Lo schema
di decreto legislativo in esame (n.404) introduce disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo n. 175 del
2016, recante “testo unico in materia di società a partecipazione pubblica” (d’ora innanzi “testo unico”), adottato in attuazione della delega conferita con
gli articoli 16 e 18 della legge n. 124 del 2015 (di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche, cd. legge Madia).
Il provvedimento è adottato in attuazione dell’articolo 16, commi 7, della
legge n. 124 del 2015.
Il comma 7,
in combinato disposto con il comma 1, prevede che entro dodici mesi dalla data
di entrata in vigore del decreto legislativo
in materia di “partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche”
(nonché dei decreti legislativi in materia di “lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche e connessi profili di organizzazione amministrativa”
e “servizi pubblici locali di interesse economico generale”) il Governo possa
adottare, nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi e della
procedura previsti allo stesso articolo 16 per l’esercizio della delega, uno o
più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive. I pareri
parlamentari devono essere espressi entro 60 giorni dalla data di trasmissione,
ossia entro il 20 maggio 2017.
Nel caso in cui il Governo non intenda
conformarsi ai pareri parlamentari, è tenuto a trasmettere nuovamente i testi
alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate
dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione;
successivamente, le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle
osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della
nuova trasmissione.
Il
provvedimento consta di 19 articoli
e di un allegato, recanti modifiche al
testo unico.
Per un raffronto puntuale tra il testo vigente del
decreto legislativo n. 175 e il testo risultante dalle modifiche
contenute nel provvedimento in esame, si rinvia all’apposita sezione (v. § “Testo a fronte”) del presente dossier. In tale testo sono state anche
incluse le integrazioni e modifiche previste dall’intesa sancita in Conferenza
unificata.
Unitamente al testo dello schema, l’Atto del
Governo in esame ricomprende anche
l’intesa acquisita in sede di Conferenza unificata lo scorso 16 marzo. In
proposito va segnalato come l’intesa in questione risulti sancita sulla base di
alcune modifiche da apportare al testo dello schema
medesimo – ed al momento non incluse
nello stesso - riportate nell’ allegato B) dell’intesa medesima, e che il
Governo si è impegnato a recepire nel testo dello schema in esame. Si tratta di
complessivamente di dodici proposte di integrazioni e modifiche, come si
illustra nell’apposita sezione del presente dossier, cui si rinvia anche con
riguardo ai riflessi che ne potrebbero derivare sull’esame parlamentare dello schema di decreto.
Il decreto correttivo interviene dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 251
del 2016, che ha dichiarato l’incostituzionalità di alcune disposizioni
della legge n. 124 nella parte in cui quest’ultima prevedeva che i decreti
legislativi fossero adottati previo parere della Conferenza unificata. La Corte
ha invece stabilito che il principio di leale collaborazione impone la previa intesa in sede di Conferenza
unificata o di Conferenza Stato-Regioni, a seconda dei casi, qualora la
disciplina statale intervenga in ambiti in cui si registra una commistione fra
competenze esclusive statali, competenze concorrenti e competenze residuali
delle regioni.
Con il presente schema di decreto
legislativo, sul quale è stata sancita
l’intesa in sede di Conferenza unificata il Governo, oltre ad introdurre
modifiche correttive al testo unico al fine di risolvere criticità emerse in
fase applicativa, ha inteso sanare il vizio procedimentale censurato dalla Corte costituzionale, dando
seguito a quanto suggerito nel parere n.
83 del 17 gennaio 2017 che il Consiglio
di Stato ha reso in risposta ad un quesito formulato dal Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione.
Il ruolo e le funzioni delle società partecipate
dalle amministrazioni pubbliche, particolarmente diffuse nel comparto delle
amministrazioni locali, sono stati nel corso del tempo oggetto di numerosi
interventi finalizzati alla razionalizzazione del settore, sia per aumentarne
la trasparenza che per ridurne il numero, anche allo scopo di un contenimento
della relativa spesa.
Al
fine di superare la frammentarietà del quadro normativo che nel corso del tempo
si è determinato nel settore delle partecipazioni societarie pubbliche, la
ricomposizione della disciplina delle società a partecipazione pubblica
costituisce una delle finalità della legge n. 124/2015 ("Deleghe al Governo
in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche"), il cui articolo 18 reca i criteri di delega per il riordino
della disciplina delle partecipazioni societarie delle pubbliche
amministrazioni.
Nell'esercizio
della delega, si prevede di: differenziare le tipologie societarie; ridefinire
le regole per la costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento
di partecipazioni da parte di amministrazioni pubbliche; definire un regime delle
responsabilità degli amministratori e del personale delle società; individuare
la composizione e i criteri di nomina degli organi di controllo societario, al
fine di garantirne l'autonomia rispetto agli enti proprietari; rafforzare i
criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i
vincoli alle assunzioni e le politiche retributive. Uno specifico criterio di delega è infine dettato con riferimento alle
sole società partecipate dagli enti
locali, ed è a sua volta articolato in sette diversi principi, attinenti
all'adeguatezza della forma societaria da adottare, ai criteri e strumenti di
gestione, alla razionalizzazione delle partecipazioni societarie da parte degli
enti territoriali interessati, alla trasparenza e confrontabilità dei dati
economico patrimoniali, agli strumenti di tutela occupazionale nei processi di
ristrutturazione societaria, all'introduzione di un sistema sanzionatorio per
gli enti territoriali che non riducono le società partecipate; alla trasparenza
e rendicontazione da parte delle società partecipate nei confronti degli enti
locali.
Il
Governo ha presentato alle Camere, per il prescritto parere delle Commissioni
parlamentari competenti, lo schema di decreto legislativo recante testo unico
in materia di società a partecipazione pubblica (A.G.
297),
con il fine prioritario di assicurare la chiarezza della disciplina, la semplificazione
normativa e, in tal modo, anche la tutela e promozione della concorrenza.
L'esame
da parte delle Commissioni parlamentari si è concluso - nella giornata del 29
giugno presso la Commissione Affari
Costituzionali del Senato e presso la Commissione parlamentare per la
semplificazione, nella giornata del 30 giugno presso la Commissione Bilancio
della Camera - con l'espressione da parte delle Commissioni di un parere favorevole sul provvedimento.
Nell'esprimere tale valutazione positiva, la Commissione Affari Costituzionali e la Commissione
Bilancio hanno espresso pareri favorevoli con condizioni ed osservazioni sul testo dello schema di decreto.
Poiché
il Governo ha valutato di non poter recepire compiutamente le condizioni
contenute nei suddetti pareri, ha trovato applicazione la procedura prevista
dall'articolo 16, comma 4, della legge di delega (n. 124 del 2015), secondo cui
il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette
nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali
modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e
motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle
osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della
nuova trasmissione e, decorso tale termine, i decreti possono comunque essere
adottati.
È
stato pertanto trasmesso alle Camere lo scorso 19 luglio un nuovo schema di
decreto (A.G.
n. 297-bis),
corredato di una relazione illustrativa, che dà conto sia delle modifiche
apportate all'originario schema di decreto in recepimento dei pareri delle
Commissioni parlamentari, del Consiglio di Stato e della Conferenza unificata,
sia delle motivazioni che hanno indotto il Governo a non recepire altre
indicazioni emerse nel corso della fase consultiva.
Sia
la Commissione Affari costituzionali del Senato che la Commissione Bilancio
della Camera hanno esaminato il nuovo testo dello schema di decreto, esprimendo
entrambe nella giornata di mercoledì 27 luglio un parere favorevole con
osservazioni.
Conclusosi
in tal modo il procedimento parlamentare di esame ed approvazione della nuova disciplina
sulle società partecipate, la stessa è entrata in vigore il 23 settembre 2016 con
il decreto legislativo 19 agosto 2016, n.175, recante il testo unico in materia
di società a partecipazione pubblica.
L’intervento
normativo, costituito dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, oltre a codificare in un quadro organico le
disposizioni in materia già vigenti, contiene anche disposizioni innovative,
volte principalmente alla razionalizzazione del fenomeno della partecipazione
pubblica.
Il testo unico si articola sostanzialmente in
cinque tipologie di intervento riguardanti:
§ disposizioni introduttive recanti indicazione
dell'oggetto e dell'ambito di applicazione del testo unico (art. 1),
formulazione delle definizioni (art. 2), individuazione dei tipi di società in
cui è ammessa la partecipazione pubblica (art. 3); l'individuazione delle
tipologie di società è completata dagli artt. 16, 17 e 18, dedicati,
rispettivamente, alle società in house,
alle società miste pubblico-private, al procedimento di quotazione di società a
controllo pubblico in mercati regolamentati;
§ disposizioni volte a definire condizioni e
limiti delle partecipazioni pubbliche, nonché a ridefinire le regole per la
costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni
societarie da parte di amministrazioni pubbliche, e di alienazione di
partecipazioni pubbliche (artt. da 4 a 10);
§ disposizioni in materia di organi di
amministrazione e di controllo delle società a controllo pubblico, con
riferimento ai seguenti profili: governance
societaria, requisiti dei componenti degli organi di amministrazione e compensi
dei membri degli organi sociali (art. 11); regime di responsabilità dei
rappresentanti degli enti pubblici partecipanti (art. 12); regime di controllo,
con riguardo all'attivazione del controllo giudiziario (art. 13), alla
prevenzione della crisi di impresa (art. 14) al controllo e monitoraggio da
parte del Ministero dell'economia e
delle finanze (art. 15);
§ disposizioni volte a incentivare
l'economicità e l'efficienza mediante l'introduzione di procedure di
razionalizzazione periodica e di revisione straordinaria (artt. 20 e 24), di
gestione del personale (art. 19), di specifiche norme finanziarie per le
partecipate degli enti locali (art. 21), di promozione della trasparenza (art.
22);
§ altre disposizioni transitorie, di
salvaguardia per le regioni a statuto speciale e di coordinamento con la
legislazione vigente (artt. da 23 a 28).
Ambito di applicazione del
testo unico
Le
norme del testo unico hanno ad oggetto la costituzione di società da parte di
amministrazioni pubbliche, nonché l'acquisto, il mantenimento e la gestione di
partecipazioni, da parte di tali amministrazioni, in società a totale o
parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta. Alle società quotate le
disposizioni del testo unico si applicano solo se espressamente previsto
(articolo 1).
La
partecipazione pubblica è ammessa esclusivamente
in società, anche consortili, costituite in forma di società per azioni o di società
a responsabilità limitata, anche in forma cooperativa. In merito all’organo di controllo, nelle società a
responsabilità limitata a controllo pubblico l'atto costitutivo o lo statuto
devono in ogni caso prevedere la nomina dell'organo di controllo o di un
revisore. Nelle società per azioni a controllo pubblico la revisione legale dei
conti non può essere affidata al collegio sindacale (articolo 3).
Per
le società in house (società in
controllo pubblico titolari di affidamenti diretti di contratti pubblici),
l’articolo 16 richiede, in accordo alla disciplina comunitaria (direttiva
2014/24/UE sugli appalti pubblici), che:
§ per ricevere affidamenti diretti di contratti
pubblici dalle amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo a
quello esercitato sui propri servizi non
deve esservi partecipazione di capitali privati, ad eccezione di quella
prescritta da norme di legge e che avvenga in forme che non comportino
controllo o potere di veto, né l'esercizio di un'influenza determinante sulla
società controllata;
§ gli statuti devono prevedere che oltre l'ottanta per cento del loro
fatturato sia effettuato nello svolgimento dei compiti a esse affidati
dall'ente pubblico o dagli enti pubblici soci e che la produzione ulteriore
rispetto al suddetto limite di fatturato sia consentita solo a condizione che
la stessa permetta di conseguire economie di scala o altri recuperi di
efficienza sul complesso dell'attività principale della società.
Per quanto riguarda le società a partecipazione mista pubblico-privata, l’articolo 17
richiede che nelle società miste costituite per la realizzazione e gestione di
un’opera pubblica o di un servizio di interesse generale, aventi ad oggetto
esclusivo l’attività inerente all’appalto o alla concessione, la quota di
partecipazione del soggetto privato non possa
essere inferiore al 30% e lo stesso debba essere selezionato mediante
procedura ad evidenza pubblica c.d. a doppio oggetto (sottoscrizione o acquisto
della partecipazione societaria da parte del privato e contestuale affidamento
del contratto di appalto o concessione).
La
durata della partecipazione privata alla società non può essere superiore alla
durata dell'appalto o della concessione. Lo statuto deve prevedere meccanismi
idonei a determinare lo scioglimento del rapporto societario in caso di
risoluzione del contratto di servizio.
Alle
società previste nell’ articolo 17 che non siano organismi di diritto pubblico,
costituite per la realizzazione di lavori o opere o per la produzione di beni o
servizi non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di concorrenza,
per la realizzazione dell'opera pubblica o alla gestione del servizio per i
quali sono state specificamente costituite non
si applicano le disposizioni del Nuovo Codice degli appalti (decreto legislativo n. 50 del 2016), se la scelta del socio privato – che ha i
requisiti di qualificazione previsti dal suddetto Codice in relazione alla
prestazione per cui la società è stata costituita - è avvenuta nel rispetto di
procedure di evidenza pubblica, e se la società provvede in via diretta alla
realizzazione dell'opera o del servizio in misura superiore al 70% del relativo
importo.
L’articolo
18 prevede e disciplina la possibilità per le società a controllo pubblico di quotazione in mercati regolamentati di
azioni o altri strumenti finanziari.
Le finalità perseguibili sono elencate
tassativamente nell’articolo 4 come segue: a) produzione di un servizio di
interesse generale; b) progettazione e realizzazione di un’opera pubblica sulla
base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi del
nuovo Codice dei Contratti; c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica
ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso
un contratto di partenariato con un imprenditore privato selezionato secondo
specifiche procedure; d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente
o agli enti pubblici partecipanti; e) servizi di committenza, ivi incluse le
attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo
di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici.
Oltre
alle deroghe specifiche di cui ai
commi 3, 6, 7 e 8, è previsto che con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adeguatamente motivato,
si possa disporre l’esclusione, totale o parziale, dell’applicazione delle
predette regole per singole società.
L'articolo
4 non è comunque applicabile alle società elencate nell'allegato A, nonché alle
società aventi come oggetto sociale esclusivo la gestione di fondi europei per
conto dello Stato o delle regioni.
Nel citato Allegato A sono
presenti le società: Coni Servizi, EXPO, Arexpo, Invimit, IPZS, Sogin, Gruppo
ANAS, Gruppo GSE, Gruppo Invitalia, Gruppo Eur, FIRA, Sviluppo Basilicata,
Fincalabra, Sviluppo Campania, Gruppo Friulia, Lazio Innova, Filse,
Finlombarda, Finlombarda Gestione SGR, Finmolise, Finpiemonte, Puglia Sviluppo,
SFIRS, IRFIS-FinSicilia, Fidi-Toscana, GEPAFIN, Finaosta, Veneto Sviluppo,
Trentino Sviluppo, Ligurcapital, Aosta Factor, FVS SGR, Friulia Veneto Sviluppo
SGR, Sviluppumbria, Sviluppo Imprese Centro Italia - SICI SGR.
Per
la costituzione delle società
partecipate o l’acquisto di quote l’articolo 5 richiede:
§ una motivazione analitica, con riferimento
alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali
sopra richiamate;
§ una comunicazione alla Corte dei Conti, a
fini conoscitivi, e all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che
valuta gli aspetti che potrebbero determinare distorsioni della concorrenza.
Vengono anche dettate norme specifiche sulla governance,
sulla costituzione delle società o sull’acquisto di partecipazioni in società
già costituite. L’articolo 6
definisce infatti gli elementi basilari
dell’organizzazione e della gestione delle società a controllo pubblico,
gli articoli 7 e 8 disciplinano, rispettivamente, la costituzione di tali
società e l’acquisto di partecipazioni in società già costituite.
In
particolare, la deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica
alla costituzione di una società e le operazioni che comportino l'acquisto da
parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni
in società già esistenti sono adottate con: a) decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, in
caso di partecipazioni statali; b) provvedimento del competente organo della
regione, in caso di partecipazioni regionali; c) deliberazione del consiglio
comunale, in caso di partecipazioni comunali; d) delibera dell'organo
amministrativo dell'ente, in tutti gli altri casi di partecipazioni pubbliche.
L’articolo 9 individua i soggetti deputati a esercitare i diritti dell'azionista: per le
partecipazioni statali, il Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto
con i Ministeri competenti per
materia; per le partecipazioni regionali, la Presidenza della regione, salvo
diversa disposizione di legge della regione titolare delle partecipazioni; per
le partecipazioni degli enti locali, il sindaco o il presidente o un loro
delegato; in tutti gli altri casi le partecipazioni sono gestite dall’organo
amministrativo dell’ente.
L’articolo
10, infine, riguarda la procedura di alienazione
delle partecipazioni sociali.
I requisiti dei componenti degli organi
amministrativi e di controllo di società a controllo pubblico sono previsti
dall’articolo 11 che richiede, tra l’altro, che nella scelta degli
amministratori sia assicurato il rispetto del principio di equilibrio di
genere, almeno nella misura di un terzo. Il medesimo articolo disciplina anche
la composizione degli organi di
amministrazione, con riferimento anche al numero dei componenti, e i compensi corrisposti ai componenti degli organi di amministrazione e di
controllo e ai dipendenti delle società in controllo pubblico.
A
tal fine il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
unificata, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, dovrà adottare
un decreto che, sulla base di indicatori dimensionali quantitativi e
qualitativi, classifichi le società in cinque
fasce. Per ciascuna fascia è determinato, in proporzione, il limite massimo
dei compensi del trattamento
economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai
titolari e componenti degli organi di controllo, ai dirigenti e ai dipendenti,
che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 euro annui.
Sono
previste norme specifiche sulla responsabilità
civile e contabile della società e dei componenti degli organi societari
(articolo 12) e in merito al controllo giudiziario sull'amministrazione di
società a controllo pubblico (articolo 13). Nei casi di crisi d’impresa (articolo 14), le società a partecipazione pubblica
sono soggette alle disposizioni sul fallimento e sul concordato preventivo,
nonché, ove ne ricorrano i presupposti, a quelle in materia di amministrazione
straordinaria delle grandi imprese insolventi. Qualora emergano indicatori di
crisi aziendale, l'organo amministrativo della società a controllo pubblico
adotta un idoneo piano di risanamento. Nei cinque anni successivi alla
dichiarazione di fallimento di una società a controllo pubblico titolare di
affidamenti diretti, le pubbliche amministrazioni controllanti non possono
costituire nuove società, né acquisire o mantenere partecipazioni in società,
qualora le stesse gestiscano i medesimi servizi di quella dichiarata fallita.
Viene
infine istituita, nell’ambito del Ministero dell’economia e delle finanze, una struttura centrale con funzioni di
monitoraggio e controllo sull’attuazione del testo unico, attraverso poteri
di indirizzo e ispettivi nei confronti di tutte le società a partecipazione
pubblica, di diffusione di migliori pratiche, nonché di tenuta di un elenco
pubblico di dette società (articolo 15).
In
materia di gestione del personale delle società a controllo pubblico, il Testo
Unico (articolo 19) stabilisce, salvo specifiche disposizioni recate nel
provvedimento, che i rapporti di lavoro
siano disciplinati dalle medesime disposizioni che si applicano al settore privato, mentre al reclutamento
si applichino i principi previsti per l’accesso alle pubbliche amministrazioni.
In
particolare, ai rapporti di lavoro dei dipendenti si applicano - per quanto non
espressamente disciplinato - le disposizioni del codice civile (e delle leggi
sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, ivi incluse quelle in materia
di ammortizzatori sociali, ai sensi della vigente normativa e del CCNL di
riferimento).
Le
società a controllo pubblico stabiliscono con propri provvedimenti criteri e
modalità per il reclutamento del
personale nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità e
dei principi normativi validi per le pubbliche amministrazioni. E’ inoltre
previsto che le amministrazioni pubbliche socie debbano fissare obiettivi
specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento,
ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate anche mediante
contenimento degli oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo
livello.
Viene
inoltre definito uno specifico meccanismo di gestione dei processi di mobilità. Prima di poter effettuare nuove assunzioni,
le amministrazioni pubbliche, nel caso di reinternalizzazione di funzioni o
servizi prima affidati ad una società partecipata, procedono - nei limiti dei
posti vacanti nelle dotazioni organiche e nell’ambito delle facoltà
assunzionali disponibili - al riassorbimento delle unità di personale già
dipendenti dall’amministrazione e transitate alle dipendenze delle società
interessata da tale reinternalizzazione. In conseguenza di tale disposizione,
le vigenti disposizioni in materia di gestione delle eccedenze di personale
delle società partecipate introdotte dalla legge di stabilità per il 2014
(commi da 565 a 568 della legge n. 147/2013) continuano ad applicarsi
esclusivamente alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del testo
unico.
Le disposizioni transitorie in materia di personale sono contenute nell’articolo
25, che stabilisce che le società a
controllo pubblico effettuino entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore del decreto legislativo (ovvero entro il 23 marzo 2017) una ricognizione
del personale in servizio, per individuare eventuali eccedenze, e che l’elenco
del personale eccedente sia trasmesso alla regione nel cui territorio la società
ha sede legale. Le regioni formano e gestiscono l'elenco dei lavoratori
dichiarati eccedenti e agevolano processi di mobilità in ambito regionale.
Decorsi ulteriori sei mesi dalla scadenza del termine di cui sopra, le regioni
trasmettono gli elenchi dei lavoratori
dichiarati eccedenti e non ricollocati
all'Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro, prevedendosi poi che
fino al 30 giugno 2018 le società a
controllo pubblico non possano procedere a nuove assunzioni a tempo
indeterminato, se non attingendo ai predetti elenchi, ad eccezione di specifici
casi di infungibilità. Sono escluse dall'applicazione di tali disposizioni le
società a prevalente capitale privato di cui all'articolo 17 che producono
servizi di interesse generale e che nei tre esercizi precedenti abbiano
prodotto un risultato positivo.
L’articolo
20 del Testo Unico introduce nell’ordinamento una procedura di carattere ordinario che gli enti pubblici sono
chiamati ad attivare nella gestione delle società partecipate con cadenza annuale, pena una sanzione
amministrativa da cinquemila a cinquecentomila euro, oltre al danno erariale
provocato. Alla procedura di razionalizzazione periodica si procede a partire dal 2018 (ai sensi dell’articolo 26,
comma 11), con riferimento alla situazione al 31 dicembre 2017.
Le
amministrazioni pubbliche devono svolgere annualmente un’analisi in relazione dell’assetto complessivo delle proprie
partecipazioni societarie, predisponendo un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o
soppressione, qualora rilevino:
§ partecipazioni societarie che non rientrino
in alcuna delle categorie di cui all'art. 4;
§ società che risultino prive di dipendenti o
abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
§ società che svolgano attività analoghe o
similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
§ partecipazioni in società che, nel triennio
precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di
euro;
§ partecipazioni in società diverse da quelle
costituite per la gestione di un servizio d’interesse generale (si pensi in
particolare alle società strumentali) che abbiano prodotto un risultato
negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
§ necessità di contenimento dei costi di
funzionamento ovvero necessità di aggregazione.
L’articolo 24 introduce la procedura di revisione straordinaria delle
partecipazioni. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto
(quindi entro il 23 marzo 2017), ciascuna amministrazione pubblica effettua con
provvedimento motivato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute
alla medesima data di entrata in vigore del presente decreto, individuando
quelle che devono essere alienate, nel caso in cui:
§ non siano riconducibili ad alcuna delle
categorie previste dall'art. 4, commi 1, 2 e 3;
§ non soddisfino i requisiti motivazionali e di
compatibilità con la normativa europea di cui all'art. 5, rispettivamente,
commi 1 e 2;
§ ricadano nelle ipotesi per le quali
l’articolo 20, comma 2, prevede la predisposizione di piani di riassetto
finalizzati alla dismissione.
Specifiche
norme in tema di contabilità finanziaria delle società partecipate dalle
amministrazioni locali sono contenute nell’articolo 21, secondo cui, qualora
dette società presentino un risultato di
esercizio negativo, le pubbliche
amministrazioni locali partecipanti sono tenute ad accantonare, nell'anno
successivo, in apposito fondo vincolato,
un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura
proporzionale alla quota di partecipazione. Detto importo è reso disponibile:
§ in misura proporzionale alla quota di
partecipazione nel caso in cui l'ente partecipante ripiani la perdita di
esercizio o dismetta la partecipazione o il soggetto partecipato sia posto in
liquidazione;
§ in misura corrispondente e proporzionale alla
quota di partecipazione nel caso in cui i soggetti partecipati ripianino in
tutto o in parte le perdite conseguite negli esercizi precedenti.
Secondo l’articolo 26, le pubbliche
amministrazioni possono comunque mantenere le partecipazioni in società quotate
detenute al 31 dicembre 2015. Inoltre, nei dodici
mesi successivi alla sua entrata in vigore, il Testo Unico non si applica alle società in partecipazione pubblica che:
§ abbiano deliberato la quotazione delle
proprie azioni in mercati regolamentati con provvedimento comunicato alla Corte
dei conti. Ove entro il suddetto termine la società interessata abbia
presentato domanda di ammissione alla quotazione, il Testo Unico continua a non
applicarsi alla stessa società fino alla conclusione del procedimento di
quotazione;
§ abbiano adottato, entro la data del 30 giugno
2016, atti volti all'emissione di strumenti finanziari, diversi dalle azioni,
quotati in mercati regolamentati. I suddetti atti sono comunicati alla Corte
dei conti entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente
decreto. Ove entro il suddetto termine di dodici mesi il procedimento di
quotazione si sia concluso, il Testo Unico continua a non applicarsi alla
stessa società.
Con riferimento alla normativa previgente, il
Testo Unico fa salve alcune norme emanate negli anni precedenti, e alcune altre
le riprende al proprio interno, prevedendone poi l’abrogazione nell’articolo
28, insieme ad altre disposizioni che non si ritiene di conservare
nell’ordinamento.
La
Corte costituzionale, con la con sentenza 9-25
novembre 2016, n. 251, si è pronunciata sulla legittimità di
talune disposizioni della legge n.124 del 2015, recante delega al Governo per
la riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni (cd. legge Madia), sulla
base di un ricorso della Regione Veneto.
La
sentenza ha dichiarato incostituzionale la legge n.124 nella parte in cui essa
aveva previsto il mero parere della Conferenza unificata, e non invece l’intesa
in sede di Conferenza unificata o di Conferenza Stato-Regioni (a seconda della
materia oggetto di delega) per taluni decreti legislativi di attuazione.
Fra
le disposizioni censurate vi sono
anche quelle di delega al Governo
per l’adozione del testo unico in
materia di società a partecipazione
pubblica.
Va
peraltro rilevato che, come precisato dalla Corte costituzionale, le pronunce
di illegittimità costituzionale sono circoscritte alle disposizioni di
delegazione della legge n. 124, e non si
estendono ai decreti legislativi adottati in attuazione delle stesse,
precisando altresì che: «Nel caso di impugnazione di tali disposizioni, si
dovrà accertare l'effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce
delle soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di
assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione».
Le disposizioni oggetto del ricorso conclusosi con la
citata sentenza n.251 riguardano le deleghe al Governo per l’adozione di
decreti legislativi per la disciplina dei seguenti ambiti: codice
dell’amministrazione digitale (art.1), dirigenza pubblica (art. 11), lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (art. 17), società a
partecipazione pubblica (art. 18), servizi pubblici locali di interesse
economico generale (art. 19).
La Corte
Costituzionale censura alcune delle richiamate disposizioni per la mancata
previsione, nell’ambito del procedimento di adozione dei decreti legislativi,
della previa intesa nell’ambito del sistema delle Conferenze. Non ritiene
infatti che la previsione di un mero parere, peraltro richiesto alla Conferenza
unificata (anche nei casi in cui la sede naturale avrebbe dovuto essere la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano – d’ora innanzi Conferenza Stato-Regioni), sia
idonea ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione. A tal
fine, si rendono necessarie procedure collaborative volte alla definizione
condivisa degli interventi normativi che incidono anche sulle competenze
riservate alle autonomie.
La Corte
Costituzionale censura pertanto le disposizioni di delega su dirigenza pubblica
(art. 11), lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (art. 17),
società a partecipazione pubblica (art. 18), servizi pubblici locali di
interesse economico generale (art. 19), in quanto lesive del principio di leale
collaborazione. Quanto alle disposizioni di delega all’adozione del codice
dell’amministrazione digitale, ritiene invece infondata la questione di
legittimità, per via della prevalenza della competenza statale (riguardante “il
coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell’amministrazione statale, regionale e locale”, ai sensi dell’art. 117,
secondo comma, lettera r), della Costituzione).
In merito alla fondatezza del ricorso, la
Corte costituzionale segue, per molti aspetti, un percorso logico (già applicato in altri procedimenti successivi
alla riforma del Titolo V, cfr. ex multis
sent. n. 370 del 2003, n. 50 del 2005 e n. 278 del 2010) per il vaglio di
legittimità delle disposizioni censurate partendo dalla valutazione “se una
materia si imponga sulle altre, al fine di individuare la titolarità della
competenza” [fra Stato e Regioni]. Nei casi in cui non si rinvenga tale
prevalenza e sia pertanto configurabile una concorrenza delle competenze, l’intervento statale è legittimo
nella misura in cui “siano assicurati adeguati strumenti di coinvolgimento
delle Regioni, a difesa delle loro competenze”. Si tratta di una linea
argomentativa che trova solido ancoraggio in una costante giurisprudenza
costituzionale in materia, in cui la Corte ha affermato che si pone in tali
situazioni l’esigenza di «contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di
date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite»
alle autonomie (sentenza n. 139 del 2012; nello stesso senso, ex plurimis, sent. n. 65 del 2016),
attraverso il pieno coinvolgimento di queste ultime (sent. n. 88 del 2014 e
n.88 del 2014), nell’ambito di rapporti ispirati alla leale collaborazione (sul principio della leale collaborazione si
veda il riquadro seguente: “Il principio della leale collaborazione nella
giurisprudenza della Corte costituzionale precedente la sent. n.251 del 2016”).
Quanto allo strumento privilegiato con cui è
assicurato il coinvolgimento delle autonomie nel contesto in esame, esso è
individuato nell’intesa, da sancire nell’ambito del cd. sistema delle
Conferenze.
Il principio della leale collaborazione nella giurisprudenza della
Corte costituzionale precedente la sent. n. 251 del 2016
L’esigenza che i rapporti fra Stato e
autonomie territoriali siano ispirati al principio di leale
collaborazione era stata ampiamente riconosciuta dalla Corte costituzionale
anche prima della riforma del 2001 del titolo V della parte II della
Costituzione.
La Corte costituzionale aveva infatti asserito che i rapporti fra Stato
ed autonomie territoriali «nelle materie e in relazione alle attività in cui le
rispettive competenze concorrano o si intersechino» avrebbero dovuto essere
«governati» dal principio di leale
collaborazione (ex multis, sent.
n. 242 del 1997). Ciò, sulla base del tenore dell’articolo 5 Cost., e, in
particolare, del carattere di unità ed indivisibilità della Repubblica che
impone di perseguire una composizione di interessi degli enti che, ai sensi
dell'art. 114 Cost., la costituiscono.
A seguito dell’approvazione della riforma del titolo V e del
rafforzamento delle competenze legislative delle regioni come sancito, in
particolare, dai novellati artt. 117 e 119 Cost., in molte occasioni la Corte è
stata adita per il vaglio di legittimità di interventi legislativi in cui si
registrava un intreccio inestricabile tra diverse materie e diversi livelli di
competenza (statale, concorrente e regionale residuale), in cui non è possibile
comporre il concorso di competenze mediante un criterio di prevalenza. In tali
ambiti, la Corte Costituzionale ha stabilito che non è di per sé
costituzionalmente illegittimo l’intervento del legislatore statale, pur
incidente sulle materie che l’articolo 117 Cost. riserva alle Regioni, «purché
agisca nel rispetto del principio di leale collaborazione che deve in ogni caso
permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n.
237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che può ritenersi congruamente attuato
mediante la previsione dell’intesa» (sent. n. 1 del 2016; più di recente, cfr. sent. n. 21 del 2016).
Il principio di leale collaborazione, oltre che nei casi di
“concorrenza di competenze”, ha trovato peraltro ampia applicazione anche nei
casi di cd. “attrazione in sussidiarietà”, ossia in cui, in presenza di
un’esigenza di esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni
amministrative, lo Stato interviene con legge, incidendo su materie
riconducibili a legislazione concorrente o residuale (ex multis, sentt. n. 261 del 2015; n. 179 e n. 163 del 2012, n. 232
del 2011, n. 374 e n. 88 del 2007, n. 303 del 2003).
Quanto alla sede privilegiata in cui si svolge il principio di leale
collaborazione, essa è stata individuata dalla Corte costituzionale nel sistema delle Conferenze intergovernative
(Conferenza Stato Regioni, Conferenza Stato-Città e Conferenza unificata). Il
riconoscimento di tale ruolo al sistema delle Conferenze si fonda “nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più
in generale, dei procedimenti legislativi - anche solo nei limiti di quanto
previsto dall'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, ai
sensi del quale può essere prevista l’integrazione della Commissione
parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti delle Regioni, delle
Province autonome e degli enti locali (sent. n.6 del 2004; nello stesso senso
sent. n. 7 del 2016, n. 278 del 2010, n. 401 del 2007, n. 383 del 2005).
Quanto all’intesa, essa
rappresenta secondo la Corte lo strumento fondamentale con cui si concretizza
il principio di leale collaborazione, nei richiamati casi di intreccio delle
competenze e chiamata in sussidiarietà. La giurisprudenza costituzionale, se in
una prima fase ha valorizzato il ricorso all’intesa «in senso forte» (cfr.
sent. n. 383 del 2005), in cui il mancato raggiungimento di una posizione
condivisa non è superabile, in una seconda ha ritenuto necessaria (e
sufficiente) la predisposizione di “idonee procedure per consentire reiterate
trattative volte a superare le divergenze” (ex plurimis, sent. n. 39 del 2013,
n. 179 del 2012, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005), senza
tuttavia che il mancato raggiungimento dell’intesa possa giustificare una
paralisi decisionale.
Va poi rilevato che la giurisprudenza costituzionale in più occasioni
ha escluso la generale applicabilità del principio di leale collaborazione
all’esercizio del potere legislativo. Secondo la Corte, infatti, «l’esercizio
dell’attività legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione» (sent.
225 del 2009; nello stesso senso, ex
plurimis, sentenze n. 250 del 2015, n. 44 del 2014, n. 112 del 2010, n. 249
del 2009, n. 159 del 2008, n. 401 del 2007). In proposito, proprio nell’ultima
delle sentenze appena richiamate, la Corte ha asserito che «le procedure
di cooperazione e di concertazione» in
sede di Conferenza unificata possono
«rilevare ai fini dello scrutinio di legittimità degli atti legislativi, solo
in quanto l'osservanza delle stesse sia imposta, direttamente o indirettamente,
dalla Costituzione [..]. Pertanto, affinché il mancato coinvolgimento di tale
Conferenza […] possa comportare un vulnus al principio costituzionale di leale
cooperazione, è necessario che ricorrano i presupposti per la operatività del
principio stesso e cioè, in relazione ai profili che vengono in rilievo in
questa sede, la incidenza su ambiti
materiali di pertinenza regionale».
Nella sentenza in commento, la Corte ha
rilevato, fra l’altro, la fondatezza della censura riguardante le disposizioni
di delega in materia di società a
partecipazione pubblica (art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m),
numeri da 1) a 7), in combinato disposto con la previsione secondo cui i
decreti legislativi attuativi sono adottati previo parere in sede di Conferenza
unificata, anziché previa intesa (art.16, commi 1 e 4). La disciplina in esame
investe ambiti materiali che afferiscono alle competenze statali e regionali,
senza che sia rinvenibile una prevalenza delle prime. Quanto alle competenze
dello Stato, la Corte costituzionale richiama le materie “ordinamento civile” (cui
sono riconducibili le disposizioni «volte a definire il regime giuridico di
soggetti di diritto privato») e “tutela della concorrenza”, riservate in via
esclusiva allo Stato, alle quali si potrebbe aggiungere la materia
“coordinamento della finanza pubblica” (cui afferiscono le previsioni relative
alla razionalizzazione delle procedure di acquisto di beni e di reclutamento
del personale, ai vincoli alle assunzioni e alle politiche retributive,
finalizzati al contenimento dei costi), di competenza concorrente. Quanto alle
competenze regionali residuali, appare particolarmente significativa la materia
di organizzazione amministrativa regionale (cui afferiscono, fra le altre, le
disposizioni sulla ridefinizione della disciplina, delle condizioni e dei
limiti per la costituzione di società, nonché l'assunzione e il mantenimento di
partecipazioni societarie). A fronte di una
“concorrenza” di competenze statali e regionali, la Corte ha censurato
la mancata previsione di un’intesa in
sede di Conferenza unificata sui decreti legislativi, ritenendo
insufficiente la richiesta di un mero parere (ai sensi dell’art.16, comma 4).
La
Corte - pur operando, per taluni aspetti, in continuità con la costante
giurisprudenza che impone, in presenza di un intreccio di materie, il ricorso a
procedure di leale collaborazione -
nell’imporre il rispetto di tale principio (attraverso lo strumento dell’intesa)
anche nell’ambito del procedimento di adozione del decreto legislativo opera al
contempo una profonda cesura rispetto alla pregressa giurisprudenza, in cui
aveva costantemente affermato che “il principio
di leale collaborazione non si impone al procedimento legislativo”
(tra le altre, sentenza n. 6 del 2004).
A
seguito della sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale, l’Ufficio
legislativo del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione
ha sottoposto al Consiglio di Stato alcune questioni interpretative riferite ai
tre decreti legislativi, adottati sulla base di disposizioni di delega
contenute nella legge n. 124 del 2015 (riforma della pubblica amministrazione)
dichiarate incostituzionali (nella parte in cui avevano previsto solo il parere
e non l’intesa con le Regioni nel procedimento di adozione dei legislativi di
attuazione delle stesse).
Oltre
al decreto legislativo n. 175 del 2016, recante testo unico in materia di
società partecipazione pubblica, rispetto al quale è stato adottato lo schema
di decreto correttivo in commento, gli altri due decreti legislativi sono il
n.116 del 2016, in materia di licenziamento disciplinare, e il n.171 del 2016,
in materia di dirigenza sanitaria.
Il Consiglio di Stato, in sede di
espressione del proprio parere (il n.83 del 2017), svolge anzitutto
considerazioni in ordine all’importanza di “portare a termine le previsioni
della l. n. 124 a seguito della sentenza della Corte”, anche “per non far
perdere slancio riformatore all’intero disegno: i decreti legislativi
interessati dalla sentenza costituiscono, infatti, non soltanto misure di
grande rilievo di per sé, ma anche elementi di una riforma complessiva, che
risulterebbe meno incisiva se limitata ad alcuni settori”.
Quanto
alle modalità procedurali indicate al Governo per dare seguito alla sentenza
della Corte costituzionale: 1) rileva che non
è necessario intervenire con novelle sulla legge delega, atteso che la
sentenza della Corte stessa ha operato un intervento manipolativo sul testo che
lo ha reso conforme al dettato costituzionale, con la previsione dell’intesa al
posto del parere; 2) richiama quanto affermato dalla Corte circa la circostanza
che “i decreti legislativi già adottati
restano validi ed efficaci fino a una eventuale pronuncia della Corte che
li riguardi direttamente, e salvi i possibili interventi correttivi che nelle
more dovessero essere effettuati”; 3) afferma che il Governo può sanare il
vizio procedurale (consistente nella mancata intesa), acquisendo la stessa sul
provvedimento nel suo complesso, in sede di adozione dei decreti legislativi
correttivi.
Quanto all’efficacia temporale dell’intesa, il
Consiglio di Stato sostiene che rientra nella disponibilità delle parti
dell’intesa disciplinare anche degli effetti già dispiegati medio tempore (cioè nel “periodo
intercorso tra l’entrata in vigore del decreto legislativo originario e quello
del decreto correttivo”).
Riguardo
alle modalità di acquisizione dell’intesa, il Consiglio di Stato ritiene
applicabile l’art. 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997, ivi compreso il
meccanismo di chiusura di cui al comma 3, secondo cui «quando un’intesa
espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla
prima seduta della Conferenza, il Consiglio dei Ministri provvede con
deliberazione motivata». Ciò affinché la ricerca di forme di mediazione e la
reiterazione di trattative non determini la mancata adozione di una decisione.
Nello
specifico, il Consiglio di Stato afferma che il decreto correttivo: i) «dovrebbe dare atto espressamente, nelle
“premesse”, della sentenza della Corte e dello svolgimento del procedimento di leale collaborazione,
descrivendo in modo adeguato l’oggetto, gli effetti e le modalità di
svolgimento dell’intesa»; ii) nel proprio articolato dovrebbe testualmente emendare le “premesse” del testo unico «con un nuovo “visto”
che inserisca la menzione dell’intesa raggiunta, in modo da esplicitare anche
nel testo del decreto gli effetti procedimentali sananti il vizio della
medesima natura». Tale modifica espressa consentirebbe, ad avviso del Consiglio
di Stato, di definire altresì l’intesa sul decreto nel suo complesso; iii)
dovrebbe contenere le norme correttive e
integrative definite nell’ambito dell’intesa di modifica del testo unico;
iv) dovrebbe fare espressamente salve le norme contenute nel testo unico che
non sono state modificate all’esito della procedura di cooperazione; v) dovrebbe
eventualmente fare salvi gli effetti intercorsi tra l’entrata in vigore del
decreto originario e quella del suo correttivo (se così previsto in sede di
intesa).
Il
Governo ha sottoposto lo schema di decreto legislativo correttivo alla
Conferenza unificata, che ha sancito l’intesa
nella seduta dello scorso 16 marzo.
Come
già richiamato nei precedenti paragrafi, l’intervento correttivo si è reso
necessario a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2016,
con la quale la Corte ha censurato, fra gli altri, l’articolo 18 della legge n.
124 del 2015, nella parte in cui stabilisce che i decreti legislativi attuativi
siano adottati previa acquisizione del
parere reso in Conferenza unificata, anziché previa intesa.
Al
fine di sanare il suddetto vizio procedimentale il Governo, anche sulla scorta
del parere reso dal Consiglio di Stato n. 83 del 2017, ha fatto ricorso allo
strumento del decreto correttivo, previsto dalla stessa legge delega, su cui ha richiesto l’intesa in sede di
Conferenza unificata.
Come
si evince dalle premesse dell’intesa stessa, si è svolto un ampio confronto fra
i rappresentanti dello Stato, delle regioni e degli enti locali, sin dalla fase
antecedente all’adozione, in via preliminare, da parte del Consiglio dei
ministri dello schema di decreto, poi adottato in data 17 febbraio.
Successivamente, vi sono state ulteriori interlocuzioni (8 e 14 marzo), in cui
i rappresentanti delle Regioni hanno sottoposto un documento contenente una
serie di proposte di modifica dello schema di decreto, richiamando in
particolare l’attenzione su quelle relative agli ambiti territoriali per la
partecipazione alle gare (articolo 5), ai limiti di fatturazione (articolo 12),
alle scadenze dei termini fissati nel provvedimento (articoli 18 e 18-bis), alla deroga dei limiti per le
assunzioni (articolo 11) ed alla previsione dell’intesa “forte” di cui
all’articolo 8, comma 6, della legge n. 131/2003 su alcuni provvedimenti
(articolo 14). Quanto ai rappresentanti dell’ANCI e dell’UPI, essi hanno
consegnato un documento congiunto contenente una serie di proposte di modifica
dello schema, segnalando, in particolare, quelle relative agli ambiti territoriali
per l’accesso alle gare (articolo 5), al controllo ed al potere ispettivo da
parte del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato su tutte le
società a partecipazione pubblica (articolo 9), ai limiti di fatturazione
(articolo 12), alle sanzioni previste solo per le società degli enti locali
(articolo 12), alla proroga di alcuni termini (articolo 15), ai compensi
previsti per gli amministratori di società pubbliche (articolo 15-bis).
Lo
Stato, le Regioni e gli enti locali, in sede di Conferenza unificata, hanno
raggiunto la richiamata intesa sullo
schema di decreto legislativo adottato in via preliminare dal Governo in data
17 febbraio, convenendo, al contempo, su talune integrazioni e modifiche (contenuti nell’allegato B al documento con cui è stata sancita la predetta
intesa), che il Governo si è impegnato a recepire nel testo definitivo del
decreto legislativo, e che possono sintetizzarsi nei termini che seguono.
Le integrazioni e modifiche previste dall’intesa
a) consentire alle amministrazioni pubbliche le
partecipazioni in società che producano servizi di interesse economico generale
anche oltre l'ambito territoriale
della collettività di riferimento, in deroga ai limiti alle partecipazioni
societarie da parte delle PA disposti dal decreto n. 175/2016 in questione,
purché si tratti di servizi economici di
interesse generale a rete, fatta salva comunque, per tali partecipazioni,
la piena applicazione del criterio (di cui all'articolo 20, comma 2, lettera e
del decreto suddetto) sulla necessaria razionalizzazione in caso di risultato
negativo per quattro esercizi su cinque;
b) disporre che ai fini della prima applicazione della
soglia di fatturato medio non superiore al milione di euro nel triennio (di cui
all'articolo 20, comma 2, lettera d) si consideri la media del triennio
2017-2019, con applicazione, nel frattempo, di una soglia di fatturato medio di 500.000 euro;
c) disporre che, per le società di cui all'articolo 4,
comma 7(spazi fieristici e gestione di
impianti a fune, nonché ora anche produzione di energia da fonti rinnovabili secondo lo schema in esame), ai fini
della prima applicazione del sopra citato criterio della necessaria
razionalizzazione in caso di risultato negativo per quattro esercizi su cinque,
si considerino gli esercizi successivi all'entrata in vigore del decreto
legislativo;
d) disporre che per le società di cui all'articolo 4,
comma 8 (spin off o start up universitari, nonché ora, secondo lo
schema in esame, anche società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche), le disposizioni
dell'articolo 20 sulle fattispecie che rendono necessaria la razionalizzazione
si applichino decorsi 5 anni dalla loro costituzione;
e) prorogare al 30
settembre 2017 i termini per la ricognizione straordinaria di cui
all'articolo 24 e per la ricognizione di
personale di cui all'articolo 25, comma 1;
f) prevedere che alcune delle disposizioni di cui
all'articolo 24 sulla revisione
straordinaria (esame da parte della Corte dei conti della ricognizione
delle partecipazioni effettuata dalle PA, ed esercizio da parte del socio
pubblico dei diritti sociali nei confronti della società) si applichino a
partire dal 30 settembre 2017 e
siano fatti salvi gli atti di esercizio dei diritti sociali di cui all'articolo
24, comma 5, compiuti dal socio pubblico sino alla data di entrata in vigore
del decreto; a tal fine, prevedere l'immediata entrata in vigore dello schema
di decreto in esame, in deroga al periodo ordinario di vacatio legis;
g) inserire la FISES
(Finanziaria senese di sviluppo spa) nell'allegato A del decreto legislativo;
h) esentare le società a partecipazione pubblica derivanti da una
sperimentazione gestionale
costituite ai sensi dell'articolo 9-bis del D.Lgs. n. 502 del 1992 di riordino della disciplina sanitaria anche dagli articoli 17 (società a partecipazione mista
pubblico-privata) e 25 (disposizioni in materia di personale) del decreto
legislativo in questione;
i) confermare, tra le norme di coordinamento, la vigenza
delle disposizioni recate dal comma 2-bis dell'articolo 3-bis del D.L. 138/2011 in tema di successione di nuovi operatori al
concessionario iniziale di servizi
pubblici locali e di continuazione del servizio fino alle scadenze
previste;
j) prevedere, in ordine alle disposizioni transitorie sul personale previste dall'articolo 25,
comma 1, del decreto legislativo, l'intesa “forte” ai sensi del comma 6 dell’
articolo 8 della legge n. 131 del 2003, per l'adozione del decreto del ministro del lavoro
ivi previsto;
k) escludere
l'applicazione del già
citato criterio della necessaria razionalizzazione in caso di risultato
negativo per quattro esercizi su cinque (art. 20, comma 2, lettera e) per le
attività di gestione delle case da gioco
attualmente autorizzate e, inoltre, prevedere per tali attività che le
disposizioni limitative circa aumenti di capitale o conferimenti finanziari
(previste dall'articolo 14, comma 5, del decreto) si applichino decorsi dodici
mesi dall'entrata in vigore del presente decreto correttivo;
l) chiarire in relazione illustrativa che la nozione. di
servizio di interesse
generale, (articolo 4, comma 2, lettera a del decreto), comprende anche i servizi regolati dalle Autorità
indipendenti.
Nell’intesa
si prevede da ultimo da parte del Governo l'impegno
ad accogliere gli emendamenti proposti dalle Regioni nel documento dell'8
marzo 2017 con riguardo all'articolo 19, commi 8 e 9 del decreto, relativi al riassorbimento del personale delle
società pubbliche già proveniente dalle amministrazioni interessate e già
reclutate all'esito di pubblico concorso, con riserva di procedere ad una
formulazione che garantisca il rispetto del criterio di copertura e neutralità
finanziaria e nei limiti quindi della verificabile sostenibilità finanziaria
della previsione.
Si
segnala che delle suddette proposte di modifica si darà conto nel prosieguo del dossier
in sede di illustrazione dei singoli
articoli.
Le Commissioni parlamentari di merito sono state investite dell’esame, in sede
consultiva, dello schema di decreto legislativo in esame, adottato in via
preliminare dal Consiglio dei ministri in data 17 febbraio u.s. e trasmesso
alle Camere il 20 marzo.
Al
riguardo, appare opportuno evidenziare che, a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n.251 del 2016, del parere del Consiglio di Stato n.83 e
della conseguente acquisizione dell’intesa in sede di Conferenza unificata, le proposte emendative al testo concordate in sede di intesa rivestono
un particolare rilievo, di cui appare opportuno tenere conto nell’ambito
dell’esame parlamentare.
Ai
sensi della sentenza n.251, il principio di leale collaborazione - che per la
prima volta è stato riconosciuto nell’ambito del procedimento di adozione di
decreti legislativi - impone infatti al
Governo di dare seguito ai contenuti dell’intesa, pena il rischio di una
declaratoria di illegittimità costituzionale del provvedimento legislativo.
Un
esame compiuto del provvedimento in commento sembrerebbe pertanto doversi estendere anche alle proposte di modifica,
atteso che il Governo è, come
detto, vincolato ad adottare in via
definitiva, al termine della fase consultiva, il decreto legislativo previa intesa in sede di Conferenza unificata.
Tale circostanza non comporta tuttavia che le Commissioni parlamentari siano chiamate a svolgere un ruolo
sostanzialmente ratificatorio di decisioni già assunte in tale sede. Eventuali proposte parlamentari di modifica
del provvedimento (tali da renderlo difforme dal testo su cui è stata raggiunta
l’intesa) potranno essere pertanto avanzate nei confronti del Governo, che,
qualora ritenesse di recepirle, parrebbe
essere tuttavia tenuto, prima dell'approvazione in via definitiva, a sollecitare
una nuova intesa sul testo così
modificato, in sede di Conferenza unificata.
Articolo 1
(Oggetto)
L’articolo
1 reca l’oggetto del provvedimento
in esame stabilendo che esso contiene modifiche ed integrazioni al decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (d’ora innanzi testo unico) e specificando
che, per quanto non disciplinato dal provvedimento stesso, restano ferme le
disposizioni già vigenti.
Si segnala che la specificazione secondo cui
per quanto non disciplinato nel provvedimento in esame, rimane ferma la
disciplina già vigente risulta in linea con il parere espresso dal Consiglio di
Stato n.83 (cfr. supra) – in risposta
a specifici quesiti avanzati dall’Ufficio legislativo del Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione in ordine ad alcune questioni
interpretative riferite ai tre decreti legislativi emanati sulla base della
legge n. 124 del 2015 (testo unico in materia di società partecipazione
pubblica, licenziamento disciplinare e dirigenza sanitaria) - con specifico
riferimento ai contenuti del decreto correttivo.
Articolo 2
(Modifiche
alle premesse del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L’articolo
2 opera una modifica alle premesse
del testo unico, introducendo l’esplicito riferimento all’intesa in sede di
Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281.
Detta modifica risulta in linea con il parere espresso dal Consiglio di Stato n. 83
(cfr. supra) – in risposta a
specifici quesiti avanzati dall’Ufficio legislativo del Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione in ordine ad alcune questioni
interpretative riferite ai tre decreti legislativi emanati sulla base della
legge n. 124 del 2015 (testo unico in materia di società partecipazione
pubblica, licenziamento disciplinare e dirigenza sanitaria) - con specifico
riferimento ai contenuti del decreto correttivo. Il Consiglio di Stato, al
riguardo, afferma che il decreto correttivo nel proprio articolato dovrebbe
testualmente emendare le premesse del testo unico «con un nuovo “visto” che
inserisca la menzione dell’intesa raggiunta, in modo da esplicitare anche nel
testo del decreto gli effetti procedimentali sananti il vizio della medesima
natura». Tale modifica espressa consentirebbe, ad avviso del Consiglio di
Stato, di definire altresì l’intesa sul decreto nel suo complesso.
Si segnala che, trattandosi di
un'unica novella, la parola "modifiche" presente nella rubrica
dovrebbe essere rettificata in "modifica". Tale segnalazione va
estesa anche ai successivi articoli 3, 9, 10 e 12.
Come già ricordato (cfr. supra), nella seduta dello scorso 16 marzo la Conferenza unificata ha sancito l’intesa sullo schema di
decreto legislativo correttivo del testo unico adottato dal Governo in data 17
febbraio.
L’intesa è stata raggiunta su tale testo con le modifiche concordate nell’allegato B
alla medesima intesa.
Quanto ai contenuti dell’intesa raggiunta in
sede di Conferenza unificata, ed in particolare delle modifiche concordate allo
schema di decreto in esame, si darà conto nel prosieguo in sede di commento del
restante articolato.
Articolo 3
(Modifiche
all’articolo 1 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L’articolo
3 reca una novella all’articolo 1
del testo unico, al fine di specificare che le disposizioni recate nel
medesimo testo unico si applicano – oltre che alle società quotate (come
definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p))
secondo quanto già previsto dal testo vigente – anche alle società da esse
partecipate, salvo che queste ultime siano anche controllate o partecipate da
amministrazioni pubbliche.
Si
tratta di un intervento di coordinamento diretto ad assicurare una diversa
collocazione alla disposizione che, nel testo in vigore, è già prevista
all’articolo 2, comma 1, lettera p),
nell’ambito della definizione della società quotata.
Conseguentemente il successivo articolo 4 del
provvedimento in esame (v. infra)
sopprime il richiamo alle società partecipate da società di capitali recato
all’articolo 2, comma 1, lettera p).
Come si legge nella relazione illustrativa di
accompagnamento dello schema di decreto legislativo, l’obiettivo della nuova
collocazione è quello di “non ingenerare incertezza sulla definizione di
società quotata”.
L’articolo 1 del testo unico definisce l'oggetto
dell’intervento normativo, e nello specifico prevede:
§ che esso si applichi alla costituzione di società da
parte di amministrazioni pubbliche, nonché all’acquisto, al mantenimento e alla
gestione di partecipazioni, da parte di tali amministrazioni, in società a
totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta (comma 1);
§ le finalità del provvedimento, quali l’efficiente
gestione delle partecipazioni pubbliche, la tutela e la promozione della
concorrenza e del mercato, la razionalizzazione e riduzione della spesa
pubblica (comma 2);
§ che per quanto non disciplinato nel testo unico
continuino ad applicarsi alle società a partecipazione pubblica le disposizioni
del codice civile e delle leggi speciali vigenti (comma 3);
§ che restano ferme le specifiche disposizioni relative
a singole società, contenute in leggi o regolamenti governativi o ministeriali,
che disciplinano società a partecipazione pubblica di diritto singolare
operanti nella gestione di servizi di interesse generale o di interesse
economico generale o per il perseguimento di una specifica missione di pubblico
interesse, nonché le disposizioni di legge riguardanti la partecipazione di
amministrazioni pubbliche alle fondazioni
e ad enti associativi diversi dalle società (comma 4);
§ che esso si applichi, solo se espressamente previsto,
alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), e, a seguito della modifica proposta
nello schema correttivo in esame, anche alle società da esse partecipate, salvo
che queste ultime siano anche controllate o partecipate da amministrazioni
pubbliche.
Articolo 4
(Modifiche
all’articolo 2 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L’articolo
4 novella in più punti l’articolo 2,
comma 1, del testo unico, che reca disposizioni definitorie.
In
particolare:
§ alla lettera a), recante la
definizione delle “amministrazioni pubbliche”, il richiamo alle autorità
portuali è sostituito con quello alle “autorità di sistema portuale” (comma 1,
lettera a), dell’articolo 4 in commento).
Tale
modifica si rende necessaria al fine di tener conto dell’entrata in vigore del
decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169 concernente la riorganizzazione,
razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorità
portuali.
Tale
decreto ha dato attuazione all’art.8, comma 1, della legge n.124 del 2015 che
ha delegato l’Esecutivo al riordino della disciplina delle autorità portuali di
cui alla legge n. 84 del 1994, con particolare riferimento al numero,
all’individuazione di autorità di sistema ed alla governance;
Le autorità di sistema portuale
Per quanto interessa in questa sede,
sono state individuate 15 Autorità di sistema portuale, che rappresentano
centri decisionali strategici cui fanno capo i 57 porti di rilevanza nazionale.
Le Autorità di sistema portuale individuate dalla nuova normativa, in luogo
delle autorità portuali, sono le seguenti: 1) Autorità di Sistema Portuale del
Mar Ligure Occidentale: Porti di Genova, Savona e Vado Ligure; 2) Autorità di
Sistema Portuale del Mar Ligure Orientale: Porti di La Spezia e Marina di
Carrara; 3) Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale: Porti di
Livorno, Capraia, Piombino,
Portoferraio, e Rio Marina e Cavo; 4) Autorità di Sistema
Portuale del Mar
Tirreno Centro-Settentrionale:
Porti di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta; 5) Autorità di Sistema Portuale del
Mar Tirreno Centrale: Porti di Napoli, Salerno e Castellamare di Stabia; 6)
Autorità di Sistema Portuale dei Mari Tirreno Meridionale, Jonio e dello
Stretto: Porti di Gioia Tauro, Crotone
(porto vecchio e
nuovo), Corigliano Calabro, Taureana
di Palmi, Villa
San Giovanni, Messina, Milazzo, Tremestieri, Vibo Valentia e Reggio
Calabria; 7) Autorità di Sistema Portuale del Mare Di Sardegna: Porti di
Cagliari, Foxi-Sarroch, Olbia, Porto Torres, Golfo Aranci, Oristano,
Portoscuso-Portovesme e Santa Teresa di Gallura (solo banchina commerciale); 8)
Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sicilia Occidentale: Porti di Palermo,
Termini Imerese, Porto Empedocle e Trapani; 9) Autorità di Sistema Portuale del
Mare di Sicilia Orientale: Porti di Augusta e Catania; 10) Autorità di Sistema Portuale
del Mare Adriatico Meridionale: Porti di Bari, Brindisi, Manfredonia, Barletta
e Monopoli; 11) Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio: Porto di Taranto;
12) Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Centrale: Porto di Ancona,
Falconara, Pescara, Pesaro, San Benedetto del Tronto (esclusa darsena
turistica) e Ortona; 13) Autorità di
Sistema Portuale del Mare Adriatico Centro-Settentrionale: Porto di Ravenna;
14) Autorità di Sistema Portuale del
Mare Adriatico Settentrionale: Porti di Venezia e Chioggia; 15) Autorità di
Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale: Porto di Trieste.
§ la lettera l), relativa alla definizione del termine “società”, viene
riformulata nel senso di ricomprendere in tale definizione anche gli organismi
societari (ovvero quelli di cui ai titoli V e VI, capo I, del libro V del
codice civile) che hanno come oggetto sociale lo svolgimento di attività
consortili (comma 1, lettera b),
dell’articolo 4 in commento). In questo modo le disposizioni del provvedimento
vengono esplicitamente estese anche alle società consortili che sono
disciplinate dall’art 2615-ter
contenuto nel titolo X del libro V del Codice civile. Ciò anche al fine di
tener conto di quanto già previsto all’articolo 3 del testo unico, in cui si
dispone che le amministrazioni pubbliche possano partecipare esclusivamente
determinati organismi societari (costituiti in forma di società per azioni o di
società a responsabilità limitata, anche in forma cooperativa), società, aventi
anche carattere consortile;
§ la lettera p), recante la definizione di “società quotate”, viene riformulata
al fine di tener conto di quanto previsto all’articolo 3 del provvedimento in
esame (si veda la relativa scheda di lettura).
Articolo 5
(Modifiche
all’articolo 4 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L’articolo
5 reca modifiche all’articolo 4 del
testo unico, recante finalità perseguibili mediante l'acquisizione e la
gestione di partecipazioni pubbliche.
Nello
specifico, esso interviene:
§ con riferimento al comma 2 - che enumera le
attività per l’esercizio delle quali le amministrazioni pubbliche possono,
direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere
partecipazioni - sulla lettera d),
specificando che fra le attività ammissibili vi è l’autoproduzione di beni o servizi strumentali, oltre che all'ente
o agli enti pubblici (come già previsto dal testo vigente), anche “allo svolgimento delle loro funzioni”;
§ sul comma 7, disponendo che sono ammissibili
le partecipazioni nelle società
aventi per oggetto sociale prevalente la produzione
di energia da fonti rinnovabili;
§ sul comma 8, al quale è aggiunto un nuovo
periodo che consente alle università di costituire società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche;
§ sul comma 9, nel senso di estendere la
facoltà – che nel testo vigente è riconosciuta al decreto del Presiedente del
Consiglio dei ministri - di escludere,
in modo totale o parziale, dall'applicazione
delle disposizioni dell’articolo 4
del testo unico determinate società, anche ai provvedimenti assunti dai Presidenti di Regione a tal fine. Tali
provvedimenti, concernenti società a partecipazione regionale, devono essere
adottati ai sensi della legislazione regionale e nel rispetto dei principi di
trasparenza e di pubblicità. In analogia a quanto già previsto per il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, anche il provvedimento
regionale deve essere motivato “con riferimento alla misura e qualità della
partecipazione pubblica, agli interessi pubblici a essa connessi e al tipo di
attività svolta, riconducibile alle finalità di cui al comma 1”. Rispetto alla
motivazione richiesta per il decreto del Presidente del Consiglio è assente il
riferimento alla finalità di agevolare la quotazione della società.
Inoltre, mentre nel caso di adozione del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri la disposizione vigente prescrive la trasmissione alle
Camere ai fini della comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti, la
medesima procedura non è prevista per i provvedimenti del Presidente di
Regione.
Nella relazione illustrativa che accompagna lo schema di decreto
legislativo in esame si afferma che la modifica all’articolo 4, comma 9, appena
richiamata, è diretta a “valorizzare il principio di leale collaborazione nei
rapporti tra Stato e regioni, come anche richiesto espressamente dalla Corte
costituzionale con la citata sentenza n. 251 del 2016”.
Forme di pubblicità riguardo alle decisioni assunte in tali
provvedimenti (oltre quanto previsto dagli ordinamenti regionali) sono peraltro
già assicurate: i) dall’obbligo, recato all’articolo 5, comma 3, di
trasmissione dell’atto deliberativo di costituzione di società o acquisizione
della partecipazione alla Corte dei Conti e all’Autorità garante della
concorrenza e del mercato; ii) dall’obbligo, recato all’articolo 20, comma 3,
di trasmissione alla struttura del Ministero dell’economia cui spetta il
controllo e il monitoraggio sull’attuazione del testo unico e alla Corte dei
Conti dell’analisi dell’asseto complessivo delle società in cui le
amministrazioni pubbliche detengono partecipazioni; iii) dell’obbligo, recato
all’articolo 24, comma 1, di trasmissione ai medesimi soggetti appena
richiamati dell’esito della ricognizione delle partecipazioni detenute dalle
singole amministrazioni.
Si segnala che nel testo in
esame non è prevista esplicitamente la trasmissione alla richiamata struttura
del Ministero dell’economia (di cui all’articolo 15 del testo unico) dei
provvedimenti con cui si dispone la deroga, nei confronti di determinate
società individuate ai sensi del comma 9 in esame, ciò che avrebbe
verosimilmente potuto assicurare una migliore circolarità delle informazioni e
favorire il monitoraggio dell’attuazione del testo unico.
Con riferimento all’articolo in esame, ed in
particolare al comma 2, si segnala che, in sede di intesa sancita in Conferenza unificata, è stata accolta una
specifica richiesta emendativa avanzata unitariamente dalle componenti
rappresentative delle autonomie territoriali volta a derogare a quanto stabilito all’articolo 4 e, in particolare, al
comma 2, lettera a). Nel testo
vigente, alle amministrazioni pubbliche è consentito costituire società (aventi
ad oggetto la produzione di beni e servizi strettamente necessari per il
perseguimento delle proprie finalità istituzionali) e acquisire o mantenere partecipazioni in
tali società, fra l’altro, per la produzione di un servizio di interesse
generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli
impianti funzionali ai servizi medesimi. L’emendamento è diretto invece a
consentire alle amministrazioni pubbliche la partecipazione in società che producono servizi di interesse economico generale anche oltre l’ambito territoriale della collettività di riferimento
nel caso in cui si tratti di servizi
pubblici locali a rete di rilevanza economica. Per tali partecipazioni
rimane in ogni caso fermo quanto previsto all’articolo 20, comma 2, lettera e), del testo unico che impone alle
amministrazioni pubbliche di procedere a piani di razionalizzazione qualora
rilevino partecipazioni in società (diverse da quelle costituite per la
gestione di un servizio d'interesse generale) che abbiano prodotto un risultato
negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti.
L’articolo 4
del testo unico prevede condizioni e limiti per la costituzione di società a
partecipazione pubblica, diretta o indiretta, ovvero per l’acquisizione o il
mantenimento di partecipazioni anche di minoranza.
Il comma 1 detta una condizione di carattere generale:
le amministrazioni pubbliche non possono costituire società a totale o parziale
partecipazione pubblica che non abbiano per oggetto attività di produzione di
beni e servizi strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità
istituzionali dell'ente partecipante, né acquisire o mantenere partecipazioni
in tali società.
Nell'ambito di tale principio generale, il comma 2
specifica le attività di produzione di beni e di servizi il cui svolgimento
giustifica la partecipazione pubblica.
Il comma 3
prevede una deroga al limite generale di partecipazione pubblica diretta a
promuovere la valorizzazione dei beni immobili già facenti parte del patrimonio
dell'amministrazione pubblica: esclusivamente a tale fine, è ammessa
l'acquisizione di partecipazioni in società, tramite il conferimento di beni
immobili, con l'obiettivo di realizzare un investimento secondo criteri propri
di un qualsiasi operatore di mercato.
In proposito,
il Consiglio di Stato, nel parere sullo schema di decreto in esame, ribadisce i
propri dubbi, già espressi nel parere n. 926 reso sullo schema di testo unico
(AG297), circa “ampiezza applicativa della previsione” che comporta il rischio
“di consentire la costituzione di società pubbliche che, mediante l’espediente
del conferimento di beni immobili” possono indirettamente continuare “a
svolgere attività di impresa in contrasto con l’intento della riforma, che è
quello di limitare (…) l’impiego degli strumenti societari”.
Il comma 7 ammette altresì le partecipazioni nelle
società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e
l'organizzazione di eventi fieristici, la realizzazione e la gestione di
impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva eserciti in
aree montane e (a seguito della modifica recata al comma 1, lettera b), dell’articolo in esame) la
produzione di energia da fonti rinnovabili.
Il comma 8 consente inoltre di costituire le società
con caratteristiche di spin off o di start up universitari (previste
dall'articolo 6, comma 9, della legge 30 dicembre 2010, n. 240), nonché quelle
con caratteristiche analoghe degli enti di ricerca. È inoltre fatta salva – a
seguito dell’articolo 5, comma 1, lettera c),dello
schema in esame - la possibilità, per le università, di costituire società per
la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche.
Il comma 9,
già illustrato, dispone in merito
alla facoltà - da attivare con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze o dell'organo
di vertice dell'amministrazione partecipante, ovvero (a seguito della modifica
contenuta al comma 1, lettera d),
dell’articolo in esame) con provvedimento del Presidente della Regione con
riguardo alle partecipazioni regionali - di escludere dall'applicazione dei
vincoli disposti dall’articolo 4 del testo unico singole società a
partecipazione pubblica.
Con riguardo
al richiamato comma 9, il Consiglio di Stato, nel parere reso sul provvedimento
in esame: i) ribadisce le perplessità, già manifestate in sede consultiva
sull’A.G. n. 297, circa “una possibile violazione del principio di legalità”,
in assenza di “criteri normativi idonei a fungere da” “parametro di riferimento
nell’esercizio del predetto potere” attribuito all’Esecutivo di escludere
specifiche società a partecipazione pubblica dall’applicazione delle
disposizioni di cui all’articolo 4 del testo unico e “la dubbia sussistenza di
un fondamento nella legge delega” di siffatto potere; ii) esprime un parere
contrario sulla modifica introdotta al comma 1, lettera d), che estende il
potere di deroga ad apposito provvedimento del Presidente della Regione,
ritenendo che l’attuale formulazione, estensibile a tutte le forme societarie,
determini un “vulnus nell’omogeneità e nell’uniformità dell’applicazione del
diritto privato che non trova alcun fondamento, non soltanto nella legge
delega, ma neppure nei principi generali dell’ordinamento”. In proposito,
osserva che la finalità di garantire le prerogative delle Regioni “non dovrebbe
riguardare tutte le società a partecipazione regionale, ma soltanto le società
strumentali l’esercizio di funzioni di competenza delle Regioni”. Ciò fermo
restando che anche in quel caso, il Consiglio di Stato ritiene che l’intervento
derogatorio non possa spingersi “fino alla previsione di un potere
amministrativo tout court di
esclusione delle stesse dal perimetro della riforma, ma dovrebbe comunque
avvenire di intesa con l’autorità statale”.
Articolo 6
(Modifiche
all’articolo 5 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L’articolo
6 è diretto a modificare l’articolo
5 del testo unico, recante oneri di motivazione analitica dell'atto
deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica o di
acquisto di partecipazioni.
Nello
specifico, esso:
§ modifica il comma 1 dell’articolo 5 del testo
unico, nel senso di espungere il richiamo all’onere motivazionale della scelta
societaria relativo alla “possibilità di destinazione alternativa delle risorse
pubbliche impegnate”.
Su
tale modifica il Consiglio di Stato ha espresso la propria contrarietà,
rilevando, fra l’altro, che in tal modo verrebbe meno “l’unico onere
motivazionale effettivamente stringente per l’attività di acquisto presso terzi
delle partecipazioni sociali”;
§ integra il comma 2, al fine di precisare che la
disciplina delle forme di consultazione pubblica, a cui gli enti locali sono
tenuti a sottoporre lo schema di atto deliberativo di costituzione di una
società o di acquisto di partecipazioni, è rimessa ai medesimi enti locali;
§ modifica il primo periodo del comma 4, nel
senso di precisare che la competenza sui richiamati atti deliberativi adottati
dalle amministrazioni dello Stato e dagli enti nazionali spetta alle sezioni
riunite in sede di controllo della Corte dei conti (e non all’ufficio di
controllo di legittimità sugli atti come previsto nel testo vigente).
Articolo 7
(Modifiche
all’articolo 11 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L’articolo
7 modifica l’articolo 11 del testo
unico, che reca la disciplina – per molti aspetti innovativa rispetto alle
disposizioni vigenti - in materia: di composizione degli organi di
amministrazione delle società in controllo pubblico, con riferimento sia al
numero dei componenti (introducendo anche come regola che, di norma, le società
a controllo pubblico siano gestite da un amministratore unico) sia ai requisiti
agli stessi richiesti; nonché di compensi corrisposti ai componenti degli
organi di amministrazione e di controllo, ai dirigenti e ai dipendenti delle
società in controllo pubblico.
In
particolare, le modifiche concernono:
§ il comma 1, che introduce l’intesa in sede di Conferenza unificata nell’ambito dell’iter di adozione del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri relativo ai requisiti di onorabilità, professionalità e autonomia dei
componenti degli organi amministrativi e di controllo di società a controllo
pubblico;
§ il comma 3, che è riformulato nel senso di demandare all’assemblea della singola
società a controllo pubblico la decisione
di derogare al principio secondo
cui l’organo amministrativo della società a controllo pubblico è costituito, di
norma, da un amministratore unico
(ai sensi del comma 2). Tale determinazione deve essere assunta con delibera
motivata in relazione a specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa e
tenendo conto delle esigenze di contenimento dei costi. Quanto all’organo
amministrativo della società, l’Assemblea può ricorrere al consiglio di
amministrazione, composto da tre o cinque membri, o può, in alternativa,
ricorrere a forme di governance
alternative (quella di tipo dualistico o quella di tipo monistico).
La disposizione prevede infine che la delibera sia trasmessa alla
sezione della Corte dei Conti competente (ai sensi dell’articolo 5, comma 4,
del testo unico) e alla struttura del Ministero dell’economia e delle finanze
cui spetta il controllo e il monitoraggio sull’attuazione del testo unico (ai
sensi dell’articolo 15).
Si ricorda che il comma 3 dell’articolo 11, nel testo vigente, demanda
a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la determinazione dei
criteri sulla base dei quali l'Assemblea della società a controllo pubblico può
optare, oltre che per il mantenimento di un consiglio di amministrazione in
luogo di un amministratore unico, anche per il sistema di governance dualistico o monistico, e prevede che, in caso di
adozione del sistema dualistico, al Consiglio di sorveglianza siano attribuiti
i poteri di cui all’articolo 2409-terdecies,
primo comma, lettera f-bis), del
codice civile. Con tale ultima previsione (che la nuova formulazione del comma
recata nel decreto correttivo in esame non ripropone) viene sottratta
all'autonomia statutaria la facoltà di attribuire al consiglio di sorveglianza
il potere di deliberare in ordine alle operazioni strategiche e ai piani
industriali e finanziari della società predisposti dal consiglio di gestione,
ferma in ogni caso la responsabilità di questo per gli atti compiuti. Tale
potere viene attribuito al Consiglio di sorveglianza ex lege. Qualora si opti per uno dei sistemi alternativi di governance, ai sensi della norma
vigente il numero complessivo dei
componenti degli organi di amministrazione e controllo non può essere superiore
a cinque (anche tale disposizione risulta soppressa dall’articolo 7 dello schema
di decreto in esame);
§ il comma 6, riguardante il decreto del Ministro dell’economia e
delle finanze di definizione degli indicatori
dimensionali qualitativi e quantitativi delle società in controllo
pubblico, diretti a individuare cinque fasce per la classificazione delle
stesse. Nello specifico, si stabilisce che l’adozione del predetto
decreto, nel caso di società controllate dalla regione o da enti locali, sia
subordinato alla previa intesa in
Conferenza unificata.
Al riguardo, si rammenta che nella versione vigente è invece previsto
un mero parere da parte della Conferenza unificata, da esercitare “per i
profili di competenza”.
Più in dettaglio, il comma 6, nel testo in vigore,
dispone che, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la
Conferenza unificata per i profili di competenza, previo parere della
Commissioni parlamentari competenti, sono definiti indicatori dimensionali
quantitativi e qualitativi che consentano la classificazione delle società a
controllo pubblico in un numero di fasce fino a cinque. Per ciascuna fascia è
determinato, in proporzione, il limite dei compensi massimi al quale le società
devono fare riferimento per la determinazione del trattamento economico annuo
onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai titolari e componenti
degli organi di controllo, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà superare
i 240.000 euro annui, tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre
amministrazioni o da altre società a controllo pubblico. Sono in ogni caso
fatte salve le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono limiti ai
compensi inferiori a quelli previsti dal predetto decreto. Il decreto
stabilisce, altresì, i criteri di determinazione della parte variabile della
remunerazione, commisurata ai risultati di bilancio raggiunti dalla società nel
corso dell’esercizio precedente. In caso di risultati negativi attribuibili
alla responsabilità dell’amministratore, la parte variabile non può essere
corrisposta.
Articolo 8
(Modifiche
all’articolo 14 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
8 apporta modificazioni all'art. 14
del testo unico - in materia di crisi d'impresa di società a partecipazione
pubblica - al fine sia di rettificare
alcuni riferimenti normativi interni inesatti sia di introdurre alcune precisazioni terminologiche.
In particolare:
§ all'art. 14, comma 2, il riferimento all'art.
6, comma 3, è sostituito dal riferimento all'art. 6, comma 2, in quanto i
programmi di valutazione del rischio richiamati al comma 2 dell'art. 14 sono
oggetto del comma 2 e non del comma 3 dell'art. 6 (comma 1, lett. a));
§ all'art. 14, comma 3, l'erroneo riferimento
al comma 1 è sostituito dal riferimento al comma 2. Infatti la situazione che -
ai sensi del comma 3 dell'art. 14 - può costituire grave irregolarità qualora
non vengano adottati i provvedimenti adeguati corrisponde alla fattispecie
disciplinata dal comma 2 del medesimo art. 14, sulla base del quale - in
presenza di indicatori di crisi aziendale emersi nell'ambito dei programmi di
valutazione del rischio - l'organo amministrativo della società a controllo
pubblico è tenuto ad adottare senza indugio i provvedimenti necessari ad
evitare l'aggravamento della crisi (comma
1, lett. b));
§ all'art. 14, comma 4, l'erroneo riferimento
al comma 4 è sostituito dal riferimento al comma 2, in quanto il piano di
ristrutturazione aziendale richiamato al comma 4 dell'art. 14 corrisponde al
"piano di risanamento" di cui al comma 2 del medesimo art. 14, che
l'organo amministrativo della società a controllo pubblico è tenuto ad
approvare in presenza di indicatori di crisi aziendale (comma 1, lett. c));
§ al comma 5 dell'art. 14, la formulazione
"effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di
credito" è sostituita dalla più esatta formulazione "sottoscrivere
aumenti di capitale, effettuare trasferimenti straordinari, aperture di
credito" (comma 1, lett. d)).
Con
riferimento all'art. 14 del testo unico, il
Consiglio di Stato - nel parere reso sullo schema di decreto in esame in data 8
marzo 2017 - ha suggerito di sostituire, al comma 1, "il termine 'grandi
imprese insolventi' con 'grandi imprese in stato di insolvenza'" (che è il
termine utilizzato dal d.lgs. 270 del 1999, qui espressamente richiamato).
Articolo 9
(Modifiche
all’articolo 15 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
9 novella l'art. 15 del testo unico
- in materia di monitoraggio, indirizzo e coordinamento sulle società a
partecipazione pubblica - al fine di precisare, al comma 1, primo periodo, che
all'individuazione della struttura
competente per il controllo e il monitoraggio sull'attuazione del testo unico
- da effettuare nell'ambito del Ministero dell'economia e delle finanze e nei
limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente - si procede con decreto del Ministro dell’economia e delle
finanze.
Il Consiglio
di Stato - nel parere reso sullo schema di decreto in esame in data 8 marzo
2017 - ha innanzitutto ribadito "le criticità già formulate con il parere
n. 968 relativamente all'esigenza che la struttura individuata deve essere
dotata di poteri di intervento più incisivi, rispetto a quelli previsti, per
assicurare la corretta attuazione delle prescrizioni contenute nel testo unico. In
secondo luogo, sarebbe opportuno prevedere forme di coordinamento con il
sistema delle autonomie regionali nel caso in cui si tratti di effettuare un
controllo su società a partecipazione regionale che svolgono attività
strumentali a favore delle Regioni stesse che le hanno costituite o
partecipate".
Articolo 10
(Modifiche
all’articolo 17 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
10 novella il comma 1 dell'art. 17
del testo unico al fine di renderlo coerente con la rubrica dell’articolo
(“Società a partecipazione mista pubblico-privata). Viene pertanto precisato l'ambito di applicazione delle
norme di cui al comma 1 riferendolo
alle "società a partecipazione mista pubblico-privata". Nella
disposizione vigente (art. 17, comma 1) l'ambito
di applicazione è, invece, definito con riferimento alle società costituite per
le finalità di realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero di
organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un
contratto di partenariato
pubblico-privato (cioè le società costituite per le finalità di cui
all'articolo 4, comma 2, lettera c)).
Si ricorda, innanzitutto, che l'art. 17, comma 1, prevede che, nelle società costituite per le
finalità di cui all'articolo 4, comma 2,
lettera c):
§ la quota di partecipazione del soggetto privato non possa
essere inferiore al 30 per cento;
§ la selezione del soggetto privato si svolga con
procedure di evidenza pubblica a norma dell'articolo 5, comma 9, del nuovo
codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016, il
quale prevede che, nei casi in cui le norme vigenti consentono la costituzione
di società miste per la realizzazione e gestione di un'opera pubblica o per
l'organizzazione e la gestione di un servizio di interesse generale, la scelta
del socio privato deve essere effettuata con procedure di evidenza pubblica;
§ la selezione del soggetto privato abbia ad oggetto, al contempo, la sottoscrizione o
l'acquisto della partecipazione societaria da parte del socio privato e
l'affidamento del contratto di appalto o di concessione oggetto esclusivo
dell'attività della società mista.
Come detto, il
vigente comma 1 dell'art. 17 prevede che tali disposizioni si applichino alle
società costituite per le finalità di cui all'articolo 4, comma 2, lettera c),
del medesimo testo unico, vale a dire per le finalità di realizzazione e
gestione di un'opera pubblica ovvero di organizzazione e gestione di un
servizio d'interesse generale. Si tratta di una delle finalità che può
legittimare le amministrazioni pubbliche a costituire società - purché costituite
con un contratto di partenariato pubblico privato di cui all'articolo
180 del nuovo codice dei contratti pubblici, in cui l'imprenditore sia stato
selezionato con le modalità di cui all'articolo 17, commi 1 e 2, del testo
unico in materia di società a
partecipazione pubblica - e ad acquisire o mantenere partecipazioni in tali
società.
Sono già state evidenziate le modalità di selezione
previste dall'art. 17, comma 1. Per quanto concerne l'art. 17, comma 2, esso
prevede che il socio privato debba possedere i requisiti di qualificazione
previsti da norme legali o regolamentari in relazione alla prestazione per cui
la società è stata costituita e detta disposizioni in ordine all'avviso
pubblico e al bando di gara.
La novella in esame, che nella Relazione illustrativa al
provvedimento in esame viene definita quale "modifica di drafting", parrebbe in linea con
una delle osservazioni recate nel parere del Consiglio di Stato sull'Atto del
Governo n. 297 (testo unico). Con specifico riferimento all’art. 17, nel parere
si afferma che esso "dettando una puntuale disciplina delle modalità di
scelta del socio privato secondo le regole della 'gara a doppio oggetto' e
della durata della partecipazione, fa riferimento al 'contratto di appalto e di
concessione' e, dunque, sembra ritenere che l'ambito di operatività delle
società miste sia afferente all'intero settore degli appalti e dei servizi
pubblici. L'art. 4, comma 2, lettera c), sembra ammettere soltanto 'attività di
realizzazione e gestione di un'opera' (pubblica)". Sulla base di tale
osservazione il Consiglio di Stato aveva rilevato la necessità che l'art. 17 e
l'art. 4, comma 2, lett. c),
venissero più chiaramente coordinati.
Articolo 11
(Modifiche
all’articolo 19 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
11 apporta modificazioni all'art. 19
del testo unico - in materia di gestione del personale delle società a
controllo pubblico - volte a:
§ precisare la disposizione di cui al comma 5,
specificando che le amministrazioni
pubbliche socie - nel determinare obiettivi specifici, annuali e
pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento delle società
controllate, ivi incluse quelle per il personale - tengano conto, oltre che - come già previsto nel testo vigente -
delle disposizioni transitorie in materia di personale dettate dall'articolo 25
del medesimo testo unico ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono,
a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, anche del settore in cui ciascun soggetto
opera (comma 1, lett. a));
§ modificare il comma 9, al fine di incidere
sull’ambito temporale di applicazione talune disposizioni della legge n. 147 del 2013 riguardanti la gestione delle eccedenze di personale
nelle società partecipate. Nello specifico, le disposizioni di cui
all'articolo 1, commi da 565 a 568, della legge n. 147 continueranno ad applicarsi sino alla data di pubblicazione del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali di definizione delle modalità di trasmissione alle singole Regioni
dell’elenco del personale eccedente nelle società partecipate, una volta
conclusa la ricognizione del personale in servizio (si veda l’articolo 25,
comma 1). Nel caso in cui detto decreto non dovesse essere pubblicato entro il 31 dicembre 2017, a partire da tale data cesseranno
comunque gli effetti delle richiamate disposizioni di cui alla legge n. 147 del
2013 (comma 1, lett. b)).
Il
testo vigente prevede invece che le diposizioni citate si applichino "alle
sole procedure in corso alla data di entrata in vigore" del testo unico”.
Si ricorda che i commi da 565 a
568 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 sono stati abrogati dall'art.
28, comma 1, lett. t), del testo
unico in materia di società a partecipazione pubblica, il cui art. 19, comma 9,
prevede, tuttavia, che le disposizioni in essi contenute continuino ad
applicarsi alle sole procedure in corso alla data di entrata in vigore del
medesimo testo unico.
I commi abrogati
recavano disciplina della gestione delle
eccedenze di personale nelle società partecipate, disponendo che il
meccanismo di mobilità - da attivare appunto in caso di eccedenze di personale,
nonché nell'ipotesi in cui l'incidenza delle spese di personale risultasse pari
o superiore al 50 per cento delle spese correnti - si perfezionasse con l'obbligo
dell'informativa alle rappresentanze sindacali e alle organizzazioni sindacali
firmatarie del contratto collettivo applicato in azienda. All’ente controllante
veniva attribuito il compito di provvedere alla riallocazione totale o parziale
del personale in eccedenza nell’ambito della stessa società, mediante il
ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di lavoro, ovvero presso altre
società controllate dal medesimo ente o dai suoi enti strumentali, ovvero,
infine, attraverso la possibilità di concludere accordi collettivi con le
organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, finalizzati alla
realizzazione di forme di trasferimento in mobilità dei dipendenti in esubero
presso altre società dello stesso tipo operanti anche al di fuori del
territorio della Regione sede delle società interessate da eccedenze di
personale.
Con la disposizione in commento - come detto -
viene fissato il termine di
applicabilità della illustrata procedura di gestione delle eccedenze,
individuato nella data di pubblicazione del decreto del Ministro del lavoro e
delle politiche sociali, con il quale, ai sensi dell’articolo 25, comma 1,
devono essere stabilite le modalità di trasmissione degli elenchi del personale
eccedente da parte delle società a controllo pubblico alla Regione nel cui
territorio la società ha la sede legale. Tale termine non può comunque superare
il 31 dicembre 2017.
Nell’ambito dell’intesa sancita in sede di Conferenza
unificata sul provvedimento in esame si registra l’assenso del Governo,
delle Regioni e degli Enti locali (esplicitato nell'Allegato B all'Intesa
stessa) su “l'impegno ad accogliere gli
emendamenti proposti dalle Regioni nel documento dell'8 marzo 2017 con
riguardo all'articolo 19, commi 8 e 9, del T.U. n. 175/2016, relativi al riassorbimento del personale delle
società pubbliche già proveniente dalle amministrazioni interessate e già
reclutate all'esito di pubblico concorso, con riserva di procedere ad una
formulazione che garantisca il rispetto del criterio di copertura e neutralità
finanziaria e nei limiti quindi della verificabile sostenibilità finanziaria
della previsione".
Nello
specifico, le proposte emendative incidono:
§ sull’articolo in esame, nella direzione di
introdurre una novella all’articolo 19, comma 8, del testo unico, per
specificare che nei casi in cui le pubbliche amministrazioni titolari di
partecipazioni di controllo in società decidano di reinternalizzare funzioni o servizi esternalizzati, affidati
alle società stesse, e pertanto procedano, prima di poter effettuare nuove
assunzioni, al riassorbimento delle unità di personale già dipendenti e
transitate alle dipendenze della società interessata dal processo di
reinternalizzazione, “limitatamente al recupero delle risorse, in precedenza
assegnate alla società per il personale trasferito, la spesa per il riassorbimento del personale non rileva nell’ambito
delle facoltà assunzionali disponibili e
del parametro di cui al comma 557 quater dell’art. 1 della legge n. 296/2006”.
Detto intervento parrebbe diretto ad evitare possibili effetti
distorsivi conseguenti alla decisione di procedere alla internalizzazione delle
funzioni, prevedendo che essa abbia un impatto tendenzialmente neutro (e non
più negativo) nei confronti delle capacità assunzionali complessive dell’ente
e, pertanto, della programmazione del turn
over in corso;
§ sul comma 1, lettera b), dell’articolo in
esame, al fine di prevedere che le disposizioni di cui alla richiamata legge
n.143 del 2013, che continueranno ad
applicarsi sino all’adozione del decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali (di definizione delle modalità di trasmissione alle
singole Regioni dell’elenco del personale eccedente nelle società partecipate),
siano quelle di cui all’articolo 1, commi
563-568, e non soltanto di cui all’articolo 1, commi 565-568.
Al riguardo si rammenta che i commi 563 e 564 (abrogati anch’essi
dall’articolo 27 del testo unico) stabilivano, rispettivamente:
i) che le società controllate direttamente o
indirettamente dalle pubbliche amministrazioni - anche al di fuori delle
ipotesi previste dall'articolo 31 del medesimo decreto legislativo n. 165 del
2001 – avrebbero potuto, sulla base di un accordo tra di esse, realizzare,
senza necessità del consenso del lavoratore, processi di mobilità di personale
anche in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge, previa
informativa alle rappresentanze sindacali. Ciò fermo restando che “la mobilità
non” sarebbe potuta “comunque avvenire tra le società di cui al presente comma
e le pubbliche amministrazioni”;
ii) che l'attivazione delle procedure di mobilità avrebbe
dovuto essere riconducibile "ad esigenze di riorganizzazione delle
funzioni e dei servizi esternalizzati, nonché di razionalizzazione delle spese
e di risanamento economico-finanziario secondo appositi piani industriali"
e in relazione a tali esigenze gli enti in controllo delle società avrebbero
adottato atti di indirizzo volti a favorire, prima di avviare nuove procedure
di reclutamento di risorse umane da parte delle medesime società,
l'acquisizione di personale mediante le richiamate procedure di mobilità”.
Circa
le proposte emendative oggetto di intesa in sede di Conferenza unificata,
parrebbe opportuno un chiarimento:
§ circa
la conferma del 31 dicembre 2017, come termine ultimo di vigenza delle
disposizioni citate della legge n.147 del 2013, recato al comma 1, lettera b), atteso che nella proposta emendativa
condivisa in sede di Conferenza unificata, interamente sostitutiva di tale
lettera, non vi è alcun riferimento a tale termine;
§ con
riguardo all’ampliamento delle disposizioni della legge n.147 del 2013, cui è
assicurata pro tempore la vigenza, ed in particolare all’articolo 1, comma 563, ai sensi del
quale, al secondo periodo, “la mobilità non può comunque avvenire tra le
società di cui al presente comma e le pubbliche amministrazioni”, parrebbe
opportuno valutarne l’impatto sul comma 8 dell’articolo 19 del testo unico che
è volto a favorire il riassorbimento nell’ambito della pubblica amministrazione
di personale delle società, già dipendente delle pubbliche amministrazioni.
Articolo 12
(Modifiche
all’articolo 20 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
12 novella l'art. 20 del testo unico
- in materia di razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche - al
fine di precisare che la disposizione
recata dal comma 7 si riferisce (esclusivamente) agli enti locali.
Pertanto, la mancata adozione, da parte degli
enti locali, dei provvedimenti recanti l'analisi dell'assetto complessivo delle
società in cui detengono partecipazioni e, ove necessario, il piano di
razionalizzazione, nonché la successiva relazione sull'attuazione del medesimo
piano (provvedimenti di cui ai commi da 1 a 4 dell'art. 20)
comporta – nei confronti dei medesimi enti - la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da un minimo di euro 5.000 a un massimo di euro
500.000, salvo il danno eventualmente rilevato in sede di giudizio
amministrativo contabile, comminata dalla competente sezione giurisdizionale
regionale della Corte dei conti.
Nel testo vigente la sanzione non è
circoscritta agli enti locali, bensì riguardava le amministrazioni pubbliche
che non adempiono agli obblighi di cui ai commi da 1 a 4 dell’articolo 20 del
testo unico.
La modifica contenuta nell’articolo in commento
risulta in linea con uno dei rilievi contenuti nel parere del Consiglio di
Stato espresso sull'Atto del Governo n. 297, in cui si segnalava il rischio di
un eccesso di delega con riferimento all’articolo 20, comma 7, atteso che
l'art. 18, comma 1, lett. m), n. 5),
della legge delega (legge n. 124 del 2015) prevede – soltanto con riferimento
alle società partecipate dagli enti locali – la "introduzione di un
sistema sanzionatorio per la mancata attuazione dei princìpi di
razionalizzazione e riduzione di cui al presente articolo, basato anche sulla
riduzione dei trasferimenti dello Stato alle amministrazioni che non
ottemperano alle disposizioni in materia".
Per quanto riguarda le osservazioni del Consiglio di
Stato - in sede di espressione del parere sul provvedimento in esame - relative
agli artt. 20 e 24 del testo unico si rinvia all’illustrazione dell'art. 24.
Nell’ambito dell’intesa sancita in sede di Conferenza
unificata sul provvedimento in esame si registra l’assenso del Governo,
delle Regioni e degli Enti locali (esplicitato nell'Allegato B all'Intesa
stessa) sulle seguenti modifiche dell’art. 20 del testo unico.
Tali
questioni sono formulate nei seguenti termini:
1) "disporre che ai fini della prima applicazione della soglia di
fatturato di cui all'articolo 20, comma 2, lettera d), si consideri la media del triennio 2017-2019 e, nelle more, in via transitoria, anche
ai fini della revisione straordinaria di cui all'articolo 24, venga
immediatamente applicata, ai fini di cui all'articolo 20, comma 2, lettera d), la soglia di fatturato medio di 500.000 euro" (lettera b) del richiamato All. B).
Nel
testo vigente le amministrazioni pubbliche sono tenute ad adottare piani di
razionalizzazione qualora esse rilevino, nell’ambito dell’analisi dell’assetto
complessivo delle società, fra l’altro, partecipazioni in società il cui
fatturato sia inferiore o pari ad un
milione di euro;
2) "disporre che, per le società di cui
all'articolo 4, comma 7, ai fini della prima
applicazione del criterio di cui all'articolo
20, comma 2, lettera e), del T.U.
n. 175 del 2016, si considerino gli
esercizi successivi all'entrata in
vigore del decreto" (lettera c)
del richiamato All. B).
Si
ricorda che le società di cui all'art.
4, comma 7, sono le società aventi per oggetto sociale prevalente la
gestione di spazi fieristici e l'organizzazione di eventi fieristici, nonché la
realizzazione e la gestione di impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva
eserciti in aree montane.
Nel
testo vigente le amministrazioni pubbliche sono tenute ad adottare piani di razionalizzazione qualora esse
rilevino, nell’ambito dell’analisi dell’assetto complessivo delle società, fra
l’altro, partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione
di un servizio d'interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo
per quattro dei cinque esercizi precedenti. Con l’emendamento concordato in
sede di Conferenza unificata si stabilisce che, in sede di prima attuazione di
tale disposizione, esclusivamente per determinate società – ovvero le società aventi per oggetto sociale
prevalente la gestione di spazi
fieristici e l'organizzazione di eventi fieristici, la realizzazione e la gestione di impianti di trasporto a fune per la
mobilità turistico-sportiva eserciti in aree montane nonché (ai sensi di
una delle modifiche contenute all’articolo 5 dell’Atto del Governo in esame) la
produzione di energia da fonti
rinnovabili – l’eventuale risultato
negativo di gestione per quattro dei cinque esercizi precedenti non rileva ai
fini dell’obbligo di procedere al piano
di razionalizzazione;
3) “disporre che per le società di cui
all’articolo 4, comma 8, le disposizioni
dell’articolo 20 si applichino decorsi 5 anni dalla loro costituzione” (lettera
d) del richiamato All. B).
La
proposta emendativa concordata in sede di intesa fra Stato, Regioni ed Enti
locali mira a far sì che alle società
con caratteristiche di spin off o di start up universitari o degli enti di
ricerca, nonché (ai sensi di una modifica contenuta all’articolo 5
dell’Atto del Governo in esame) alle società costituite dalle università per la gestione di aziende agricole con
funzioni didattiche non si
applichino le disposizioni (di razionalizzazione) di cui all’articolo 20 nei primi 5 anni dalla loro costituzione.
Si segnala che tale disposizione, di cui è
stata richiesta l’introduzione in sede di Conferenza unificata, invero è già
contenuta nel testo in esame, approvato dal Consiglio dei ministri in data 17 febbraio (si veda l’articolo 26,
comma 12-ter);
4) "escludere
l'applicazione del criterio di cui all'articolo
20, comma 2, lettera e), del T.U.
n. 175 del 2016 per le attività di gestione delle case da gioco attualmente autorizzate ai sensi della legislazione
vigente (Corte Costituzionale n. 291/2001); per tali attività, l'articolo 14,
comma 5, del T.U. n. 175 del 2016 si applica decorsi dodici mesi dall'entrata
in vigore del presente decreto correttivo" (lettera k) del richiamato All. B).
Si
ricorda che la richiamata lettera e) dell'art. 20, comma 2, prevede che le
amministrazioni pubbliche siano tenute ad adottare i piani di razionalizzazione delle partecipate,
tra l'altro, nel caso in cui rilevino partecipazioni in società diverse da quelle
costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale, che abbiano
prodotto un risultato negativo per
quattro dei cinque esercizi precedenti.
Articolo 13
(Modifiche
all’articolo 24 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
13 apporta modificazioni all'art. 24
del testo unico - in materia di revisione straordinaria delle
partecipazioni - volte a:
§ specificare
che dall'ambito di applicazione della disposizione comma 1, primo periodo, che
obbliga le amministrazioni pubbliche ad alienare determinate partecipazioni
ovvero ad adottare i piani di razionalizzazione, sono escluse non soltanto -
come nel vigente art. 24, comma 1 - le categorie di partecipate di cui
all'articolo 4, commi 1, 2 e 3, ma le categorie di partecipate di cui all'intero
art. 4 (comma 1, lett. a)).
Ciò anche in considerazione della circostanza che le società partecipate di cui
l’articolo 4 ammette la costituzione o la partecipazione da parte di
amministrazioni pubbliche non sono limitate a quelle richiamate ai commi da 1 a
3;
§ differire
al 30 giugno 2017 il termine entro il quale le amministrazioni pubbliche sono
tenute ad adottare il provvedimento di ricognizione delle partecipazioni
possedute e ad individuare quelle che devono essere
alienate (comma 1, lett. b)).
Tale
adempimento, nel testo vigente, avrebbe dovuto essere espletato entro 6 mesi
dalla data di entrata in vigore del testo unico (art. 24, comma 1, secondo
periodo).
Al riguardo, si segnala che nell’ambito dell’intesa sancita in sede di Conferenza unificata sul provvedimento
in esame si registra l’assenso del Governo, delle Regioni e degli Enti locali
(esplicitato nell'Allegato B all'Intesa stessa, lett. e)) su una modifica alla
disposizione in commento diretta a differire al 30 settembre 2017 il termine per la
ricognizione straordinaria di cui all'art. 24.
Inoltre, in tale sede (si veda la lettera f) del medesimo Allegato B) si è
convenuto di "prevedere che le disposizioni di cui all'articolo 24,
commi 3 e 5, sulla revisione straordinaria" (si tratta, rispettivamente,
dell'invio del provvedimento di
ricognizione alla Corte dei conti e alla struttura di monitoraggio e controllo
del Ministero dell’economia di cui
all'art. 15, e delle penalità stabilite
per il caso di mancata adozione dell'atto ricognitivo ovvero di mancata
alienazione entro i termini previsti), "si applichino a partire dal 30 settembre 2017 e siano fatti salvi gli atti di esercizio dei diritti sociali di cui all'articolo 24, comma
5, compiuti dal socio pubblico sino alla data di entrata in vigore del decreto".
Il Consiglio
di Stato - nel parere reso sullo schema di decreto in data 8 marzo 2017 - ha
osservato che "l'art. 20 e l'art. 24 del d.lgs. 175/2016 contengono
entrambi disposizioni che riguardano la razionalizzazione delle partecipazioni
pubbliche, con la differenza che la prima delle norme citate detta una
disciplina a regime della revisione, mentre la seconda impone un meccanismo di
razionalizzazione straordinaria delle partecipazioni, che secondo le modifiche
contenute nello schema in esame deve essere realizzato entro il 30 giugno 2017.
Si tratta di disposizioni che, se pure tendono al medesimo fine, fondano su
presupposti parzialmente diversi, risultando l'ambito di applicazione dell'art.
20 più esteso di quello di cui all'art. 24. Inoltre, quest'ultima disposizione
e non la prima prevede la possibilità di alienazione diretta delle
partecipazioni. Si introduce, in definitiva, un doppio binario che non appare
giustificato in ragione della mera circostanza che l'intervento di revisione
straordinaria di cui all'art. 24 deve essere attuato entro il termine
inderogabile del 30 giugno 2017. Potrebbe, pertanto, risultare opportuno procedere alla
fusione dei due articoli, stabilendo che la prima revisione debba avvenire
entro il detto termine del 30 giugno 2017, salve le successive revisioni a
regime".
Relativamente al comma
1, lett. a), ed in particolare alla sostituzione da esso operata del
riferimento "all'articolo 4, commi 1, 2 e 3" con il riferimento
"all'articolo 4", si ricorda che il comma 1 dell'art. 4 pone un limite generale alle partecipate pubbliche,
consistente nel dover avere per oggetto attività di produzione di beni e
servizi strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità
istituzionali delle amministrazioni pubbliche titolari della partecipazione.
Entro tale limite generale il comma 2 specifica le tipologie di attività per il
cui esclusivo svolgimento le amministrazioni pubbliche
possono, direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o
mantenere partecipazioni in società. Il comma 3 introduce una deroga al limite
generale di cui al comma 1 per le partecipazioni in società che abbiano per
oggetto sociale esclusivo la valorizzazione del patrimonio delle
amministrazioni.
Ai sensi del vigente
comma 1, primo periodo, dell'art. 24, le predette categorie di
partecipate non sono soggette all'obbligo di alienazione ovvero di
razionalizzazione.
Con la disposizione
in esame vengono altresì escluse da tale obbligo le società di cui ai successivi commi da 4 a 9 dell'art. 4.
Il comma 4, relativo alle società in house, e il comma 5, relativo alle società strumentali, non
introducono nuove categorie di società rispetto a quelle già richiamate al
comma 2.
Il comma 6 fa salva la possibilità di costituire
società o enti in attuazione dell'articolo 34 del regolamento (CE) n. 1303/2013
del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 (gruppi di azione locale per l'elaborazione
e l'attuazione di strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo) e
dell'articolo 61 del regolamento (CE) n. 508 del 2014 del Parlamento europeo e
del Consiglio 15 maggio 2014 (gruppi di
azione locale nel settore della pesca).
Il comma 7 ammette le partecipazioni pubbliche nelle
società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l'organizzazione di eventi fieristici,
nonché la realizzazione e la gestione di
impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva eserciti in
aree montane (a queste l’articolo 5 dello schema in esame aggiunge, come si è
detto, anche le società aventi per oggetto sociale la produzione di energia da fonti rinnovabili).
Il comma 8 fa salva la possibilità di costituire le società con caratteristiche di spin off o di start up universitari previste dall'articolo 6, comma 9, della
legge n. 240 del 2010, nonché quelle con caratteristiche analoghe degli enti di
ricerca (a tali deroghe l’articolo 5 dello
schema fa anche salva la possibilità, per le università, di costituire società
per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche).
Il comma 9 introduce la possibilità di derogare ai
limiti di partecipazione pubblica posti dal medesimo art. 4 (con esclusione del
limite generale di cui al comma 1) per
singole società a partecipazione pubblica con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle
finanze o dell'organo di vertice dell'amministrazione partecipante, motivato
con riferimento alla misura e qualità della partecipazione pubblica, agli
interessi pubblici a essa connessi e al tipo di attività svolta, riconducibile
alle finalità di cui al comma 1, anche al fine di agevolarne la quotazione in
mercati regolamentati. L’articolo 5 dello schema introduce analoga facoltà in
capo al Presidente della Regione con provvedimento adottato ai sensi della
legislazione regionale per partecipate di rilievo regionale.
Si ricorda, infine, che l'art. 24, comma 1, primo periodo - oggetto della novella in esame
- esclude dall'obbligo di alienazione ovvero di razionalizzazione - oltre alle
partecipate di cui all'art. 4, commi 1, 2 e 3 - le società a partecipazione
pubblica che soddisfano i requisiti di cui all'art. 5, commi 1 e 2, vale a dire
quelle per le quali l'atto deliberativo di costituzione
o di acquisto di partecipazioni risulti analiticamente motivato (comma 1)
e dia atto della compatibilità dell'intervento
finanziario previsto con le norme dei trattati europei (comma 2). Per gli enti
locali è posto l'ulteriore requisito di aver sottoposto lo schema di atto
deliberativo a forme di consultazione pubblica (art. 5, comma 2).
Esclude, infine, dall'obbligo di alienazione ovvero di
razionalizzazione le società a partecipazione pubblica che non
ricadono in una delle ipotesi per le quali l'articolo 20, comma 2,
prescrive l'adozione dei piani di razionalizzazione (si veda in proposito
l’illustrazione dell’articolo 12 nel presente dossier).
Articolo 14
(Modifiche
all’articolo 25 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
14 apporta modificazioni all'art. 25
del testo unico - recante disposizioni transitorie in materia di personale
- volte a:
§ differire
al 30 giugno 2017 il termine entro il quale le società a controllo pubblico
sono tenute ad effettuare una ricognizione del personale in servizio, per
individuare eventuali eccedenze, termine fissato nel testo vigente (art. 25,
comma 1, primo periodo) a marzo 2017, cioè 6 mesi dopo la data di entrata in
vigore del testo unico (comma 1, lett.
a)).
Al riguardo, si segnala che nell’ambito dell’intesa sancita in sede di Conferenza
unificata sul provvedimento in esame si registra l’assenso del Governo,
delle Regioni e degli Enti locali (esplicitato nell'Allegato B all'Intesa
stessa, lett. e)) su una modifica
alla disposizione in commento diretta a differire al 30 settembre 2017 il termine per la
ricognizione di personale di cui all'art. 25, comma 1 (cfr. infra);
§ disporre
che il decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, di concerto con il Ministro delegato per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e
delle finanze, con il quale - ai sensi dell’articolo 25, comma 1, secondo
periodo - devono essere stabilite le modalità di trasmissione degli elenchi del
personale eccedente da parte delle società a controllo pubblico alla Regione
nel cui territorio la società ha la sede legale, sia adottato previa intesa
in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9 del decreto
legislativo n. 281 del 1997 (comma
1, lett. b)).
Si evidenzia che nell’intesa sancita in Conferenza unificata sul testo
in esame si è, fra l’altro, concordata una modifica dell'articolo 25, comma 1,
del testo unico (si veda la lett. j)
del richiamato Allegato B) affinché si preveda “l'intesa forte ex articolo
8, comma 6, legge n. 131 del 2003, per l'adozione del decreto ivi
previsto" (cfr. infra);
§ precisare
che il
divieto - posto dal comma 4 - alle società a controllo pubblico di procedere a nuove assunzioni a tempo
indeterminato, se non attingendo agli elenchi dei lavoratori dichiarati
eccedenti, fino al 30 giugno 2018, decorre
dalla data di pubblicazione del decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali con il quale, ai sensi del comma 1 del medesimo art. 25,
sono stabilite le modalità di trasmissione degli elenchi del personale
eccedente alle Regioni (comma 1, lett.
c));
§ introdurre al comma 5, primo periodo, una precisazione terminologica, richiamando
espressamente la parola "divieto" con riferimento a quanto previsto
dal precedente comma 4. Si tratta, come detto, del divieto alle società a
controllo pubblico di procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato, se
non attingendo agli elenchi dei lavoratori dichiarati eccedenti, dalla data di
pubblicazione del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di
cui al comma 1 fino al 30 giugno 2018 (comma
1, lett. d)).
Si rileva che nell’intesa sancita in Conferenza
unificata sul testo in esame si è, fra l’altro, concordato (alla lett. h) del citato Allegato B all'intesa
stessa) di "esentare le società a
partecipazione pubblica derivanti da una sperimentazione gestionale costituite
ai sensi dell'articolo 9-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502".
Si tratta di nuovi modelli gestionali che prevedono forme di collaborazione tra
strutture del Servizio sanitario nazionale e soggetti privati, anche attraverso
la costituzione di società miste a capitale pubblico e privato) anche dagli
adempimenti di cui all'art. 25, oltre che dall'art. 17 (in materia di società a
partecipazione mista pubblico-privata) del testo unico.
Relativamente al comma
1, lett. b), e con particolare riferimento alla previsione dell'intesa in sede di Conferenza unificata ai
fini dell'adozione del decreto interministeriale di disciplina delle modalità
di trasmissione degli elenchi del personale eccedente da parte delle società a
controllo pubblico alla Regione, si rammenta che l'art. 9 del decreto legislativo n. 281 del 1997 - relativo alle
funzioni della Conferenza unificata e richiamato nella novella introdotta dalla
disposizione in esame - con riferimento alle intese dispone che
la Conferenza unificata:
§ ai sensi del comma 1, promuove e sancisce intese in
relazione alle materie ed ai compiti di interesse comune alle regioni, alle
province, ai comuni e alle comunità montane;
§ ai sensi del successivo comma 2, lett. b), promuove e sancisce intese tra
Governo, regioni, province, comuni e comunità montane e, nel caso di mancata
intesa o di urgenza, si applicano le disposizioni sulla base delle quali: 1)
quando un'intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro
trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza in cui l'oggetto è posto
all'ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione
motivata (articolo 3, comma 3, riferito alla Conferenza Stato-Regioni); 2) in
caso di motivata urgenza il Consiglio dei Ministri può comunque provvedere,
salva la sottoposizione dei provvedimenti adottati all'esame della Conferenza
nei successivi quindici giorni. Il Consiglio dei Ministri è tenuto ad esaminare
le osservazioni della Conferenza ai fini di eventuali deliberazioni successive
(articolo 3, comma 4, riferito alla Conferenza Stato-Regioni);
§ ai sensi del comma 4, ferma restando la necessità
dell'assenso del Governo per l'adozione delle deliberazioni di competenza della
Conferenza unificata, l'assenso delle Regioni, delle Province, dei Comuni e
delle Comunità montane è assunto con il consenso distinto dei membri dei due
gruppi delle autonomie che compongono, rispettivamente, la Conferenza
Stato-regioni e la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. L'assenso è
espresso di regola all'unanimità dei membri dei due predetti gruppi. Ove questa
non sia raggiunta l'assenso è espresso dalla maggioranza dei rappresentanti di
ciascuno dei due gruppi.
Come sopra
evidenziato, la Conferenza unificata, in sede di intesa del 16 marzo 2017, ha
convenuto che, per l'adozione del decreto interministeriale in questione, si
applichi la previsione dell'intesa forte
ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003, nel quale si
prevede che il Governo possa promuovere la stipula di intese in sede di
Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire
l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni
unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni; in tale caso è esclusa
l'applicazione dei commi 3 e 4 dell'articolo 3 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, nei quali - come detto - si prevede che, nei casi di
mancato raggiungimento dell'intesa ovvero di urgenza, il Consiglio dei ministri
possa comunque procedere con provvedimento motivato.
Articolo 15
(Modifiche
all’articolo 26 del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
15 apporta modificazioni all'art. 26
del testo unico - recante disposizioni transitorie ulteriori rispetto a
quelle in materia di personale di cui al precedente art. 25 - volte a:
§ differire
al 31 luglio 2017 il termine entro il quale le società a controllo pubblico già
costituite alla data di entrata in vigore del testo unico sono tenute ad adeguare i propri statuti alle disposizioni
del medesimo testo unico. Tale termine è fissato nel testo vigente (art.
26, comma 1, primo periodo) al 31 dicembre 2016 (comma 1, lett. a));
§ estendere
le esclusioni dall'ambito di applicazione dell'art. 4 - il
quale pone condizioni e limiti per la costituzione e acquisizione di
partecipazioni pubbliche - alle società
aventi come oggetto sociale esclusivo la realizzazione di progetti di ricerca
finanziati dalle istituzioni dell’Unione europea. Tale tipologia di società
va, dunque, ad aggiungersi alle altre due tipologie già escluse
dall'applicazione dell'art. 4 ai sensi del vigente art. 26, comma 2, vale a
dire le società elencate nell'allegato A al testo unico, nonché le società
aventi come oggetto sociale esclusivo la gestione di fondi europei per conto
dello Stato o delle Regioni (comma 1,
lett. b));
§ differire
al 31 luglio 2017 il termine entro il quale le società a controllo pubblico
sono tenute ad adeguarsi alle previsioni dell'articolo 11, comma 8,
termine fissato nel testo vigente (art. 26, comma 10) a marzo 2017, cioè 6 mesi
dopo la data di entrata in vigore del testo unico (comma 1, lett. c));
§ tramite l'aggiunta di due commi (12-bis e 12-ter) all'art. 26 (comma 1,
lett. d)):
-
escludere dall’applicazione del testo unico: le società destinatarie dei provvedimenti
adottati sulla base del codice delle leggi antimafia (decreto legislativo
n. 159 del 2011), nonché la Società per
la Gestione di Attività S.G.A. S.p.A., di cui all’articolo 7 del
decreto-legge n. 59 del 2016,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 119 del 2016 (art. 26, comma 12-bis);
-
per le società con caratteristiche di spin off o di start up universitari previste dall'articolo 6, comma 9, della
legge n. 240 del 2010, nonché per quelle con caratteristiche analoghe agli enti
di ricerca, fissare a 5 anni dopo la
loro costituzione la data di decorrenza per l'applicazione delle disposizioni
di cui all’articolo 20, in materia di razionalizzazione periodica delle
partecipazioni pubbliche (art. 26, comma 12-ter).
Per quanto concerne l'art. 11, comma 8, del testo unico, alle cui previsioni - con la
novella in esame (comma 1, lett. c)) - le società a controllo
pubblico devono adeguarsi entro il 31 luglio 2017, esso dispone che gli
amministratori delle società a controllo pubblico non possano essere dipendenti
delle amministrazioni pubbliche controllanti o vigilanti. Dispone, altresì, che
- qualora gli amministratori siano dipendenti della società controllante - in
virtù del principio di onnicomprensività della retribuzione, fatto salvo il
diritto alla copertura assicurativa e al rimborso delle spese documentate, nel
rispetto del limite di spesa di cui al comma 6, essi hanno l'obbligo di
riversare i relativi compensi alla società di appartenenza. Prevede, infine,
che dall'applicazione di tali disposizioni non derivino aumenti della spesa
complessiva per i compensi degli amministratori.
Quanto alla esclusione dall’applicazione del testo
unico delle società destinatarie dei
provvedimenti adottati sulla base del codice delle leggi antimafia di cui
al decreto legislativo n. 159 del 2011, nella Relazione illustrativa viene
specificato che si tratta delle "società destinatarie di provvedimenti di
prevenzione patrimoniale legati a episodi di infiltrazione mafiosa",
disciplinate dal Libro I, Titolo II, del codice medesimo (comma 1, lett. d)).
Per quanto riguarda la Società per la Gestione di Attività S.G.A. S.p.A., essa è stata
istituita nel quadro degli interventi di risanamento, ristrutturazione e
privatizzazione del Banco di Napoli di cui al decreto-legge n. 497 del 1996. Ad
essa sono state trasferite le sofferenze bancarie
dell’istituto con lo scopo di recuperare i crediti in sofferenza. L’articolo 7
del decreto-legge n. 59 del 2016
- richiamato dalla novella in commento - dispone l’acquisizione da parte del
Ministero dell’economia e delle finanze della Società per la Gestione di
Attività S.G.A. S.p.A.. A fronte del trasferimento delle azioni della Società è
riconosciuto un corrispettivo non superiore a 600.000 euro, pari al loro valore
nominale. Successivamente all’acquisizione la Società potrà estendere la sua
operatività, acquistando e gestendo crediti e altre attività finanziarie anche
da soggetti diversi dal Banco di Napoli.
Le società con caratteristiche di spin off o di start up universitari sono
solitamente costituite nella forma di società di capitali di diritto privato e
sono dedicate alla valorizzazione commerciale di invenzioni, know how e competenze maturate nell’ambito
della ricerca accademica. Ai sensi dell'art. 6, comma 9, della legge n. 240 del
2010 - richiamato nella novella in esame - "la posizione di professore e
ricercatore è incompatibile con l'esercizio del commercio e dell'industria,
fatta salva la possibilità di costituire società con caratteristiche di spin
off o di start up universitari, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto
legislativo 27 luglio 1999, n. 297".
La disposizione introdotta con riferimento alle
società con caratteristiche di spin off
o di start up universitari è in linea
con una delle proposte emendative contenute nell’Allegato B all'Intesa sancita
in sede di Conferenza unificata nella seduta del 16 marzo 2017 sul
provvedimento in esame, sul quale è stato acquisito l'assenso del Governo,
delle Regioni e degli Enti locali.
Articolo 16
(Modifiche
all’Allegato A del decreto legislativo n. 175 del 2016)
L'articolo
16 dispone la sostituzione
dell’Allegato A al testo unico con l’Allegato A al provvedimento in esame.
Come evidenziato nella Relazione illustrativa, le
società indicate nell'Allegato A al provvedimento in esame sono identiche a
quelle presenti nel vigente Allegato A. È stato,
tuttavia, inserito il riferimento al gruppo finanziario per le partecipate
regionali.
Ai sensi dell'art. 26, comma 2, del testo unico,
l'art. 4 del medesimo testo unico, recante condizioni e limiti per la
costituzione e acquisizione di partecipazioni pubbliche, non si applica, tra
l'altro, alle società elencate nell'allegato
A.
Si rileva che nell’intesa sancita in Conferenza
unificata sul testo in esame si è, fra l’altro, concordato (alla lett. g) del citato Allegato B all'intesa
stessa) di inserire la società Finanziaria senese di sviluppo (FISES S.p.A.) nell'allegato A al testo
unico.
Ai sensi dell’art.4 dello Statuto della FISES
S.p.A., essa ha come principale finalità quella di contribuire allo sviluppo
economico e sociale della città di Siena e della sua Provincia “per fini di
interesse generale e di concorso nella realizzazione di un equilibrato sviluppo
economico del territorio attraverso interventi in favore delle attività
economiche e produttive quali lo studio ed il coordinamento di iniziative e
progetti che, in coerenza con l'oggetto sociale, si presentino idonei a
favorire ed incoraggiare l'insediamento, l'assistenza e lo sviluppo delle
attività produttive e la valorizzazione delle risorse economiche nell'ambito
territoriale indicato, con particolare riguardo all'occupazione”.
Articolo 17
(Clausola
di invarianza finanziaria)
L'articolo
17 reca clausola di invarianza finanziaria, disponendo che all’attuazione
delle disposizioni di cui allo schema in esame si provveda nell’ambito delle
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque,
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Articolo 18
(Disposizioni
transitorie e finali)
L'articolo
18 fa salvi gli effetti già prodotti dal testo unico in materia di società
a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo n. 175 del 2016,
oggetto di modifiche da parte del provvedimento in esame. Si tratta di una
disposizione che recepisce una delle indicazioni contenute nel parere del
Consiglio di Stato n.83 reso in risposta a questioni interpretative, sollevate
dall’Ufficio legislativo del Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione, riferite ai tre decreti legislativi, emanati sulla base di
disposizioni di delega contenute nella legge n. 124 del 2015 (v. più in dettaglio § “Il parere n. 83 del 2017 del
Consiglio di Stato”).
Il Consiglio di Stato - nel parere reso sullo schema
di decreto in esame in data 8 marzo 2017 - ha rilevato che la disposizione in
esame in combinato disposto con l'art. 1 (che conferma le disposizioni del
testo unico non modificate dal correttivo) - norme entrambe sottoposte
all'intesa in sede di Conferenza unificata - "appaiono fornire all'intera
riforma" (testo unico e correttivo) "un effetto sanante, in
attuazione del dictum della Corte costituzionale".
Articolo 19
(Entrata
in vigore)
L'articolo
19 reca clausola di entrata in vigore, prevedendo che il provvedimento in
esame entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale.
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