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INDICE

PARTE I - Rendiconto 2015 (A.C. 3973)

1. Il Rendiconto generale dello Stato. 3

2. I saldi di finanza pubblica nel 2015. 7

3. La gestione di competenza. 12

4. La gestione dei residui 22

5. La gestione di cassa. 28

6. Il conto del patrimonio. 31

7. I rilievi della Corte dei conti 34

Parte II – Assestamento 2016 (A.C. 3974)

1. L’assestamento del bilancio dello Stato. 39

2. I saldi di competenza del bilancio dello Stato risultanti dal ddl di assestamento  47

3. I saldi di cassa del bilancio dello Stato risultanti dal ddl di assestamento. 55

4. L’accertamento dei residui passivi 58

Appendice

Tavole riepilogative. 67

 

 

PARTE I - Rendiconto 2015
(A.C. 3973)

1. Il Rendiconto generale dello Stato

1.1 Funzioni e disciplina del Rendiconto generale dello Stato

Il Rendiconto generale dello Stato è lo strumento attraverso il quale il Governo, alla chiusura del ciclo di gestione della finanza pubblica (anno finanziario), adempie all'obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria.

La disciplina del rendiconto è dettata dalla legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009, n. 196 che, all’articolo 35, dispone che il rendiconto relativo al 31 dicembre dell’anno precedente sia presentato entro il successivo mese di giugno alle Camere con apposito disegno di legge, dopo esser stato previamente sottoposto alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione.

Ai sensi dell’articolo 36 della legge n. 196/2009, il rendiconto generale dello Stato, articolato per missioni e programmi, è costituito da due parti:

1)   il conto del bilancio, che espone l’entità effettiva delle entrate e delle uscite del bilancio dello Stato rispetto alle previsioni approvate dal Parlamento;

2)   il conto del patrimonio, che espone le variazioni intervenute nella consistenza delle attività e passività che costituiscono il patrimonio dello Stato.

L’esposizione dettagliata delle risultanze della gestione è fornita dal conto del bilancio, che risulta costituito dal conto consuntivo dell’entrata e, per la parte di spesa, dal conto consuntivo relativo a ciascun Ministero.

In linea con la struttura del bilancio, il conto consuntivo finanziario espone i dati di bilancio secondo l’articolazione per missioni e programmi di spesa, che privilegia una esposizione di tipo funzionale.

Per ciascun programma vengono esposti i risultati relativi alla gestione dei residui, alla gestione di competenza e alla gestione di cassa.

La gestione di competenza evidenzia l’entità complessiva degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa effettuati nel corso dell’esercizio finanziario.

La gestione di cassa evidenzia, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali.

Nella gestione dei residui vengono registrate le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (rispettivamente, attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti.

Un apposito allegato tecnico, predisposto per il conto consuntivo di ogni Ministero, espone i risultati disaggregati per capitoli che sono compresi in ciascuna unità di voto, che costituiscono la voce contabile ai fini della gestione e rendicontazione.

 

 

In appendice al conto del bilancio, i dati di consuntivo della spesa sono classificati, con riferimento a ciascun Ministero, anche in relazione all’analisi economica (ripartizione delle entrate e delle spese per categorie economiche).

 

L’esame parlamentare del conto del bilancio costituisce la verifica, nella forma della legge di approvazione del rendiconto medesimo, che, in sede di gestione, il Governo abbia eseguito lo schema di previsione per l’entrata e di autorizzazione per la spesa nei termini preventivamente stabiliti con la legge di bilancio. In termini finanziari, viene in tal modo fissato – approvando con legge il risultato della gestione annuale del bilancio – il flusso della gestione dei conti statali, anche al fine di consentire il passaggio dalla precedente legge di bilancio al futuro bilancio previsionale.

La previsione di bilancio a legislazione vigente per il 2017, che verrà presentato a ottobre 2016, assumerà, infatti, come base di riferimento per la valutazione dei residui passivi, le risultanze definitive contenute nel rendiconto 2015 in esame, come iscritti nel disegno di legge di assestamento del bilancio per l’esercizio finanziario 2016 (A.C. 3974). Il conto del bilancio all’interno del rendiconto, pertanto, nel certificare la gestione dell’anno finanziario, costituisce la base contabile sulla quale si adeguano le autorizzazioni di cassa dell’anno immediatamente seguente (assestamento) e si costruiscono le previsioni per il nuovo progetto di bilancio a legislazione vigente.

 

In attuazione dell’articolo 35, comma 2, della legge n. 196/2009, al Rendiconto generale dell’Amministrazione dello Stato è allegata, per ciascuna amministrazione, una Nota integrativa, articolata, nel caso della spesa, per missioni e programmi, che illustra i risultati conseguiti con la gestione in riferimento agli obiettivi fissati con le previsioni di bilancio, motivando gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali di spesa e quelle finali indicate nel rendiconto generale, le risorse finanziarie impiegate, anche con l’indicazione dei residui accertati, e gli indicatori che ne misurano il grado di raggiungimento.

La Nota integrativa al Rendiconto di ciascuna amministrazione dello Stato è elaborata in modo confrontabile con la corrispondente nota al bilancio di previsione, ed è finalizzata ad evidenziare le risultanze della gestione, al fine di valutare l’operato delle Amministrazioni centrali dello Stato e fornire informazioni utili alla definizione del bilancio di previsione dell’esercizio successivo, sia in termini di allocazione delle risorse, sia di valutazione della congruità degli stanziamenti assegnati a ciascun Programma e degli obiettivi ad esso associati.

 

Il Rendiconto generale dello Stato è, inoltre, corredato del Rendiconto economico, in linea con quanto disciplinato dall’articolo 36, comma 5, della legge di contabilità, al fine di integrare la lettura dei dati finanziari con le informazioni economiche fornite dai referenti dei centri di costo delle amministrazioni centrali dello Stato.

Ai sensi dell’articolo 36, comma 6, della legge n. 196/2009, è inoltre allegata al Rendiconto una relazione illustrativa delle risorse impiegate per finalità di protezione dell’ambiente e di uso e gestione delle risorse naturali da parte delle amministrazioni centrali dello Stato (Eco-Rendiconto dello Stato).

1.2 Il contenuto del disegno di legge di Rendiconto per l'esercizio finanziario 2015 (A.C. 3973)

Gli articoli 1, 2 e 3 espongono i risultati complessivi relativi alle amministrazioni dello Stato per l’esercizio finanziario 2015, e sono riferiti rispettivamente alle entrate (con accertamenti per 829.108,1 milioni di euro), alle spese (con impegni per 826.630,8 milioni di euro) e alla gestione finanziaria di competenza, intesa come differenza tra il totale di tutte le entrate accertate[1] e il totale di tutte le spese impegnate[2], che evidenzia un avanzo di 2.477,2 milioni di euro (cfr. più diffusamente sul punto il § 3).

L’articolo 4 espone la situazione finanziaria del conto del Tesoro, che evidenzia, al 31 dicembre 2015, un disavanzo di 245.428,1 milioni di euro.

L’articolo 5 reca:

§  l’approvazione dell’Allegato n. 1[3] contenente l’elenco dei decreti con i quali sono stati effettuati prelevamenti dal “Fondo di riserva per le spese impreviste”[4];

§  l’approvazione dell’Allegato n. 2 relativo alle eccedenze di impegni e di pagamenti risultate in sede di consuntivo, rispettivamente sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto della cassa.

L’articolo 6 espone la situazione patrimoniale dello Stato al 31 dicembre 2015 (di cui al conto generale del patrimonio), da cui risultano attività per un totale di 962,6 miliardi di euro e passività per un totale di 2.721,0 miliardi di euro.

Gli articoli da 7 a 9 espongono i dati relativi ai conti consuntivi delle aziende e amministrazioni autonome (Istituto agronomico per l’Oltremare, Archivi notarili, Fondo edifici di culto).

Infine, l’articolo 10 dispone l’approvazione del Rendiconto generale delle Amministrazioni dello Stato e dei rendiconti delle Amministrazioni e delle Aziende autonome secondo le risultanze indicate negli articoli precedenti.

 

 

2. I saldi di finanza pubblica nel 2015

L'analisi delle risultanze del Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per il 2015, consente di ricostruire il quadro di quanto avvenuto nell'ambito del solo perimetro dell'amministrazione statale. Il Conto dello Stato, peraltro, costituisce una componente essenziale del Conto delle Amministrazioni pubbliche, a sua volta utilizzato come esclusivo quadro di riferimento per la verifica del rispetto dei vincoli europei in termini di indebitamento netto e di debito pubblico. Risulta pertanto utile, al fine di meglio contestualizzare il Rendiconto nel quadro di finanza pubblica, integrarne l’analisi con una sintetica ricognizione delle risultanze dei principali saldi di finanza pubblica in riferimento al medesimo esercizio.

A tal fine in questo paragrafo si riportano i dati definitivi di consuntivo per il 2015 relativi al conto economico della Pubblica Amministrazione (PA), che costituisce l'aggregato di riferimento per i parametri di finanza pubblica (indebitamento netto e debito) assunti nelle regole della fiscal governance adottata nell'ambito dell'Unione europea (UE). Poiché saldi di tale conto si riferiscono al più ampio aggregato delle amministrazioni pubbliche, gli stessi non sono esposti nel Rendiconto dell'Amministrazione dello Stato attualmente all'esame ma, per quanto riguarda lo Stato, tengono conto (integrando le informazioni sull’Amministrazione medesima con quelle relative alle amministrazioni pubbliche diverse da quella centrale) di una diversa raffigurazione della gestione complessiva (comprensiva del bilancio, della tesoreria e del patrimonio) realizzata nel corso dell'esercizio.

Le informazioni fornite nel disegno di legge di rendiconto consentono infatti di evidenziare l'effetto della gestione di bilancio (competenza e residui) sulla complessiva situazione del Tesoro tramite il raccordo tra gestione finanziaria del bilancio e situazione del Tesoro determinata mensilmente nei Conti riassuntivi, come saldo tra attività (fondo di cassa più crediti di tesoreria) e passività (debiti di tesoreria) così come esplicitato da quanto riepilogato all'articolo 4 del disegno di legge, relativo alla situazione finanziaria del Tesoro.

In proposito, va rammentato che il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90, emanato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 40, comma 2, lettera o) della legge di contabilità per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale, secondo i caratteri di certezza, di trasparenza e di flessibilità, ha disposto all’articolo 7 la revisione del conto riassuntivo del Tesoro, a partire da quello che verrà elaborato con riferimento al mese di gennaio 2017. Tale revisione è prevista allo scopo di garantire maggiore chiarezza e significatività delle informazioni riportate in tale documento mediante l’integrazione dei dati contabili del bilancio dello Stato e di quelli di tesoreria^[5].

* * * *

Nella tabella che segue  viene pertanto  riportato, con riferimento sia al 2015 che al triennio precedente, il Conto economico delle amministrazioni pubbliche. Come espone la tabella medesima, nel 2015 il PIL nominale è stato pari a 1.636.372 milioni di euro, con una crescita dell’ 1,5 per cento rispetto all’anno precedente: crescita che in termini reali si posiziona allo 0,8 per cento - in sostanziale allineamento con le stime contenute nella Nota di aggiornamento al DEF dello stesso anno - tornando pertanto in territorio positivo dopo un triennio di andamenti negativi (-2,8 nel 2012, -1,7 nel 2013 e – 0,3 per cento nel 2014).  Il dato, se affiancato allo scenario previsivo recato dal Documento di Economia e Finanza 2016, che indica un proseguimento dell’andamento positivo di tale indicatore anche per gli anni successivi, conferma al momento la chiusura della fase negativa precedente, anche tenuto conto che analoghi ed anche più consistenti aumenti di Pil si cono avuto nei principali paesi sviluppati (ad esempio, 2,2% in Gran Bretagna, 1,7% in Germania e 1,2% in Francia). La componente più importante dell’aumento del 2015, per oltre 0,5 punti percentuali, risulta dovuta alla domanda interna^[6].

Con riguardo ai saldi di finanza pubblica, sulla base dei dati riportati nella "Notifica dell'indebitamento netto e del debito delle Amministrazioni pubbliche presentata il 21 aprile 2016 dall'ISTAT^[7], nell'esercizio 2015 l'indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche (42.388 milioni di euro) è stato pari al 2,6% del Pil, risultando in diminuzione di circa 6,5 miliardi rispetto al 2014 (in cui era stato pari a 48.936 milioni di euro, corrispondente al 3,0% del Pil). Tale saldo viene pertanto a ridursi dopo tre anni di sostanziale stabilità in cui, come desumibile dalla tabella, era rimasto prossimo al 3%, conseguendo ora nel 2015 un risultato che in termini di Pil torna per la prima volta al di sotto del livello 2008 (quando era risultato pari al 2,7%). Il minore indebitamento è riconducibile prevalentemente alla minore spesa per interessi, in riduzione rispetto al 2014 di circa 6 miliardi e di quattro decimi di punti in quota Pil: come espone la tabella, tale spesa è diminuita di circa 15 miliardi rispetto al dato del 2012 ,in cui tale componente di spesa ha registrato il livello più elevato del trascorso decennio, ed, inoltre, si posiziona al livello più basso in quota Pil del decennio medesimo.

La dinamica del saldo primario del 2015, pur in lieve aumento (di circa 2,6 punti percentuali) rispetto al dato 2014, conferma in rapporto al PIL il risultato positivo di 1,6 punti percentuali di Pil dell’anno precedente, pur in presenza di un andamento economico più favorevole, bilanciato tuttavia da un orientamento di politica economica più espansivo che nel 2014. 

Il saldo di parte corrente (risparmio o disavanzo delle Amministrazioni pubbliche) è stato positivo e pari a circa 19.000 milioni di euro, a fronte dei 4.254 milioni del 2014. Tale miglioramento è riconducibile ad un aumento delle entrate correnti, rispetto all’anno precedente, di circa 9 miliardi di euro e di una diminuzione delle uscite correnti di circa 5,5 miliardi.

Nel dettaglio delle sue principali componenti, sul versante delle entrate complessive, le stesse, pur aumentando di circa un punto percentuale, aumento ascrivibile come detto alle entrate correnti, fanno comunque registrare una lieve flessione in quota Pil, passando dal 48,2 al 47,9 per cento. Risulta altresì sostanzialmente stabile, anche in tal caso con una lieve diminuzione di circa 0,1 punti percentuali, la pressione fiscale, che dal 43,6 per cento del Pil del 2014 (livello identico a quello dei due anni precedenti) si posiziona al 43,5 per cento.

Sul versante delle spese si registra una diminuzione delle spese correnti, che scendono di circa 5,5 miliardi rispetto al 2014 (-0,7 punti percentuali) e si riducono rispetto al Pil di oltre 1 punto percentuale, passando dal 47,5  per cento dell’anno precedente al 46,4 del 2015. Come prima anticipato la discesa è interamente ascrivibile alla minor spesa per interessi, atteso che le altre spese si mantengono stabili in termini nominali (ed in quanto tali scendono di circa 0,5 punti in quota Pil) Tale stabilità è però la risultanza di un andamento diversificato delle differenti categorie di spesa, nel cui ambito, a fronte di una diminuzione della spesa per redditi da lavoro dipendente, che diminuisce di 0,3 punti di Pil, a conferma della tendenza in corso ormai dal 2009 (quando, si rammenta, era posizionata a 10,9 punti percentuali), ed a fronte di una sostanziale stabilità delle spese per consumi intermedi e di altre categorie di spesa, permane l’incremento, di fatto ininterrotto con riferimento all’ultimo decennio, della spesa per prestazioni sociali in denaro (costituita in prevalenza da spesa pensionistica), che cresce in termini nominali dell’1,9 per cento, confermando il 20,3 per cento in quota Pil dell’anno precedente (1 punto percentuale in più rispetto al dato 2012, come esposto in tabella)

In incremento, infine, la spese in conto capitale, che, invertendo la tendenza decrescente che da tempo la connota, cresce in termini nominali di quasi 6,5  miliardi (10,7 punti percentuali), passando in tal modo in quota Pil dal 3,7 al 4,1 per cento

La tabella che segue riporta con maggiori dettagli i dati che si sono qui sinteticamente riepilogati.

 

Conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche - Anni 2012-2015

 

 

 

Per quanto riguarda infine il debito pubblico, questo ha raggiunto nel 2015 in valore assoluto la cifra di 2.171.71 milioni di euro (in aumento di 35.467 milioni rispetto ai 2.136.204 milioni dell’anno precedente), con una incidenza sul PIL  che viene ad attestarsi ai 132,7 punti percentuali, rispetto ai 132,5 punti dell’anno precedente, come riportato in tabella.

 

 

Rapporto debito pubblico /PIL delle amministrazioni pubbliche

Fonte: ISTAT, Notifica dell’indebitamento netto e del debito delle amministrazioni pubbliche secondo il Trattato di Maastricht – anni 2012-2015 (21 aprile 2016).

3. La gestione di competenza

Nella tavola seguente sono esposti i saldi del bilancio dello Stato registrati a consuntivo nel 2015, in termini di competenza, posti a confronto con le previsioni iniziali di bilancio e con quelle definitive, nonché con i saldi relativi all’esercizio precedente. I dati sono al lordo delle regolazioni contabili[8].

I saldi di competenza

(dati in milioni di euro)

N.B.:  Dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Nel suo insieme, la gestione di competenza ha fatto conseguire nel 2015 un miglioramento dei saldi rispetto alle previsioni definitive; un miglioramento si denota anche, per il saldo netto da finanziare e per il ricorso al mercato, con riferimento ai risultati registrati nell’esercizio 2014.

 

In particolare, il saldo netto da finanziare (SNF) presenta nel 2015 un valore pari a -41.545 milioni di euro, con un miglioramento di 11.294 milioni rispetto al saldo registrato nel 2014 (-52.839 milioni), dovuto al buon andamento delle entrate finali.

Come espongono i dati relativi alle entrate e alle spese riportati dettagliatamente nella tabella successiva, in relazione alle entrate finali si rileva che gli accertamenti sono ammontati nel 2015 a 569.566 milioni di euro evidenziando un aumento rispetto allo scorso anno (lo stesso dato era stato di 544.641 milioni nel 2014 e di 553.992 milioni di euro nel 2013); le spese finali si sono attestate a 611.111 milioni di euro manifestando, anch’esse, un andamento in crescita (lo stesso dato si era attestato a 603.025 milioni nel 2014 e a 582.010 milioni nel 2013, confermando pertanto, sebbene più attenuato, il trend incrementativo).

Ne deriva dunque un saldo netto da finanziare negativo per 41,5 miliardi di euro, con un miglioramento di circa 11,3 miliardi rispetto al dato 2014 (il saldo, si rammenta, era stato negativo sia nel 2014 per 52,8 miliardi che nel 2013 per 28 miliardi nel 2013, dopo il valore positivo che si era registrato per 10,8 miliardi di euro nel 2012). Rispetto alle previsioni definitive tale saldo è invece risultato migliore delle aspettative per oltre 24 miliardi, posto che era previsto attestarsi, nel 2015, ad un valore negativo di -65,5 miliardi.

 

Analizzando l’andamento delle entrate e delle spese correnti, si evidenzia, invece, l'ulteriore netta flessione registrata dal risparmio pubblico (saldo delle operazioni correnti) che, dopo essere sceso nel 2014 a 18,4 miliardi di euro rispetto ai 39,7 miliardi del 2013, si attesta nel 2015 ad un valore negativo di 9 miliardi di euro, dovuto ad un forte incremento delle spese correnti rispetto al 2014 (di oltre 43,6 miliardi), riconducibile ad una impostazione meno rigida di politica fiscale nel corso del 2015, solo in parte compensato dall’incremento delle entrate correnti (+16,1 miliardi). Anche in questo caso il risultato è comunque migliore delle corrispondenti previsioni definitive, in base alle quali il risparmio pubblico avrebbe dovuto attestarsi su valori decisamente più negativi (oltre i 33 miliardi).

 

Infine, il dato del ricorso al mercato finanziario (differenza tra le entrate finali e il totale delle spese, incluse quelle relative al rimborso di prestiti) si attesta nel 2015 a 257,1 miliardi, evidenziando una sostanziale stabilità rispetto al 2014 (260,4 miliardi di euro), mantenendosi dunque su valori decisamente più elevati rispetto sia al 2013 (199 miliardi di euro) che al 2012 (203,5 miliardi). Se ne conferma comunque, anche per esso, il sensibile miglioramento rispetto alla previsione definitiva, che lo stimava in 298,6 miliardi.

 

Ad ogni modo, sia il saldo netto da finanziare che il ricorso al mercato registrati nel 2015 sono rimasti nettamente al di sotto del tetto stabilito dalla legge di stabilità per il 2015 (tetto che risultava fissato in -70.884 milioni per il saldo netto da finanziare ed in  -323.000 milioni per il ricorso al mercato, al lordo delle regolazioni contabili e debitorie pregresse).

3.1 I risultati della gestione: entrate e spese

Il miglioramento del saldo netto da finanziare sopra evidenziato discende da una gestione di competenza che evidenzia una evoluzione positiva dell’andamento degli accertamenti di entrate finali rispetto al 2014, per la maggior parte ascrivibile alle maggiori entrate tributarie accertate, i cui effetti positivi risultano in parte compensati da un aumento moderato degli impegni di spesa.

 

Come evidenziato nella relazione illustrativa al disegno di legge di rendiconto, l’andamento crescente delle entrate finali accertate sarebbe riconducibile, oltre che al miglioramento del ciclo, all’applicazione del D.Lgs. n. 175/2014 – riguardante la semplificazione fiscale e l’introduzione della dichiarazione dei redditi precompilata – che ha modificato i meccanismi di compensazione e restituzione delle imposte tributarie.

Dal lato della spesa, un orientamento meno restrittivo della politica di bilancio ha determinato un incremento complessivo degli impegni finali, ed in particolare della spesa corrente (+43 miliardi rispetto al 2014), cui ha fatto peraltro riscontro la riduzione della spesa in conto capitale (-35 miliardi).

 

Nella tavola seguente sono esposti i dati relativi alla gestione di competenza relativa all’esercizio finanziario 2015, posti a raffronto con le previsioni iniziali (A), come risultanti dal bilancio di previsione per il 2015, e con le previsioni definitive (B). La tabella evidenzia altresì gli scostamenti determinatisi nel corso della gestione 2015 rispetto alle previsioni definitive. I dati sono altresì posti a raffronto con i risultati relativi all’esercizio finanziario precedente.

I dati sono al lordo delle regolazioni contabili.

 

Dati di competenza al lordo delle regolazioni – Esercizio 2015

(dati in milioni di euro)

(*)     Maggiori o minori entrate - economie o maggiori spese.

N.B.: Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

 

L’entità degli accertamenti complessivi di entrata (comprensivi delle entrate per accensione di prestiti) è risultata, nel 2015, pari a 829.108 milioni di euro, con una evoluzione negativa rispetto al 2014 (-1,3%).

Come evidenziato anche nella relazione illustrativa, tale andamento rispetto all’esercizio 2014 trae origine dalla dinamica dell’accensione di prestiti, che ha registrato una contrazione di oltre 30 miliardi di euro (-10,4%). Le entrate finali hanno registrato, invece, un aumento di oltre 19 miliardi (+3,5%), derivante soprattutto dall’aumento delle entrate tributarie (quasi 17 miliardi).

Nel confronto con i dati gestionali, lo scostamento registrato, per quanto riguarda le entrate finali, tra previsioni definitive ed il volume accertato è stato pari a circa +10,4 miliardi di euro. A consuntivo 2015, il saldo di competenza delle entrate finali è decisivamente influenzato dall’evoluzione delle entrate extratributarie (+12,7 miliardi), rispetto alle previsioni definitive.

 

Gli impegni complessivi di spesa ammontano nel 2015 (incluse le spese per rimborso prestiti) a 826.631 milioni. Rispetto ai risultati dell’anno precedente, la gestione presenta un aumento complessivo degli impegni di spesa di 16 miliardi di euro (+2,0%).

Nel complesso, il peso della spesa complessiva, in rapporto al PIL, è passato dal 50,2 per cento del 2014 al 50,5 per cento del PIL nel 2015.

L’incremento ha riguardato per oltre 8 miliardi gli impegni per spese finali, che sono passati da 603 e 611 miliardi di euro nel 2015, pari al 37,3 per cento del PIL.

Per contro, il raffronto della previsione definitiva della spesa finale con il dato di gestione evidenzia invece uno scostamento di valore pari a circa -13,5 miliardi di euro, evidenziando che nel corso dell’anno si è speso meno di quanto previsto.

3.2 Analisi delle entrate finali

Sulla base di una sintetica analisi del confronto 2014-2015 relativo all'andamento delle entrate finali accertate – che hanno raggiunto, come detto, un valore pari a 569.566 milioni - si rileva innanzitutto il loro aumento per circa 19,4 miliardi (a fronte di un decremento di 3,8 miliardi registrato nel 2014 rispetto al 2013).

L’aumento delle entrate finali trova giustificazione nella crescita del PIL che ha determinato principalmente un aumento del primo titolo delle entrate. Rispetto al 2014, infatti, si registra una aumento delle entrate tributarie, che si attestano intorno a 477,2 miliardi di euro (460,3 miliardi nel 2014 e 464,9 miliardi registrati nel 2013), e una flessione delle entrate extratributarie, che raggiungono il livello di 83,6 miliardi (84,4 miliardi nel 2014, 85,7 miliardi nel 2013). Le entrate relative al Titolo III “Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti” registrano un incremento di 3,2 miliardi rispetto al 2014.

L'analisi in dettaglio delle singole componenti gestionali che hanno concorso alla dinamica di competenza mostra, dal lato delle entrate, che le entrate tributarie si attestano ai 477.178 milioni di euro (460,3 miliardi nel 2014 e 464,9 miliardi nel 2013), mentre quelle extratributarie raggiungono il livello di 83.602 (84,4 miliardi nel 2014 e 85,7 miliardi nel 2013).

Il deciso incremento del dato degli accertamenti tributari è stato principalmente condizionato dall'effetto prodotto dai maggiori accertamenti delle “imposte sul patrimonio e sui redditi” (+14,6 mld rispetto al 2014) e delle "tasse e imposte sugli affari" (+3,8 mld rispetto al 2014). Sostanzialmente stabili risultano i dati relativi alle restanti poste.

Va peraltro considerato che sull’accertato hanno influito in modo considerevole le insussistenze che, fra il 2014 e il 2015, risultano più che dimezzate (da 118 a 59 miliardi), dopo il raddoppio segnato l’anno precedente. Un fenomeno, questo, che si è distribuito in misura pressoché equivalente fra le entrate extra-tributarie (-26,7 miliardi) e quelle tributarie (-31,6 miliardi)^[9].

Per quanto concerne, in particolare, l’andamento delle entrate tributarie, nel 2015 si evidenzia, rispetto al 2014, un aumento sia delle imposte sul patrimonio e sul reddito di 14,6 miliardi (+6%), sia delle tasse ed imposte sugli affari di 3,8 miliardi (+2,4%). Risultano in diminuzione, invece, le imposte sulla produzione, sui consumi e dogane di circa 2 miliardi (-5,8%).

 

Per le entrate extratributarie, i peggioramenti riguardano principalmente i recuperi, rimborsi e contributi (-1,2 miliardi rispetto al 2014, -2,6%) e gli interessi su anticipazioni e crediti vari del Tesoro (-659 milioni rispetto al 2013, -11%) e (-0,5 miliardi sul 2013, che a sua volta segnava un +3 miliardi rispetto al 2012). In miglioramento per circa 1,4 miliardi di euro invece i proventi dei servizi pubblici minori (+5,6%).

Notevole, infine, l'aumento delle entrate registrate in relazione all'alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti, che sono passate dai 5,5 miliardi di euro del 2014 agli 8,7 miliardi del 2015, superando il livello dei 7,9 miliardi registrato nel 2012. Tale incremento è quasi interamente ascrivibile alla vendita di beni ed affrancazione di canoni i quali hanno più che raddoppiato gli introiti.

Analisi economica delle entrate accertate negli esercizi 2014‑2015

(milioni di euro)

N.B.: Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

3.3 Analisi delle spese finali

Quanto alle spese finali, la gestione di competenza ha determinato – come già ricordato - impegni per complessivi 611.111 milioni di euro, in aumento di 8.086 milioni rispetto all’esercizio precedente.

In merito, si può osservare come la spesa di parte corrente abbia generato impegni per 569.801 milioni di euro (in aumento dell’8,3 per cento a fronte dei 526.195 milioni di euro registrati nel 2014), mentre quella in conto capitale è scesa a 41.310 milioni di euro (in diminuzione del 46,2 per cento circa rispetto ai 76.831 milioni di euro registrati nel 2014).

 

Con riferimento alla dinamica delle spese correnti, complessivamente aumentate dell’8,3 per cento, confrontando i dati con quelli dell’esercizio 2014, la categoria che registra maggiori aumenti è quella relativa alle poste correttive e compensative (+43,2%), seguita dai trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private (+33,6%) e alle imprese (+33,9%).

La voce relativa ai trasferimenti ad amministrazioni pubbliche ha registrato impegni per 271.213 milioni di euro, in ulteriore aumento rispetto al 2014 (+8,2%). In particolare, trattasi in prevalenza di trasferimenti ad amministrazioni locali (impegni per 126.310 milioni) e a enti previdenziali (135.590 milioni di euro). Tale voce rappresenta il 47,6% della spesa corrente complessiva.

Gli impegni per redditi da lavoro dipendente, che rappresentano il 15,3 per cento degli impegni, ammontano a 86.966 milioni di euro, in sostanziale stabilità rispetto al 2014.

La spesa corrente del 2015 si caratterizza poi per una sostanziale stabilità nei consumi intermedi che passano dai 12,3 miliardi del 2014 ai 12,9 miliardi del 2015 e per un calo degli oneri per interessi passivi, pari a 74,5 miliardi di euro (rispetto a 81,1 miliardi nel 2014 e 81,9 miliardi nel 2013 e 81,4 miliardi nel 2012).

Sostanzialmente stabili risultano le altre voci.

 

Per quel che concerne la spesa in conto capitale, i dati registrano una forte diminuzione, da 76.830 milioni del 2014 ai 41.310 milioni del 2015 (circa -35,5 miliardi).

Come evidenziato nella relazione illustrativa al disegno di legge di rendiconto, la contrazione della spesa in conto capitale rispetto al 2014 è da mettere in relazione al fatto che tale titolo di spesa aveva registrato un notevole incremento nel biennio 2013-2014, per la forte immissione di liquidità nel sistema economico determinata dai decreti-legge n. 35 e n. 102 del 2013, con i quali è stata operata una consistente azione di sostegno all’economia e alla domanda interna, volta a favorire lo sblocco dei pagamenti dei debiti delle amministrazioni pubbliche verso i propri fornitori.

 

Nell'ambito della spesa in conto capitale, in calo risultano sia i contributi agli investimenti ad imprese (9,4 miliardi a fronte dei 10,4 miliardi del 2014), sia gli investimenti fissi lordi (da 5,5 a 5,4 miliardi nel 2015) che gli altri trasferimenti in conto capitale (da 9,6 a 3,4 miliardi di euro). Ma la riduzione delle spese in conto capitale per oltre 35 miliardi è per la gran parte ascrivibile alla sensibile diminuzione delle spese per acquisizioni di attività finanziarie, che dopo il forte incremento registrato negli ultimi due anni (passate - partendo dagli 8 miliardi di euro circa del 2012 - ai 27 miliardi del 2013 e a circa 37 miliardi di euro nel 2014) scendono a 1,4 miliardi, per il venir meno – come sopra precisato -degli stanziamenti finalizzati a fornire la liquidità necessaria al pagamento dei debiti degli enti locali e quelli relativi alla ristrutturazione del debito delle Regioni.

 

 

Analisi economica delle spese finali negli esercizi 2014‑2015

(milioni di euro)

 

Per l’andamento delle spese finali per categorie economiche si veda la Tavola II in Appendice.

3.4 Spese finali per missioni

Dopo il 2008, anno di avvio della riclassificazione del bilancio per missioni e programmi di spesa, sono intervenuti alcuni affinamenti nella classificazione delle spese, e tuttavia il numero e i contenuti delle missioni sono rimasti stabili, mentre il numero dei programmi gestiti è passato da 168 a 181 nel bilancio 2015, considerando una sola volta i programmi aventi la stessa denominazione in ciascun dicastero. Si rammenta in proposito che la delega contenuta nell’articolo 40, comma 2, lettera o) della legge di contabilità per il completamento della revisione della struttura del bilancio, esercitata con il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90, prescrive una razionalizzazione delle missioni e dei programmi, a fini di maggiore attendibilità, trasparenza e significatività del bilancio.

Dall'analisi delle spese finali per missioni riferite al 2015 – che qui vengono analizzati al netto della missione debito pubblico, che pesa da sola in misura pari a circa il 53,7 per cento della somma degli importi relativi alle altre missioni - si conferma innanzitutto la rilevanza delle relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (si tratta in sostanza di trasferimenti agli enti territoriali), che pesano per il 21,5 per cento (24,9 per cento nel 2014). Si conferma altresì la significativa incidenza sul totale delle politiche previdenziali, attestatesi al 19,7 per cento, rispetto al 17,8 per cento raggiunto nel 2014, valori comunque in significativa crescita in questi ultimi anni, nonché delle politiche economiche, finanziarie e di bilancio che si attestano al 16,9, in ulteriore crescita rispetto 15,2 per cento del 2014 al per cento del 2013, dopo che nel 2013 il valore si era attestato intorno al 14,5 per cento.

Gli incrementi significativi in valore assoluto si sono riscontrati per le politiche previdenziali, per le quali gli impegni (si tratta, in sostanza, di trasferimenti agli enti previdenziali) sono passati dagli 88,1 miliardi del 2013 ai 93 miliardi del 2014 per raggiungere i 105,5 miliardi nel 2015, la gran parte destinati al finanziamento del programma “Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali”, e per le politiche economico-finanziarie e di bilancio, che si sono attestate a 90,9 miliardi di euro nel 2015, rispetto ai 79,4 miliardi del 2013 e ai 71,2 miliardi del 2013, destinati principalmente al finanziamento del programma concernente le “Regolazioni contabili, le restituzioni e i rimborsi di imposte”.

L’incremento registrato dalla missione relativa alla competitività e sviluppo delle imprese, che ha registrato impegni per 17.070 milioni di euro, destinati principalmente al programma “Interventi di sostegno tramite il sostegno della fiscalità”, è da riconnettersi agli interventi di stimolo varati a partire dal 2014.

Una netta riduzione presenta invece la missione relazioni finanziarie con le autonomie territoriali rispetto al precedente anno, di circa 14,7 miliardi di euro (circa -11,3 per cento).

 

Analisi delle spese per le principali missioni
(al netto della missione debito pubblico)
(Dati di competenza – milioni di euro)

 

 

 

 

 

 

4. La gestione dei residui

4.1 La disciplina generale

Nel corso dell’esercizio, alla gestione di competenza si affianca la gestione dei residui. Si definiscono residui attivi le entrate accertate, ma rimaste da versare e da riscuotere; residui passivi le spese impegnate, ma rimaste da pagare.

Tra i residui occorre altresì distinguere quelli provenienti dagli esercizi precedenti e quelli formatisi nel corso dell’esercizio considerato (residui di nuova formazione).

Si distinguono, inoltre, i residui c.d. “propri” (vale a dire somme impegnate e non pagate nell’esercizio di competenza), dai residui c.d. “impropri”, detti anche “di stanziamento”, relativi a somme stanziate ma non impegnate nell’esercizio di competenza.

 

In base alla normativa vigente, i residui “propri” relativi alle spese correnti e alle spese in conto capitale impegnate ma non ancora pagate sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale le somme corrispondenti sono state inizialmente stanziate[10].

Decorsi i suddetti termini, tali residui sono eliminati dal conto del bilancio, in quanto perenti in via amministrativa. Poiché a tali residui continuano a sottostare i relativi impegni giuridici di spesa, il relativo importo viene riscritto come debito nel conto del patrimonio[11].

Mentre le somme di parte corrente stanziate e non impegnate nell’esercizio di competenza sono registrate in economia, per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale è autorizzata, in generale, la conservazione in bilancio anche se, entro la fine dell’esercizio finanziario, tali spese non sono state impegnate (residui di stanziamento).

Secondo la normativa vigente[12], il periodo di conservazione dei residui di stanziamento è limitato ad un solo anno, dopo l’esercizio di iscrizione in bilancio, quali disponibilità di conto capitale non impegnate alla chiusura dell’esercizio. Per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative che siano entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno.

 

Con riferimento al mantenimento in bilancio dei residui passivi propri in conto capitale, va ricordato che la legge finanziaria per il 2008 (articolo 3, commi 37-39, legge n. 244/2007, come modificati dal D.L. n. 98/2011) ha previsto, con cadenza triennale, un programma di ricognizione dei residui passivi del bilancio dello Stato, al fine di verificare la permanenza dei presupposti per il loro mantenimento in bilancio.

In particolare, le norme citate prevedono un programma di ricognizione con cadenza triennale sulle somme in conto capitale riferibili ad impegni registrati dalle amministrazioni in base ad atti formali, al fine di verificare la sussistenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate sottostanti, che ne giustifichi la permanenza in bilancio in conto residui.

Il programma di ricognizione, promosso dal MEF d’intesa con le amministrazioni interessate, deve concludersi entro il 30 aprile, con l'individuazione dei residui passivi per i quali non ricorrono più i presupposti per il loro mantenimento in bilancio. Con decreto del Ministro dell’economia, di concerto con i Ministri interessati, viene dunque quantificato l’ammontare degli stanziamenti in conto residui da eliminare - che devono essere conseguentemente versati dalle amministrazioni all’entrata del bilancio dello Stato - nonché l’ammontare degli stanziamenti da reiscrivere, nel limite massimo del 50% dei residui passivi “eliminati” per effetto della revisione, in un apposito fondo iscritto nello stato di previsione del Ministero dell'economia e finanze per il finanziamento di nuovi programmi di spesa o di quelli già esistenti.

 

L’articolo 49 del D.L. n. 66/2014 ha dato l’avvio ad un più ampio programma straordinario di riaccertamento della consistenza dei residui passivi iscritti nel bilancio dello Stato, che riguarda anche la sussistenza delle partite debitorie iscritte nel conto del patrimonio dello Stato in corrispondenza di residui andati in perenzione, esistenti alla data del 31 dicembre 2013, ai fini della verifica della sussistenza dei presupposti giuridici dell’obbligazione sottostante, che ne giustifichino la permanenza, rispettivamente, nel conto del bilancio e nel conto del Patrimonio. Anche tale procedura è finalizzata alla eliminazione dei residui passivi di bilancio e dei residui passivi perenti corrispondenti a somme non più esigibili, essendone venuti meno i presupposti giuridici dell’obbligazione sottostante, e alla reiscrizione in bilancio di stanziamenti corrispondenti alle somme individuate come non più dovute che riguardino del tutto o in parte residui passivi perenti.

In particolare, la norma prevede che, in esito a tale operazione di riaccertamento, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, venga quantificato, per ciascun Ministero, l'ammontare delle somme iscritte nel conto dei residui da eliminare, in quanto non più sussistenti per essi i presupposti giuridici dell’obbligazione sottostante e, compatibilmente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica, si provvede alla loro reiscrizione in bilancio. Le somme corrispondenti alle partite così individuate confluiranno, infatti, secondo specifiche modalità, in appositi fondi da istituire negli stati di previsione delle Amministrazioni interessate, nonché in un fondo presso il Ministero dell’economia, ai fini del loro utilizzo successivo.

 

4.2 La gestione dei residui nell’esercizio 2015

In base ai dati forniti nella Relazione al Rendiconto, al 1° gennaio 2015 il conto dei residui indicava residui attivi iniziali, provenienti dagli esercizi 2014 e precedenti, per un valore complessivo di 209.126 milioni di euro e residui passivi delle spese complessive per 113.254 milioni di euro, al lordo dei residui relativi al rimborso di prestiti, con una eccedenza attiva pari a 95.872 milioni di euro (nel 2014 l'eccedenza attiva era pari a 176.907 milioni di euro.

Nel corso dell’esercizio 2015, l’entità dei residui si è andata modificando a seguito sia dell’attività di accertamento e gestione in conto residui; inoltre, la gestione di competenza dell’esercizio 2015 ha dato luogo alla formazione di nuovi residui.

 

Infatti, rispetto allo stock di 209.126 milioni di residui attivi provenienti dagli esercizi precedenti, al 31 dicembre 2015 ne sono stati accertati 150.680 milioni, di cui solo 37.773 milioni incassati e 112.907 milioni ancora da versare o riscuotere. A tale importo di residui pregressi si sono aggiunti 95.352 milioni di residui di nuova formazione, per un totale di residui attivi, al 31 dicembre 2015, pari a 208.260 milioni.

Analogamente, per quanto riguarda i residui passivi delle spese complessive, dei 113.254 milioni di residui indicati al 1° gennaio 2015, provenienti dagli esercizi precedenti, ne risultano accertati 99.304 milioni, di cui 52.523 pagati e 46.781 milioni ancora da pagare, che unitamente ai residui di nuova formazione, pari a 66.250 milioni, determinano residui passivi totali al 31 dicembre 2015, per 113.031 milioni.

Non considerando i residui relativi al Titolo III rimborso delle passività finanziarie, pari a 3.340 milioni, i residui passivi delle spese finali ammontano a 109.691 milioni.

In sintesi, il conto dei residui al 31 dicembre 2015 espone residui attivi per 208.260 milioni e residui passivi per 113.031 milioni (di cui 3.340 milioni relativi al Titolo III rimborso delle passività finanziarie), con una eccedenza attiva di 95.229 milioni di euro.

(valori in milioni di euro)

 

La tabella evidenzia che i residui attivi hanno fatto registrare, rispetto al 2014, una riduzione di 868 milioni (-0,4 per cento), con un lieve aumento di quelli pregressi e una riduzione dell’1,3 per cento di quelli di nuova formazione.

Con riferimento alla parte di tale dato riferibile ai residui attivi pregressi si conferma – dopo l’inversione di tendenza registrato lo scorso anno (-32 per cento), anche per il riaccertamento straordinario sopra richiamato - la tendenza all'incremento riscontrato negli ultimi anni (ad esclusione del 2011)^[13].

 

Anche i residui passivi evidenziano una riduzione di 222 milioni (-0,2 per cento).

La leggera riduzione dei residui passivi complessivi è legata ad una minore costituzione di quelli di nuova formazione, che scendono a 66.205 milioni rispetto ai 76.591 milioni dello scorso esercizio (-10.341 milioni, circa il 13,5% in meno), cui ha peraltro fatto riscontro un aumento di quelli pregressi, provenienti dagli esercizi precedenti, che aumentano a 46.781 milioni (rispetto ai 36.662 milioni del 2014, +27,6 per cento), denotando un peggioramento del processo di smaltimento dei residui pregressi.

Peraltro, il decremento di 10.341 milioni di euro dei residui passivi di nuova formazione è correlato al fatto che gli impegni di competenza hanno registrato, rispetto all’esercizio passato, un aumento percentuale (+2 per cento) inferiore a quello registrato dai pagamenti di competenza (+3,6 per cento). Quanto sopra trova riscontro nel valore assunto dal tasso di formazione dei residui, che passa dal 9,4 per cento del 2014 all’8 per cento del 2015.

 

Dalla ricognizione dei profili qualitativi della consistenza dei residui passivi di nuova formazione al 31 dicembre 2015, sulla base della Tabella 17 della Relazione al disegno di legge di Rendiconto si osserva che circa il 65,2 per cento (64,3 per cento nel 2014) sono da imputare alle spese di parte corrente, circa il 31,8 per cento (35,2 nel 2013) è da ricondurre alle spese in conto capitale, mentre il peso del rimborso di passività finanziarie si attesta al 3 per cento (0,5 per cento nel 2014).

 

Per una analisi più approfondita della consistenza e struttura dei residui passivi del bilancio dello Stato al 31 dicembre 2015, si rinvia al paragrafo 4 della sezione relativa all’assestamento 2016.

 

 

5. La gestione di cassa

La gestione di competenza e la gestione dei residui concorrono a determinare i risultati della gestione di cassa, che è rappresentata, per la parte di entrata, dagli incassi e, per la parte di spesa, dai pagamenti.

 

In termini di cassa, i saldi registrano un peggioramento rispetto ai risultati dell’esercizio 2014, ad eccezione del ricorso al mercato.

I saldi di cassa

(dati in milioni di euro)

N.B.: Dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Passando in rassegna i saldi della gestione di cassa al lordo delle regolazioni contabili, si osserva che nel 2015 il saldo netto da finanziare è risultato nel 2014 pari a -88.275 milioni, con un peggioramento di 9.466 milioni di euro rispetto al risultato raggiunto l’anno precedente (-78.809 milioni di euro). Considerando che il valore del saldo era stato di -76.947 milioni di euro nel 2013 di -58,8 miliardi di euro nel 2012, si conferma nel 2015 un trend in peggioramento, anno in cui, peraltro, il saldo si attesta sul valore più elevato del decennio 2005/2014.

Il risparmio pubblico si è confermato negativo per -51.836 milioni di euro, in sensibile peggioramento sia rispetto al dato del 2014 (-24.841 milioni di euro) che a quello del 2013 (-19,9 miliardi di euro).

Il ricorso al mercato si attesta, ancora in crescita, a 300.917 milioni di euro (era stato di 286.426 milioni nel 2014 e di 248.036 milioni di euro nel 2013).

Come evidenzia la tabella peraltro, tutti e tre i saldi, benché in peggioramento rispetto all’anno precedente, registrano comunque valori migliori delle previsioni, sia iniziali che definitive

Dai dati sopradetti emerge per la gestione di cassa, sotto un profilo generale, un andamento analogo a quella di competenza, con risultanze che pur evidenziando un miglioramento rispetto alle previsioni definitive denotano comunque un peggioramento dei saldi rispetto ai risultati conseguiti nel 2014.

 

Nella tabella che segue si riportano i dati relativi alle previsioni definitive per la cassa (A), gli incassi o pagamenti (B) a raffronto con i risultati di cassa del rendiconto relativo all’esercizio 2014, nonché la massa acquisibile o spendibile (C), determinata dalla somma dei residui e degli stanziamenti di competenza. Le percentuali contenute nelle ultime due colonne evidenziano il rapporto fra gli incassi e i pagamenti effettivamente realizzati e, rispettivamente, le previsioni definitive di cassa e la massa acquisibile o spendibile.

(dati in milioni di euro)

N.B.:     Dati al lordo delle regolazioni debitorie.

 

In particolare gli incassi finali si attestano a 511.987 milioni di euro a fronte dei 484.306 milioni segnati nel 2014 (e 483.665 milioni registrati nel 2013). L'ammontare degli incassi finali si è rivelato maggiore del dato di previsione per circa 1,3 miliardi di euro.

Dai dati evidenziati nella precedente tabella, si può sottolineare che gli incassi per le entrate finali hanno costituito il 100,3 per cento delle corrispondenti previsioni definitive (mentre l'analogo dato del 2014 era stato del 96,2 per cento) ed hanno raggiunto il 66,6 per cento della relativa massa acquisibile a fronte del 59,1 registrato nel 2014.

In conto competenza sono stati incassati 474.213 milioni di euro (erano stati 453.262 milioni di euro nel 2014) e in conto residui 37.773 milioni di euro (30.683 milioni di euro erano stati nel 2014).

 

Considerando anche la voce accensione prestiti, gli incassi complessivi ammontano a 771.529 milioni di euro.

Rispetto al 2014, gli incassi complessivi hanno manifestato un decremento pari a 2.747 milioni di euro, quale risultante di aumenti di gettito delle entrate tributarie (24.199 milioni), delle entrate extra-tributarie (161 milioni), per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti (3.322 milioni) e diminuzione dell’accensione di prestiti (-30.431 milioni di euro).

 

In valore assoluto, il volume dei pagamenti finali, attestatosi a 600.262 milioni di euro (erano stati 563.114 milioni nel 2014 e 560.611 milioni di euro nel 2013), è stato inferiore di circa 60 miliardi rispetto alle previsioni definitive.

Dei pagamenti finali, un importo pari a 548.094 milioni di euro (526.799 milioni di euro nel 2014) sono stati erogati in conto competenza e 52.168 milioni in conto residui (36.315 milioni nel 2014).

Rispetto ai risultati dello scorso esercizio si registra un incremento dei pagamenti di oltre 37 miliardi.

Le operazioni finali rappresentano il 90,9 per cento delle previsioni definitive e l’81,4 per cento della relativa massa spendibile.

I pagamenti relativi alle spese di parte corrente ammontano a 555.063 milioni di euro, pari al 92,5 per cento delle previsioni definitive di cassa. I pagamenti relativi alle spese in conto capitale ammontano a 45.199 milioni di euro.

I pagamenti per il rimborso di passività finanziarie ammontano invece a 212.642 milioni di euro, presentando una riduzione di 20.795 milioni (-8,9 per cento) rispetto alle previsioni definitive e un aumento di 5.024 milioni (+2,4 per cento) rispetto all’esercizio precedente.

 

 

6. Il conto del patrimonio

6.1 Struttura e funzioni

Il conto generale del patrimonio è il documento contabile che fornisce annualmente la situazione patrimoniale dello Stato, quale risulta alla chiusura dell’esercizio.

Il conto generale del patrimonio comprende:

a)  le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le relative variazioni prodottesi durante l’esercizio di riferimento;

b)  la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale.

La Sezione I contiene la classificazione patrimoniale degli elementi attivi e passivi, definiti in modo che possano raccordarsi con il sistema di contabilità nazionale SEC 95. Le attività, in particolare, si distinguono in tre categorie di primo livello:

1)   attività finanziarie (attività economiche comprendenti i mezzi di pagamento, gli strumenti finanziari e le attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari);

2)   attività non finanziarie prodotte (attività economiche ottenute quale prodotto dei processi di produzione. Esse comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi);

3)   attività non finanziarie non prodotte (attività economiche non ottenute tramite processi di produzione. Esse comprendono beni materiali quali terreni, giacimenti, risorse biologiche non coltivate).

Dette attività sono distinte in successivi livelli di ordine analitico inferiore.

Per quanto concerne le passività è prevista un’unica voce di primo livello, denominata “passività finanziarie”, comprensiva di mezzi di pagamento, strumenti finanziari e simili.

Anche in questo caso, la voce di primo livello è distinta in ulteriori livelli di maggior dettaglio. Essa comprende tanto i debiti (a breve termine e a medio-lungo termine) quanto le anticipazioni passive.

La Sezione II illustra gli elementi di raccordo tra i dati patrimoniali e quelli del bilancio, mostrando l’incidenza dei risultati della gestione di bilancio sulle componenti patrimoniali attive e passive. La struttura della Sezione II tiene conto, in particolare, dell’articolazione del bilancio dello Stato sinora adottata, e cioè l’articolazione per unità previsionali di base e della classificazione delle spese per funzioni-obiettivo corrispondenti, al livello di maggior dettaglio, con le missioni istituzionali perseguite da ciascuna amministrazione.

In tale sezione si determina altresì l’ammontare dell’entrata netta e quello della spesa netta corrispondenti al beneficio o alla perdita apportati dalla gestione di competenza del bilancio al patrimonio.

A ciò si aggiungono la classificazione delle attività e passività per Ministeri, le tabelle, gli altri allegati e appendici al conto generale.

Infine, il conto generale del patrimonio si compone della “nota preliminare”, contenente una serie di tavole analitiche e riassuntive delle attività e passività patrimoniali dello Stato, nonché di alcune rappresentazioni grafiche che ne evidenziano l’evoluzione della sostanza patrimoniale.

6.2 I risultati generali della gestione patrimoniale per l’esercizio finanziario 2015

L’articolo 6 del disegno di legge di rendiconto dispone l’approvazione dei risultati generali della gestione patrimoniale, evidenziati nella successiva tavola.

Risultati generali della gestione patrimoniale 2015

(dati in milioni di euro)

 

Dai risultati generali della gestione patrimoniale 2015 emerge una eccedenza passiva di 1.758,4 miliardi, con un peggioramento di 66,8 miliardi rispetto alla situazione patrimoniale a fine 2014 (risultato negativo ma migliore rispetto al risultato negativo ben più consistente registrato nel 2014 sul dato 2013, pari a -129,6 miliardi), determinata da una riduzione delle attività (-6 miliardi circa) e da un aumento delle passività (+60,9 miliardi).

Il risultato riconferma gli andamenti negativi registrati negli anni dal 2004 in poi (con l'eccezione del 2009), come riassunti nella tabella che segue.

Risultati della gestione patrimoniale

(miliardi di euro)

 

Come risultato del progressivo adeguamento della struttura del conto del patrimonio alle modifiche intervenute nella struttura del bilancio^[14] si hanno quattro gestioni che determinano il risultato complessivo: quella relativa alle attività finanziarie, quella relativa alle attività non finanziarie prodotte, quella relativa alle attività non finanziarie non prodotte e, infine, quella relativa alle passività finanziarie^[15].

Tale articolazione permette di comprendere in dettaglio la distribuzione delle variazioni degli elementi attivi e di quelli passivi del patrimonio, con il risultato finale sopra menzionato di un peggioramento nel 2015 di circa 66,9 miliardi di euro.

Il totale delle attività ammonta a 962,6 miliardi, di cui:

§  657,1 miliardi di attività finanziarie (in diminuzione rispetto al 2014);

§  301,3 miliardi di attività non finanziarie prodotte, che comprendono beni materiali e immateriali prodotti, materie prime e prodotti intermedi, prodotti finiti, oggetti di valore e d’arte (beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi), in aumento rispetto al 2014 (+6 miliardi);

§  4,2 miliardi di attività non finanziarie non prodotte, che comprendono i beni materiali non prodotti, ossia terreni, giacimenti e risorse biologiche non coltivate (in lieve decremento rispetto al 2014).

Nel dettaglio, le attività finanziarie si assestano nel 2015 a 657 miliardi, con un decremento di circa 12 miliardi di euro rispetto al precedente esercizio finanziario.

In particolare, è da registrarsi una diminuzione delle attività finanziarie di breve termine, pari a 19,8 miliardi di euro, dovuto al decremento dei residui attivi per denaro presso gli agenti della riscossione” (-4,2 miliardi) e nei crediti di tesoreria (-18,9 miliardi), parzialmente compensato dall'incremento registrato nei residui attivi per denaro da riscuotere (+3,3 miliardi)^[16].

Le attività finanziarie di medio-lungo termine risultano in crescita rispetto al 2014 di 7,8 miliardi di euro dovuti, principalmente, all'incremento delle azioni ed altre partecipazioni per 2,6 miliardi, all'incremento delle anticipazioni attive per 5,8 miliardi di euro, e alla parziale compensazione dei titoli diversi dalle azioni diminuiti di circa 1 miliardo di euro^[17].

Le attività non finanziarie prodotte che, come prima illustrato, comprendono beni materiali e immateriali prodotti, beni mobili di valore culturale, biblioteche e archivi, denotano un incremento pari a 6 miliardi di euro, mentre le attività non finanziarie non prodotte, che comprendono beni immobili, segnano un decremento di 56 milioni di euro^[18].

 

Il totale delle passività ammonta a 2.721 miliardi e si riferisce interamente a passività di natura finanziaria. Rispetto alla chiusura dell’esercizio 2014, l’entità delle passività finanziarie ha registrato un incremento di 60,9 miliardi di euro.

Tale ultimo dato è connesso ad un peggioramento sia della situazione debitoria a medio-lungo termine dello Stato per 36,5 miliardi di euro (in particolare, si evidenzia la notevole crescita dei buoni del tesoro poliennali per 48,1 miliardi di euro mentre si registra la consistente diminuzione dei certificati di credito del tesoro per 2 miliardi di euro e dei prestiti esteri per 2,6 miliardi) che della situazione debitoria a breve termine, nell'ambito delle quali emerge l'incremento dei debiti di tesoreria per circa 22,4 miliardi di euro. In lieve aumento risultano le anticipazioni passive, di 2,3 miliardi di euro.

7. I rilievi della Corte dei conti

Nel referto al Parlamento sul rendiconto 2015 la Corte dei conti ha dedicato come al solito una specifica parte alla trattazione delle problematiche emerse in relazione alle procedure di contabilizzazione, sia delle entrate che delle spese (in part. il Volume III).

In tal senso, in particolare, sul versante delle entrate[19], la Corte ha innanzitutto confermato i rilievi già emersi negli scorsi esercizi relativi alle procedure di contabilizzazione, dal momento che sono state nuovamente riscontrate anomalie e incongruenze nelle contabilità delle Amministrazioni, costituite essenzialmente dalla rilevazione di capitoli che presentano valori negativi nel “da riscuotere”(somme accertate e non riscosse) e nel “da versare” (somme riscosse e non versate) sia del conto competenza che del conto residui.

Sono poi state evidenziate dalla Corte le altre anomalie nell’ambito della costruzione del Rendiconto, in particolare le discordanze, in capitoli/articoli, tra i dati del consuntivo e quelli rinvenibili nelle contabilità delle Amministrazioni: in queste ultime, difatti, sono stati riscontrati importi di segno negativo, non rinvenibili a rendiconto in seguito alle procedure di rettifica, utilizzate dalla RGS nella predisposizione del Rendiconto stesso. Sono, inoltre, estrapolate, ove riscontrate per capitoli/articoli, le minori entrate di competenza e di cassa rispetto sia alle previsioni iniziali che alle previsioni definitive.

L’Organo di controllo ha riscontrato la mancata esplicitazione delle componenti della riscossione e del versamento residui, ovvero la mancata evidenziazione delle riscossioni in conto residui, operate nell’esercizio di riferimento, e che si trovano, invece, cumulate con quelle operate in esercizi precedenti e rimaste da versare, incidendo negativamente sulla trasparenza di bilancio. In tale ambito, riguardante in particolare il calcolo delle riscossioni nette sui residui, sono stati rilevati alcuni capitoli/articoli, con importi "negativi" risultanti dalla differenza fra il totale dei residui riscossi e le somme rimaste da versare dell’esercizio precedente e pertanto già riscosse.

Analoga problematica si è poi rilevata, ove si siano riscontrati valori negativi per capitoli/articoli, nei versamenti netti sui residui, che attestano che non è stato versato neppure ciò che restava da versare in totale nell’esercizio precedente. La Corte ha segnalato altresì che non è ancora possibile il monitoraggio negli anni dell’andamento reale dei resti da versare, perché i dati dovrebbero poter essere rilevati contabilmente, attraverso operazioni idonee a consentire l'individuazione direttamente degli importi che vengono versati a valere sulle somme che erano rimaste da versare, e gli importi che vengono versati a seguito delle riscossioni operate nell’anno sui resti iniziali da riscuotere.

Sul versante della spesa, al fine di evidenziare le anomalie più rilevanti, la Corte dei conti ha come di consueto proceduto sia con lo strumento di auditing finanziario-contabile su scala generale, sia con accertamenti diretti sulla regolarità dei procedimenti seguiti in specifiche aree d’intervento. Sull’esito degli accertamenti le Sezioni riunite riferiscono sia nei casi di riscontrate criticità, sia in quelli nei quali si renda necessario fornire raccomandazioni alle Amministrazioni al fine di adottare correttivi utili al miglioramento dello svolgimento dell’azione amministrativa. Le irregolarità riscontrate sul Rendiconto 2015 hanno riguardato una percentuale, calcolata in termini di rapporto tra l’importo del titolo e l’ammontare della spesa campionata, che, secondo l’Organo di controllo, non incide sul piano dell’affidabilità dei conti[20].

La Corte, peraltro, ha ribadito che, come negli anni precedenti, ha potuto operare solo sulle risultanze del “pagato”, persistendo l’impossibilità di accedere direttamente al c.d. “conto impegni” del Sistema informativo integrato Corte dei Conti-RGS. Anche in relazione alle recenti modifiche apportate alla legge n. 196/2009, la Corte auspica che, in occasione dell’adeguamento dei sistemi informativi competenti in materia di formazione, gestione e rendicontazione del Bilancio dello Stato (previsto dall’articolo 25-bis della legge n. 196/2009), tale problema trovi adeguata soluzione.

Viene pertanto confermata anche nella Relazione 2015 la necessità – già espressa negli anni precedenti - e l’urgenza di interventi finalizzati al miglioramento dell’affidabilità del rendiconto: necessità peraltro condivisa, osserva la Corte, anche dalle Amministrazioni. Queste, nell’aderire agli indirizzi individuati dal giudice contabile, evidenziano nel contempo le difficoltà dovute non solo alla grande quantità dei soggetti obbligati, ed alle relative operazioni elementari da compiere, ma anche alla numerosità dei soggetti istituzionali coinvolti (Banca d’Italia, RGS, Struttura di gestione dell’Agenzia delle entrate, Anagrafe tributaria, Sistema informativo delle Commissioni tributarie) ed alla conseguente numerosità dei relativi sistemi informativi, che non sono ancora in grado di colloquiare fra di loro[21].

Per quanto concerne infine il conto del patrimonio[22], si rammenta il modello di rappresentazione del patrimonio ha determinato la necessità di riclassificare i beni già inseriti a patrimonio e di individuare e classificare i beni demaniali suscettibili di valutazione economica (come imposto dall’art. 14, comma 2, del D.Lgs. n. 279/1997). Il processo di rilevazione, tuttavia, non è stato ancora completato.

Le verifiche svolte dalla Corte, in sede di esame del Rendiconto generale dello Stato, ai fini del giudizio di parificazione del conto generale del patrimonio, sono rivolte allo scopo di accertare la regolare iscrizione delle singole variazioni alle poste patrimoniali e dei relativi allegati, sotto il profilo della corrispondenza con la documentazione giustificativa dei dati riportati nelle scritture contabili, delle modalità di aggiornamento dei valori iscritti, della sussistenza dei requisiti di certezza ed esigibilità per il mantenimento della iscrizione, delle modalità di determinazione dei valori di iscrizione dei beni materiali prodotti. Per le entrate, riscosse e versate, per le somme riscosse e “da versare” e per quelle “da riscuotere”, si procede con il riscontro dei dati esposti nel Conto generale del patrimonio con i dati contenuti nei riepiloghi generali e nel Conto del bilancio. Per la spesa vengono effettuati riscontri sulla base delle scritture tenute o controllate.

La classificazione dei beni immobili dello Stato presenti nel Conto generale del patrimonio, identifica nei conti accesi ai distinti componenti attivi sia i beni patrimoniali (disponibili ed indisponibili) che i beni demaniali (demanio accidentale). I beni patrimoniali sono amministrati, in via generale, dal Ministero dell’economia e delle finanze (ai sensi dell’art. 1 del r.d. n. 2440 del 1923) e per esso dall’Agenzia del demanio. Nell’ambito dell’operatività diretta dell’Agenzia del demanio ai beni assegnati in uso governativo (circa 21.700 beni) e ai circa 3.000 beni di altro patrimonio indisponibile, deve aggiungersi la categoria dei beni patrimoniali disponibili (circa 19.000).

Dal Conto del Patrimonio si evince una consistenza al 31 dicembre 2015 dei beni immobili demaniali e patrimoniali pari a 61,7 miliardi, a fronte dei 61,3 miliardi del 2014, con un incremento di circa 460 milioni, principalmente riconducibile alla voce relativa ai “Beni immobili di valore culturale” che registra una consistenza finale di 21,1 miliardi, con un incremento per 300 milioni.

Il Conto del Patrimonio contempla, tra le attività finanziarie e le passività finanziarie, rispettivamente, i crediti e i debiti della Tesoreria statale evidenziati nel Conto Riassuntivo del Tesoro.

La gestione di tesoreria rappresenta un aspetto delle gestioni pubbliche che, anche nell’ottica del potenziamento del bilancio di cassa disposto dall’art. 42 della legge n. 196 del 2009, attuato con il recente D.Lgs. n. 93 del 12 maggio 2016, assume, anche in una visione prospettica, secondo la Corte importanza fondamentale non solo per la formulazione del bilancio di previsione, ma anche per la gestione dei saldi di finanza pubblica rilevanti ai fini europei. Presso di essa, inoltre, sono accese contabilità speciali e conti correnti, intestati ad Amministrazioni dello Stato, di rilevante importo. In particolate l’art. 7 del D.Lgs. n.93/2016 suddetto ha previsto, quindi, che in allegato al conto generale del patrimonio dello Stato siano evidenziate le somme erogate dal bilancio statale intermediate dalla tesoreria affluite sui conti la cui titolarità è di Amministrazioni dello Stato, rispetto a quelle che vanno direttamente al sistema economico ed a quelle che hanno destinazioni diverse. Infatti, oltre alla gestione degli incassi e dei pagamenti per le Amministrazioni statali centrali e periferiche, la Tesoreria si occupa anche della tenuta delle contabilità intestate a Enti non statali, la cosiddetta “tesoreria unica” disciplinata dalla legge n. 720 del 1984. Attualmente, a seguito dell’art. 35, comma 8, del decreto-legge n. 1 del 2012, vige il sistema della tesoreria unica “pura” in quanto le entrate proprie degli Enti e i trasferimenti dal bilancio dello Stato affluiscono direttamente sulle circa 18.400 contabilità speciali aperte presso la Banca d’Italia.