per il 2008 è pari a 21.059.389, con un aumento dovuto alla rivalutazione degli immobili di proprietà (prevista dall’art. 15, commi 16-23, del D.L. n. 185/2008 convertito dalla L. n. 2/2009). Nel 2009 si registra una lieve flessione (€ 20.819.219) che si va ad accentuare nel 2010, anno in cui risulta pari a €

16.846.193. La diminuzione del valore del patrimonio netto è attribuibile ai disavanzi economici degli esercizi in esame. È da evidenziare la consistenza dei residui attivi e passivi sia nell’esercizio 2009 che in quello 2010.

L’ordinamento legislativo e statutario dell’Ente non è stato interessato nel corso del 2009 da particolari innovazioni. L’ETI, in attuazione della direttiva del Ministro per i beni e le attività culturali del 2 aprile 2007 ha trasmesso il 1° ottobre 2007 al Ministero vigilante il piano di fattibilità per la progressiva dismissione di quattro teatri (teatro della Pergola, teatro Valle, teatro Quirino, teatro Duse). Il piano ha avuto una prima attuazione con l’affidamento in concessione dei servizi di programmazione e gestione del teatro Quirino a partire dal luglio 2009.

I consistenti disavanzi economici rilevati negli esercizi presi in esame chiariscono le motivazioni relative alla soppressione dell’Ente.

Resta tuttavia da valutare lo stato di attuazione connesso alla soppressione e la relativa implementazione delle funzioni dell’Ente nel Ministero per i beni e le attività culturali.

2.3. Considerazioni generali sull’andamento del processo di trasferimento

La Corte dei conti ha evidenziato la tempestività nell’avvio e l’adeguatezza nella normazione del processo di trasferimento delle funzioni dell’ETI presso il Ministero per i beni e le attività culturali⁵⁸.

Le funzioni sono state attribuite il 31 maggio 2010 alla Direzione generale dello spettacolo dal vivo, che per svolgerle si avvale delle risorse umane e strumentali del soppresso Ente. Sin dal 15 giugno 2010 il Ministro per i beni e le attività culturali ha fornito indirizzi al Direttore generale per lo spettacolo dal vivo⁵⁹ per garantire la continuità della gestione.

Entro il mese di agosto 2010⁶⁰ sono stati istituiti appositi capitoli nello stato di previsione del Ministero. Sul versante della spesa si tratta del cap. 6631, su cui transitano nelle more del processo di inquadramento del personale tutti gli oneri relativi, si pagano i debiti, le compagnie teatrali di teatro Valle e Pergola e connessi servizi, e le spese relative ai progetti internazionali in corso. Sul piano dell’entrata si tratta di due articoli al cap. 2548.

A fine anno è stata operata la ricognizione di competenze e personale dell’ente soppresso⁶¹.

La Direttiva generale per l’azione amministrativa per l’anno 2011⁶², nella parte che riguarda il CRA 8 – Direzione generale per lo spettacolo dal vivo – contiene un espresso riferimento alle funzioni di pianificazione, progettazione e gestione dei teatri ex ETI, acquisite in esito alla soppressione dell’ente (obiettivo 34.5). Nell’ambito della descrizione dell’obiettivo operativo 35.1 menziona poi la necessità dell’adozione di specifici atti regolamentari e organizzativi per dare attuazione al D.L. n. 78/2010, peraltro non assumendoli a specifico oggetto dell’obiettivo stesso⁶³.

In esito alle risultanze del gruppo di lavoro istituito allo scopo nel febbraio 2011, il decreto con le tabelle di corrispondenza e l’inquadramento del personale

58 Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato,

Deliberazione n. 1/2012/G. 59 Nota n. 11614 del 15 giugno 2010. 60 D.M. del 30 luglio 2010. 61 D.M. del 16 dicembre 2010. 62 D.M. del 20 gennaio 2011, registrato alla Corte dei Conti il 30 marzo 2011. 63 Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato,

Deliberazione n. 1/2012/G.

dell’ETI è stato predisposto e trasmesso alle organizzazioni sindacali il 14 settembre 2011, per la dovuta informativa⁶⁴. Le osservazioni formulate hanno reso necessario il successivo inoltro al Ministero dell’economia e delle finanze e al Dipartimento della funzione pubblica per approfondimenti istruttori, approfondimenti peraltro ultimati alla data del 14 febbraio 2012. Il decreto risulta, comunque, non ancora perfezionato.

2.4. La definizione del nuovo contesto strutturale e organizzativo all’interno della Direzione generale per lo spettacolo dal vivo

La gestione delle attività svolte dell’ETI prima della soppressione è inserita, come detto, tra quelle della Direzione generale per lo spettacolo dal vivo del Ministero per i beni e le attività culturali. Essa costituisce un centro di responsabilità la cui struttura organizzativa è piramidale, con a capo il Direttore generale supportato dalla segreteria, alla quale afferiscono, momentaneamente le attività del disciolto ETI, e da tre uffici dirigenziali non generali: Servizio I Attività liriche e musicali; Servizio II Attività teatrali; Servizio III Attività di danza, circensi, spettacolo viaggiante.

Ogni Servizio è articolato al proprio interno in settori di competenza coordinati ciascuno da un funzionario.

All’interno dell’Ufficio del Direttore generale operano anche due Unità organiche che si occupano di attuare il processo di trasferimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali del soppresso ETI e del proseguimento dei compiti e delle attività in essere⁶⁵.

In particolare le Unità organiche che operano presso l’Ufficio del Direttore generale (ex ETI) si occupano di:

• pianificare, progettare e gestire, nel complesso e nella reciproca integrazione, le attività di programmazione, amministrazione, comunicazione e ufficio

64 Ibidem.

65 Ministero per i beni e le attività culturali – Direzione generale per lo spettacolo dal vivo, Piano

della Performance 2011-2013 (Art. 10, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 27 novembre

2009, n. 150.

stampa, gestione dei servizi al pubblico e di esercizio commerciale delle sale teatrali territoriali già direttamente gestite dal soppresso ETI;

• curare i rapporti con le Organizzazioni Sindacali rappresentative del personale del soppresso ETI, di concerto con la Direzione generale dello spettacolo dal vivo e con la Direzione generale per l’organizzazione, l’innovazione, la formazione, la qualificazione professionale e le relazioni sindacali;
• pianificare e gestire, di concerto con la Direzione generale dello spettacolo dal vivo e con la Direzione generale per l’organizzazione, l’innovazione, la formazione, la qualificazione professionale e le relazioni sindacali gli atti connessi al trasferimento al Ministero delle risorse umane e strumentali del soppresso ETI;
• provvedere alle attività complesse di amministrazione, contabilità e rendicontazione connesse alla gestione dei capitoli di spesa del Funzionario delegato, anche in relazione alle attività svolte dall’Unità relazioni internazionali;
• provvedere alla gestione dei processi connessi con il trasferimento delle risorse strumentali del soppresso ETI ;
• pianificare e gestire di concerto il processo di trasferimento della gestione diretta dei teatri a soggetti terzi procedendo in via esecutiva agli atti interni ed esterni conseguenti alle scelte strategiche adottate in relazione alle modalità del trasferimento stesso;
• sviluppare funzioni di supporto all’azione concorsuale tra Stato, Regioni, Enti Locali;
• pianificare progetti nazionali a favore dell’innovazione, della sperimentazione e del ricambio generazionale;
• promuovere la formazione del pubblico attraverso programmi nazionali, anche in collaborazione con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca;
• promuovere la diffusione e la circolazione degli spettacoli e degli artisti italiani all’estero;
• concorrere allo sviluppo di scambi artistici e professionali con istituzioni e organismi professionali stranieri favorendo l’integrazione dei professionisti e degli artisti italiani nell’ambito comunitario e internazionale;
• promuovere la diffusione delle informazioni sul teatro e sulla danza italiana all’estero, qualificando e aggiornando le conoscenze esistenti, anche con iniziative di rilevazione e comunicazione integrate a livello comunitario e in relazione alle attività dell’Osservatorio;
• partecipare a tavoli di concertazione interistituzionale con il Ministero degli affari esteri e/o altre istituzioni nazionali e europee per la gestione di iniziative di promozione della cultura e dello spettacolo italiano all’estero;
• collaborare con gli Italiani di cultura all’estero per la programmazione di iniziative concertate;
• curare l’istruttoria, la programmazione, il sostegno e la gestione di iniziative bilaterali in esecuzione di accordi culturali;
• partecipare a tavoli e progetti condivisi con altre istituzioni nazionali ed europee di promozione degli scambi internazionali per iniziative comunitarie di sistema a favore della circolazione degli spettacoli, e della mobilità artistica in Europa.

2.5 Finanziamento delle attività dell’Ente prima della soppressione e verifica dei risparmi conseguiti

Le attività svolte dall’Ente prima della soppressione erano finanziate con le risorse derivanti dai seguenti proventi, individuati dall’art. 7 dello Statuto dell’ETI:

• rendite e ricavi derivanti dal patrimonio e dalle attività dell'Ente;
• donazioni, disposizioni testamentarie od altri atti di liberalità comunque effettuati;
• contributi attribuiti a qualsiasi titolo dallo Stato, da enti territoriali o da altri enti pubblici, nazionali, stranieri e dell'Unione europea;
• ricavi delle attività istituzionali, accessorie, strumentali e connesse.

Con riferimento alla voce “Contributi attribuiti a qualsiasi titolo dallo Stato”, rientra tra questi la quota del Fondo FUS (Fondo Unico per lo Spettacolo), istituito dall’art. 1 della L. n. 163/1985 (e ridotto con la legge finanziaria per l’anno 2009).

All’Ente erano destinate annualmente, a carico del bilancio del Ministero per i beni e le attività culturali, risorse gravanti sul FUS per la realizzazione di un programma di attività. La soppressione ha liberato tali risorse, che vanno a sopperire ai tagli nel frattempo apportati allo stesso Fondo.

Gli incassi derivanti dalla vendita dei biglietti e i crediti sono stati versati all’entrata del bilancio dello Stato. La gestione del secondo semestre 2010 è stata rendicontata il 24 gennaio 2011 a mezzo del rendiconto di chiusura trasmesso dal funzionario delegato al Ministero. Il rendiconto di chiusura della contabilità ordinaria del funzionario delegato riferito al primo semestre 2011 è stato inoltrato in data 22 luglio 2011.

Gli oneri di funzionamento e del personale fino all’inquadramento nei ruoli gravano sul capitolo 6631 dello stato di previsione del Ministero, costituito ad hoc.

La quota di riparto del FUS destinata al finanziamento dell’ETI ammontava nel 2009 a euro 5.250.000, mentre nel 2010 (anno della transizione) il contributo dello Stato non è stato assegnato.

Secondo l’art. 15 della L. n. 163/1985, il FUS è rifinanziato ogni anno con la legge finanziaria e ripartito tra i vari settori con un decreto del Ministro per i beni e le attività culturali.

Non è disponibile il riparto della quota FUS destinata al finanziamento delle attività teatrali di prosa per l’anno 2011, mentre tale ripartizione per l’anno 2012 è di seguito descritta.

Ai sensi dell’art. 1 del D.M. 23 febbraio 2012, le aliquote di riparto dello stanziamento del Fondo Unico per lo Spettacolo sono così stabilite:

Destinazioni del fondo	Percentuale
a) Fondazioni Liriche	47,00
b) Attività musicali	14,10
c) Attività di danza	2,50
d) Attività teatrali di prosa	16,04
e) Attività circensi e spettacolo viaggiante	1,54
f) Attività cinematografiche	18,59
g) Osservatorio dello Spettacolo	0,20
h) Spese funzionamento Comitati e Commissioni	0,03

L’art. 2 dello stesso decreto stabilisce la ripartizione dello stanziamento complessivo del Fondo Unico per lo Spettacolo per l’anno 2012 nelle seguenti misure:

Destinazioni del fondo	Somme attribuite in euro
Fondazioni Liriche	193.388.080,00
Attività musicali	58.016.424,00
Attività di danza	10.286.600,00
Attività teatrali di prosa	65.998.825,60
Attività circensi e spettacolo viaggiante	6.336.545,60
Attività cinematografiche	76.491.157,60
Osservatorio dello Spettacolo	822.928,00
Spese funzionamento Comitati e Commissioni	123.439,20

Per l’anno 2012 la quota FUS (il cui ammontare complessivo è pari a € 411.464.000,00) destinata al finanziamento delle Attività Teatrali di Prosa è pari al 16% del totale, (€ 66.998.825,60), in lieve aumento rispetto all’anno precedente (€ 65.992.059,00).

Il Ministro per i beni e le attività culturali, con proprio decreto del 18 maggio 2012, ha ripartito lo stanziamento delle attività teatrali per il 2012 tra i seguenti settori e nelle misure corrispondenti:

soggetti e attività finanziati dal Fondo per le attività teatrali	Euro
Fondazione “La Biennale di Venezia”	659.988,25
Fondazione “Istituto Nazionale del Dramma Antico”	1.100.000.00
Accademia Nazionale d’Arte Drammatica “Silvio D’Amico”	800.000,00
Teatri stabili ad iniziativa pubblica	17.490.000,00
Teatri stabili ad iniziativa privata	11.100.000,00
Teatri stabili di Innovazione – Attività di ricerca e sperimentazione	4.590.000,00
Teatri stabili di Innovazione – infanzia e gioventù	4.450.000,00
Organismi di distribuzione, promozione e formazione del pubblico	4.600.000,00
Imprese di Produzione	16.220.000,00
Teatro di Figura	475.000,00
Esercizio	1.290.000,00
Promozione, perfezionamento professionale ed artisti di strada	700.000,00
Rassegne e Festival	660.000,00
Progetti Speciali	1.150.000,00
Tournèe all’estero	220.000,00
Fondi destinati alle attività prima svolte dall’ETI	493.837,35
TOTALE	65.998.825,60

L’ultima di queste voci riporta l’ammontare dei “Fondi destinati alle attività prima svolte dall’ETI”, che è pari, per il 2012, a € 493.837,35.

In ordine alle disponibilità finanziarie per l’assegnazione dei contributi 2010, si segnala che la soppressione dell’ETI ha inciso positivamente in quanto il Ministero per i beni e le attività culturali si è fatto carico dell’intera quota relativa ai costi di gestione dell’ultimo periodo di attività dell’Ente (gennaio-maggio 2010); di conseguenza la somma di € 10.000.000,00 inizialmente stanziata in favore dell’ETI nel primo sottoriparto del FUS Prosa, adottato con decreto del Direttore generale per lo spettacolo dal vivo, anche se solo in parte, si è resa nuovamente disponibile. Ciò ha però richiesto l’annullamento del primo sottoriparto e l’adozione di un nuovo sottoriparto del FUS Prosa, con decreto del Direttore generale in data 19 novembre 2010. Solo in quest’ultima data, con prosecuzione il giorno 20 novembre 2010 il Direttore generale per lo spettacolo dal vivo, conoscendo l’ammontare definitivo del fondo da assegnare alle attività teatrali, ha potuto riunire la Commissione Consultiva per il Teatro per le assegnazioni dei contributi. Quindi il taglio iniziale del FUS prosa previsto intorno al 20%, si è definitivamente attestato intorno al 9%, con il recupero parziale dei 10 milioni di euro destinati inizialmente all’ETI, ritornati nella disponibilità dei fondi da assegnare a tutti i settori del teatro⁶⁶.

Oltre alle variazioni intervenute sulla quota del FUS, ulteriori indicazioni in merito alla consistenza del risparmio sono individuate nella relazione tecnica al

D.L. n. 78/2010, la quale prevede un risparmio di spesa conseguente alla soppressione dell’ETI stimabile in euro 164.671, riferiti a voci non identificate⁶⁷.

Il Ministero per i beni e le attività culturali ha inoltre effettuato un computo dei risparmi derivanti dalla soppressione, quantificandoli in euro 1.900.000, di cui

1.200.000 derivanti dal funzionamento e 700.000 dalla chiusura della gestione dei teatri.

Si segnala infine la preoccupazione espressa dalla Corte dei conti, in merito all’idoneità della misura di soppressione/dismissione dell’Ente a pregiudicare l’esercizio della primaria funzione di promozione culturale dell’attività teatrale, la

66 Relazione finale della Direzione generale per lo spettacolo dal vivo per l’anno 2010. 67 Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato,

Deliberazione n. 1/2012/G.

quale rimane pur sempre assicurabile attraverso la concessione di sovvenzioni, ma a fronte di una spesa “potenzialmente più onerosa”⁶⁸.

Un attento monitoraggio sulla misura dei futuri interventi diretti a sovvenzionare le attività teatrali svolte dall’ETI prima della soppressione sarà in grado di verificare l’effettiva sussistenza di questo rischio.

68 Ibidem.