Camera dei deputati Dossier BI0338A

Nota introduttiva

La proposta di legge in esame A.C. 3828 - alla quale sono state abbinate le proposte di legge C. 2648 e C. 2897 - si innesta nel processo di costruzione delle nuove regole di bilancio avviato con la legge costituzionale n. 1 del 2012, che nell’introdurre nella Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio ne ha demandato ad una successiva legge di natura rinforzata (in quanto da approvarsi a maggioranza assoluta di ciascuna Camera) la disciplina delle necessarie modalità di attuazione; tra queste “il contenuto della legge di bilancio”, come previsto espressamente dall’articolo 5, comma 6, della legge medesima.

È stata quindi approvata la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante, per l’appunto, le disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio, il cui articolo 15 definisce gli elementi essenziali che dovranno caratterizzare il contenuto della nuova legge di bilancio. Questa dovrà ora assumere un contenuto profondamente diverso dalla disciplina che ne detta ora la vigente legge di contabilità n.196 del 2009, che fa riferimento alla natura formale del bilancio conseguente al previgente terzo comma dell’articolo 81 della Costituzione, a norma del quale, si rammenta, con la legge di bilancio “non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”.

Con la mancata riproposizione di tale norma del nuovo testo dell’articolo 81 introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 2012 si è ora determinato il passaggio da una concezione formale ad una concezione sostanziale della legge di bilancio. L’innovazione comporta significative conseguenze sul piano dei contenuti di tale legge, consentendo il passaggio dal consolidato schema normativo della manovra annuale di finanza pubblica fondato sulla predisposizione di due distinti provvedimenti – la legge di bilancio e la legge di stabilità – ad uno schema radicalmente diverso che vedrà la presentazione di un unico provvedimento, costituito dalla legge di bilancio: questa, oltre alle poste contabili, potrà ora anche contenere disposizioni che integrano o modificano la legislazione di entrata o di spesa, incorporando in tal modo gli attuali contenuti della legge di stabilità.

In tal senso si esprime l’articolo 15 della legge n. 243/2012, il cui primo comma prevede che il disegno di legge di bilancio rechi “disposizioni in materia di entrata e di spesa aventi ad oggetto misure quantitative, funzionali a realizzare gli obiettivi programmatici indicati dai documenti di programmazione economica e finanziaria”, nonché le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente.

L’implementazione di questi contenuti – nonché delle altre disposizioni recate dall’articolo- nella disciplina contabile ordinaria viene demandata dallo stesso articolo 15 ad apposita legge dello Stato, con la quale si dovranno conseguentemente apportare le necessarie modifiche e integrazioni alla vigente legge di contabilità e finanza pubblica: ciò in quanto la legge n. 196 del 2009 sebbene già più volte modificata nel corso del tempo, riflette ancora un impianto di base che risale ad un’epoca anteriore – quanto al riferimento costituzionale - all’introduzione delle nuove regole di bilancio ad opera della legge costituzionale n. 1 del 2012.

L’aggiornamento delle regole contabili previste dall’attuale legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 costituisce pertanto l’oggetto della proposta di legge in esame, il cui principale obiettivo è quello di integrare in un unico provvedimento i contenuti degli attuali disegni di legge di bilancio e di stabilità. L’integrazione persegue la finalità di incentrare la decisione di bilancio sull’insieme delle entrate e delle spese pubbliche, anziché sulla loro variazione al margine come avviene attualmente, portando al centro del dibattito parlamentare le priorità dell’intervento pubblico, considerato nella sua interezza.

In estrema sintesi, e rinviandosi per il resto alla illustrazione degli articoli, nella proposta in esame la nuova legge di bilancio viene articolata in due sezioni la prima delle quali, che assorbe in gran parte i contenuti dell’attuale legge di stabilità, reca esclusivamente le misure tese a realizzare gli obiettivi di finanza pubblica indicati nei documenti programmatici di bilancio, vale a dire il DEF e la Nota di aggiornamento dello stesso. La seconda sezione è invece dedicata alle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e cassa e formate sulla base del criterio della legislazione vigente e delle proposte di rimodulazioni, da introdurre secondo le condizioni ed i limiti esposti nella proposta di legge. Viene mantenuta, ma arricchita di contenuti, la Nota tecnico-illustrativa da allegare al disegno di legge di bilancio, con funzione di raccordo, a fini conoscitivi, tra il provvedimento di bilancio e il conto economico delle pubbliche amministrazioni. A tal fine essa espone i contenuti e gli effetti sui saldi da parte della manovra, nonché i criteri utilizzati per la quantificazione degli effetti dei vari interventi, e dovrà essere aggiornata in relazione alle modifiche apportate dalle Camere al disegno di legge di bilancio nel corso dell’esame parlamentare.

La proposta di legge muta i tempi di presentazione dei documenti che compongono il ciclo di bilancio, rispetto a quanto ora disciplinato dall’articolo 7 della legge di contabilità. In particolare viene posposta al 27 settembre, rispetto alla attuale data del 20 settembre, il termine per la presentazione della Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, e al 20 ottobre, rispetto attuale data del 15 ottobre, il termine per la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio. Si interviene inoltre sul Documento programmatico di bilancio (DPB), disponendo che nello stesso termine (15 ottobre) ora previsto per la presentazione del Documento alle istituzioni europee, esso venga presentato anche alle Camere, colmandosi in tal modo una lacuna dell’ordinamento, che non prevede al momento tale trasmissione.

Vengono poi ampliati i contenuti del DEF, nel quale si sistematizza la disciplina (di cui all’articolo 6 della legge n. 243/2012) che concerne l’ipotesi in cui il Governo, in caso di eventi eccezionali, intenda discostarsi dall’obiettivo programmatico o aggiornare il piano di rientro verso il medesimo, prevedendosi in tal caso che la relativa relazione debba essere presentata come annesso al DEF o come annesso alla Nota di aggiornamento. La relazione medesima potrà altresì essere presentata qualora i suddetti eventi eccezionali si verifichino nell’imminenza della presentazione del DEF o della Nota. L’aumento dei contenuti informativi del Documento di Economia e Finanza si completa poi con riguardo al benessere equo e sostenibile (BES), prevedendosi che in allegato al Documento sia riportato l’andamento nell’ultimo triennio degli indicatori BES, selezionati da un Comitato appositamente istituito presso l’ISTAT dalla proposta di legge in esame; entro il 15 febbraio di ciascun anno dovrà inoltre essere presentata alle Camere una relazione in cui si evidenzi l’evoluzione degli indicatori suddetti sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio. Le disposizioni in materia di BES sono altresì oggetto della proposta di legge Marcon ed altri A.C. 2897, che è stata abbinata alla pdl in esame.

Risulta altresì arricchito il contenuto della Nota di aggiornamento, prevedendo che la stessa rechi i principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.

Un ulteriore ampliamento dei contenuti, rispetto a quanto ora prevede la legge n. 196/2009, concerne la relazione tecnica al disegno di legge di bilancio, che si prevede debba contenere, oltre alla quantificazione degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell’ambito della prima sezione, anche i criteri principali utilizzati per la formulazione, sulla base della legislazione vigente, delle previsioni di entrata e di spesa contenute nella seconda sezione. Il riferimento a quest’ultima (vale dire la ex legge di bilancio) ha la finalità di consentire di valutare l’attendibilità dei criteri utilizzati per l’elaborazione delle previsioni di entrata e di spesa, che rappresentano la base su cui si innesta la parte dispositiva della manovra. La relazione dovrà altresì riportare indicazioni in ordine alla coerenza tra il saldo netto da finanziare programmatico e l’indebitamento programmatico, contenuto nella Nota di aggiornamento.

Vengono modificate anche alcune disposizioni relative alla copertura finanziaria delle leggi di spesa, con specifico riguardo agli scostamenti degli oneri rispetto alle previsioni, vale a dire nel caso che gli stessi eccedano le previsioni di spesa. Viene a tale scopo introdotta una specifica disciplina – diversamente articolata tra scostamenti compensabili nel medesimo esercizio in cui si verificano e scostamenti compensabili in più esercizi - applicabile in caso di andamento degli oneri non in linea con le previsioni, pervenendosi in tal modo al superamento delle cosiddette clausole di salvaguardia, in ragione di talune criticità insite nella procedura applicativa delle clausole medesime. Sempre con riferimento alle leggi di spesa, l’esame in Commissione ha confermato, senza apportarvi modificazioni, la norma prevista nel testo inziale – nonché contenuta nella proposta di legge C. 2648 - con cui si esclude per la copertura finanziaria delle leggi che comportino oneri possa ricorrersi all’utilizzo della quota dell'otto per mille del gettito Irpef devoluta alla diretta gestione statale.

Parimenti è stato confermato l’analogo divieto disposto dalla proposta di legge anche per la quota del cinque per mille del gettito Irpef, per la parte delle risorse effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.

Si interviene poi sul processo di formazione del bilancio di previsione, ampliando la flessibilità in sede di predisposizione della seconda sezione del disegno di legge di bilancio, in particolare:

§ eliminando il vincolo secondo il quale le proposte di rimodulazione delle risorse finalizzate alla realizzazione di obiettivi del dicastero dovessero essere formulate tra programmi appartenenti alla medesima missione di spesa;

§ prevedendo che, a determinate condizioni, all’interno di ciascuno stato di previsione possano essere rimodulate in via compensativa le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, nonché alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (restando comunque precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti);

§ consentendo di procedere al rifinanziamento, definanziamento ed alla riprogrammazione, per un periodo temporale anche pluriennale, degli stanziamenti di parte corrente e in conto capitale previsti a legislazione vigente, limitatamente alle sole spese di fattore legislativo.

Tale disposizione è in sostanza finalizzata a spostare nell’ambito della seconda sezione del ddl di bilancio le operazioni ora facenti capo alle tabelle C, D ed E della legge di stabilità: tali tabelle, dunque, non sarebbero più rappresentate in via autonoma, ma verrebbero riassorbite negli ordinari stanziamenti di bilancio e manterrebbero una separata evidenza solo per finalità conoscitive in appositi allegati (come previsto dal successivo comma 3-ter dell’articolo 23).

Oltre ad alcune modifiche alla disciplina sperimentale del bilancio di genere (recentemente introdotta nella legge di contabilità dal D.Lgs. n. 90/2016) è da segnalare infine, rinviandosi per il resto all’illustrazione delle singole norme in cui si articola la proposta di legge, come il carattere sostanziale della legge di bilancio non venga esteso alla legge di assestamento, alla quale vengono affidate soltanto variazioni compensative (limitatamente all’esercizio in corso) tra le dotazioni finanziarie, anche se appartenenti ad unità di voto diverse. Viene comunque arricchito il contenuto informativo di tale disegno di legge, prevedendosi che esso sia corredato da una relazione tecnica in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare o da impiegare con gli obiettivi programmatici definiti dal Documento di economia e finanza, relazione che dovrà essere aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

Prima di passare all’esame del contenuto delle singole disposizioni recate dalla proposta di legge, va rammentato come essa faccia per molti aspetti riferimento a quanto emerso nel corso dell’indagine conoscitiva condotta dalle Commissioni bilancio di Camera e Senato sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio. Nell’esporre le risultanze dell’indagine, il documento conclusivo approvato in data 10 novembre 2015 segnalava, unitamente ai principali aspetti che erano emersi, come il processo di riforma dell’ordinamento contabile, avviato dopo la riforma della governance della finanza pubblica a livello europeo con la legge costituzionale n. 1 del 2012 - che ha introdotto nella Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio - e proseguito con la legge rinforzata n. 243 del 2012, necessitasse di essere portato al più presto a compimento attraverso l’introduzione di modifiche e integrazioni alla legge di contabilità e finanza pubblica.

Va da ultimo segnalato come le modifiche alla legge di contabilità prefigurate nella proposta di legge in esame intervengono su un testo della legge medesima che è stato di recente oggetto di due decreti legislativi attuativi di due distinte deleghe a suo tempo disposte dalla stessa legge n. 196/2009, costituite la prima dalla delega sul completamento della struttura del bilancio dello Stato prevista dall’articolo 40 e la seconda dalla delega sulla disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa.

Si tratta dei seguenti due provvedimenti:

§ decreto legislativo 12 maggio 2016, n.90 recante il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, in attuazione dell’articolo 40 della legge n. 196/2009;

§ decreto legislativo 12 maggio 2016, n.93 recante il riordino della disciplina del bilancio dello Stato ed il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, in attuazione dell’articolo 42 della legge n. 296/2009.

In particolare il D.Lgs. n. 90/2016 ha innovato in più parti il testo della legge di contabilità n. 196/2009 ridefinendo la struttura del bilancio dello Stato, prevedendo:

§ la revisione delle missioni e dei programmi nonché della classificazione delle spese nel cui ambito, tra l'altro, l'attuale distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili è sostituita da una nuova classificazione articolata in oneri inderogabili, fattori legislativi e spese di adeguamento al fabbisogno;

§ la modifica della struttura delle note integrative del disegno di legge di bilancio, nonché di quelle allegate al rendiconto;

§ l'introduzione della contabilità integrata – vale a dire di un sistema di contabilità economico-patrimoniale – in affiancamento alla contabilità finanziaria, nonché del piano dei conti integrato, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico patrimoniali, entrambi redatti secondo comuni criteri di contabilizzazione;

§ la modifica, infine, delle disposizioni inerenti la disciplina delle contabilità speciali, al fine della progressiva eliminazione delle gestioni da ricondurre a contabilità ordinaria.

Quanto al D.Lgs. n.93/2016, anche esso ha apportato numerose modifiche alla legge di contabilità, disponendo:

§ norme volte alla razionalizzazione dell’accertamento delle entrate e degli impegni delle spese, con imputazione di questi ultimi agli esercizi in cui le obbligazioni divengono esigibili;

§ modifiche alla normativa in tema di accertamento e mantenimento in bilancio dei residui passivi, inserendo a tal fine i due nuovi articoli 34-bis e ter nella legge medesima;

§ rafforzando il ruolo programmatorio del bilancio di cassa, in particolare ridisciplinando, rispetto a quanto ora previsto, l’ obbligo per i dirigenti responsabili di predisporre un piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma);

§ prevedendo il raccordo tra il bilancio statale e le gestione di tesoreria, mediante apposito allegato al rendiconto in cui vanno riportate a fini conoscitivi indicazioni sull’intermediazione della tesoreria dello Stato sulle somme erogate dal bilancio statale.

Trattandosi di modifiche che sono intervenute in prossimità dell’avvio dell’esame presso la Camera della proposta di legge, nel testo a fronte riportato nel presente dossier si è ritenuto opportuno inserire sia il testo tuttora vigente delle legge n. 196, sia quello come risulta a seguito delle modifiche apportate dai due decreti legislativi, evidenziandosi in colore, a tal fine, le modifiche da essi operate sulla legge di contabilità. In riferimento a tale testo si riportano poi, nella terza colonna, le ulteriori modifiche ad esso apportate dalla proposta di legge in esame, come modificata in Commissione. Ciò al fine di fornire una più esaustiva rappresentazione dell’ampiezza del complessivo intervento di manutenzione ed adeguamento attualmente in corso sulla legge di contabilità.

Articolo 1
(Controllo parlamentare della spesa, ciclo e strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio)

L’articolo 1 interviene sugli articoli da 6 a 10 e 10-bis della legge di contabilità, recanti disposizioni sul controllo parlamentare della spesa e sul ciclo e sugli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio.

In particolare, il comma 1 modifica l’articolo 6 della legge n. 196 del 2009 in materia di accesso alle banche dati delle pubbliche amministrazioni, nel quale si dispone che ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica le Camere hanno accesso, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica. L’intervento recato dal comma consiste nel disporre che tale accesso, oltre a concernere tutte le informazioni risultanti da tali banche, ha altresì la finalità di consentirne la consultazione da parte dei membri del Parlamento. Viene inoltre specificato, con il comma 2, inserito durante l’esame in Commissione, che i software utilizzati ai fini della pubblicazione della legge di bilancio e di quelle di assestamento e rendiconto (di cui rispettivamente agli articoli 21, 33 e 35 della legge di contabilità), nonché dei corrispondenti disegni di legge, siano in formato aperto e riutilizzabile di sensi degli articolo 68 e 69 del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005).

Tali articoli prevedono che per formato dei dati di tipo aperto si intende un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi[1]. Quanto alla riutilizzabilità degli stessi; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione, salvo.

Quanto alla riutilizzabilità, i medesimi articoli dispongono che le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi informatici realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni[2].

Il successivo comma 3 novella l’articolo 7 della legge di contabilità, attraverso due distinte tipologie di interventi. Il primo - lettere b) e d) - apporta modifiche di natura prevalentemente testuale, di coordinamento, che tengono conto del superamento della legge di stabilità e dell’incorporazione dei suoi contenuti all’interno della legge di bilancio. Il secondo – lettere a) e c) ~~e d)~~ - ha invece carattere sostanziale, giacché muta parzialmente i contenuti di alcuni documenti che compongono il ciclo di bilancio disciplinato dall’articolo 7 della legge di contabilità.

Quanto alle disposizioni di coordinamento, le lettere b) e d) del comma 3 sopprimono il riferimento alla legge di stabilità contenuto, rispettivamente, nei commi 2 e 3 dell’articolo 7. Per le medesime ragioni, il comma 4, il cui testo iniziale è stato riformulato nel corso dell’esame in Commissione interviene sull’articolo 8 della legge di contabilità, in materia di coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali, al fine di renderlo coerente con le innovazioni apportate alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali. In particolare, vengono sostituiti i riferimenti al Patto di stabilità interno con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti territoriali e si abrogano gli attuali commi 3 e 4 del richiamato articolo 8, non più attuali a seguito dell’approvazione della legge n. 243/2012.

I predetti commi prevedono infatti il coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica ai fini del collegamento tra gli obiettivi aggregati da fissare nell'ambito del DEF e le regole previste per il singolo ente in ragione della categoria di appartenenza, nonché, per la spesa in conto capitale, la quota di indebitamento delle amministrazioni locali, e successivamente per il complesso delle province e dei comuni, articolata per regioni, in coerenza con l'obiettivo aggregato individuato per l'intera pubblica amministrazione.

Analogamente, la lettera f) del successivo comma 6 modifica il comma 6 dell’articolo 10 della legge n. 196 del 2009, concernente il Documento di economia e finanza sostituendo ivi il riferimento alla legge di stabilità con quello alla nuova legge di bilancio.

Tra le modifiche di coordinamento normativo introdotte dall’articolo 1 vanno, altresì, annoverate quelle volte a coordinare la legislazione vigente non già con le modifiche introdotte dalla presente proposta di legge ma con quelle inserite nell’ordinamento dalla legge rinforzata n. 243 del 2012, in relazione al principio dell’equilibrio dei bilanci. Si tratta, in particolare, delle disposizioni di cui al comma 6, lettere a) e b), che collegano gli obiettivi di finanza pubblica e le misure per realizzarli contenute nel DEF (di cui alle lettere e) ed f) del comma 2 dell’articolo 10 della legge n. 196 del 2009), al conseguimento dell’obiettivo di medio termine, previsto dall’articolo 3 della legge n. 243 del 2012, conformemente alle regole europee, e che collegano altresì l’eventuale aggiornamento di tali obiettivi, disposto dalla Nota di aggiornamento, al medesimo obiettivo di medio termine.

Altra disposizione che ha finalità prevalente di manutenzione del testo e di coordinamento con le nuove regole nel frattempo intervenute dopo l’entrata in vigore delle legge di contabilità è quella recata dalla lettera c) del medesimo comma 6, in cui si sopprime la lettera e) del comma 3 dell’articolo 10 della citata legge n. 196, la quale dispone che, nell’ambito dei contenuti della seconda sezione del DEF, vi sia anche, in coerenza con gli obiettivi programmatici del Documento, “l’individuazione di regole generali sull’evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche”. Tale lettera viene soppressa, anche in relazione alla circostanza che anche su tale materia sono da tempo vigenti specifiche regole europee di finanza pubblica. Con le medesime finalità la successiva lettera c) del comma 7 sopprime la lettera d) del comma 1 dell’articolo 10-bis, che in merito ai contenuti della Nota richiama, tra l’altro, il contenuto del Patto di stabilità interno, da considerarsi ormai superato alla luce della disciplina sul pareggio di bilancio negli enti territoriali introdotta dalla legge n. 243 del 2012. Nella medesima direzione interviene il comma 8, con il quale, abrogandosi l’articolo 12 della legge di contabilità, viene soppressa la Relazione generale sulla situazione economica del Paese, strumento informativo che nel corso del tempo ha perso significatività in presenza dei nuovi corredi informativi recati dai documenti di finanza pubblica.

Il testo inziale della proposta di legge recava altresì la soppressione - ad opera della lettera g) del comma 5 del testo originario - del comma 11 dell’articolo 10 della legge di contabilità, in cui si affida al Ministro dell’economia il compito di trasmettere alle Camere il 30 giugno di ogni anno i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica delle manovre di bilancio: tale soppressione è poi venuta meno nel corso dell’esame in Commissione.

Ancora, ed in tal caso al fine di tenere conto dell’evoluzione del quadro normativo europeo, il comma 5 novella l’articolo 9 della legge n. 196 del 2009, in materia di rapporti con l’Unione europea in tema di finanza pubblica, richiamando subito dopo il termine previsto dal comma 1 del suddetto articolo per la presentazione in sede europea del Programma di stabilità e del Programma nazionale di riforma, anche - mediante l’inserimento di un comma 1-bis - quello previsto per la presentazione del Documento programmatico di bilancio, ossia il 15 ottobre. La norma introdotta prevede altresì la trasmissione alle Camere di tale Documento entro il medesimo termine, in modo da colmare una lacuna dell’ordinamento contabile vigente, che non prevede tale trasmissione.

Quanto alle disposizioni che intervengono sui documenti che compongono il ciclo di bilancio, viene in primo luogo in rilievo la lettera a) del comma 3, nella quale si prevede che la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza debba essere presentata alle Camere entro il 27 settembre di ogni anno, anziché entro il 20 settembre. Tale modifica è da ricondurre alla circostanza che, come anche emerso nel corso dell’indagine conoscitiva richiamata in premessa, il vigente termine del 20 settembre non consente di riportare nella Nota di aggiornamento i dati di finanza pubblica a consuntivo aggiornato sulla base di quelli riportati nella seconda notifica sull’indebitamento netto e sul debito delle amministrazioni pubbliche effettuata, entro il 30 settembre, dall’ISTAT alla Commissione europea. Sempre con riferimento alla Nota in questione, inoltre, il successivo comma 7, lettera b), arricchisce il contenuto della stessa, prevedendo che essa rechi l’indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica. Le due modifiche appaiono con tutta evidenza perseguire la finalità di consentire agli attori istituzionali coinvolti nel processo di formazione del bilancio di acquisire informazioni sull’articolazione della manovra con un livello di maggior dettaglio rispetto a quello attualmente assicurato dalla Nota di aggiornamento, e, con riferimento alle funzioni dell’Ufficio parlamentare di bilancio, ai fini della validazione da parte di esso del quadro macroeconomico programmatico in tempo utile per la trasmissione del Documento programmatico di bilancio, di cui tale quadro fa parte, alle autorità europee.

Allo stesso tempo la lettera c) del comma 3 modifica il termine di presentazione del disegno di legge di bilancio, attualmente previsto per il 15 di ottobre, posticipandolo al 20 ottobre.

Si ricorda che nel testo originario, riguardo al disegno di legge di bilancio, era previsto il termine del 12 ottobre per la deliberazione da parte del Consiglio dei ministri del (nuovo) disegno di legge di bilancio e un termine di massimo di dodici giorni che decorre dal 12 ottobre, per la presentazione del disegno di legge medesimo alle Camere.

Si trattava, dunque, di un termine non fisso ma mobile, atteso che la norma stabiliva che una volta deliberato in Consiglio dei ministri il disegno di legge andasse presentato alle Camere “entro i successivi dodici giorni”. Esso era stato probabilmente introdotto con la funzione di consentire al Governo di completare, dopo averlo approvato, la redazione del disegno di legge di bilancio, attraverso l’imputazione alla seconda sezione del medesimo disegno di legge degli effetti contabili delle modifiche introdotte alla legislazione vigente dalla prima sezione, come richiesto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 243 del 2012, atteso che tale processo di imputazione richiede diversi giorni, come emerso nel corso della predetta indagine conoscitiva.

Sempre con riferimento alla presentazione del disegno di legge di bilancio, l’originaria lettera d) del comma 2 prevedeva la possibilità di derogare a tale procedura qualora la Nota di aggiornamento confermasse gli obiettivi di finanza pubblica a suo tempo indicati nel DEF. In tal caso era prevista la presentazione del disegno di legge di bilancio contestualmente alla Nota di aggiornamento.

Inoltre, sempre per quanto riguarda i contenuti del Documento di economia e finanza e della Nota di aggiornamento, si sistematizza la disciplina (recata dall’articolo 6 della legge n. 243/2012) che concerne l’ipotesi in cui il Governo, in caso di eventi eccezionali, intenda discostarsi dall’obiettivo programmatico (o aggiornare il piano di rientro in corso vero tale obiettivo ovvero ricorrere all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie) debba presentare alla Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una apposita relazione. In tal caso si prevede - mediante due disposizioni già previste nel testo iniziale della proposta di legge, poi modificate durante l’esame in Commissione - che qualora nell’imminenza della presentazione del DEF si verifichino gli eventi eccezionali di cui all’articolo 6 suddetto, la relazione di cui al comma 3 dell’articolo medesimo possa essere presentata alle Camere come annesso al DEF (comma 6, lettera e) che inserisce all’articolo 10 il comma 5-bis). Qualora, invece, i suddetti eventi eccezionali si presentino nell’imminenza della presentazione della Nota di aggiornamento, si prevede, al comma 7, lettera d), che la relazione medesima possa essere presentata alle Camere come annesso alla Nota.

La finalità delle due modifiche è finalizzata a non vincolare temporalmente alla presentazione del DEF e della Nota di aggiornamento al DEF la possibilità assumere eventuali misure necessarie a fronteggiare gli eventi eccezionali di cui all’articolo 6 della legge 243/2012[3].

Poiché, inoltre, la lettera d) in questione sostituisce nel contempo il vigente testo all’articolo 10-bis, comma 6, della legge n. 196/2009, risulta in tal modo eliminata l’analoga relazione ivi prevista, che risulta sostanzialmente riassorbita nei contenuti della relazione disciplinata dall’articolo 6 della legge n. 243/2012.

Con riguardo al DEF, inoltre, si interviene sul contenuto della seconda sezione dello stesso (Analisi e tendenze della finanza pubblica), laddove l’articolo 10, comma 3, lettera f) dispone che questa debba anche recare, almeno per il triennio successivo, le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa (con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità), nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio. A tale contenuto viene ora aggiunto - con modifica introdotta in sede referente mediante la lettera d) del comma 6 - che le informazioni in questione debbano concernere anche l’ammontare della spesa per interessi nel bilancio dello Stato correlata a strumenti finanziari derivati.

Sui contenuti del DEF interviene poi, mediante l’inserimento di due nuovi commi (10-bis e 10-ter) nell’articolo 10 della legge di contabilità, già previsti nel testo iniziale e modificati durante l’esame in Commissione, si ricomprendono tra i contenuti informativi del Documento quelli riferiti al BES (benessere equo e sostenibile).

In particolare si dispone che in apposito allegato al DEF, predisposto dal Ministro dell’economia sulla base dei dati forniti dall’ISTAT, sono riportati l’andamento, nell’ultimo triennio, degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) selezionati e definiti dal Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile, istituito presso l’ISTAT medesimo, nonché le previsioni sull'evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento, anche sulla base delle misure previste per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica e dei contenuti del PNR (Programma nazionale di riforma), previsti nel DEF (comma 10-bis). Si segnala che il suddetto Comitato viene istituito e disciplinato dall’articolo 13 della proposta di legge in esame.

Le disposizioni in materia di BES sono altresì oggetto della proposta di legge Marcon ed altri A.C. 2897, che è stata abbinata alla pdl in esame.

Si prevede inoltre (comma 10-ter), che con apposita relazione, predisposta dal Ministro dell’economia da presentare alle Camere entro il 15 febbraio di ciascun anno, è evidenziata l’evoluzione dell’andamento degli indicatori di BES medesimi, sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.

Com’è noto l’Istat dal 2013 edita un Rapporto annuale sul benessere equo e sostenibile (BES), l‘ultimo dei quali, relativo al 2015, è stato pubblicato il 2 dicembre di tale anno. Come precisato dall’Istituto nella presentazione dello stesso[4], la terza edizione del Rapporto offre un quadro integrato dei principali fenomeni sociali, economici e ambientali che hanno caratterizzato l'evoluzione del nostro Paese negli anni recenti, assumendo come punto di partenza la multidimensionalità del benessere e analizzando un ampio numero di indicatori.

Da ultimo, il comma 9 interviene sui commi 4 ed 8 dell’articolo 14 della legge di contabilità in materia di monitoraggio dei conti pubblici. In particolare esso:

§ modifica, semplificandone i contenuti informativi, la vigente disciplina della Relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche recata dal comma 4 del suddetto articolo, prevedendo che entro il 31 maggio, il 30 settembre e il 30 novembre la Ragioneria generale dello Stato presenti alle Camere una relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, riferita rispettivamente al primo trimestre, al primo semestre e ai primi nove mesi dell'anno,. La relazione presentata entro il 30 settembre riporta l'aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche.

Rispetto agli attuali contenuti vengono eliminati l’aggiornamento delle stime secondo l'articolazione per sottosettori, le indicazioni sulla consistenza del debito pubblico e quelle sulla consistenza e sullo smaltimento dei residui.

§ integra le previsioni contenute nel successivo comma 8, laddove ora si prevede che il Ministro dell'economia e delle finanze stabilisce con propri decreti la codificazione, le modalità e i tempi per l'attuazione delle disposizioni recate da altri commi dell’articolo 14, in cui si prevede che le amministrazioni pubbliche trasmettano quotidianamente alla banca dati SIOPE, tramite i propri tesorieri o cassieri, i dati concernenti tutti gli incassi e i pagamenti effettuati, codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale. Il medesimo comma dispone altresì che analogamente il Ministro provveda, con propri decreti, ad apportare modifiche e integrazioni alla codificazione stabilita. Il comma 9 in commento dispone che a tali modifiche ed integrazioni non debba invece procedersi qualora si debbano recepire gli aggiornamenti del piano dei conti previsto dalla nuova disciplina sull’armonizzazione contabile, prescrivendo a tal fine che quando si effettuano tali aggiornamenti si operino contestualmente anche le conseguenti modifiche alla codifica SIOPE.

La nuova disciplina dell’armonizzazione contabile cui si riferisce la norma è quella recata dal D.Lgs. n. 118 del 2011 per le amministrazioni territoriali e dal D.Lgs. n. 91/2011 per le altre amministrazioni. In entrambe il piano dei conti è previsto dall’articolo 4.

L’articolo 4 del D.Lgs. n.118/2011 stabilisce che per le amministrazioni territoriali il piano dei conti integrato è costituito dall'elenco delle articolazioni delle unità elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-patrimoniali, definito in modo da evidenziare, attraverso i principi contabili applicati, le modalità di raccordo, anche in una sequenza temporale, dei dati finanziari ed economico-patrimoniali, nonché consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali. Tale piano deve risultare raccordato con quello previsto dall’articolo 4 del D.Lgs. n. 91/2011, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico-patrimoniali redatto secondo comuni criteri di contabilizzazione.

Articolo 2
(Bilancio di previsione)

L’articolo 2 interviene sul disegno di legge di bilancio, disponendo la confluenza in esso del contenuto dell’attuale disegno di legge di stabilità, ai fini della definizione di un documento unico di bilancio, sulla base delle disposizioni recate dall’articolo 15 della legge n. 243 del 2012.

In particolare, l’articolo modifica ed integra in più punti l’articolo 21 della legge n. 196 del 2009, relativo appunto alla disciplina del bilancio di previsione, per adattarla alla nuova articolazione in due sezioni della nuova legge di bilancio, ciascuna delle quali ricomprende in sé, rispettivamente, gli attuali contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio, come recati dalla vigente legge di contabilità nazionale all’articolo 11 e agli articoli da 21 a 23.

L’articolo 15 della legge n. 243 del 2012 – le cui disposizioni, si ricorda, sono entrate in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2016 - disciplina il contenuto della legge di bilancio, che, in conformità con la normativa europea di riferimento, copre un periodo di tre anni.

Il nuovo disegno di legge di bilancio è definito come il documento che reca le disposizioni in materia di entrata e di spesa aventi ad oggetto misure quantitative funzionali a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, indicati nei documenti di programmazione economica e finanziaria[5], e le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente.

Come risulta evidente da tale definizione, e come si è già indicato nell’introduzione del presente dossier, la legge n. 243/2012 prefigura in sostanza un documento (la legge di bilancio, appunto) che racchiude in sé le funzioni attualmente svolte dai due documenti di stabilità e di bilancio, i cui contenuti sono suddivisi in due sezioni: la prima che svolge essenzialmente le funzioni dell’attuale disegno di legge di stabilità e la seconda che assolve in sostanza quelle dell’attuale disegno di legge di bilancio.

In questo quadro, l’articolo 15 della legge n. 243/2012, che definisce gli elementi essenziali che dovranno caratterizzare il contenuto della legge di bilancio, rinvia per le relative modalità di attuazione ad una successiva legge dello Stato, oggetto appunto della presente proposta di legge.

La struttura e i contenuti della nuova legge di bilancio
(commi 1-5, e comma 8)

In ragione di quanto sopra detto, il comma 1 dell’articolo 2 in esame provvede in primis ad abrogare l’articolo 11 della legge di contabilità, concernente, appunto, la disciplina della attuale legge di stabilità, i cui contenuti sono ripresi, con alcune modifiche, nell’articolo 21 della legge n. 196/2009, nell’ambito della prima sezione del nuovo disegno di legge di bilancio, come si illustra più avanti.

A seguito della soppressione dell’articolo 11, il comma 2, modifica in più punti l’articolo 18 della legge di contabilità, relativo alla disciplina dei fondi speciali, al fine di sostituire, nel comma 1, ove ricorrano, il riferimento alla legge di stabilità con quello alla prima sezione della nuova legge di bilancio e, al comma 3, il riferimento ai saldi “di cui all’articolo 11, comma 3, lettera a)” - ossia il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare, in aumento dei quali vengono portate le nuove o maggiori spese cui si riferiscono gli slittamenti di copertura a valere sui fondi speciali - con il riferimento ai medesimi saldi ora previsti all’articolo 21, comma 1-quater, lettera a).

Nel corso dell’esame in V Commissione bilancio, sono state introdotte ulteriori modifiche al comma 3 dell’articolo 18, relativamente alle spese corrispondenti ad obblighi internazionali, per le quali viene precisato che la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo la conclusione dell'esercizio a cui si riferisce per le leggi approvate entro l’anno e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale entro l’anno successivo. Tale previsione, si ricorda, è peraltro già in vigore per i provvedimenti che risultino presentati alle Camere entro l'anno ed entrati in vigore entro l'anno successivo.

Viene inoltre ribadito che le nuove o maggiori spese derivanti dalle leggi in questione sono comunque iscritte nel bilancio dell’esercizio nel corso del quale entrano in vigore le norme che le autorizzano.

Il successivo comma 3 definisce la struttura della nuova legge di bilancio, prevedendo, in ottemperanza a quanto stabilito dall’articolo 15 della legge n. 243 del 2012, che il disegno di legge di bilancio sia articolato in due sezioni, di cui la prima dedicata esclusivamente alle misure volte a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, che assorbe, in gran parte, l’attuale contenuto della legge di stabilità, e la seconda dedicata, invece, alle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente, che, pur ricalcando l’attuale contenuto del bilancio di previsione, viene ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente, attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni, sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente (cfr. nuovo comma 3 dell’articolo 23 della legge di contabilità).

Nella riformulazione del primo comma dell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009, di cui al comma 3, lettera a), della proposta di legge, da un lato viene ribadita la triennalità del nuovo documento, dall’altro viene eliminato il riferimento alla legislazione vigente quale criterio di formazione della legge di bilancio, giacché tale criterio di formazione è riferibile solo ad una delle due sezioni, e precisamente la seconda, come confermato al comma 1-septies dell’articolo 21, introdotto dalla lettera b) del predetto comma 3.

La lettera b) del comma 3 definisce i contenuti delle due sezioni di cui si compone il disegno di legge di bilancio, introducendo numerosi commi all’articolo 21 della legge di contabilità.

La prima sezione - disciplinata dai nuovi commi da 1-bis a 1-quinquies del citato articolo 21 - riprende, con alcune modifiche e adattamenti, i contenuti del soppresso articolo 11 della legge n. 196/2009, riguardante la disciplina della legge di stabilità. In conformità all’articolo 15 della legge n. 243 del 2012, in tale sezione sono contenute le disposizioni in materia di entrata e di spesa destinate a realizzare gli obiettivi programmatici, con effetti finanziari aventi decorrenza nel triennio considerato dal bilancio.

In particolare, il comma 1-bis definisce il contenuto della prima sezione riprendendo il disposto dei commi 1 e 2 dell’articolo 11 della legge di contabilità (ora soppresso dal comma 1 dell’articolo in commento), rispetto ai quali viene tuttavia eliminato il riferimento alle misure “qualitative”, posto che il disegno di legge di bilancio dovrebbe contenere solo misure quantitative che determinano effetti finanziari, in linea con quanto previsto dal comma 1 dell’articolo 15 della legge n. 243 del 2012: in ragione di ciò, il comma 1-bis in esame specifica che la legge di bilancio, nella prima sezione, contiene le misure quantitative necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dal DEF ed i loro eventuali aggiornamenti risultanti dalla relativa Nota di aggiornamento.

Il comma 1-ter, articolato in lettere, provvede a definire il contenuto tipico della prima sezione della legge di bilancio, introducendo alcune innovazioni rispetto alla normativa che attualmente definisce il contenuto della legge di stabilità.

In particolare, il nuovo comma ribadisce – riprendendo gran parte di quello già previsto per la legge di stabilità nell’articolo 11, comma 3, della legge n. 196/2009 - che essa deve contenere esclusivamente:

§ la determinazione del livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza e di cassa, per ciascun anno del triennio (lettera a), definiti in coerenza con gli obiettivi programmatici del saldo del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche stabiliti nei documenti di programmazione finanziaria, come previsto dall’art. 15, comma 2, della legge n. 243/2012. Rispetto al vigente dettato dell’art. 11, comma 3, lett. a), della legge di contabilità, viene eliminato il riferimento alle regolazioni contabili e debitorie pregresse, delle quali viene data separata evidenza nel prospetto di raccordo tra il bilancio dello Stato e il conto della P.A. contenuto nella nota tecnico-illustrativa, di cui al nuovo comma 12-quater dell’articolo 21 della legge n. 196 (cfr. ultra).

Si ricorda, inoltre, che nella attuale legge di stabilità è prevista l’indicazione del livello massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato finanziario in soli termini di competenza, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse specificamente indicate, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera a), della legge n. 196/2009;

§ le norme volte a rafforzare il contrasto e la prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva, nonché quelle volte a stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi (lettera c), ribadendo in tal modo il contenuto della lettera b-bis) del comma 3 dell’articolo 11 della legge n. 196, introdotta di recente nell’ambito del c.d. “contenuto proprio” della legge di stabilità dall’articolo 2, comma 3, del D.Lgs. n. 160/2015[6];

Si tratta di uno dei decreti legislativi attuativi della delega conferita al Governo in tema fiscale con la legge n. 23/2014, ed in particolare degli articoli 3 e 4 della legge, con i quali il Governo è stato delegato a introdurre norme tese a definire una metodologia di rilevazione dell'evasione fiscale, basata sul confronto tra i dati della contabilità nazionale e quelli acquisiti dall'anagrafe tributaria, a redigere un rapporto annuale sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale, nonché a introdurre la redazione di un rapporto annuale, allegato al disegno di legge di bilancio, sulle spese fiscali, nonché norme dirette a ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali che appaiono, in tutto o in parte, ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche ovvero che costituiscono una duplicazione.

§ i fondi speciali disciplinati dall’articolo 18 della legge n. 196 del 2009 (lettera d), che ripropone il contenuto della lettera c) del comma 3 dell'articolo 11 della legge n. 196;

§ l’importo massimo da destinare, in ciascun anno del triennio, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico (lettera e), che ripropone il contenuto della lettera g) del comma 3 dell'articolo 11 della predetta legge n. 196;

§ le eventuali norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nonché di quelli derivanti dalle sentenze definitive, qualora si rendano necessarie a garanzia dei saldi di finanza pubblica (lettera f), che ripropone il disposto di cui alla lettera l) del comma 3 dell’articolo 11 della legge di contabilità, con l’aggiunta delle misure correttive relative agli scostamenti rispetto all’andamento degli oneri, per gli esercizi successivi a quello in corso, derivanti dall’attuazione di leggi recanti previsioni di spesa; tale aggiunta viene effettuata in conformità alla nuova procedura prevista, per la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime, dalle lettere a), c) e d) del comma 1 del successivo articolo 3 della presente proposta di legge;

§ le norme eventualmente necessarie a garantire il concorso degli enti territoriali agli obiettivi di finanza pubblica (lettera g), ai sensi della legge n. 243 del 2012 in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali, ribadendo in sostanza quanto già disposto in tal senso dall’articolo 11, comma 3, lett. m), della legge n. 196/2009[7].

In conseguenza dell’unificazione in un unico documento degli attuali disegni di legge di stabilità e di bilancio, tra i contenuti esclusivi della prima sezione figurano altresì:

§ le norme in materia di entrata e di spesa tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio. Tali norme, specifica la disposizione, devono determinare variazioni delle previsioni di bilancio indicate nella seconda sezione, attraverso la modifica, la soppressione o l’integrazione dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l’evoluzione delle entrate e della spesa o delle autorizzazioni legislative sottostanti, ovvero – precisa il testo a seguito delle modifiche apportate dalla V Commissione bilancio – attraverso nuovi interventi (lettera b). La precisazione introdotta in sede referente chiarisce che oltre alle modifiche alla legislazione vigente, la sezione prima può contenere anche norme che dispongono nuovi interventi tali da determinare effetti finanziari con decorrenza nel triennio di riferimento.

La disposizione è in sostanza finalizzata ad evitare che le disposizioni della prima sezione possano apportare variazioni alle previsioni di bilancio contenute nella seconda sezione attraverso una modifica diretta dell’ammontare degli stanziamenti iscritti nella seconda sezione. Tale modifica è possibile solo incidendo sulle norme o sui parametri stabiliti per legge che determinano l’evoluzione dei suddetti stanziamenti di bilancio.

In sostanza, come specificato nella Relazione illustrativa, per quanto concerne le entrate la disposizione in commento presenta un contenuto analogo a quello della lettera b) del comma 3 dell’articolo 11 della legge n. 196 del 2009, rispetto al quale è stato tuttavia eliminato il riferimento espresso alle variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché alle altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi, essendo tale riferimento assorbito dal più generale riferimento alla modifica dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l’evoluzione delle entrate medesime.

Con riferimento specifico alle spese, il successivo comma 1-quater – anch’esso introdotto dal comma 3, lett. b) in esame - specifica che le nuove o maggiori spese disposte dalla prima sezione del disegno di legge di bilancio non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese – intese qui, come precisato in sede referente, come aggregato complessivo della spesa derivante dalla somma delle modifiche disposte dalla prima sezione e della legislazione vigente - sia correnti sia in conto capitale, incompatibili con gli obiettivi di finanza pubblica determinati nel DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari.

Tale disposizione richiama quanto previsto dall’articolo 11, comma 7, della vigente legge di contabilità, ora soppresso, come già rammentato, dal comma 1 dell’articolo 2 in esame.

Fermi restando gli obiettivi di finanza pubblica, non viene pertanto riproposta la disposizione di cui all’articolo 11, comma 3, lettera i), della legge n. 196 del 2009, a tenore della quale la legge di stabilità indica le sole norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa.

Sempre sul piano del contenuto, inoltre, è confermata, dal nuovo comma 1-quinquies dell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009, l’esclusione dalla prima sezione:

§ delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonché degli interventi di natura localistica o microsettoriale, conformemente a quanto previsto dall’articolo 15, comma 2, terzo periodo, della legge n. 243 del 2012, e peraltro già disposto dalla vigente legge di contabilità con riferimento alla legge di stabilità (art. 11, co. 3, alinea);

§ delle norme che dispongono la variazione diretta delle previsioni di entrata o di spesa contenute nella seconda sezione del disegno di legge di bilancio. Tale espresso divieto ribadisce quanto implicitamente previsto alla lettera b) del nuovo comma 1-ter dell’articolo 21, che enuclea il contenuto proprio della prima sezione, di cui si è detto in precedenza, secondo la quale le norme contenute nella prima sezione possono determinare variazioni delle previsioni di bilancio indicate nella seconda sezione soltanto attraverso la modifica dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l’evoluzione delle entrate e della spesa o delle autorizzazioni legislative sottostanti gli stanziamenti.

Si sottolinea, infine, che non sono riproposte, quale contenuto esclusivo della prima sezione del disegno di legge di bilancio, le disposizioni di cui all’articolo 11, comma 3, lettere d), e), f) ed h) della legge n. 196, che prevedono, in particolare, la determinazione degli importi delle leggi di spesa permanente, la riduzione di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente nonché le variazioni delle leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, di cui rispettivamente alle tabelle C, D ed E della attuale legge di stabilità. La mancata riproposizione va ricondotta al fatto che nell’impianto organico della presente proposta di legge, tali determinazioni sono “spostate” nell’ambito della seconda sezione del nuovo disegno di legge di bilancio (si vedano le modifiche apportate in tal senso all’articolo 23 della legge n. 196, ed in particolare la nuova formulazione del comma 3, lettera b), proposta dal successivo comma 4 dell’articolo 2 della presente proposta di legge).

Il comma 1-sexies dell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009 - sempre introdotto dalla lettera b) del comma 3 in esame - riguarda la seconda sezione del disegno di legge di bilancio.

Riguardo alla seconda sezione del disegno di legge di bilancio, il comma 3 dell’articolo 15 della legge n. 243/2015 ne individua i contenuti nelle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici indicati nei documenti di programmazione economica, comprensive delle proposte di rimodulazioni da introdurre nel disegno di legge di bilancio alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato. A tali previsioni sono apportate le variazioni determinate dalla prima sezione del disegno di legge di bilancio medesimo.

Alle previsioni a legislazione vigente è previsto che venga in ogni caso assicurata autonoma evidenza contabile.

In conformità all’articolo 15, comma 3, della legge n. 243/2012, pertanto, la seconda sezione del disegno di legge di bilancio contiene le previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente e tenuto conto dei parametri indicati nel DEF - come attualmente già previsto per il disegno di legge di bilancio dall’articolo 21, comma 1, della legge di contabilità - tenendo altresì conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e fabbisogno e delle rimodulazioni proposte, per i fattori legislativi, ai sensi dell’articolo 23.

Con una modifica introdotta in sede referente, si è esplicitato che le spese per oneri inderogabili e le spese di fabbisogno, sono quelle così definite, rispettivamente, alle lettere a) e c) del comma 5 dell’articoli 21.

Si rammenta, qui, che con il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90, attuativo della delega contenuta all’articolo 40, comma 1, della legge di contabilità, finalizzata al completamento delle riforma della struttura del bilancio dello Stato, è stata superata la ripartizione delle spese in "rimodulabili" e "non rimodulabili", contenuta all’articolo 21, comma 5, della legge n. 196/2009, in favore di una classificazione che distingue direttamente, su un unico livello, le spese in oneri inderogabili, fattori legislativi e spese di adeguamento al fabbisogno, a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante.

Nell’insieme, la seconda sezione del disegno di legge di bilancio riprende i contenuti dell’attuale bilancio di previsione, come definiti dall’articolo 21 della legge di contabilità, senza integrazioni rilevanti.

Le ulteriori novelle apportate all’articolo 21 della legge n. 196 del 2009 (in particolare ai commi 2, 11, 16 e 17) dalle successive lettere del comma 3 in esame sono per la gran parte funzionali al coordinamento del testo a seguito dell’introduzione della nuova struttura del disegno di legge di bilancio.

In particolare, la lettera d) del comma 3, che integra l’articolo 21, comma 11, della legge di contabilità, estende al prospetto di riconciliazione del budget dei costi – documento volto a collegare le previsioni economiche alle previsioni finanziarie di bilancio, di cui alla lettera f) del medesimo comma 11 - la necessità di un suo aggiornamento a seguito dell'approvazione della legge di bilancio. Si segnala, per tale documento, che la proposta di legge in esame ne prevede altresì l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento (Cfr. ultra, quanto disposto all’articolo 5).

Nel corso dell’esame in Commissione, è stata peraltro aggiunta una ulteriore lettera e) nel comma 3 - con la quale si sopprime la lettera b) del suddetto comma 11 dell’articolo 21 della legge n. 196/2009 – volta ad eliminare, dai vari documenti che devono essere riportati in ciascuno stato di previsione della spesa del bilancio dello Stato, la scheda illustrativa dei singoli programmi di spesa.

La soppressione delle schede è sostanzialmente finalizzata ad evitare la duplicazione delle informazioni riferite ai dati di bilancio, che, a seguito del complesso processo di razionalizzazione della documentazione che compone il disegno di legge di bilancio, avviato con le disposizioni recate dal menzionato decreto legislativo emanato in applicazione dell’articolo 40 della legge n. 196/2009, risultano ora già previste in altri documenti di bilancio, ed in particolare, nelle note integrative dei singoli stati di previsione della spesa.

Infatti, con la recente riforma della legge di contabilità e finanza pubblica, operata in attuazione della delega prevista dall’articolo 40 della legge n. 196/2009 mediante il decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90, i contenuti delle note integrative al bilancio di previsione sono stati modificati per conformarsi all’introduzione del nuovo livello delle spese costituito dalle “azioni”, quale ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa, che specifica la finalità della spesa rispetto a quella individuata in ciascun programma, tenendo conto della legislazione vigente. In particolare, secondo le modifiche apportate dal D.Lgs. n. 90/2016 all’articolo 21, comma 11, della legge n. 196/2009, la nota integrativa, per la spesa, espone il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle azioni sottostanti e per ciascuna azione saranno indicate le risorse finanziarie per il triennio di riferimento con riguardo alle categorie economiche di spesa, nonché i riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni.

La successiva lettera f) del comma 3 integra l’articolo 21 della legge di contabilità introducendo il comma 11-ter, con il quale si ribadisce quanto già attualmente previsto dal comma 16 dell’articolo 21 medesimo, circa la definizione dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, attualmente contenuta in apposita norma della legge che approva il bilancio di previsione, ed ora trasferita tra i contenuti della seconda sezione del nuovo disegno di legge di bilancio. Di conseguenza, il suddetto comma 16 è abrogato dalla successiva lettera h) del comma 3 in esame. La lettera i), invece, reca modifiche di carattere formale al comma 17 dell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009, riguardo ai tempi di emanazione del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di ripartizione delle unità di voto parlamentare in capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione.

La lettera g) del comma 3 in esame dispone la sostituzione dell’attuale comma 12 dell’articolo 21, relativo alla Nota di variazioni, e l’introduzione di 4 nuovi commi, relativi alla disciplina della Relazione tecnica (commi 12-bis e 12-ter) e della Nota tecnico-illustrativa (commi 12-quater e 12-quinquies) della legge di bilancio.

In particolare, la nuova formulazione del comma 12 ribadisce la disposizione che prescrive che le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni, stabilendo che gli effetti finanziari derivanti dalle modifiche apportate alla prima sezione nel corso dell’esame parlamentare sono integrati nella seconda sezione, relativa al bilancio a legislazione vigente, attraverso una apposita nota di variazioni.

Attualmente, si ricorda, il recepimento degli effetti finanziari del disegno di legge di stabilità sul bilancio di previsione è effettuato a seguito dell’approvazione di uno dei due rami del Parlamento del disegno di legge di stabilità medesimo. Le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni, che oltre a riportare i quadri generali riassuntivi e le norme del disegno di legge di bilancio aggiornati, ripresenta altresì gli stati di previsione che hanno subito modifiche. Si producono, di conseguenza, anche le modifiche ai relativi allegati tecnici per capitoli.

Il nuovo comma 12-bis dell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009 prevede che il nuovo disegno di legge di bilancio unificato sia corredato da una relazione tecnica – che attualmente è contemplata con riferimento al solo disegno di legge di stabilità - che deve contenere:

§ la quantificazione degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell’ambito della prima sezione;

§ i criteri utilizzati per la formulazione, sulla base della legislazione vigente, delle previsioni di entrata e di spesa contenute nella seconda sezione;

§ elementi di informazione che diano conto della coerenza tra il saldo netto da finanziare programmatico e l’indebitamento programmatico, contenuto nella Nota di Aggiornamento del DEF.

Il comma, in sostanza, è volto a prevedere l’obbligo di presentazione della relazione tecnica, non solo con riferimento alla prima sezione, come prescritto espressamente dall’articolo 15, comma 7, della legge n. 243/2012, ma anche con riguardo alla seconda sezione, in modo da consentire di valutare l’attendibilità dei criteri utilizzati per l’elaborazione delle previsioni di entrata e di spesa, che rappresentano la base su cui si innesta la parte dispositiva della manovra.

In merito, si ricorda che il comma 7 dell’articolo 15 della legge n. 243/2012 prevede che il disegno di legge di bilancio sia corredato da una relazione tecnica relativa alla sola quantificazione degli effetti recati, nonché sulle relative coperture, da ciascuna disposizione contenuta nella prima sezione del disegno di legge del bilancio e dalle proposte di rimodulazione contenute nella seconda sezione.

La previsione in base alla quale la Relazione tecnica deve contenere anche elementi di valutazione che diano conto della coerenza tra il saldo netto da finanziare programmatico e l’indebitamento programmatico, contenuto nella Nota di Aggiornamento del DEF, va messa in relazione sia con quanto previsto dall’articolo 21, comma 1-quater (introdotto dalla precedente lettera b) del comma 3 in esame), il quale dispone che le nuove o maggiori spese disposte dalla prima sezione non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese incompatibili con gli obiettivi programmatici fissati nel DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari, sia con il fatto che l’abrogazione dell’articolo 11 della legge di contabilità ha determinato anche l’eliminazione del riferimento alla copertura finanziaria dell’attuale legge di stabilità (disciplinato al comma 6 del citato art. 11), posto che per la legge di bilancio non è previsto un autonomo prospetto di copertura.

Sul punto va ricordato che la legge n. 243/2012 non prevede esplicitamente una disposizione per la copertura della legge di bilancio. L’articolo 14 della legge, infatti, regola solo il principio dell’equilibrio del bilancio dello Stato che viene assicurato in corrispondenza di un valore del saldo netto da finanziare o da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica.

Dal punto di vista tecnico, conseguentemente, non sarà necessario prevedere, come accade per l’attuale legge di stabilità, un autonomo prospetto di copertura che assicuri, in termini di saldo netto da finanziare, la compensazione delle innovazioni disposte dalla prima sezione per le partite correnti.

Come segnalato sul punto nelle conclusioni dell’indagine conoscitiva più volte citata, ciò non implica tuttavia l’eliminazione del divieto di dequalificazione della spesa nel corso dell’esame della manovra, posto che la coerenza del saldo netto con i saldi programmatici della pubblica amministrazione dipende non solo dall’ammontare della manovra, ma anche dalla sua composizione, e in particolare dalla ripartizione degli oneri tra oneri correnti e oneri di conto capitale. Appare quindi necessario – si rileva nelle conclusioni medesime - continuare a prevedere regole che escludano la possibilità di un peggioramento del saldo di parte corrente nel corso dell’esame parlamentare, assumendo come punto di riferimento, ai fini della determinazione dell’ammontare di tale peggioramento, non già il saldo corrente dell’esercizio precedente, come avviene a legislazione vigente, ma quello risultante dalla proposta del Governo, stante la coerenza di quest’ultima con i documenti programmatici.

Della coerenza tra il saldo netto da finanziare e gli obiettivi programmatici per la Pubblica Amministrazione, si sottolinea, viene dato conto sia con la relazione tecnica al disegno di legge di bilancio, come previsto a tal fine dal nuovo comma 12-bis, lettera c), dell’articolo 21 della legge n. 196 del 2009, sia con la Nota tecnico-illustrativa di cui al successivo nuovo comma 12-quater, lettera a), del medesimo articolo.

Alla relazione tecnica sono allegati, a fini conoscitivi (comma 12-ter):

§ il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell’ambito della prima sezione;

Si ricorda che il comma 7 dell’articolo 15 della legge n. 243/2012 prevede che alla relazione tecnica sia allegato un prospetto riepilogativo che espone gli effetti di ciascuna disposizione contenuta nella prima sezione.

§ un prospetto riassuntivo degli effetti finanziari derivanti dalle riprogrammazioni, rifinanziamenti e definanziamenti apportati alla legislazione vigente nell’ambito della seconda sezione (ai sensi dell’articolo 23, comma 3, come modificato dalla proposta di legge in esame), variazioni attualmente attuabili con le Tabelle C, D ed E allegate alla legge di stabilità.

I due prospetti evidenziano gli effetti finanziari con riferimento ai tre saldi contabili (saldo netto, fabbisogno ed indebitamento).

I medesimi prospetti saranno aggiornati, ed allegati alla Relazione tecnica, sulla base delle modifiche apportate dal Parlamento al disegno di legge.

Si ricorda che il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, previsto dalla disposizione in esame, corrisponde al prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra, attualmente previsto dall’articolo 11, comma 4, della legge n. 196/2009, che costituisce, attualmente, un allegato del disegno di legge di stabilità e non della sua Relazione tecnica[8].

Il comma 12-quater, introdotto anch’esso dalla lettera g) del comma 3, disciplina il contenuto della Nota tecnico-illustrativa quale documento conoscitivo di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto economico delle pubbliche amministrazioni, che espone, in coerenza con quanto attualmente disciplinato dall’articolo 11, comma 9, della legge di contabilità, i contenuti della manovra, i relativi effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi, nonché le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni e del relativo conto di cassa, integrate con gli effetti delle modificazioni proposte con il disegno di legge di bilancio per il triennio di riferimento.

La Nota, rispetto all’attuale contenuto, riporta altresì elementi di dettaglio sulla coerenza del saldo netto da finanziare con gli obiettivi programmatici, dando separata evidenza alle regolazioni contabili e debitorie pregresse.

Il nuovo comma 12-quinquies prevede, inoltre, che la Nota sia aggiornata in relazione alle modifiche apportate dal Parlamento al disegno di legge di bilancio nel corso dell’esame parlamentare.

Il comma 4 dell’articolo 2 abroga l’articolo 22 della legge n. 196 del 2009, recante il bilancio pluriennale, giacché il nuovo disegno di legge di bilancio, in quanto articolato in due sezioni e riferito ad un periodo triennale, ne assorbe sostanzialmente i contenuti.

Nel corso dell’esame in Commissione, è stato peraltro aggiunto il comma 5 che reca una modifica formale all’articolo 22-bis della legge n. 196 (Programmazione finanziaria e accordi tra Ministeri), sostituendo nel testo del comma 2 il riferimento al disegno di legge di stabilità, funzionale al coordinamento del testo a seguito dell’introduzione della nuova struttura del disegno di legge di bilancio.

In sede referente è stato altresì introdotto il comma 8 che reca modifiche di carattere formale all’articolo 52 della legge di contabilità, volto a precisare che ogni richiamo contenuto in disposizioni di legge o di atti aventi forza di legge vigenti alla legge finanziaria e di stabilità di stabilità deve intendersi riferito alla prima sezione della legge di bilancio.

La flessibilità in sede di formazione del disegno di legge di bilancio (comma 6)

Il comma 6 dell’articolo 2 integra in più punti l’articolo 23 della legge n. 196 del 2009, concernente il processo di formazione del bilancio di previsione, ampliando la flessibilità in sede di predisposizione della seconda sezione del disegno di legge di bilancio.

In particolare, la lettera a) del comma 6, che modifica il comma 1 dell’articolo 23 relativo alla formulazione da parte dei Ministri degli schemi degli stati di previsione della seconda sezione del disegno di legge di bilancio, conferma la possibilità per i Ministri di effettuare proposte di rimodulazione delle risorse finalizzate alla realizzazione di obiettivi del proprio dicastero, eliminando tuttavia il vincolo della compensatività all'interno di una stessa missione, laddove il vigente testo dell'articolo 23, comma 1, riconosce tale facoltà solo fra programmi della stessa missione di spesa.

La lettera b) del comma 6, che sostituisce il comma 3 dell’articolo 23 della legge di contabilità relativo alle rimodulazioni di spesa di fattore legislativo, consente che con il disegno di legge di bilancio, nell’ambito della seconda sezione, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, all’interno di ciascuno stato di previsione possano essere effettuate:

§ la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, laddove il vigente testo dell’articolo 23, comma 3, riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione di spesa. Resta comunque precluso, come attualmente già previsto, l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti;

Si ricorda, peraltro, che la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi tra le missioni di ciascuno stato di previsione è una facoltà che è già stata concessa alle Amministrazioni centrali in deroga alle vigenti norme di contabilità, per il triennio 2011-2013 ai sensi dell’articolo 2, comma 1, del D.L. n. 78/2010 e poi estesa agli esercizi 2014 e 2015 dall’articolo 9, comma 10, del D.L. n. 150/2013 e infine all’esercizio 2016 dall’articolo 10, comma 11, del D.L. n. 192/2014.

§ la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, come disciplinato dal comma 1-ter del medesimo articolo 23 (introdotto dal recente decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 93, emanato in attuazione della delega contenuta all'articolo 42, comma 1, della legge n. 196/2009, volta al riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa). Anche in questo caso resta precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti;

Il citato comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato siano formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza, in ciascun anno, si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Si ricorda peraltro che già il decreto-legge n. 95 del 2012, all'articolo 6, commi 10-12, ha introdotto l'obbligo, in sede di gestione, a carico del dirigente responsabile, di predisporre un piano finanziario dei pagamenti, in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di bilancio di propria pertinenza, relativamente alle spese per somministrazioni, forniture e appalti. Successivamente, l’articolo 6, comma 11-quater, del D.L. n. 35/2013 ha esteso l’obbligo di predisposizione del cronoprogramma dei pagamenti a qualsiasi tipologia di spesa, comprese, dunque, quelle per le quali i pagamenti stessi vengono disposti mediante l’emissione di ruoli di spesa fissa, quale condizione necessaria per l’ammissione al pagamento dei titoli.

Il medesimo D.L. n. 95/2012, inoltre, (al comma 16 dell’articolo 6) ha previsto, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, la possibilità di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati ed avvicinare, dunque, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (ossia la competenza alla cassa). Tale facoltà di rimodulare gli stanziamenti di competenza delle autorizzazioni di spesa pluriennale negli anni è stata prorogata all’esercizio 2016 dall’articolo 10, comma 10, lett. b) del D.L. n. 192/2014.

§ il rifinanziamento, definanziamento e la riprogrammazione, per un periodo temporale anche pluriennale, degli stanziamenti di parte corrente e in conto capitale previsti a legislazione vigente. Con una modifica introdotta in sede referente, è stato precisato che tali interventi sugli stanziamenti di spesa sono limitati alle sole spese di fattore legislativo e non a tutte le spese iscritte nel bilancio indipendentemente dalla loro natura.

Tale disposizione, in sostanza, è finalizzata a spostare nell’ambito della seconda sezione del disegno di legge di bilancio la determinazione degli importi delle leggi di spesa permanente, la riduzione di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente nonché le variazioni delle leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, ora riservate alle tabelle C, D ed E della legge di stabilità, ai sensi del vigente articolo 11, comma 3, lettere d), e) ed f) della legge n. 196, le cui norme sono qui riproposte.

La lettera c) del comma 6 dell’articolo in esame, introducendo il comma 3-bis dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009, prevede altresì che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio possono essere disposte anche regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di bilancio dalle leggi vigenti.

È prevista esplicita evidenza contabile delle variazioni relative alle autorizzazioni legislative di spesa effettuate ai sensi del nuovo articolo 23 della legge di contabilità, in appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio (comma 3-ter dell’articolo 23).

In tali allegati vengono indicate, per ciascun Ministero e per ciascun Programma, le autorizzazioni legislative di spesa di cui si propone la modifica, con i relativi importi, sia che si tratti di una modifiche di carattere compensativo -come peraltro già previsto dalla normativa contabile vigente (cfr. Allegato 1 a ciascuno stato di previsione della spesa) - sia che si tratti dei rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni, di cui si è detto sopra, previsti dalla nuova formulazione del comma 3 dell’articolo 23 della legge di contabilità.

Le attuali tabelle della legge di stabilità, dunque, non sarebbero più rappresentate in via autonoma, ma verrebbero riassorbite negli ordinari stanziamenti di bilancio e manterrebbero una separata evidenza solo per finalità conoscitive in appositi allegati (come previsto dal successivo comma 3-ter dell’articolo 23).

Tali allegati sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

Infine, in conseguenza dell’unificazione in un unico documento degli attuali disegni di legge di stabilità e di bilancio, la lettera d) del comma 6 dell’articolo in esame, al fine di tener conto della soppressione del disegno di legge di stabilità, reca l’abrogazione del comma 5, dell’articolo 23, della legge n. 196 del 2009, che stabilisce che la legge di bilancio è formata apportando agli schemi degli stati di previsione dell’entrata e della spesa le variazioni determinate dalla legge di stabilità.

Il bilancio di genere (comma 7)

Nel corso dell’esame in Commissione è stato introdotto il comma 7 che reca modifiche all'articolo 38-septies della legge n. 196/2009, introdotto dall’articolo 9 del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90, che disciplina il bilancio di genere.

L’articolo 38-septies richiamato prevede l'avvio di una sperimentazione dell'adozione di un bilancio di genere, ai fini della valutazione del diverso impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito.

La norma prevede che la metodologia generale per la redazione di tale tipologia di bilancio dovrà essere definita tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 90/2016. Le amministrazioni centrali dello Stato devono fornire al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS) del Ministero dell'Economia e delle Finanze le informazioni necessarie, secondo gli schemi contabili, gli indicatori statistici e le modalità di rappresentazione stabilite dalla stessa RGS.

Le modifiche introdotte dal comma 7 in esame sono volte:

§ a precisare, al comma 2, che la metodologia per la redazione del bilancio di genere, da definirsi, come detto sopra, con apposito D.P.C.M., dovrà tenere conto anche delle esperienze già adottate nei bilanci degli enti territoriali;

§ a prevede una relazione al Parlamento da parte del Ministro dell’economia e delle finanze sulla sperimentazione e, successivamente, sugli esiti dell’adozione definitiva del bilancio di genere (nuovo comma 3-bis dell’articolo 38-septies).

Articolo 3
(Copertura finanziaria delle leggi)

L’articolo 3 modificato nel corso dell’esame in Commissione, interviene sull’articolo 17 della legge n. 196 del 2009, modificando in più parti la disciplina recata dall’articolo medesimo in ordine alla copertura finanziaria delle leggi di spesa. In particolare, la norma in esame:

§ reca alcune modifiche alle modalità di copertura previste dal comma 1 dell’articolo 17, nonché alle clausole di neutralità finanziaria;

§ interviene sulle disposizioni relative alle clausole di salvaguardia (eliminando tali clausole e prevedendo nuovi meccanismi di compensazione in caso di scostamento degli oneri rispetto alle previsioni);

§ vieta l’utilizzo delle risorse dell’otto per mille e del cinque per mille quale fonte di copertura;

§ detta alcune disposizioni di coordinamento normativo rese necessarie dal nuovo articolo 81 della Costituzione[9].

Si rammenta che i due temi delle clausole di salvaguardia e dell’utilizzo del cinque e dell’otto per mille sono stati affrontati nel corso dell’indagine conoscitiva della V Commissione sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio; nel documento conclusivo^{^[10]}, infatti, era stato rilevato quanto segue: “L’attuazione dei principi fissati dall’articolo 15 della legge n. 243 del 2012 sul contenuto della legge di bilancio potrebbe essere l’occasione, attraverso modifiche e integrazioni alla legge di contabilità, per affrontare alcuni temi emersi in sede parlamentare nel corso dell’esame dei profili finanziari di provvedimenti recanti nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Il primo tema si riferisce all’opportunità di escludere, in via generale, la possibilità di ricorrere a coperture a valere su specifiche autorizzazioni di spesa che dovrebbero essere destinate a finalità indicate dai contribuenti all’atto del prelievo fiscale […]. Il secondo tema riguarda, invece, le clausole di salvaguardia finanziaria […]”.

Modalità di copertura e clausole di neutralità finanziaria
(lettere a), b), d ed e))

La lettera a) provvede previamente a sostituire la vigente lettera a) del comma 1 dell’articolo 17, precisando che in attuazione dell’articolo 81 della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, provvedendo alla contestuale copertura finanziaria dei medesimi oneri ai sensi del periodo successivo. Nel caso si verifichino nuove o maggiori spese rispetto alle previsioni, la nuova formulazione elimina il riferimento alle clausole di salvaguardia, stabilendo che per la compensazione dei relativi effetti finanziari si provvede ai sensi dei commi 12-bis e 12-ter.

La nuova lettera a) fa inoltre salvo rispetto alla disciplina della copertura finanziaria dettata dall’articolo 17 sia quanto previsto in tema di scostamenti dovuti ad eventi eccezionali come previsti dall’articolo 6 della legge n. 243 del 2012 – per cui ricorrono ovviamente le procedure specifiche ivi dettate - sia la nuova legge di bilancio di cui all’articolo 21 della legge di contabilità: ciò in quanto quest’ultima, va rammentato, non richiede più (a differenza della legge di stabilità, ora inglobata nell’unica legge di bilancio) un prospetto di copertura, in quanto soggiace ora, ai sensi dell’articolo 14 della legge n.243 medesima, ad una regola di equilibrio che corrisponde al valore del saldo netto da finanziare o da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica.

Con la successiva lettera b) dell’articolo 3 in esame, si introducono due modifiche alla tipologia delle coperture finanziarie previste dal comma 1 dell’articolo 17 della legge di contabilità.

La prima modifica aggiunge a quelle già previste[11] una nuova modalità di copertura, disponendo che alla stessa possa procedersi anche mediante modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativa vigente dalle quali derivino risparmi di spesa. Tale fattispecie intende presumibilmente far riferimento alle circostanze in cui al fine del conseguimento di risorse utilizzabili a copertura non si possa operare direttamente su autorizzazioni di spesa, ma sia tuttavia possibile intervenire su fattori – diversi da norme legislative - che incidono sugli andamenti della spesa.

Con la seconda modifica si interviene su una delle modalità di copertura già previste, vale a dire quella della lettera b), laddove, nel prevedersi la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa, si dispone che ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si debba procedere alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura. Tale disposizione viene integrata prevedendosi ora che caso di riduzione di autorizzazioni legislative di spesa affluite la Tesoreria statale, la congruità della copertura proposta è valutata anche in relazione alla effettiva riduzione della capacità di spesa dei Ministeri.

Con la lettera d) si interviene sulle clausole di neutralità finanziaria, come ora previste nel comma 7 dell’articolo 17, nel quale, si rammenta, si prevede che per le disposizioni corredate di tali clausole la relazione tecnica debba riportare i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime. La proposta di legge aggiunge ora un comma 6-bis, in cui si prevede che, sempre per le disposizioni corredate delle clausole medesime, la relazione tecnica riporti la valutazione degli effetti derivanti dalle disposizioni medesime, i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti in bilancio e delle relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro riprogrammazione. In ogni caso, viene precisato, la clausola di neutralità finanziaria non può essere prevista nel caso di spese di natura obbligatoria.

Conseguentemente, con la successiva lettera e) si sopprimono le disposizioni contenute al comma 7, quarto e quinto periodo, relative al contenuto della relazione tecnica per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria.

Compensazioni degli oneri nel caso di scostamenti rispetto alle previsioni (lettera f)

In relazione all’eliminazione della clausola di salvaguardia disposta dalla lettera a) del comma 1 in esame, la lettera f) disciplina una nuova procedura per la compensazione degli oneri che eccedono le previsioni di spesa, provvedendo al superamento delle clausole di salvaguardia.

Secondo la normativa vigente, di cui ai commi 1 e 12 dell’articolo 17 della legge di contabilità pubblica, ciascuna legge onerosa indica espressamente la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, oppure le relative previsioni di spesa: in tale secondo caso, essa definisce una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che, eventualmente, eccedano le previsioni medesime. La clausola di salvaguardia deve essere effettiva ed automatica e deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa. In tal caso, sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze adotta, sentito il Ministro competente, le misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione. La relazione espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

La nuova procedura sostituisce il meccanismo delle clausole di salvaguardia, definendo una nuova disciplina secondo cui:

§ nel caso di leggi i cui oneri siano individuati mediante previsioni di spesa affida al Ministero dell'economia e delle finanze il compito di provvedere al monitoraggio degli oneri, sulla base degli elementi di informazione trasmessi dal Ministero competente al fine di prevenire il verificarsi di eventuali scostamenti dell'andamento degli oneri rispetto alle previsioni di spesa (comma 12);

§ qualora siano in procinto di verificarsi i predetti scostamenti, quanto all’esercizio in corso, ai sensi del nuovo comma 12-bis, il Ministro dell'economia, in attesa delle misure correttive di cui al comma 12-quater, sentito il Ministro competente, con proprio decreto, provvede per l'esercizio in corso alla riduzione degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero competente nel rispetto dei vincoli di spesa derivanti dalla lettera a) del comma 5 dell’articolo 21[12]. Qualora i suddetti stanziamenti non siano sufficienti alla copertura finanziaria del maggior onere, allo stesso si dovrà provvedere, su proposta del Ministro dell’economia, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, mediante riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della spesa[13]. Gli schemi di entrambi di decreti vanno trasmessi, corredati di apposita relazione che espone le cause che hanno determinato gli scostamenti (anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri previsti dalle predette leggi), alle Commissioni bilancio delle Camere, che dovranno esprimersi entro sette giorni dalla data della trasmissione, decorsi i quali i decreti possono comunque essere adottati;

§ qualora gli scostamenti non siano compensabili nel corso dell’esercizio con tali misure, il comma 12-ter dispone che si debba provvedere ai sensi del comma 13 dell’articolo 17 in esame;

Tale comma dispone che il Ministro dell'economia e delle finanze, allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione[14].

§ quanto agli esercizi successivi a quello in corso, ai sensi del nuovo comma 12-quater si provvede con la legge di bilancio, attraverso le misure correttive di cui all'articolo 21, comma 1-ter, lettera f) (introdotto dall’articolo 2, in virtù del quale la prima sezione della medesima include eventuali misure correttive delle leggi che abbiano fatto registrare scostamenti dalle previsioni e degli effetti finanziari derivanti da sentenze definitive), adottando prioritariamente le correzioni sul lato della spesa.

Resta ferma, in ogni caso, la possibilità – già prevista a legislazione vigente dal comma 13 del medesimo articolo 17, non modificato dal provvedimento in esame – di ricorrere a iniziative legislative allorché l'attuazione di una legge rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica o in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni suscettibili di determinare maggiori oneri.

Ad esplicitare la finalità dell’innovazione in esame, la relazione illustrativa rammenta che la nuova procedura è volta a sanare talune criticità insite nella procedura vigente ed emerse nell'ambito dell’indagine conoscitiva sulle prospettive di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, laddove si è posto l'accento sul fatto che le clausole di salvaguardia nel corso del tempo si sono spesso concretizzate non in misure automaticamente applicabili in caso di superamento delle previsioni di spesa, ma nel rinvio a successivi decreti ministeriali che rideterminano i parametri sottostanti la spesa oggetto di previsione o l'ammontare di talune imposte. In particolare, si è rilevato che la predetta rideterminazione dei parametri attraverso provvedimenti di carattere amministrativo suscita non poche perplessità non solo per il rango secondario dello strumento normativo utilizzato, ma anche perché è suscettibile di determinare una situazione di oggettiva incertezza in merito alla portata dei benefìci concessi per legge, che spesso si sostanziano in veri e propri diritti soggettivi.

Divieto di utilizzo delle risorse derivanti dall’otto e dal cinque per mille Irpef (lettera c)

La lettera c) dell’articolo 3 in esame introduce un nuovo comma 1.1 all’articolo 17, volto ad escludere l’utilizzo, a finalità di copertura finanziaria di leggi di spesa, di risorse autorizzate da determinate disposizioni legislative, quali quelle derivanti dalla quota dell’otto per mille dell’IRPEF di competenza statale e quelle relative all’istituto del cinque per mille dell’IRPEF, la cui destinazione è vincolata alla scelta effettuata dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi.

In particolare, il nuovo comma dispone che non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, le risorse:

§ derivanti dalla quota dell'otto per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche attribuita alla diretta gestione statale;

Si ricorda che la disciplina dell’otto per mille IRPEF si fonda sulle disposizioni della legge 20 maggio 1985, n. 222, a seguito dell’Accordo di revisione del Concordato stipulato tra Stato e Santa Sede nel 1984, la quale ha stabilito, all’articolo 47, che a decorrere dal 1990 una quota pari all'otto per mille del gettito dell’IRPEF, liquidata dagli uffici sulla base delle dichiarazioni annuali, venga destinata in parte, in parte, a scopi di interesse sociale o di carattere umanitario a diretta gestione statale e, in parte, a scopi di carattere religioso a diretta gestione della Chiesa cattolica. Con successivi interventi normativi, l’opzione del contribuente è stata estesa anche a favore di altre confessioni religiose, che in questa sede non si dettagliano.

La quota dell’otto per mille del reddito IRPEF è determinata sulla base degli incassi in conto competenza relativi all’imposta sui redditi delle persone fisiche, risultanti dal rendiconto generale dello Stato.

La scelta relativa all'effettiva destinazione viene effettuata dai contribuenti all'atto della presentazione della dichiarazione annuale dei redditi; in caso di scelte non espresse dai contribuenti, la destinazione viene stabilita in proporzione alle scelte espresse.

L’articolo 48 della legge n. 222/1985 prevede che la quota dell’otto per mille di competenza dello Stato è utilizzata per interventi di carattere straordinario nei seguenti settori: fame nel mondo, calamità naturali, assistenza ai rifugiati, conservazione dei beni culturali. Dal 2014 è prevista una ulteriore finalità relativa ad interventi straordinari di ristrutturazione, miglioramento, messa in sicurezza, adeguamento antisismico ed efficientamento energetico degli immobili di proprietà pubblica adibiti all'istruzione scolastica (art. 1, co. 206, L. n. 147/2013).

In merito alla disposizione in esame, va segnalato come una delle maggiori criticità emerse nell’esperienza applicativa della legge n. 222 del 1985 sia connesso proprio all’utilizzo delle risorse destinate dai contribuenti all'otto per mille IRPEF di diretta gestione statale per finalità difformi da quelle indicate dalla normativa richiamata, finalità attinenti prevalentemente alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi ovvero il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. La quota dell’otto per mille a diretta gestione statale che effettivamente viene annualmente portata a ripartizione risulta spesso notevolmente inferiore rispetto a quanto teoricamente spettante allo Stato, sulla base delle scelte dei contribuenti. Tale differenza deriva dalla circostanza che l’importo derivante dalle scelte del contribuente viene, in corso di esercizio, decurtato ai sensi di disposizioni legislative, che ne dispongono la destinazione ad altre finalità[15].

Tali questioni risultano peraltro già affrontate dalla proposta di legge A.C. 2648 (Boccia ed altri), presentata il 26 settembre 2014, che viene infatti abbinata alla proposta in esame.

La pdl A.C. 2648, proprio al fine di garantire il rispetto delle scelte espresse dai contribuenti, propone, in linea con quanto disciplinato dall’articolo 3, lettera c) in esame, una modifica all’articolo 17 della legge n. 196/2009, introducendo il divieto di utilizzo della quota dell’otto per mille dell’IRPEF devoluta alla diretta gestione statale per la copertura finanziaria delle leggi.

§ le risorse derivanti dall'autorizzazione di spesa concernente la quota del cinque per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, che risultino effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.

Il 5 per mille dell’IRPEF è stato introdotto a partire dal 2006, con l'istituzione di un apposito Fondo da destinare ad una serie di finalità di interesse sociale e di ricerca. L’istituto è stato poi annualmente confermato, da apposite norme di legge, che definiscono il relativo ammontare, da intendersi quale limite massimo di spesa stanziato per le finalità cui è diretto il 5 per mille.

Da ultimo, l’articolo 1, comma 154, della legge n. 190/2014 (legge di stabilità per il 2015) ha stabilito in 500 milioni di euro annui l'importo destinato alla liquidazione della quota del 5 per mille a decorrere dall’anno 2015, confermandone a regime la disciplina, recata dall’articolo 2, commi da 4-novies a 4-undecies, del D.L. n. 40 del 2010 nonché l’applicazione delle norme attuative di tale disciplina, contenute nel D.P.C.M. 23 aprile 2010.

Per quanto concerne il criterio di riparto del beneficio, la normativa dà facoltà al contribuente di scegliere di destinare, in sede di dichiarazione dei redditi, la quota del 5 per mille della propria IRPEF ad una delle finalità cui il beneficio è destinato (eventualmente, direttamente ad un soggetto specifico, attraverso l’indicazione del codice fiscale del soggetto). La scelta del contribuente concorre proporzionalmente a determinare l’entità spettante a ciascun beneficiario, entro il tetto di spesa legislativamente autorizzato.

Quanto ai beneficiari, le risorse del 5 per mille sono dirette, si rammenta, alle seguenti attività:

§ sostegno del volontariato e altre organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS), che operano in determinati settori (assistenza sociale, assistenza sanitaria, beneficenza, istruzione, formazione, sport dilettantistico, tutela, promozione e valorizzazione delle cose d’interesse artistico e storico, promozione della cultura tutela dei diritti civili, ecc.) nonché al sostegno delle associazioni di promozione sociale e delle associazioni e fondazioni riconosciute che operano nei settori sopra citati;

§ finanziamento della ricerca scientifica e dell'università;

§ finanziamento della ricerca sanitaria;

§ attività sociali svolte dal comune di residenza del contribuente;

§ sostegno delle associazioni sportive dilettantistiche in possesso del riconoscimento ai fini sportivi rilasciato dal CONI a norma di legge, che svolgono una rilevante attività di interesse sociale;

§ a decorrere dall’anno finanziario 2012, finanziamento delle attività di tutela, promozione e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici.

Quanto ai tempi della procedura di riparto del contributo del 5 per mille, a causa della complessità procedura sottesa all’esame dei soggetti ammissibili al contributo e dei relativi ricorsi che questi possono presentare, essa si svolge di media nell’arco di due anni. Ciò ha indotto il legislatore ha disporre in via permanente, il mantenimento in bilancio delle somme stanziate e non utilizzate (impegnate) ai fini dell’utilizzo nell'esercizio successivo.

Come precisato testualmente nel comma 1.1 introdotto dalla lettera c) in esame, il divieto di utilizzo delle risorse del 5 per mille risulta limitato alle sole somme effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.

Tale precisazione sembra da ricondurre alla possibilità che in taluni esercizi finanziari – ad esempio nel caso del riparto del cinque per mille del 2011, riferito alle dichiarazioni dell’anno di imposta 2010 – la somma effettivamente utilizzata sulla base delle scelte dei contribuenti possa risultare inferiore all’importo complessivo delle risorse stanziate dall’autorizzazione legislativa di spesa.

Disposizioni di coordinamento con l’articolo 81 Cost.
(lettera g) e comma 2)

Da ultimo, l’articolo 3 reca al comma 1, lettera g) e al comma 2 disposizioni di coordinamento in ordine alla norma costituzionale che impone l’obbligo di copertura delle leggi di spesa sostituendo, rispettivamente:

§ il riferimento all’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, contenuto nel comma 13 dell’articolo 17 della legge n. 196 del 2009, con il generico riferimento all’articolo 81;

§ il riferimento all’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, contenuto nel comma 2 dell’articolo 19 della legge n. 196 del 2009, con il riferimento ora al terzo comma del medesimo articolo 81.

Articolo 4
(Classificazione delle spese)

L’articolo 4 interviene in ordine alla classificazione economica delle spese, apportando, al comma 1, un’integrazione all’articolo 25 della legge n. 196 del 2009, relativo alla classificazione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato, disponendo espressamente che, ai fini della classificazione economica, le spese sono ripartite in titoli a seconda che siano di natura corrente, in conto capitale o necessarie per il rimborso di prestiti.

Si ricorda che in base al comma 3 dell’articolo 25, le spese del bilancio dello Stato sono esposte – oltre che per missioni e programmi, come previsto dal comma 2 - anche secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede inoltre, ai commi 4 e 5 del medesimo articolo 25, che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

La distinzione delle spese a seconda che siano di natura corrente, in conto capitale o necessarie per il rimborso di prestiti ai fini della classificazione economica è di fatto (ma non espressamente, come ora dispone il comma 1 in esame) già presente nell’ambito dei quadri generali riassuntivi del bilancio dello Stato, in cui le spese del bilancio dello Stato, nello specifico Allegato A/3 relativo all’analisi economica delle spese finali, sono presentate ripartite in titoli (Titolo I: spese correnti, Titolo II: spese in conto capitale). Il Titolo III individua il Rimborso delle passività finanziarie.

La classificazione economica delle spese, con espressa ripartizione in titoli tra spesa corrente, spesa in conto capitale e rimborso passività finanziarie, è altresì illustrata all’interno dei singoli stati di previsione, nell’apposito riepilogo delle dotazioni di ciascun programma secondo l'analisi economica, redatto ai sensi dell’articolo 21, comma 11, punto d), della legge n. 196/2009.

Il comma 2 interviene con correzioni di coordinamento all’articolo 30 della legge di contabilità, che reca disposizioni in materia di leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente, funzionali al coordinamento del testo a seguito dell’introduzione della nuova struttura del disegno di legge di bilancio.

In particolare, la lettera a) modifica il comma 6 dell’articolo 30, rinviando, per quel che concerne la quantificazione dell’onere annuo delle leggi di spesa a carattere permanente, alla nuova legge di bilancio ed in particolare alla seconda sezione del documento, nell’ambito della quale è ora possibile procedere a modifiche degli stanziamenti di bilancio relativi a spese sia di parte corrente sia di conto capitale. Pertanto, il riferimento all’articolo 11, comma 3, lettera d) viene sostituito da quello all’articolo 23, comma 3, lettera b), introdotto dalla presente proposta di legge, ai sensi del quale è ora possibile procedere a rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione, per un periodo temporale anche pluriennale, degli stanziamenti di parte corrente e in conto capitale previsti a legislazione vigente.

La lettera b), invece, abroga il comma 7 dell’articolo 30 della citata legge n. 196, che prevede un apposito allegato informativo riguardo ai residui di stanziamento[16] relativi alle spese in conto capitale, in considerazione delle modifiche apportate alla disciplina contabile dal decreto legislativo n. 93/2016, di riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato ed il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, che dovrebbero portare ad un sostanziale superamento di tale categoria di residui.

In particolare, si rinvia a quanto disposto dall’articolo 6 del citato decreto legislativo, che ha innovato la disciplina in tema di formazione e di mantenimento in bilancio dei residui passivi, sia per le spese di parte corrente che per quelle in conto capitale, disponendo l'abrogazione degli articoli 36 e 53 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato) - che disciplinavano, rispettivamente, i termini di conservazione dei residui di parte corrente e di conto capitale e la procedura per l'accertamento di tali residui – e introducendo i nuovi articoli 34-bis e 34-ter nella legge di contabilità n. 196/2009.

Per quanto riguarda, in particolare, i residui di stanziamento, il comma 3 dell’articolo 34-bis della legge n. 196/2009 riproduce, in maniera pressoché identica, le norme previste dall'articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, confermando che le somme stanziate per spese in conto capitale non impegnate alla chiusura dell'esercizio possono essere mantenute in bilancio, quali residui, non oltre l'esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio.

La norma viene tuttavia integrata, rispetto a quella del regio decreto, prevedendo che, in alternativa alla facoltà di conservazione in bilancio di un ulteriore anno, lo stanziamento possa, con la legge di bilancio, essere iscritto nella competenza dell'esercizio successivo, in relazione a quanto previsto dal piano finanziario dei pagamenti, ai sensi dell'articolo 30, comma 2, come novellato dall'articolo 3 del decreto legislativo medesimo.

Tale comma prevede, infatti, che le somme stanziate annualmente nel bilancio dello Stato, relative ad autorizzazioni di spese pluriennali, non impegnate alla chiusura dell'esercizio, con l'esclusione di quelle riferite ad autorizzazioni di spese permanenti, possono essere reiscritte, con la legge di bilancio, nella competenza degli esercizi successivi in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, dandone evidenza in apposito allegato di cui al comma 1.

Articolo 5
(Assestamento e variazioni di bilancio)

L’articolo 5 interviene sull’articolo 33 della legge n. 196/2009, relativo all’assestamento di bilancio.

In particolare, la lettera a) modifica il comma 1 dell’articolo 33 precisando che le previsioni di bilancio contenute nel disegno di legge di assestamento sono riferite alla legislazione vigente, al fine di evidenziare che il citato disegno di legge non può innovare la legislazione vigente.

Sul punto si ricorda come, in tal senso si è espresso il documento conclusivo della più volte citata indagine conoscitiva, nel quale si osservava come il carattere sostanziale da attribuirsi alla legge di bilancio non può essere esteso alla legge di assestamento, la quale verrebbe dunque ad assumere caratteristiche e contenuti analoghi alla sezione seconda della nuova legge di bilancio.

La lettera b) riformula il comma 3 dell’articolo 33 della legge di contabilità, ribadendo la possibilità che con il disegno di legge di assestamento possano essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, limitatamente all’esercizio in corso, anche relative ad unità di voto diverse, in conformità con quanto previsto dall’articolo 15, comma 9, della legge n. 243 del 2012[17].

Nel corso dell’esame in sede referente, la disposizione è stata integrata al fine di ribadire, anche in fase di predisposizione del disegno di legge di assestamento la preclusione dell’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti, in sede di variazioni compensative.

Si ricorda che la possibilità di effettuare variazioni compensative in sede di assestamento tra le dotazioni finanziarie relative a programmi anche di missioni diverse, laddove essa era originariamente limitata soltanto nell’ambito dei programmi di una medesima missione, è già stata ampliata dal decreto legislativo n. 90/2016, emanato in attuazione della delega contenuta all’articolo 40 della legge n. 196/2009 finalizzata al completamento della riforma della struttura del bilancio.

È inoltre introdotta, con la lettera c), che aggiunge a tal fine due nuovi commi all’articolo 33, la previsione, in analogia con quanto previsto per il disegno di legge di bilancio, che il disegno di legge di assestamento sia corredato da una relazione tecnica in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare con gli obiettivi programmatici indicati in sede di Nota di aggiornamento del DEF. Tale relazione è aggiornata all’atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento (comma 4-septies).

Si dispone poi che il budget dei costi contenuto nello stato di previsione di ciascuna amministrazione, previsto dall’articolo 21, comma 11, lettera f) sia aggiornato anche sulla base del disegno di legge di assestamento e, successivamente, sulla base delle eventuali modifiche apportate al medesimo disegno di legge a seguito dell’esame parlamentare (comma 4-octies).

Articolo 6
(Impegni e pagamenti)

L’articolo 6, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, modifica l’articolo 34 della legge n. 196/2009, relativo alle procedure per l’impegno e il pagamento delle somme iscritte in bilancio, al fine di garantire adeguata pubblicità periodica alle informazioni relative agli impegni di spesa assunti per gli esercizi in cui l'obbligazione diviene esigibile, nonché alle informazioni contenute nei piani finanziari di pagamento.

In merito alle disposizioni dell’articolo 34, si ricorda che esso è stato interamente riformulato dall’articolo 2 del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 93, attuativo della delega legislativa contenuta all’articolo 42 della legge n. 196/2009, volta al riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa

In particolare, l’articolo modifica il comma 2 dell’articolo 34, precisando che, con riferimento alle somme dovute dallo Stato in relazione all’adempimento di obbligazioni giuridiche perfezionate, la pubblicità sul complesso degli impegni di spesa assunti, già prevista dalla norma vigente, venga data mediante divulgazione periodica delle informazioni relative agli impegni assunti per gli esercizi in cui l'obbligazione diviene esigibile.

La modifica è diretta a garantire l’informazione sul complesso degli impegni assunti (e dei relativi stanziamenti di bilancio utilizzati per la copertura finanziaria delle relative obbligazioni assunte), evitando al tempo stesso che le Amministrazioni interessate siano tenute a fornire una specifica pubblicità al momento di ogni singolo impegno di spesa assunto (“con contestuale, specifica pubblicità” recita la norma), come richiesto dalla normativa nella sua attuale formulazione.

Il comma 2 dell'articolo 34 prevede che con riferimento alle somme dovute dallo Stato in relazione all'adempimento di obbligazioni giuridiche perfezionate vengono assunti gli impegni di spesa nei limiti dei pertinenti stanziamenti iscritti in bilancio, con imputazione agli esercizi in cui le obbligazioni sono esigibili, nonché nel rispetto delle leggi vigenti. È stabilito poi che l'assunzione degli impegni, oltre alla sussistenza della occorrente copertura finanziaria, è possibile solo quando siano individuati tre elementi costitutivi ivi indicati: 1. la ragione del debito; 2. l'importo ovvero gli importi da pagare; 3. l'esercizio finanziario o gli esercizi finanziari su cui gravano le previste scadenze di pagamento; 4. il soggetto creditore univocamente individuato.

L'ultimo requisito, l'individuazione univoca del soggetto creditore, può essere tralasciato, ferma restando la presenza degli altri elementi costitutivi, nei casi di trasferimenti di somme a diverse amministrazioni pubbliche per i quali l'esatta individuazione del creditore sia possibile solo a seguito del completamento di un iter procedurale normativamente previsto.

La modifica introdotta al comma 7 dell’articolo 34 è volta a precisare le modalità attraverso le quali ottemperare all’obbligo, già previsto dalla norma vigente, di dare “pubblicità” ai piani finanziari di pagamento, prevedendo che le informazioni ivi contenute siano sono rese pubbliche con cadenza periodica.

Il comma 7 dell'articolo 34 stabilisce che al fine di consentire la programmazione dei pagamenti in coerenza con le complessive autorizzazioni di cassa del bilancio statale, il dirigente responsabile della gestione, in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di bilancio di propria pertinenza, con esclusione delle spese relative alle competenze fisse e accessorie da corrispondere al personale e al rimborso del debito pubblico, ivi inclusi gli interessi passivi, ha l'obbligo di predisporre ed aggiornare, contestualmente all'assunzione del medesimo impegno, un apposito piano finanziario pluriennale dei pagamenti sulla base del quale ordina e paga le spese.

Tale comma, in sostanza, ha confermato nell’ordinamento quanto già disposto in via provvisoria dall'articolo 6, commi 10, 11 e 12 del D.L. 95 del 2012, circa l'obbligo in sede di gestione, a carico del dirigente responsabile, di predisporre un apposito piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma) in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di spesa.

Articolo 7
(Definizione dei saldi di cassa)

L’articolo 7, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, abroga il comma 3 dell’articolo 44 della legge n. 196/2009, che definisce il saldo di cassa del settore statale (comma 1) e quello delle amministrazioni pubbliche (comma 2).

Il comma abrogato richiede l’emanazione di un decreto del Ministero dell'economia e delle finanze per definire, in coerenza con le regole internazionali, gli aggregati sottostanti i menzionati saldi e i criteri metodologici per il calcolo degli stessi. Tale decreto non è stato tuttora emanato.

Per quello che qui interessa, si rammenta che, in base all’articolo citato, il saldo di cassa del settore statale è definito come risultante del consolidamento tra i flussi di cassa del bilancio dello Stato e della Tesoreria statale: esso esprime il fabbisogno da finanziare attraverso emissioni di titoli di Stato ed altri strumenti a breve e lungo termine.

Il saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche rappresenta la risultante del consolidamento dei flussi di cassa tra i diversi sottosettori del comparto.

Articolo 8
(Conto riassuntivo del Tesoro)

L’articolo 8, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, interviene sull’articolo 44-bis, comma 3, della legge n. 196/2009, relativo alla revisione del Conto riassuntivo del Tesoro, e in particolare sui parametri con cui si raccordano i dati delle gestioni di bilancio integrati con quelli di tesoreria.

La modifica mira a garantire un raccordo contabile puntuale tra i dati della gestione del bilancio statale integrati con quelli della gestione di tesoreria e i dati che descrivono il finanziamento del saldo di cassa del settore statale elaborati esclusivamente con le informazioni contenute nelle diverse sezioni del Conto riassuntivo del Tesoro.

In tal modo si assicura la coerenza tra le diverse fonti di dati contenute nel Conto riassuntivo del Tesoro e l’esaustività delle informazioni anche in termini di raccordi tra le diverse componenti di formazione e di finanziamento del saldo del settore statale.

L’articolo 44-bis è stato introdotto recentemente all’interno della legge di contabilità dal D.Lgs. n. 90/2016, che ha riformato la struttura del bilancio dello Stato. In particolare, con l’introduzione dell'articolo 44-bis si rivedono i contenuti del Conto riassuntivo del Tesoro, che costituisce la rendicontazione mensile delle riscossioni e dei pagamenti relativi al servizio di tesoreria statale, riguardante:

§ sia la gestione del bilancio dello Stato (in tal caso i flussi sono distinti secondo le classificazioni correnti della struttura del bilancio);

§ sia quella della tesoreria statale (in tal caso i flussi sono distinti a seconda che costituiscano il formarsi o l'estinguersi di partite debitorie o creditorie originate dalla gestione di tesoreria).

La versione attualmente vigente del comma 3 dell’articolo 44-bis dispone che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato provveda all’elaborazione di apposite tabelle, mediante le quali i dati contabili della gestione del bilancio statale sono integrati con quelli della gestione della tesoreria e sono raccordati con il dato del debito statale e con il saldo di cassa del settore statale.

La modifica introdotta dalla proposta di legge prevede invece il raccordo dei dati con le emissioni nette di titoli di Stato ed altri strumenti a breve e lungo termine e con il saldo di cassa del settore statale.

Si ricorda, in proposito, che l’articolo 44, comma 1, della legge di contabilità definisce il saldo di cassa del settore statale come il risultato del consolidamento tra flussi di cassa del bilancio dello Stato e della Tesoreria statale. Esso esprime il fabbisogno da finanziare attraverso emissioni di titoli di Stato ed altri strumenti a breve e lungo termine.

Articolo 9
(Gestioni delle amministrazioni statali
presso il sistema bancario e postale)

L’articolo 9, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, inserisce l’articolo 44-quater della legge n. 196/2009, relativo alle gestioni delle amministrazioni statali presso il sistema bancario e postale.

La disciplina in esame appare perseguire la finalità del contenimento delle gestioni statali operanti al di fuori del bilancio dello Stato, limitando tale fenomeno ai casi effettivamente motivati.

Tali gestioni derivano dalla circostanza che le amministrazioni dello Stato per talune norme specifiche possono, già oggi, detenere risorse su conti correnti bancari o postali. Le movimentazioni di tali conti, oltre a non trovare rappresentazione nel bilancio dello Stato (nel quale è contabilizzato il solo versamento sul conto), avvengono al di fuori della tesoreria dello Stato, con conseguenti effetti anche sulla liquidità disponibile presso di essa e, quindi, sul fabbisogno. L’esigenza di intervenire sulla materia sembra trovare riscontro nella circostanza che su tali gestioni è stata recentemente avviata una prima ricognizione, che tuttavia non ha al momento carattere esaustivo. Tale ricognizione, che fa comunque riferimento alle sole gestioni relative ad interventi, escluse quindi quelle relative alle strutture dei ministeri, è stata fornita con l’elenco allegato al disegno di legge di bilancio 2016 relativo alle gestioni fuori bilancio e agli altri fondi che non rientrano nei bilanci ordinari. Detto elenco (previsto dall’articolo 31-bis della legge n. 196/2009), che costituisce l’allegato 4 allo stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e finanze, include, oltre alle gestioni contabili aperte presso la Tesoreria dello Stato, anche alcuni conti bancari, cui si applicherebbe la norma in commento.

A tal fine, il comma 1 dell’articolo 44-quater prevede che l’apertura di conti presso il sistema bancario e postale da parte di amministrazioni dello Stato sia consentita solo se prevista per legge o autorizzata dal Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, su richiesta dell’amministrazione competente che, precisa la norma, deve essere debitamente motivata e documentata.

Si prevede inoltre che gli interessi realizzati su tali depositi siano versati all’entrata del bilancio dello Stato; viene inoltre disposto un sistema sanzionatorio in caso di apertura di conti bancari o postali in assenza di apposita previsione normativa o autorizzazione ministeriale, a norma del quale le somme giacenti sui conti vengono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere poi riassegnate al Ministero competente. In tale circostanza è prevista anche una sanzione pecuniaria a carico del dirigente o del funzionario delegato responsabile, stabilita in misura non inferiore al doppio degli interessi maturati durante il periodo di giacenza, maggiorato di un importo pari al 2 per cento delle somme versate all’entrata.

Il comma 2 dell’articolo medesimo disciplina le modalità di monitoraggio delle gestioni in questione, introducendo, per le amministrazioni dello Stato, l’obbligo di trasmissione annuale al Ministero dell’economia – il 31 gennaio - dell’elenco delle gestioni di risorse di propria titolarità, nonché le relative giacenze al 31 dicembre dell’anno precedente. E’ poi prevista la trasmissione trimestrale (l’ultimo giorno dei mesi di gennaio, aprile, luglio ed ottobre) della rendicontazione dei flussi finanziari e delle giacenze conti correnti bancari e postali, con riferimento, rispettivamente al primo trimestre, al primo semestre, ai primi nove mesi ed all’anno precedente. Per assicurare tali obblighi di trasmissione si dispone che il mancato adempimento nei termini rileva ai fini della responsabilità dirigenziale e disciplinare.

In fase di prima applicazione, per l’anno 2016 la trasmissione delle informazioni previste dal comma 2 dell’articolo 44-quater è effettuata dalle amministrazioni entro 60 giorni dalla pubblicazione della norma in commento.

Conseguentemente viene modificato l’articolo 346 del Regio Decreto n. 827/1924 (Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato) che interviene su analoga materia, sopprimendovi le parole da “È vietato” fino alla fine del comma.

Articolo 10
(Ricorso al mercato da parte delle pubbliche amministrazioni)

L’articolo 10, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, introduce una precisazione di carattere tecnico-informatico all’articolo 48 della legge n. 196/2009, relativo al ricorso al mercato delle pubbliche amministrazioni, finalizzata alla semplificazione dell’invio e della ricezione dei dati relativi ai contratti stipulati per operazioni di finanziamento che prevedono quale soggetto debitore un’Amministrazione pubblica.

Più in particolare, si richiede che nell’apposita clausola inserita all’interno dei contratti stipulati per finanziamenti che costituiscono quale debitore un'amministrazione pubblica per richiedere l’invio telematico al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, all'ISTAT e alla Banca d'Italia del perfezionamento dell’operazione di finanziamento sia specificato che i dati devono essere in formato elaborabile.

Articolo 11
(Modifiche all’articolo 9 del decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 93, in materia di entrata in vigore di norme)

L’articolo 11, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, interviene sul recente decreto legislativo n. 93/2016, che ha potenziato la funzione del bilancio di cassa, in attuazione dell’articolo 42 della legge n. 196/2009, al fine di modificare la data di entrata in vigore delle disposizioni introdotte per il piano finanziario dei pagamenti (Cronoprogramma), ai fini della formazione delle previsioni di bilancio.

Secondo il testo attualmente vigente dell’articolo 9 del D.Lgs. 93/2016, tali norme entrano in vigore dal 1° gennaio 2017. La modifica introdotta dalla norma in esame anticipa l’efficacia delle disposizioni alla data di entrata in vigore del decreto legislativo[18] (quindi al 16 giugno 2016), esclusivamente ai fini della definizione del disegno di legge di bilancio.

Articolo 12
(Semplificazione delle procedure di reiscrizione dei
residui passivi perenti nel bilancio dello Stato)

L’articolo 12, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, modifica l’articolo 3, comma 2, del D.P.R. 24 aprile 2001, n. 270[19], in relazione alla procedura per la reiscrizione nel bilancio dello Stato dei residui passivi perenti qualora il capitolo di provenienza sia stato nel frattempo soppresso.

In tal caso, le attuali procedure prevedono, in attuazione del citato comma 2 dell’articolo 3 del D.P.R. n. 270/2001, che le somme trasferite dagli appositi Fondi di riserva per la riassegnazione dei residui passivi perenti siano assegnate ad un generico capitolo del competente centro di responsabilità.

La modifica introdotta dall’articolo in esame stabilisce, invece, l’assegnazione delle relative somme nell’ambito della pertinente unità di voto (il Programma di spesa), ad apposito capitolo di nuova istituzione o nuovo articolo di capitolo già esistente, avente le medesime caratteristiche e finalità del capitolo soppresso.

In merito si ricorda che, in base alla normativa al momento vigente[20], i residui “propri” relativi alle spese correnti e alle spese in conto capitale, impegnate ma non ancora pagate, sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale le somme corrispondenti sono state inizialmente stanziate.

Decorsi i suddetti termini, tali residui sono eliminati dal conto del bilancio, in quanto perenti in via amministrativa. Poiché a tali residui continuano a sottostare i relativi impegni giuridici di spesa, il relativo importo viene riscritto come debito nel conto del patrimonio[21].

Le somme eliminate dal conto del bilancio possono pertanto essere reiscritte in bilancio, con riassegnazione ai pertinenti capitoli di spesa delle relative somme prelevate dagli appositi Fondi speciali per la riassegnazione dei residui perenti delle spese, istituiti, ai sensi dell’articolo 27 della legge di contabilità, nello stato di previsione del Ministero dell'economia, qualora il creditore ne richieda il pagamento, una volta accertata la fondatezza della richiesta[22].

Il trasferimento di somme dai suddetti Fondi speciali e la loro corrispondente iscrizione sull’apposito capitolo di provenienza dell’amministrazione competente, hanno luogo, ai sensi dell’articolo 27, comma 2, della legge n. 196/2009, mediante decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, da registrare alla Corte dei conti, e riguardano sia le dotazioni di competenza che quelle di cassa dei capitoli di bilancio interessati.

La modifica introdotta dall’articolo in esame intende, in sostanza, favorire la chiarezza espositiva dei dati di bilancio, prevedendo che l’imputazione della somma reiscritta avvenga, in relazione alla nuova struttura del bilancio per azioni, come riformata ai sensi del D.Lgs. n. 90/2016, ad un capitolo di bilancio (o articolo) che riporti le medesime caratteristiche di quello originario, in linea con i principi di chiarezza e di specializzazione del bilancio dello Stato.

Si ricorda qui come la disciplina sui residui passivi sia stata rivista dal D.Lgs. n. 93/2016, emanato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 42 della legge n. 196/2009, volta al riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e al potenziamento della funzione del bilancio di cassa.

Le modifiche normative recate dal citato decreto legislativo alla disciplina sui residui passivi acquistano peraltro efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017, come previsto dall’articolo 9 del D.Lgs. medesimo.

In particolare, l’articolo 6 del D.Lgs. n. 93/2016 è intervenuto sulla normativa prevedendo l'abrogazione degli articoli 36 e 53 del Regio Decreto n. 2440 del 1923 (Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato) che disciplinano, rispettivamente, i termini di conservazione dei residui di parte corrente e di conto capitale e la procedura per l'accertamento di tali residui, le cui disposizioni sono state interamente riscritte nei nuovi articoli articolo 34-bis e 34-ter introdotti nella legge di contabilità. La normativa sui residui passivi è stata peraltro aggiornata anche con riferimento alle novità introdotte nella nuova disciplina dell'impegno contabile, collegata alla riformulazione dell'articolo 34 della legge di contabilità così come novellato dall'articolo 3 del D.Lgs. n. 93/2016.

Articolo 13
(Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile)

L’articolo 13, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, prevede l’istituzione del Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) presso l’Istituto nazionale di statistica (ISTAT).

Tale Comitato è:

§ istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per l’economia e le finanze, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge;

§ presieduto dal Ministro dell’economia e delle finanze o da un suo rappresentante delegato;

§ composto dal Presidente dell’ISTAT, dal Governatore della Banca d’Italia (o loro rappresentanti delegati), da due esperti della materia provenienti da università ed enti di ricerca;

§ incaricato di selezionare e definire, sulla base dell’esperienza maturata a livello nazionale ed internazionale, gli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES).

Tali indicatori saranno successivamente adottati con decreto del MEF, previo parere delle Commissioni parlamentari.

La norma contiene, ai commi 3 e 4, una clausola di neutralità finanziaria che prevede che la gratuità della partecipazione al Comitato e l’utilizzo delle risorse dell’ISTAT per il suo funzionamento.

Si segnala che il primo riconoscimento normativo nell’ordinamento nazionale degli indicatori BES si ha con la proposta di legge in esame, all’articolo 1, comma 5, lettera f). Tale disposizione introduce, all’interno dell’articolo 10 sul Documento di economia e finanza (DEF), un comma 10-bis che prevede la redazione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base dei dati forniti dall’ISTAT, di due documenti:

§ un apposito allegato al DEF, che riporti l’andamento, nell’ultimo triennio, di tali indicatori, nonché le previsioni sull'evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento;

§ una relazione, da presentare alle Camere per la trasmissione alle competenti Commissioni parlamentari entro il 15 febbraio di ciascun anno, sull’evoluzione dell’andamento degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES), sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.

Il benessere equo e sostenibile

Da oltre cinquant’anni è in atto in ambito internazionale un dibattito sul c.d. “superamento del PIL” come unico indicatore di misurazione del benessere, alimentato dalla consapevolezza che i parametri sui quali valutare il progresso di una società non possano essere esclusivamente di carattere economico, ma debbano tenere conto anche delle fondamentali dimensioni sociali e ambientali del benessere, corredate da misure di diseguaglianza e sostenibilità. Sono stati pertanto proposti indicatori di benessere, di sostenibilità ambientale, di qualità sociale e di parità tra i sessi, quali strumenti da tenere in considerazione nell’elaborazione, nell’adozione e nella valutazione delle politiche pubbliche, al fine di integrare l’uso degli indicatori macroeconomici, ritenuti non più sufficienti a misurare il grado di benessere di una comunità e a orientare, perciò, le politiche pubbliche.

In ambito internazionale si possono segnalare quelli utilizzati da istituzioni quali l’ONU, l’UE e l’OCSE. In ambito nazionale, da alcuni anni è stato avviato il progetto BES, tramite un’iniziativa congiunta del CNEL e dell’ISTAT, al fine di fornire un significativo contributo in questa direzione.

Tale progetto è finalizzato all’individuazione delle misure più idonee a rappresentare il progresso del Paese e dei territori verso l’incremento del benessere dei cittadini. Esso considera 12 dimensioni (articolate in 130 indicatori) - Salute, Istruzione e formazione, Lavoro e conciliazione tempi di vita, Benessere economico, Relazioni sociali, Politica e istituzioni, Sicurezza, Benessere soggettivo, Paesaggio e patrimonio culturale, Ambiente, Ricerca e innovazione, Qualità dei servizi - selezionate attraverso un processo di condivisione democratica promosso in Italia da CNEL e ISTAT che si sono impegnati ad elaborare uno strumento capace di misurare gli elementi fondanti del benessere in Italia e nei suoi territori.

Dal progetto scaturisce ogni anno un rapporto, giunto alla sua terza edizione con il “Rapporto BES 2015”.

Il CNEL e l’ISTAT hanno dato vita anche al « BES delle province » per la costruzione di indicatori territoriali per la governance di area vasta e il progetto « UrBES », promosso dalla rete delle città metropolitane dell’Associazione nazionale dei comuni italiani insieme con l’ISTAT, propone un sistema di indicatori del benessere per le città metropolitane e per alcuni comuni capoluogo.

Articolo 14
(Proroga del termine per l’esercizio della delega al Governo per l’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di tesoreria)

L’articolo 14, introdotto nel corso dell’esame in Commissione, posticipa di un anno – al 31 dicembre 2017 - i termini per l’esercizio della delega relativa all’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di Tesoreria, di cui all’articolo 50, comma 2 della legge 196 del 2009, già più volte prorogato e fissato, da ultimo, al 31 dicembre 2016 dall’articolo 1, comma 8, della legge n. 23 giugno 2014, n. 89, di conversione in legge del D.L. n. 66/2014.

Si ricorda che l’articolo 1 della legge n. 89/2019 di conversione del D.L. n. 66/2014, con i commi da 2 a 10, interviene su alcuni dei termini di delega recati dalla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009 – e, precisamente, agli articoli 40 (completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato), 42 (riordino della disciplina della gestione del bilancio e potenziamento della funzione del bilancio di cassa) e 50 (testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di tesoreria) - il cui termine di esercizio era già scaduto al 1° gennaio 2014,.

Per tale motivo, i commi citati non si sono limitati a modificare il termine di attuazione delle suddette deleghe, ma hanno riformulato nel loro complesso le norme di delega, rinviando poi, per i principi e criteri direttivi, a quelli stabiliti dei rispettivi articoli della suddetta legge di contabilità.

Per quel che concerne, in particolare, l’adozione del decreto legislativo recante un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di tesoreria, i commi da 8 a 10 dell’articolo 1 della legge n. 89/2014, recano una nuova delega legislativa al Governo da esercitarsi entro il 31 dicembre 2016, nel rispetto dei principi e criteri direttivi previsti dall’articolo 50, comma 2, della legge di contabilità medesima.

Tali principi e criteri sono in particolare:

§ la semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti amministrativi contabili, coordinando le disposizioni in materia di responsabilità dei dirigenti; la riorganizzazione dei conti di tesoreria ed il loro raccordo con gli schemi di classificazione del bilancio dello Stato;

§ la razionalizzazione della disciplina della tesoreria unica; l’adeguamento della disciplina contabile e della normativa di finanza pubblica in considerazione del potenziamento della funzione del bilancio di cassa;

§ la modifica o l’abrogazione delle norme preesistenti incompatibili con la legge di contabilità.

Lo schema di decreto legislativo è inviato alla Camera e al Senato per l’espressione, entro sessanta giorni, del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari e, decorsi i sessanta giorni, il decreto può essere comunque adottato. Il Governo, nell’ipotesi in cui non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette il testo alle Camere e rende comunicazioni in merito; decorsi trenta giorni, il decreto può essere adottato in via definitiva, ed entro i dodici messi successivi all’entrata in vigore possono essere adottate disposizioni integrative e correttive.

Articolo 15
(Copertura finanziaria)

L’articolo 15 reca la copertura finanziaria degli oneri derivanti dal provvedimento in esame, quantificati pari a 3.010.000 euro per l'anno 2016, a 2.540.000 euro per l'anno 2017 e a 200.000 euro annui a decorrere dall'anno 2018.

Alla copertura di tali oneri, in base alle modifiche apportate in sede referente, si provvede:

§ quanto a 975.000 euro per l'anno 2016, mediante utilizzo delle risorse autorizzate dall'articolo 1, comma 188^{^[23]}, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, per la gestione e l'adeguamento delle strutture e degli applicativi informatici indispensabili per il completamento della riforma del bilancio dello Stato (lett. a);

§ quanto a 2.015.000 euro per l'anno 2016 e a 2.540.000 euro per l'anno 2017, a valere sulle risorse previste alla voce: «Adeguamento e ammodernamento del sistema a supporto della tenuta delle scritture contabili del bilancio dello Stato» indicate nella tabella allegata alla deliberazione del CIPE n. 114/2015 del 23 dicembre 2015 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 70 del 24 marzo 2016), che reca la programmazione delle risorse relative al Programma complementare di azione e coesione per la governance dei sistemi di gestione e controllo 2014-2020 (lett. b).

Si ricorda, al riguardo, che con delibera n. 114 del 23 dicembre 2015 il CIPE ha approvato il “Programma complementare di azione e coesione per la governance dei sistemi di gestione e controllo 2014-2020”, assegnando ad esso un importo complessivo di 142,2 milioni a carico del Fondo di rotazione di cui alla legge n. 183/1987, a valere sulla voce “risorse residue a disposizione” della tabella allegata alla delibera n. 10/2015, con la quale sono state programmate le risorse di cofinanziamento nazionale relative al ciclo di programmazione dei fondi strutturali europei 2014-2020[24].

§ quanto a 20.000 euro per l'anno 2016 e a 200.000 euro annui a decorrere dall'anno 2018, mediante riduzione dello stanziamento del Fondo speciale di parte corrente, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero dell’economia e delle finanze relativo al bilancio 2016-2018 (lett. c).

[1] Specificano inoltre che sono dati di tipo aperto quei dati che presentano le seguenti caratteristiche:1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti, e sono adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati.

[2] Inoltre, al fine di favorire il riuso dei suddetti programmi, nei capitolati o nelle specifiche di progetto deve essere previsto, ove possibile, che i programmi sviluppati per conto e a spese dell'amministrazione siano facilmente portabili su altre piattaforme e conformi alla definizione e regolamentazione effettuata da DigitPA.

[3] Si rammenta che in base a quanto riporta l’articolo 6, per eventi eccezionali, da individuare in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, si intendono: a) periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea; b) eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

[5] Tale definizione corrisponde sostanzialmente a quella contenuta nell’articolo 11, comma 1, della vigente legge di contabilità n. 196/2009, con riferimento alla “manovra triennale di finanza pubblica”, composta dalla legge di stabilità e dalla legge di bilancio. Secondo tale disposizione, infatti, la manovra triennale di finanza pubblica “contiene, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici” indicati dal Documento di economia e finanze (DEF), con i loro eventuali aggiornamenti ai sensi della Nota di aggiornamento.

[6] D.Lgs. 24 settembre 2015, recante “Stima e monitoraggio dell'evasione fiscale e monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale, in attuazione degli articoli 3 e 4 della legge 11 marzo 2014, n. 23”. Il decreto reca novelle alla legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196) al fine di introdurre strumenti di monitoraggio delle spese fiscali (c.d. tax expenditures) e prevedere il coordinamento dei medesimi strumenti con le procedure di bilancio.

In estrema sintesi, il decreto legislativo prevede: la redazione di un rapporto programmatico volto a ridurre o riformare le spese fiscali ingiustificate, superate dalla nuova situazione sociale ed economica, ovvero le spese fiscali che risultino avere le medesime finalità di programmi di spesa esistenti, ponendo in capo al Governo la predisposizione di un programma annuale di riordino delle spese fiscali da attuare con la manovra di finanza pubblica; l'abrogazione delle tabelle allegate allo stato di previsione dell'entrata contenenti elementi informativi relativi alle forme di esenzione e riduzione del prelievo obbligatorio, disponendo, invece, la redazione di un rapporto annuale sulle spese fiscali a corredo dello stato di previsione dell'entrata, dando conto di "qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile e dell'imposta ovvero regime di favore"; la presentazione, contestualmente alla nota di aggiornamento al DEF, di un rapporto al Parlamento contenente i risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all'evasione fiscale e contributiva.

[7] Rispetto all’art. 11, comma 3, lett. m) è stato eliminato il riferimento all’attuazione del Patto di stabilità interno nonché al Patto di convergenza di cui all’articolo 18 della legge n. 42/2009, ormai superati dall’applicazione della disciplina del pareggio di bilancio per gli enti territoriali, di cui alla legge n. 243 del 2012.

[8] L’attuale normativa contabile prevede che al disegno di legge di stabilità è allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra. Tale prospetto, aggiornato sulla base delle modifiche apportate dal Parlamento al disegno di legge, è allegato alla legge di stabilità.

[9] Di cui alle legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1.

[10] Approvato nella seduta del 10 novembre 2015.

[11] Che, si rammenta in sintesi, sono costituite dalle seguenti: a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali; b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura; c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.

[12] Vincoli costituiti dalle spese qualificate dal comma 5 dell’articolo 21 in termini di oneri inderogabili.

[13] Fermi anche in tal caso i vincoli costituiti dagli oneri inderogabili.

[14] Il testo vigente del comma contiene ancora il riferimento al quarto comma dell’articolo 81, ma tale riferimento viene ora aggiornato all’intero articolo 81 dalla lettera c-bis) dell’articolo 3 in commento.

[15] La prima riduzione della quota dell’otto per mille IRPEF di competenza statale è stata disposta a decorrere dal 2004 con la legge finanziaria 2004 (legge n. 350/2003, art. 2, co. 69) per un importo di 80 milioni di euro, che è stato destinato a miglioramento dei saldi di finanza pubblica. Con la legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006, art. 1, co. 1233), si è provveduto a modificare tale norma, ai fini dell’integrale ripristino delle risorse dell’otto per mille dell’IRPEF destinate allo Stato, a decorrere dal 2010, anno in cui le somme messe a ripartizione hanno raggiunto i 144 milioni. Nonostante ciò, negli anni 2011 e 2012, non si è potuto procedere al riparto, in quanto l’intero stanziamento è stato nuovamente utilizzato a copertura di interventi legislativi. Anche per il 2013, l’importo è stato pressoché interamente utilizzato per finalità di copertura finanziaria di provvedimenti legislativi; il riparto ha interessato appena 400mila euro. Da ultimo, la quota dell’otto per mille IRPEF di competenza statale per il 2014 messa a ripartizione a novembre 2015 è stata pari a 33,5 milioni di euro. Sulla questione si rinvia anche a quanto osservato dalla Corte dei Conti nella delibera n. 16/2014.

[16] I residui di stanziamento corrispondono a spese - in generale, spese in conto capitale - per le quali è autorizzata la conservazione in bilancio, nel conto dei residui dell’esercizio successivo a quello in cui sono state stanziate, anche se, entro la fine dell’esercizio finanziario, tali spese non sono state impegnate.

[17] Il comma 9 dell’articolo 15 della legge n. 243/2012 stabilisce che con il disegno di legge di assestamento, da predisporre secondo il criterio della legislazione vigente, possono essere adottate variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie, anche relative a unità di voto diverse, alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato.

[18] Pubblicato sulla G.U. del 1° giugno 2016.

[19] Regolamento di semplificazione delle procedure di reiscrizione nel bilancio dello Stato dei residui passivi perenti (n. 36, allegato 1, legge n. 50/1999).

[20] Contenuta nell’articolo 36 del regio decreto n. 2440 del 1923, come, da ultimo, modificato dall’articolo 1, comma 33-bis, del D.L. n. 138/2011 (legge n. 148/2011).

La disciplina sulla formazione e sul mantenimento in bilancio dei residui passivi è stata peraltro interamente rivista dall’articolo 6 del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 93, attuativo della delega legislativa contenuta all’articolo 42 della legge n. 196/2009, volta al riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa. Le modifiche normative recate dal citato decreto legislativo alla disciplina sui residui passivi acquistano peraltro efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017, come previsto dall’articolo 9 del D.Lgs. medesimo.

[21] La perenzione amministrativa è un istituto della contabilità pubblica, secondo il quale i residui passivi che non vengono pagati entro un certo tempo a partire dall'esercizio cui si riferiscono vengono eliminati dalle scritture dello Stato. Le somme eliminate possono però riprodursi in bilancio, con riassegnazione ai pertinenti capitoli degli esercizi successivi con prelevamento dall'apposito Fondo speciale per la riassegnazione dei residui perenti delle spese, istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia, qualora il creditore ne richieda il pagamento (purché non sia trascorso il periodo di «prescrizione» giuridica del suo diritto). Quella della perenzione è, dunque, un istituto amministrativo che non arreca alcun danno al creditore in quale, anche se è avvenuta la cancellazione dell'importo dovutogli, può avanzare richiesta di pagamento provocando la reinscrizione in bilancio del suo credito.

[22] L’articolo 2 del D.P.R. n. 270/2001 prevede che entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta di pagamento attinente a residui passivi perenti, l'amministrazione competente comunica agli interessati il nominativo del responsabile del procedimento medesimo. Entro i successivi quindici giorni il responsabile comunica l'accertamento di infondatezza sostanziale o la necessità di integrazioni formali della richiesta, nonché il termine per provvedervi. Per i residui passivi perenti in conto capitale la competente amministrazione accerta l'effettiva assunzione da parte dello Stato dell'obbligo di pagare l'importo richiesto per contratto o in compenso di opere prestate o di lavori o di forniture eseguiti.

[23] Il comma 188 dell’articolo 1 della legge n. 190 del 2014 ha autorizzato la spesa di 5 milioni di euro per l'anno 2015, di 22 milioni di euro per l'anno 2016, di 19 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 e di 4 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2019, per la realizzazione, la gestione e l'adeguamento delle strutture e degli applicativi informatici per la tenuta delle scritture contabili indispensabili per il completamento della riforma del bilancio dello Stato di cui agli articoli 40, comma 2, 42, comma 1, e 50, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, all'articolo 1, commi 2, 5 e 8, della legge 23 giugno 2014, n. 89, e all'articolo 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243.

[24] Tale copertura finanziaria è stata così precisata in sede referente, in luogo di quella precedentemente posta a valere, genericamente, sulle risorse previste alla voce: «Risorse residue a disposizione» indicate nella tabella allegata alla suddetta deliberazione del CIPE n. 10/2015.

La struttura e i contenuti della nuova legge di bilancio (commi 1-5, e comma 8)