LEGGE DI BILANCIO 2016

 

 

A.C. 3445

 

novembre 2015

 

 

 

 

 

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Progetti di legge n. 366/1

 

 

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INDICE

 

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio. 3

§  1.1. Le unità di voto parlamentare. 5

§  1.2. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio. 7

§  1.3. Classificazione delle entrate e delle spese. 10

§  1.4. La struttura del disegno di legge di bilancio. 11

§  1.5. Bilancio pluriennale. 13

2. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2016 (A.S. 2112)  15

§  2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente per il 2016  15

§  2.2. Il quadro generale riassuntivo a legislazione vigente. 19

§  2.3. Le previsioni a legislazione vigente per il 2016 e per il biennio successivo (A.S. 2112)  21

§  2.4. Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio. 35

§  2.5. Rimodulazioni delle autorizzazioni di spesa esposte nell’Allegato 1 degli stati di previsione dei Ministeri 38

3. Il disegno di legge di bilancio come integrato dalla I Nota di variazioni (A.C. 3445-bis)  41

4. L’evoluzione della spesa e dell’entrata nel bilancio dello Stato come integrato dalla I^a Nota di variazioni: tavole. 47

Approfondimento: Obiettivi di spesa e criteri di allocazione delle risorse nel disegno di legge di bilancio. 55

§  Premessa. 55

§  1. La funzione delle Note integrative. 56

§  2. Obiettivi e indicatori di risultato: prassi applicative e criticità. 64

§  3. Obiettivi e indicatori di risultato nel disegno di legge di bilancio 2016: quadro riepilogativo. 69

 

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione dello Stato è disciplinato dall’articolo 21 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009).

Si tratta di un bilancio:

§  “annuale”: perché il periodo di tempo cui si riferisce è di dodici mesi e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre);

§  “di previsione”: perché viene predisposto e approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

Ai sensi dell’articolo 21 le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel Documento di economia e finanza (DEF); le previsioni sono esposte in termini di competenza e di cassa.

Si ricorda, al riguardo, che la legge di contabilità prevede una delega al Governo per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa (articolo 42).

La tradizionale concezione della legge di bilancio come legge meramente formale, che fotografa i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare (compito spettante alla legge di stabilità, che poi si ripercuote sul bilancio attraverso la nota di variazioni) è stata, in parte, superata dalla legge di contabilità, che ha introdotto la c.d. flessibilità del bilancio, in base alla quale, con la legge di bilancio, è possibile effettuare rimodulazioni delle dotazioni finanziarie, relative anche ai fattori legislativi, purché compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa (art. 23 della legge n. 196/2009) ovvero tra missioni diverse (secondo quanto disposto da più recenti disposizioni che hanno innovato in materia di flessibilità di bilancio, come più dettagliatamente si illustra al paragrafo 1.2 che segue).

L’articolo 7 della legge di contabilità fissa la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio entro il termine del 15 ottobre di ogni anno, contestualmente alla presentazione del disegno di legge di stabilità: i due documenti compongono, insieme, la manovra triennale di finanza pubblica.

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

 

1.1. Le unità di voto parlamentare

In base alla vigente disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

a) per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa.

Con la classificazione del bilancio per missioni e programmi è stata operata una strutturazione in senso funzionale delle voci di bilancio, volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica^[1].

 

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare:

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Ai sensi dell’articolo 22 della legge di contabilità, anche il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa (e non più solo in termini di competenza come nel passato).

 

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, nonché quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

 

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa, ripartita in spese correnti^[2] e spese d’investimento, è presentata distinta in spesa “rimodulabile” e spesa “non rimodulabile”^[3], ai sensi dell’articolo 21, comma 5, della legge di contabilità. In particolare:

§  le spese non rimodulabili, secondo la definizione contenuta nel comma 6 del citato articolo 21, sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione.

Esse corrispondono alle spese definite come oneri inderogabili, vale a dire spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione. Gli oneri inderogabili sono costituiti esclusivamente dalle spese obbligatorie, ossia quelle spese relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui, nonché le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi ne regolano l’evoluzione.

Il contenuto della nozione di onere inderogabile è stato precisato nel senso richiamato mediante una interpretazione della definizione contenuta nell’articolo 21, comma 6, della legge di contabilità, fornita dall’articolo 10, comma 15, del D.L. n. 98/2011.

§  le spese rimodulabili sono individuate:

a) nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

b) nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente, ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

 

La distinzione della spesa nelle due categorie (rimodulabile e non rimodulabile) è stata formalizzata nella nuova legge di contabilità ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio. La rimodulabilità delle spese derivanti da fattori legislativi, in particolare, è disciplinata dall’articolo 23 della legge di contabilità, per il quale si rinvia al paragrafo che segue.

Con riferimento ai programmi di spesa, si ricorda, infine, che la legge di contabilità dispone l’affidamento della realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

1.2. La flessibilità degli stanziamenti di bilancio

L’articolo 23 della legge di contabilità reca le disposizioni per la formazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione. A tal fine si prevede che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri - tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero dell’economia e sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi - devono indicare gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento. La norma introduce il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.

In tale fase, la norma prevede che i Ministri competenti possano proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione.

 

La circolare del Ministero dell’economia 7 maggio 2015, n. 19, con i suoi allegati, fornisce, ai sensi dell’articolo 23, comma 1, della legge n. 196/2009, indirizzi e chiarimenti per la predisposizione del bilancio a legislazione vigente per l'anno 2016 e per il triennio 2016-2018.

 

È attribuito al Ministro dell’economia il compito di valutare la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministro e le risorse richieste per la loro realizzazione.

La normativa contabile prevede, inoltre, che per motivate esigenze, con il disegno di legge di bilancio possano anche essere effettuate rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa. In tale ambito è in ogni caso preclusa la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti. In allegato a ciascuno stato di previsione della spesa devono essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

Tali previsioni, che consentono di incidere, attraverso la legge di bilancio, sugli stanziamenti determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, configurano il disegno di legge di bilancio come strumento atto anche ad attuare scelte allocative in precedenza riservate alla legge finanziaria (ora legge di stabilità).

 

Interventi normativi successivi all’approvazione della legge n. 196/2009 hanno esteso le potenzialità della legge di bilancio, prevedendo un ampliamento della discrezionalità amministrativa del Governo, con la possibilità per quest’ultimo di incidere con strumenti non legislativi sugli stanziamenti determinati con la legge di bilancio.

Si ricordano, in particolare, le norme recate, in deroga appunto alla disciplina generale sopra illustrata, dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, il quale prevede - a fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa dei vari Ministeri a decorrere dal 2010 – la possibilità per le Amministrazioni centrali, con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, di effettuare rimodulazioni delle dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascuno stato di previsione della spesa (laddove l’articolo 23 della legge di contabilità riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione).

Tale facoltà delle Amministrazioni centrali, prevista dall’articolo 2, comma 1, del D.L. n. 78/2010 per il triennio 2011-2013 - ed esercitata esclusivamente con riferimento alle spese rimodulabili, nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica e con preclusione all’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti - è stata poi estesa agli esercizi 2014 e 2015 dall’articolo 9, comma 10, del D.L. n. 150/2013 e infine all’esercizio 2016 dall’articolo 10, comma 11, del D.L. n. 192/2014.

 

Ulteriori misure in tema di flessibilità da attuarsi con la legge di bilancio sono state introdotte dall’articolo 6 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (c.d. spending review), con riferimento alle somme stanziate per autorizzazioni di spese pluriennali, al fine di avvicinare la fase contabile dell’impegno a quella del pagamento ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto all’assunzione degli impegni.

In particolare, l’articolo 6, comma 15, del D.L. n. 95 dispone la reiscrizione degli stanziamenti di spese pluriennali, totalmente non impegnate entro l’anno, nella competenza dell'esercizio successivo a quello terminale dell'autorizzazione medesima. Tale possibilità - esclusa per le autorizzazioni di spesa permanenti e per i fondi da ripartire - è limitata ai soli tre anni successivi a quello di prima iscrizione in bilancio. Qualora nei suddetti tre anni le somme non risultino impegnate, l’autorizzazione viene definanziata^[4].

La Circolare n. 19 del 7 maggio 2015 evidenzia, in proposito, che l’insieme di autorizzazioni in ordine al quale è esercitabile la facoltà descritta è individuato con riferimento alle autorizzazioni di spesa pluriennali oggetto di monitoraggio e di rendicontazione nell’allegato alla Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza per l’esercizio 2014^[5]; si tratta cioè delle autorizzazioni di spesa a carattere pluriennale oggetto della rilevazione effettuata nel corso del 2014 ai sensi della circolare RGS del 27 febbraio 2014, n. 9 , alla quale si rinvia per la definizione di autorizzazione pluriennale di spesa.

Sempre con riferimento alle autorizzazioni pluriennali di spesa, il medesimo D.L. n. 95/2012 (al comma 16 dell’articolo 6) ha previsto, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, la possibilità di rimodularne, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata. Tale rimodulazione è finalizzata ad adeguare gli stanziamenti di competenza alle corrispondenti autorizzazioni di cassa che, ai sensi dell’articolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n. 95 (come modificato dall’articolo 6, comma 11-quater, del D.L. n. 35/2013), sono determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati, predisposto dal responsabile della gestione ed avvicinare, dunque, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (ossia la competenza alla cassa)^[6].

Tale facoltà di rimodulare gli stanziamenti di competenza delle autorizzazioni di spesa pluriennale negli anni è stata prorogata all’esercizio 2016 dall’articolo 10, comma 10, alla lettera b) del D.L. n. 192/2014.

La normativa contabile sopra descritta, richiede, pertanto, che le previsioni iniziali del bilancio in termini di cassa debbano rispecchiare le effettive necessità di pagamento delle Amministrazioni e risultare coerenti con i suddetti piani finanziari. La descritta programmazione è volta proprio a consentire di prevedere in anticipo i pagamenti da effettuare nel tempo e predisporre, di conseguenza, le occorrenti risorse finanziarie in termini di cassa sui relativi capitoli.

 

Al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre il suddetto piano dei pagamenti, il medesimo D.L. n. 95 ha introdotto (al comma 14 dell’articolo 6) una ulteriore misura di flessibilità di tipo gestionale, strumentale rispetto alla predisposizione del suddetto piano finanziario dei pagamenti, che consente al Ministro competente, con decreto da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, di disporre variazioni compensative di sola cassa tra capitoli del proprio stato di previsione, con esclusione dei pagamenti effettuati mediante ruoli di spesa fissa (competenze del personale, fitti, passivi, etc.), da applicare nel caso in cui si riscontrassero indisponibilità di risorse sulle appostazioni di cassa (Cfr. Circolare MEF-RGS n. 27 del 2012).

Anche tale flessibilità – originariamente prevista per il solo 2012-2013 - è stata estesa al 2014 dall’articolo 9, comma 11, del D.L. n. 150/2013 e poi agli esercizi 2015 e 2016 dall’articolo 10, comma 10, alla lett. a) del D.L. n. 192/2014.

1.3. Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)   titoli, a secondo della loro natura:

§  titolo I: entrate tributarie;

§  titolo II: entrate extra-tributarie;

§  titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

§  titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;

d)   categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)   missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)   programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.

I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale);

c)    capitoli, secondo l’oggetto della spesa, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli (che corrispondono agli attuali piani di gestione).

 

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E’ pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

1.4. La struttura del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge di bilancio di previsione è costituito:

§  da un unico stato di previsione dell’entrata;

§  dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;

§  dal quadro generale riassuntivo, esteso al triennio.

 

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi:

a)   la nota integrativa al bilancio di previsione, contenente gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese. Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse. Per la spesa, in una prima sezione, la nota illustra il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti. In una seconda sezione, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle relative previsioni di spesa, con indicazione dei relativi riferimenti legislativi nonché dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b)   una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa^[7].

Sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

§  un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§  una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni^[8];

§  la presentazione del budget dei costi^[9], che riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

 

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 dispone:

§  la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare;

§  l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo;

§  l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;

§  la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§  l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione.

1.5. Bilancio pluriennale

Il bilancio a legislazione vigente è presentato sia su base annuale con riferimento all’anno successivo sia su base pluriennale.

L'articolo 22 della legge di contabilità prevede che esso sia elaborato dal Ministro dell’economia, in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), con riferimento ad un periodo di tre anni.

Il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa (anziché in termini di sola competenza, come previsto in passato) ed è organizzato per missioni e programmi.

La norma prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel DEF. Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente.

È ribadito il principio in base al quale il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 21 della legge di contabilità, che esclude che le previsioni di entrata e di spesa del secondo e del terzo anno del bilancio triennale costituiscano limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.

 

2. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente
per il 2016 (A.S. 2112)

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2016 e il bilancio pluriennale per il triennio 2016-2018 (A.S. 2112) è predisposto sulla base del criterio della legislazione vigente, ai sensi dell’articolo 21, comma 1, della legge di contabilità pubblica e sulla base delle indicazioni fornite con la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 19 del 7 maggio 2015[10], e impostato secondo la struttura contabile per missioni e programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa.

Il disegno di legge di bilancio 2016-2018 conferma la struttura prevista già per l’esercizio 2015, con le 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e i 181 programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare. Si segnala che alcuni programmi hanno cambiato la denominazione, mentre in altri casi si è registrato, per esigenze gestionali, uno spostamento di fondi tra un programma e l’altro.

2.1. La formazione delle dotazioni di bilancio a legislazione vigente per il 2016

Come evidenziato nella Relazione illustrativa, il disegno di legge di bilancio per il 2016 è coerente con lo scenario macroeconomico illustrato nella Nota di aggiornamento del DEF 2015, presentata a settembre 2015 - al fine di perseguire, mediante la legge di stabilità, i volumi di entrata e di spesa programmata. Le previsioni di bilancio sono predisposte, come previsto dall’articolo 10 della legge di contabilità, secondo il criterio della legislazione vigente.

L’evoluzione degli aggregati di entrata e di spesa del disegno di legge di bilancio includono gli effetti finanziari delle disposizioni legislative adottate nel corso degli ultimi esercizi, nonché dalle rimodulazioni proposte dalle amministrazioni sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente.

Relativamente alle misure adottate nel corso del 2015, con effetti rilevanti sulle previsioni per il triennio 2016-2018, la Relazione illustrativa del disegno di legge evidenzia in particolare:

§  gli interventi a favore dell’istruzione scolastica de “La buona scuola” (legge n. 107/2015).

Tale norma – sottolinea la Relazione illustrativa - ha specificato l’utilizzo del fondo già istituito con la Legge di stabilità 2015, destinando la quota più rilevante all’assunzione del personale docente e ala sua formazione e valutazione professionale;

§  le misure a sostegno degli enti territoriali (D.L. n. 78/2015).

La Relazione illustrativa ricorda, in particolare, le risorse stanziate per fronteggiare e spese derivanti da eventi calamitosi, per l’assunzione di forze armate per far fronte a fenomeni straordinari nonché per contrastare l’emergenza sanitaria.

§  le misure per l’ottimizzazione dell’amministrazione giudiziaria (D.L. n. 83/2015).

In particolare, si sottolineano le risorse stanziate per favorire l’organizzazione e il funzionamento dell’amministrazione giudiziaria, nonché la revisione del sistema di deducibilità delle perdite e delle svalutazioni degli enti creditizi.

 

Il disegno di legge di bilancio in esame è inoltre comprensivo delle rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente. Sul processo di formazione delle dotazioni finanziarie per l’esercizio 2016 hanno infatti inciso, sotto il profilo quantitativo, le rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni sulla base dei criteri di flessibilità previsti dalla normativa vigente, ai sensi:

§  dell’articolo 23, commi 1-3, della legge n. 196/2009, come ampliati dall’articolo 10, comma 11, del D.L. n. 192/2014 (che, si ricorda, ha prorogato al 2016 la possibilità di proporre variazioni compensative anche tra programmi appartenenti a missioni di spesa diverse, nell’ambito di ciascuno stato di previsione);

§  dell’articolo 6, commi 15-16, del D.L. n. 95/2012, prorogati al 2016 art. 10, co. 10 del D.L. n. 192/2014 (che consentono la reiscrizione degli stanziamenti di spese pluriennali, totalmente non impegnate entro l’anno, nella competenza dell'esercizio successivo a quello terminale dell'autorizzazione medesima nonché rimodulazioni nel tempo degli stanziamenti di competenza delle leggi pluriennali di spesa, fermo restando l’ammontare complessivo) [11].

In sostanza, come già accennano nel § 1.2, in virtù della flessibilità il disegno di legge di bilancio assume un carattere non meramente formale, incidendo sulla legislazione sostanziale di spesa nei seguenti modi:

§  proponendo rimodulazione di spese predeterminate per legge, ai sensi dell’articolo 23 della legge di contabilità;

§  quantificando, in base all’articolo 52, comma 1, della legge di contabilità, gli stanziamenti destinati al funzionamento degli enti pubblici aventi natura obbligatoria, precedentemente determinati dalla Tabella C della legge finanziaria;

§  proponendo rimodulazioni nel tempo degli stanziamenti di competenza delle leggi pluriennali di spesa, fermo restando l’ammontare complessivo, ai sensi dell’articolo 6, commi 15 e 16, del D.L. n. 95/2012.

 

Laddove le rimodulazioni riguardano dotazioni finanziarie riconducibili al fattore legislativo, la normativa in tema di flessibilità ne prevede apposita evidenza contabile.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2016 è presente, in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa, l’Allegato 1 “Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”, che espone le autorizzazioni di spesa di ciascun Ministero che sono state rimodulate dal disegno di legge di bilancio ai sensi dell’articolo 23, comma 3 della legge di contabilità nonché, per le leggi pluriennali di spesa, ai sensi dell’articolo 6, comma 16, del D.L. n. 95/2012.

Si rileva che soltanto alcuni Ministeri risultano aver esercitato le misure di flessibilità a valere sulle spese rimodulabili riconducibili a fattori legislativi. La tabella che espone le autorizzazioni legislative di spesa presenti negli Allegati 1 degli stati di previsione dei Ministeri che hanno esercitato le misure di flessibilità è riportata nel successivo Paragrafo 2.5, cui si rinvia.

 

Si ricorda, da ultimo, che nel corso dell’attuale legislatura, alcune disposizioni legislative hanno operato riduzioni alle spese rimodulabili del bilancio statale, ovvero di specifiche missioni e categorie economiche di spesa del bilancio statale, per gli anni 2016 e successivi, che qui interessano.

In particolare:

§  l’articolo 12 comma 3, lettera c), del D.L. n. 35/2013 ha disposto - a parziale copertura degli oneri recati dalle maggiori emissioni del debito pubblico operate dal decreto-legge allo scopo di reperire la liquidità necessaria per i pagamenti dei debiti commerciali pregressi della P.A. - una riduzione lineare, per complessivi 570,45 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015, delle dotazioni finanziarie delle spese rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero, per gli importi indicati nell'Allegato 1 al provvedimento. Dalle riduzioni sono stati esclusi gli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione, università e ricerca, nella Missione “Ricerca e Innovazione”, nonché gli stanziamenti relativi al Fondo per lo sviluppo e la coesione (ex FAS) e quelli relativi alle realizzazione delle opere e delle attività connesse all’Expo 2015.

§  l’articolo 1, comma 287, della legge di stabilità 2015 (legge n. 190/2014) ha determinato una riduzione delle dotazioni di bilancio delle missioni e dei programmi di spesa degli stati di previsione dei singoli Ministeri a decorrere dall’anno 2015, per i seguenti importi: 817,7 milioni nel 2015, 1.167,3 milioni nel 2016 e per 1.305,6 milioni nel 2017 e anni successivi, ripartiti tra i Ministeri come previsto nell’elenco n. 3 della legge di stabilità medesima.

 

Per quanto concerne i singoli stati di previsione, si ricorda:

§  per il Ministero dell’istruzione, l’articolo 27, co. 2, del D.L. n. 104/2013 che, a parziale copertura delle misure ivi introdotte in materia di istruzione, università e ricerca, ha disposto una riduzione di 1 milione a decorrere dall’anno 2014 degli stanziamenti rimodulabili di parte corrente del Ministero, nell’ambito del programma “Iniziative per lo sviluppo del sistema istruzione scolastica e per il diritto allo studio” della missione “Istruzione scolastica” (lett. c); nonché una riduzione di 1,4 milioni dall'anno 2015 degli stanziamenti rimodulabili di parte corrente del programma “Sistema universitario e formazione post-universitaria” della missione “Istruzione universitaria” (lett. e);

§  per il Ministero della difesa, l’articolo 5, co. 4-bis, del D.L. n. 2/2014, che determina una riduzione delle spese rimodulabili di parte corrente iscritte nell’ambito della missione “Difesa e sicurezza del territorio”, programma “Approntamento impiego carabinieri per la difesa e la sicurezza”, per importi pari a 204.591 euro per l’anno 2015, 202.266 euro per il 2016, 216.215 euro per il 2017 e 155.768 euro per il 2018, a copertura degli oneri recati dalla maggiore disponibilità di ufficiali dell’Arma dei carabinieri nel grado di maggiore per le esigenze connesse alle missioni internazionali di pace. Inoltre, l’art. 5, co. 3-quinquies del D.L. n. 7/2015 dispone riduzioni lineari delle dotazioni finanziarie rimodulabili di parte corrente del Ministero di 2,6 milioni per il 2015 e di 1,1 milioni per il 2016, a copertura degli oneri connessi al potenziamento dell’Arma dei carabinieri per le esigenze di controllo del territorio e il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale.

Infine, si ricorda che una serie di ulteriori disposizioni recenti legislative, che qui non si dettagliano, prevedono - a titolo di clausola di salvaguardia finanziaria degli effetti delle misure in esse contenute - una riduzione delle dotazioni rimodulabili a legislazione vigente delle Missioni di spesa dei Ministeri, disponendo che tali riduzioni operino solo qualora si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa originarie.

2.2. Il quadro generale riassuntivo a legislazione vigente

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione a legislazione vigente, al netto delle regolazioni contabili e dei rimborsi IVA, evidenziava i seguenti importi per gli anni 2016-2018:

(valori in milioni di euro)

 

In particolare, per il 2016, in termini di competenza, al netto delle regolazioni contabili e dei rimborsi IVA, si prevedono entrate finali per circa 550 miliardi di euro e spese finali per 561,4 miliardi. Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risultava pari nel 2016 a circa 11,4 miliardi di euro, in miglioramento rispetto sia alla previsione del bilancio 2015 (che indicava un SNF pari a 53,6 miliardi) che rispetto al dato assestato (52,3 miliardi).

Un ulteriore miglioramento del saldo è indicato nel biennio 2017-2018, in cui si registrerebbero valori positivi pari a 5,4 miliardi nel 2017 e a 13,7 miliardi nel 2018, per effetto dell’incremento delle entrate finali, dovuto essenzialmente all’andamento crescente delle entrate tributarie.

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare, a legislazione vigente era indicato in -76,1 miliardi nel 2016, -52,2 miliardi nel 2017 e -43,7 miliardi nel 2018.

La differenza rispetto al corrispondente valore in termini di competenza dipende essenzialmente dal fisiologico scostamento tra i valori degli accertamenti di entrata e i corrispondenti incassi.

 

Con l’approvazione del disegno di legge di stabilità 2016 da parte del Senato, la Nota di variazioni al bilancio evidenzia un aumento del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, di circa 20 miliardi di euro, dovuto essenzialmente alla riduzione delle entrate finali recata dal ddl di stabilità, come si illustrerà meglio nel successivo Capitolo 3, cui si rinvia.

 

Anche considerando i dati al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 28.176 milioni per quanto concerne le entrate e a 31.326 milioni per quanto concerne le spese[12]), il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, in termini di competenza, evidenzia un progressivo miglioramento del saldo netto da finanziarie nel triennio:

(valori in milioni di euro)

 

Per il 2016, in particolare, il saldo netto da finanziare, al lordo delle regolazioni, è previsto a -14,6 miliardi di euro, quale differenza tra entrate finali per 578,2 miliardi di euro e spese finali per 592,7 miliardi.

Per gli anni successivi, il saldo a legislazione vigente è previsto in miglioramento, evidenziando un valore positivo crescente.

 

Circa le ragioni che determinano la presentazione del quadro riassuntivo al lordo ed al netto delle regolazioni contabili e debitorie, le stesse derivano dalla necessità di fornire un quadro quanto più completo possibile della situazione del bilancio, atteso che la presenza o meno delle regolazioni (nonché dei rimborsi d’imposta) incide sulla rappresentatività del documento del bilancio.

Ciò in quanto al netto delle regolazioni il documento esprime il risultato effettivo d’esercizio, ma non dà compiutamente conto di tutti gli effetti finanziari che si determinano nell’esercizio medesimo, non considerando gli effetti di operazioni che, pur gravando sullo stesso, sono riconducibili a fatti gestionali degli esercizi precedenti. Al lordo, invece, il documento di bilancio espone tutte le risultanze finanziarie che si registrano nell’esercizio di riferimento, ma, ricomprendendovi anche quelle derivanti da obbligazioni insorte negli esercizi precedenti, può non dare un quadro del tutto rappresentativo del risultato gestionale dell’esercizio cui attiene il bilancio, atteso che tale quadro risulta modificato – e di norma peggiorato, per la liquidazione delle partite pregresse – dalle regolazioni debitorie, oltre che, naturalmente, dai rimborsi d’imposta.

La regolazione contabile è lo strumento per ricondurre in bilancio una operazione gestionale che ha già manifestato il suo impatto sull’economia. In taluni casi essa riguarda la sistemazione dei rapporti tra bilancio e tesoreria, ad esempio per le anticipazioni di quest’ultima: anticipazioni che rilevano nel conto economico della PA nell’anno in cui avvengono, mentre si riflettono sul conto del bilancio nell’anno il cui lo stesso si fa carico della sua regolazione. La regolazione debitoria concernono situazioni differenziate, quali ripiani di disavanzi di aziende sanitarie, restituzioni di tributi dichiarati illegittimi ed altro, il cui carattere comune è costituito comunque dal fatto che mentre nel conto economico la partita debitoria rileva nel momento in cui nasce l’obbligazione, nel conto del bilancio, come nel caso precedente, essa incide nell’anno in cui si effettua il pagamento.

2.3. Le previsioni a legislazione vigente per il 2016 e per il biennio successivo (A.S. 2112)

Nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali e quelle assestate del bilancio per il 2015 e le previsioni del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2016 e per il biennio successivo, come presentate nel disegno di legge del Governo (A.S. 2112).

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

(*)     La Relazione illustrativa precisa che gli stanziamenti delle previsioni iniziali 2015 e di quelle assestate per il medesimo anno possono presentare importi diversi da quelli indicati nei documenti precedenti per effetto della revisione operata sulla classificazione economica dei capitoli di spesa. Per alcuni di essi, ciò ha comportato lo spostamento in un’altra categoria economica e, in taluni casi, anche una differente allocazione tra i titoli della spesa. Tali riclassificazioni, di conseguenza, comportano anche variazioni nei valori del saldo relativo al risparmio pubblico.

(**)   Il ricorso al mercato è sempre calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente (A.S. 2112) evidenzia per il 2016 – come già prima detto esponendo il quadro generale riassuntivo - un saldo netto da finanziare di 11,4 miliardi di euro, in significativo miglioramento rispetto al saldo assestato del 2015, di circa 41miliardi di euro.

La riduzione del livello del saldo netto da finanziare nel 2016 rispetto all’anno precedente è dovuto:

§  ad un aumento delle entrate finali di oltre 26,6 miliardi (+5,1%), determinato interamente dalla crescita delle entrate tributarie per circa 27 miliardi;

§  ad una riduzione delle spese finali di oltre 14 miliardi (-2,5%), per effetto principalmente della contrazione della spesa corrente di circa 11 miliardi di euro, nonché di quella in conto capitale per 3,2 miliardi.

 

Nel biennio successivo, il saldo netto da finanziare evidenzia un ulteriore miglioramento, per effetto dell'incremento atteso delle entrate finali (da 550 a 580 miliardi), ed in particolare di quelle tributarie, compensato solo in minima parte dal moderato andamento crescente anche delle spese finali (da 561,4 a 566,4 miliardi).

 

L’avanzo primario, che, com’è noto, costituisce un indicatore essenziale ai fini della sostenibilità del debito pubblico, presenta valori positivi e crescenti nel triennio, passando da 72,7 miliardi nel 2016 a 91,2 miliardi nel 2017 e a 101,3 miliardi nel 2018, in corrispondenza di una spesa per interessi crescente (da 84 a oltre 87 miliardi nel 2018), con un netto miglioramento rispetto al dato 2015.

Anche il risparmio pubblico (pari alla somma delle entrate tributarie ed extra-tributarie meno le spese correnti) presenta valori positivi e crescenti, pari a 20,8 miliardi nel 2016, 37 miliardi nel 2017 e a 43,8 miliardi nel 2018. Il miglioramento atteso è spiegato dall’incremento previsto per le entrate tributarie.

 

Analisi economica delle entrate

Per quanto riguarda le entrate, la Relazione illustrativa al disegno di legge di bilancio (A.S. 2112) indica i criteri in base ai quali sono state elaborate le previsioni aggiornate per il triennio 2016-2018, con riferimento alle disposizioni in vigore operanti per il 2016 e anni successivi. Tali previsioni, con riferimento in particolare alle entrate tributarie, risultano inoltre in linea con quelle tendenziali contenute nella Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2015.

Per ciò che attiene alle entrate tributarie (Titolo I), le previsioni sono costruite:

§  con riferimento all’anno in corso: sulla base del monitoraggio dell'andamento del gettito dei singoli tributi; elaborando una proiezione dei gettiti sull'intero anno anche in relazione all'entità dei versamenti rateizzati; considerando i fattori legislativi intervenuti nell'anno i cui effetti si riflettono sul livello delle entrate tributarie erariali dell'esercizio corrente;

§  con riferimento agli anni successivi: calcolando l'impatto dell'eventuale variazione risultante dall'elaborazione della proiezione dell'anno corrente sugli anni successivi; tenendo conto dei nuovi andamenti macroeconomici tendenziali; considerando gli effetti dei provvedimenti legislativi intervenuti successivamente alle previsioni già formulate nell'ultimo documento di finanza pubblica presentato al Parlamento.

Per ciò che concerne le altre entrate (titoli II e III) si è tenuto conto dei fattori, anche di natura legislativa, che influenzano l’andamento delle singole voci.

 

Come riportato nella Tabella precedente, le entrate finali al netto dei rimborsi IVA, nel bilancio a legislazione vigente per il 2016 ammontano a 550 miliardi, in aumento rispetto al dato assestato 2015 di 26,6 miliardi.

 

Tale aumento è determinato da maggiori entrate tributarie, per circa 27 miliardi, ed extratributarie, per 981 milioni, aumenti in parte compensati dal minor gettito da alienazioni e ammortamento beni patrimoniali per 1,3 miliardi.

Per il 2017-2018 si prevede un andamento ancora positivo delle entrate tributarie (+3,7% nel 2017 e +2,6% nel 2018), a fronte delle quali si evidenzia una sostanziale stabilità di quelle extratributarie (intorno ad un valore pari all’incirca a 69 miliardi nel triennio).

 

Con riferimento particolare alle entrate tributarie, la Relazione illustrativa sottolinea come la loro evoluzione positiva nel triennio 2016-2018 (da 477,8 miliardi nel 2016, a 495,6 miliardi nel 2017 fino a 508,6 miliardi nel 2018), dipenda in larga parte dal favorevole andamento delle variabili macroeconomiche, nonché dagli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi approvati in corso d'anno.

 

La tabella che segue evidenzia come la variazione positiva nel 2016 rispetto alle previsioni assestate 2015 sia dovuta in gran parte all’aumento delle tasse e imposte sugli affari (17.953 milioni) e delle imposte sul reddito e patrimonio (7.910 milioni). A livello di variazioni percentuali, le imposte sul patrimonio e sul reddito aumentano del 3 per cento, le tasse e imposte sugli affari del 13,5 per cento, le imposte sulla produzione, consumi e dogane del 3,6 per cento, il gettito dai prodotti di monopolio del 3 per cento, mentre diminuisce del 3,3 per cento il settore lotto, lotterie e giochi.

 

Entrate tributarie

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari – competenza - milioni di euro)

 

Analizzando le principali imposte, a legislazione vigente per il 2016 il gettito IRPEF è atteso pari a 190.095 milioni (+2.890 milioni rispetto al dato assestato 2015), quello relativo all’IRES a 44.295 milioni (+3.803 milioni). Anche il gettito IVA è atteso in aumento rispetto alla previsione assestata 2015, intorno a 125.811 milioni nel 2016 al netto dei rimborsi, (+16.766 milioni).

Le previsioni per il 2016 dei principali tributi, a raffronto con i dati del 2014 e del 2015, sono esposte nella Tavola IV del cap. 4, cui si rinvia.

 

Analisi economica delle spese

Per quanto riguarda le spese finali, a legislazione vigente esse ammontano a complessivi 561,4 miliardi nel 2016, evidenziando, rispetto all’assestato 2015, una riduzione di 14,2 miliardi, per effetto della contrazione sia delle spese correnti di circa 11 miliardi di euro (circa il 2% in meno rispetto al dato assestato 2015) che delle spese in conto capitale di circa 3,3 miliardi (-8,5% rispetto al bilancio assestato 2015).

Per il biennio successivo, le spese finali si incrementano progressivamente (a 562,5 miliardi nel 2017 e 566,4 miliardi nel 2018, mantenendosi tuttavia, in tutto il periodo, ad un livello inferiore rispetto al dato assestato 2015 (575,7 miliardi).

 

In particolare, la spesa corrente primaria, considerata al netto degli interessi, presenta nel bilancio a legislazione vigente per il 2016 una consistenza di 442,1 miliardi di euro, in diminuzione di circa 15,5 miliardi rispetto all’assestato 2015. Nel 2017 la previsione della spesa primaria si mantiene praticamente costante per tornare poi a crescere nel 2018 (446,1 miliardi).

La spesa per interessi è prevista in aumento nel 2016 di 4,6 miliardi rispetto al dato assestato 2015, tenuto conto del profilo atteso per i tassi di interesse sui mercati internazionali e del livello programmatico del debito pubblico previsto nella nota di aggiornamento al DEF 2015.

Si stima un ulteriore aumento nel biennio successivo, passando dagli 84,1 miliardi del 2016 a 85,8 miliardi nel 2017 e 87,6 miliardi nel 2018.

 

Anche la spesa in conto capitale è prevista in diminuzione nel 2016, rispetto alle previsione assestata, a 35,2 miliardi nel 2016 rispetto ai 38,5 miliardi del 2015. La spesa in conto capitale mantiene un andamento in riduzione anche nel biennio successivo, passando a 34,1 miliardi nel 2017 e a 32,7 miliardi nel 2018.

Il profilo decrescente della previsione nel triennio risente – sottolinea la Relazione illustrativa - della riduzione degli stanziamenti di alcune voci di spesa che, dato il criterio della legislazione vigente con cui è costruito il bilancio, sono rifinanziati con le successive leggi di stabilità e, soprattutto nel 2018, della riduzione già prevista delle risorse stanziate per l’edilizia sanitaria (cfr. al riguardo il successivo Capitolo 3, relativo agli effetti sul bilancio del disegno di legge di stabilità per il 2016 approvato dal Senato).

 

La tavola che segue illustra le spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando, in particolare, il raffronto tra il dato assestato 2015 e il dato a legislazione vigente per il 2016.

Spese finali del bilancio dello stato
(competenza - valori in milioni di euro – al netto delle regolazioni debitorie)

 

 

Con riferimento particolare alle spese correnti, la tabella evidenzia come la diminuzione nel 2016 di oltre 11 miliardi di euro rispetto al dato assestato 2015, sia dovuta, essenzialmente, all’andamento delle seguenti categorie di spesa:

-   trasferimenti alle amministrazioni pubbliche, previsti nel 2016 in diminuzione di circa 12,3 miliardi di euro.

Tale riduzione è imputabile soprattutto ai trasferimenti agli Enti di previdenza (-10.7 miliardi). Su tale variazione negativa influiscono – secondo la relazione illustrativa - per 2,8 miliardi, le maggiori spese (scontate in assestamento con il D.L. n. 65/2014) per effetto delle rivalutazioni delle pensioni e altri oneri pensionistici, al fine di attuare la sentenza della Corte Costituzionale n. 70/2015, che solo in minima parte si riflettono sugli esercizi successivi (circa 500 milioni annui, essendo la maggior parte dei maggiori oneri legata al pagamento degli arretrati). La differenza di circa 7 miliardi è da imputare ai minori trasferimenti all’INPS a titolo di anticipazione di bilancio per la copertura del fabbisogno di spesa, e dalla diminuzione di 300 milioni del Fondo sociale per occupazione e formazione;

Contribuiscono alla variazione negativa anche i minori trasferimenti correnti alle regioni (-1,3 miliardi) e ai comuni (-427 milioni). Per quanto riguarda, in particolare, le regioni, la Relazione illustrativa evidenzia soprattutto minori trasferimenti per 2.312 milioni relativi a somme da erogare a titolo di compartecipazione all'IVA, precisando che per l'anno 2016, le stime includono il taglio di 2 miliardi a titolo di concorso alla manovra di finanza pubblica del comparto sanità, applicato successivamente alla predisposizione del bilancio assestato con il D.L. n. 78/2015, secondo quanto stabilito con l'intesa dello scorso febbraio in Conferenza Stato-Regioni.

-   le poste correttive e compensative delle entrate (-6,7 miliardi).

In base alla Relazione illustrativa, tale minore previsione è imputabile ai minori accantonamenti effettuati rispetto al 2015 e riferiti al periodo 2001-2013 per il concorso delle autonomie alle manovre di finanza pubblica inerenti i recuperi tributari nei confronti delle Regioni Sicilia, Friuli Venezia Giulia e province autonome di Trento e Bolzano, in relazione alle compensazioni fruite dai contribuenti delle citate autonomie in sede di versamenti unificati F24. Nell’anno 2016 si prevede di regolare la parte residua riferita agli anni pregressi e le compensazioni degli anni 2014 e 2015. Tale minore previsione è compensata in parte da maggiori previsioni di spesa per le vincite al lotto.

 

Tali riduzioni sono parzialmente compensate dalle variazioni positive relative alla spesa per interessi (+4,6 miliardi), ai redditi da lavoro dipendente (+1 miliardo, dovuto alle norme della “buona scuola” contenute nella legge n. 107/2015 che prevedono un incremento della dotazione organica di personale docente), risorse proprie UE (+1,3 miliardi) e alle altre spese correnti (+1,3 miliardi, tra cui si registra, in particolare, l’incremento di 788 milioni relativi al fondo da ripartire per la riduzione della pressione fiscale, di cui all’art. 1, comma 431, della legge di stabilità 147 del 2013 e di 473 milioni delle risorse da ripartire in corso di esercizio per le missioni di pace).

 

La riduzione delle spese in conto capitale per 3,3 miliardi rispetto al dato assestato 2015 ha interessato in particolare:

§  i contributi per investimenti alle amministrazioni centrali (-4,2 milioni), in larga misura ascrivibile al profilo degli stanziamenti inerenti il Fondo sviluppo e coesione;

§  gli investimenti fissi lordi (-863 milioni), per la riduzione degli investimenti per la difesa (613 milioni) e per la realizzazione dell’Expo di Milano (118 milioni).

2.3.1. Analisi delle spese finali per Missioni a legislazione vigente

Il disegno di legge di bilancio per il 2016 presenta una struttura contabile articolata in 34 Missioni e 181 programmi viene, quindi, confermata la struttura del bilancio dell'anno scorso. Risultano confermati anche il numero di centri di responsabilità (118), di missioni e programmi condivisi tra amministrazioni rispettivamente 21 e 5.

Nel ddl di bilancio 2015 le unità di voto complessive erano passate da 174 a 181, attraverso l’individuazione di 16 nuovi programmi di spesa e la soppressione di altri 9. Tale incremento era dovuto anche alla maggiore numerosità dei centri di responsabilità (CDR), i quali erano aumentati da 93 a 118, anche per effetto delle ristrutturazioni di alcuni Ministeri che avevano scelto di organizzarsi in direzioni generali e non più in dipartimenti.

Dal 2008 il numero delle missioni è rimasto sempre fissato in 34, mentre i programmi sono passati dagli iniziali 168 agli attuali 181.

Le denominazioni di alcuni programmi invece hanno subito modifiche con l'obiettivo di specificarne meglio i contenuti e ricollocare talune attività tra programmi.

In apposito riquadro, riportato in fondo al paragrafo, sono indicati i principali programmi in cui sono concentrate le risorse destinate a finanziare interventi n conto capitale.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle missioni iscritte nel bilancio di previsione per il 2016-2018 a raffronto con gli stanziamenti previsti nell’assestamento 2015.

Le missioni sono altresì rappresentate in quota percentuale rispetto al complesso della spesa statale, calcolata però al netto della missione debito pubblico. I dati sono al netto delle regolazioni contabili e debitorie.

 

Spesa per Missioni
confronto Bilancio di previsione (2016-2018) - assestamento 2015

 (milioni di euro) e (percentuale su totale)

 

In termini di composizione del bilancio si evidenzia come poco meno del 75 per cento della spesa complessiva dello Stato, calcolata al netto della missione “debito pubblico”, è allocata su 6 missioni, in ordine decrescente "3 – Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali", "25 – Politiche previdenziali", "29 – Politiche economico-finanziarie e di bilancio", "22 - Istruzione scolastica", "24 - Diritti sociali e famiglia" e "4 - L'Italia in Europa e nel mondo", le prime due missioni assorbono quasi il 41 per cento delle risorse.

Un ulteriore 41 per cento della spesa è rappresentato dalla somma degli stanziamenti per le missioni “Politiche economico-finanziarie e di bilancio” (11,6 per cento), “Istruzione scolastica” (9,4 per cento), “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” (7,2 per cento), “ L’Italia in Europa e nel mondo” (5,5 per cento), “Difesa e sicurezza del territorio” (4,1 per cento) e "Competitività e sviluppo delle imprese"  (3,5 per cento).

 

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione iscritti nel disegno di legge di bilancio di previsione per il 2016:

Incidenza percentuale degli stanziamenti per Missione – Bilancio 2016

 

 

*Nella voce “Altre missioni” sono raggruppate le Missioni che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale della spesa inferiore al 2%.

All'interno di un quadro generale che vede la previsione di spesa complessiva, al netto della missione debito pubblico, ridursi di poco meno di 19 miliardi di euro, il ddl di bilancio 2016 opera una ricomposizione della spesa di cui si dà conto nei paragrafi successivi.

Al netto della missione debito pubblico, rispetto all’assestamento 2015, le missioni di spesa che, a parità di struttura del disegno di legge di bilancio 2016-2018, registrano nel 2016 il maggior incremento in termini assoluti sono le seguenti:

§  22 - Istruzione scolastica (+2,8 miliardi di euro), che passa da 42 a 44,8 miliardi di euro (+6,7 per cento);

§  33 - Fondi da ripartire (+1,8 miliardi di euro), che passa da 7,76 a 9,56 miliardi di euro (+23,3 per cento);

§  4 - L'Italia in Europa e nel mondo (+529 milioni di euro), che passa da 25,7 a 26,2 miliardi di euro (+2,1 per cento);

§  11 - Competitività e sviluppo delle imprese (+478 milioni di euro), che passa da 16,27 a 16,75 miliardi di euro (+2,9 per cento).

 

Tra le missioni che, invece, presentano variazioni in diminuzione in valore assoluto, si segnalano:

§  25 – Politiche previdenziali (-11,2 miliardi di euro) che passa da 102,3 a 91,1 miliardi di euro (-11 per cento);

§  29 – Politiche economico-finanziarie e di bilancio (-6,5 miliardi di euro) che si riduce da 62,1 a 55,7 miliardi di euro (-10,4 per cento);

§  28 - Sviluppo e riequilibrio territoriale (-3,6 miliardi di euro), che si contrae da 6,2 a 2,6 miliardi (-58,4 per cento);

§  3 – Relazioni autonomie territoriali (-1,7 miliardi di euro), che si riduce da 106,2 a 104,5 miliardi (-1,6 per cento).  

 

Proprio in termini di ricomposizione della spesa per missioni, dal confronto tra le risorse allocate nel bilancio di assestamento 2015 e quelle previste nel ddl di bilancio in esame è possibile ricavare informazioni interessanti guardando in particolare alla variazione del peso percentuale di ciascuna missione sul totale delle spese complessive, al netto della missione debito pubblico, (cfr. i due grafici seguenti, le missioni sono state suddivise per problemi di scala al fine di rendere leggibile l'entità degli scostamenti).

In termini di variazioni percentuali si segnalano di seguito le più significative.

Variazioni in aumento registrate dalle missioni:

§  33 - Fondi da ripartire (+23,3%);

§  27 – Immigrazione (+13,6%);

§  22 - Istruzione scolastica (+6,7%);

§  21 - Tutela beni culturali (+6,4%);

§  18 - Sviluppo sostenibile (+6,2%);

§  14 – Infrastrutture pubbliche e logistica (+5,6%).

 

Variazioni in diminuzione registrate dalle missioni:

§  8 – Soccorso civile (-10,3%);

§  29 – Politiche economico-finanziarie e di bilancio (-10,4%);

§  25 – Politiche previdenziali   (-11,0%);

§  9 - Agricoltura e pesca (-16,3%);

§  15 - Comunicazioni   (-17,4%);

§  16 - Commercio internazionale (-32,3%);

§  12 – Regolazione dei mercati (-49,4%);

§  28 - Sviluppo e riequilibrio territoriale (-58,4%).

Incidenza percentuale degli stanziamenti per Missione, confronto Bilancio 2016 - assestamento 2015

 

 

 

 

Se si spinge l'analisi fino al livello dei singoli programmi si può osservare che le variazioni più significative degli stanziamenti di competenza previsti per il 2016 rispetto alle previsioni assestate al 2015 hanno coinvolto i seguenti programmi.

Programmi con variazioni in aumento:

§  3.07 "Rapporti finanziari con enti territoriali" è aumentato per effetto dell'incremento delle risorse a legislazione vigente da assegnare alle regioni per il mancato gettito IRAP derivante dalla riduzione del costo del lavoro (ex art. 8 c. 13-duodecies del dl n. 78/2015);

§  14.8 "Opere pubbliche e infrastrutture" che registra maggiori stanziamenti per 885 milioni di euro a favore dell'edilizia sanitaria pubblica;

§  21.15 "Tutela del patrimonio culturale" con un incremento di 100 milioni di euro all'anno (2016-2020) imputabile alla dotazione del fondo per la tutela del patrimonio culturale, istituito dalla legge di stabilità 2015 e attivo dal 2016;

§  29.4 "Regolamentazione e vigilanza sul settore finanziario" che registra uno stanziamento in crescita di oltre 200 milioni di curo (2016) per  finanziare la corresponsione alla Grecia di una quota dei profitti attribuibili all'Italia derivanti dai titoli di Stato greci presenti nel portafoglio Securities Markets Programme;

§  26.6 "Politiche passive del lavoro e incentivi all'occupazione"   che aumenta di 1,2 miliardi di euro per l'introduzione dal 1° maggio 2015 della Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l'Impiego (NASPI).

 

Programmi con variazioni in riduzione:

§  25.3 "Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali" che fa registrare una riduzione di circa 11 miliardi rispetto ai trasferimenti all'INPS a titolo di anticipazione di bilancio per la copertura del fabbisogno di spesa e alle maggiori spese sostenute nel 2015 e scontate in assestamento, legate agli effetti delle rivalutazioni delle pensioni e altri oneri pensionistici (in attuazione dei principi di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015);

§  26.7 "Coordinamento e integrazione delle politiche del lavoro e delle politiche sociali, innovazione e coordinamento amministrativo" che si è ridotto di 1,2 miliardi di euro, in favore di alcuni programmi settoriali (24.11 e 26.6) che, con l'entrata in vigore dei decreti attuativi del Jobs Act, operano direttamente gli interventi;

§  28.4 "Sostegno alle politiche nazionali e comunitarie rivolte a promuovere la crescita ed il superamento degli squilibri socio-economici territoriali" che in concomitanza con la conclusione del ciclo di programmazione 2007-2013 e l'avvio della spesa del Fondo di sviluppo e coesione per la programmazione 2014-2020 si è contratto di circa 3,6 miliardi di euro.

2.4. Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio

Ai sensi dell’articolo 21, comma 11, lettera a), della legge n. 196 del 2009, la nota integrativa della Tabella 1 (Stato di previsione delle entrate) e i relativi allegati A e B recano per le entrate gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.

A riguardo si ricorda che il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 160 recante "Stima e monitoraggio dell'evasione fiscale e monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale", in attuazione degli articoli 3 e 4 della legge 11 marzo 2014, n. 23, ha disposto, con l'articolo 1, comma 3, lett. a), l'abrogazione delle tabelle sopra citate e con la lettera b) del medesimo comma ha inserito un nuovo comma 11-bis all'articolo 21 della legge n. 196/2009. Il quale dispone, in luogo degli elementi informativi oggetto di abrogazione, la redazione di un rapporto annuale sulle spese fiscali a corredo dello stato di previsione dell'entrata, dando conto di "qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile e dell'imposta ovvero regime di favore". Il rapporto dovrà inoltre evidenziare in maniera specifica le spese fiscali introdotte nell’anno precedente e nei primi sei mesi dell’anno in corso e, per ciascuna tipologia di spesa fiscale, dovrà fornire una descrizione della stessa, indicarne la tipologia di beneficiari e, ove possibile, gli effetti finanziari e il numero dei beneficiari stessi. Si prevede che le spese fiscali siano contrassegnate da specifici codici che permettano di identificarne agevolmente natura e finalità. Cfr. per un maggior approfondimento i dossier curati dai Servizi Studi di Camera e Senato ED28, ED28/1 ed ED28/2.

 

Tornando al contenuto degli allegati, il primo di essi considera gli effetti delle disposizioni in materia di esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio ivi incluse; mentre l’allegato B contiene solo gli effetti di quelle introdotte nell’esercizio, ossia le disposizioni intervenute successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio per l’anno finanziario 2015. Nell’allegato B sono, dunque, inclusi unicamente gli effetti delle disposizioni introdotte da ottobre 2014 a settembre 2015.

Rispetto alle misure dell’allegato A inserito nella nota integrativa dello stato di previsione delle entrate per l’anno finanziario 2015, il numero delle disposizioni recanti esenzioni o riduzione del prelievo obbligatorio è pari a 296 misure (erano 282 l'anno precedente). Nell'allegato B sono elencate 11 nuove disposizioni introdotte nel corso del periodo annuale preso a riferimento.

Gli effetti finanziari indicati negli allegati, riferiti al triennio 2016-2018, sono stati aggiornati per tener conto degli affinamenti delle metodologie di stima di alcune misure nonché dei dati delle dichiarazioni dei redditi ultimi disponibili, con estrapolazione all’anno 2016 e proiezioni per il biennio successivo (2017-2018).

 

Si rileva che l’ammontare complessivo degli effetti dei 296 regimi agevolativi indicato nell’allegato A alla nota integrativa della Tabella 1 del ddl di bilancio 2016 (Stato di previsione delle entrate) è pari a:

§  175.102,7 milioni per il 2016 (circa 14 miliardi in più rispetto al ddl di bilancio 2015);

§  175.689,6 milioni per il 2017 (circa 15,8 miliardi in  più rispetto al ddl di bilancio 2015);

§  176.257,8 milioni per il 2018.

 

L’allegato B indica un ammontare degli effetti delle 11 agevolazioni introdotte da ottobre 2014 a settembre 2015 pari a:

§  634,2 milioni per il 2016 (+151 rispetto al ddl di bilancio 2015);

§  1.288,4 milioni per il 2017 (+616,8 rispetto al ddl di bilancio 2015);

§  1.240 milioni per il 2018.

Tali importi sono comunque contabilizzati anche nell’allegato A.

 

Si riportano di seguito le principali misure che contribuiscono all'erosione della base imponibile con indicazione del loro effetto finanziario in termini di minor gettito stimato per il 2016:

§  Aliquota IVA 4 per cento: -16,6 miliardi di euro;

§  Aliquota IVA 10 per cento: -30,3 miliardi di euro;

§  Detrazioni per familiari a carico: -11,4 miliardi di euro;

§  Detrazioni per redditi di lavoro e pensione[13]: -37,8 miliardi di euro;

§  cd. Bonus 80 euro a dipendenti con reddito basso: -9,5 miliardi di euro;

§  Ipotesi di non concorrenza totale o parziale al reddito di lavoro dipendente: -12,3 miliardi di euro;

 

A queste sei misure sono riferibili i due terzi dell'erosione della base imponibile (circa 118 miliardi di euro), le rimanenti 290 misure pesano per circa 57 miliardi di euro (effetto finanziario medio è pari a poco meno di 200 milioni di euro).

 

2.5. Rimodulazioni delle autorizzazioni di spesa esposte nell’Allegato 1 degli stati di previsione dei Ministeri

Si riportano di seguito le autorizzazioni legislative di spesa presenti negli Allegati 1 degli stati di previsione dei Ministeri che hanno esercitato le misure di flessibilità. Per ciascuna autorizzazione di spesa è indicata la dotazione a legislazione vigente per il triennio 2016-2018 e l’entità della rimodulazione che è stata effettuata dall’Amministrazione in sede di predisposizione del bilancio a legislazione vigente medesimo. È altresì indicata la collocazione della legge di spesa all’interno della missione e del programma.

 (importi in euro)

importi in euro)

 

(importi in euro)

 

(importi in euro)

 

 

3. Il disegno di legge di bilancio come integrato dalla
I Nota di variazioni (A.C. 3445-bis)

Con l’approvazione da parte del Senato del disegno di legge di stabilità 2016 (A.C. 3444), il Governo ha presentato la I^a Nota di variazioni al bilancio (A.C. 3445-bis), con la quale vengono scontati nel disegno di legge di bilancio gli effetti contabili determinati dal disegno di legge di stabilità.

 

In particolare, in termini di competenza, la Nota di variazioni al bilancio evidenzia, rispetto alla legislazione vigente, al netto delle regolazioni contabili e dei rimborsi IVA, un aumento delle spese finali di circa 6 miliardi di euro nel 2016 e una diminuzione delle entrate finali di oltre 14 miliardi. Di conseguenza, il saldo netto da finanziare per il 2016, pari a 31,7 miliardi di euro, risulta pertanto aumentato, rispetto a quanto previsto a legislazione vigente (-11,4 miliardi) di oltre 20 miliardi di euro.

Negli anni successivi, il saldo netto da finanziare si mantiene su valori negativi nell’intero triennio, evidenziando un aumento di oltre 24 miliardi rispetto a quanto previsto a legislazione vigente, passando nel 2017 dal valore positivo di 5 miliardi ad un valore negativo di 19,4 miliardi e nel 2018 dal valore positivo di 13,7 miliardi ad un valore negativo di 10,5 miliardi.

Il peggioramento dei saldi di bilancio rispetto ai valori indicati a legislazione vigente è da mettere in relazione alla natura espansiva del disegno di legge di stabilità 2016, che opera una manovra parzialmente in disavanzo volta, nel rispetto degli obiettivi di bilancio stabiliti nella Nota di aggiornamento del DEF 2015, al sostegno della crescita, operando sia sul versante del contenimento del carico fiscale, sia sul lato dell'aumento della domanda aggregata e del miglioramento della competitività del sistema.

Tale manovra comporta, quindi, sui risultati di bilancio:

§  una diminuzione delle entrate finali, ed in particolare delle entrate tributarie, rispetto al BLV, conseguente alle disposizioni introdotte dal disegno di legge di stabilità 2016 (di circa 15 miliardi nel 2016 e di oltre 16 miliardi nel 2017 e 2018);

§  un aumento delle spese finali, che, rispetto al BLV, incrementano di quasi 6 miliardi nel 2016, di 10,4 miliardi nel 2017 e di 11 miliardi nel 2018, in virtù del disegno di legge di stabilità.

 

Anche al lordo delle regolazioni debitorie – che, si ricorda, sono pari a complessivi 28,2 miliardi per le entrate e 32,3 miliardi per le spesa finale per il 2016[14] - la Nota di variazioni al bilancio evidenzia una diminuzione delle entrate finali, in termini di competenza, di oltre 14 miliardi e un aumento delle spese finali nel 2016, di oltre 7 miliardi di euro, con conseguente peggioramento del saldo netto da finanziare, che sale da 14,6 a 35,9 miliardi nel 2016.

 

Più in particolare, con le integrazioni apportate con la Nota di variazioni (A.C. 3445-bis), a seguito dell’approvazione del disegno di legge di stabilità per il 2016 da parte del Senato (A.C. 3444) le entrate e le spese finali del bilancio 2016-2018, in termini di competenza, risultano così modificate (il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili):

 

(Valori in milioni di euro)

 

Le entrate

In particolare, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, con le integrazioni apportate dalla Nota di variazioni le entrate finali nel 2016 risultano pari a 535,7 miliardi, in riduzione rispetto al BLV 2016 di circa 14 miliardi, ma in aumento rispetto al dato assestato 2015 (+12,4 miliardi).

La diminuzione delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente si mantiene anche nei due anni successivi.

La diminuzione interessa, in particolare, le entrate tributarie, che, pur manifestando un andamento in crescita nel triennio, si prevedono attestarsi ad un livello pari a circa 463 miliardi nel 2016 (-14,8 mld rispetto al BLV), a 479,2 miliardi nel 2017 (-16,4 miliardi rispetto al BLV) e a 491,9 miliardi nel 2018 (-16,6 mld).

Tali variazioni rispetto al BLV sono principalmente da porre in relazione agli effetti delle disposizioni contenute nei commi 4-6 concernenti gli interventi finalizzati alla sterilizzazione delle clausole di salvaguardia previste dalle leggi di stabilità 2014 e 2015, che fanno venir meno i previsti aumenti di imposta e le previste riduzione delle agevolazioni fiscali, che dovevano scattare dal 2016 (con un impatto di circa 16,8 miliardi per tale anno).

Gli effetti di tale disposizione sono riscontrabili nelle considerevoli riduzioni di risorse dei capitoli dell’entrata relativi alle imposte dirette e indirette (cfr. cap. 1085 e cap. 1266) e all’IVA (cap. 1203, con un taglio nel 2016 di oltre 12,7 miliardi).

 

Nell’ambito delle entrate tributarie, si segnalano, peraltro, le maggiori entrate derivanti dal maggior prelievo del Prelievo Erariale Unico (PREU) per le new slot (500 milioni) e per le video lotteries (100 milioni), derivanti dalle misure introdotte, rispettivamente, dai commi 524 e 525 del ddl di stabilità.

Tra le altre norme rilevanti si ricordano, inoltre, la riduzione dell'aliquota Ires, dal 27,5 al 24 per cento, a regime dal 2017 (cap. 1024/Entrata) e il miglioramento del regime forfetario per i lavoratori autonomi e l’estensione a cinque anni dell’aliquota forfetaria al 5 per cento (anziché al 15), nonché la modifica del calcolo per la contribuzione dovuta a fini previdenziali (commi 53-55) (cap. 1193).

 

Nell’ambito delle entrate extra tributarie si segnala un minore gettito di circa 2 miliardi a decorre dal 2016 (cap. 3697/Entrate), riferibile al minor versamento dell'IMU propria di spettanza dei comuni da destinare al fondo di solidarietà comunale, a seguito dell'intervento sulla fiscalità immobiliare, con l'esenzione IMU sui terreni agricoli e sui c.d. macchinari imbullonati, nonché l'esenzione TASI per la prima casa (commi 8-30 del ddl di stabilità 2016).

 

Nel complesso, tuttavia, le entrate extra tributarie si mantengono sostanzialmente inalterate nel 2016, rispetto al BLV, anche in relazione alle maggiori entrate per 1,3 miliardi, dovute al versamento all’entrata dei residui relativi al "Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili" da riassegnare alle regioni quale contributo da utilizzare ai fini della riduzione del debito (cap. 2368/Entrate).

Oltre 500 milioni di euro per il solo 2016 sono connesse alle maggiori entrate derivanti: dalla partecipazione alla procedura selettiva per l'affidamento delle concessioni per il diritto di esercizio e raccolta tramite rete fisica dei giochi pubblici connessi alle scommesse a quota fissa e a totalizzatore nazionale su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi (cap. 2338/Entrate), per l'affidamento delle concessioni per l'esercizio del gioco del Bingo tramite rete fisica (cap. 2340/Entrate) e per l'affidamento delle concessioni per l'esercizio e la raccolta dei giochi pubblici attraverso il canale a distanza (cap. 2337/Entrate).

 

Le spese

Le spese finali si attestano a 567,5 miliardi nel 2016, di cui 529,6 miliardi di spese correnti e 37,9 miliardi di spese in conto capitale.

 

Rispetto al BLV 2016, si evidenzia un aumento delle spese finali di oltre 6 miliardi, dovuta ad una crescita di circa 3,3 miliardi delle spese correnti e di 2,7 miliardi di quelle in conto capitale.

Nei due anni successivi, il disegno di legge di bilancio integrato dalla Nota di variazione evidenzia un progressivo aumento della spesa finale, rispettivamente, di 10 e di 11 miliardi, rispetto al BLV, nel 2017 e 2018.

Tale incremento, che nel 2017 è soprattutto dovuto ad un aumento della spesa corrente (+6,8 miliardi rispetto al BLV), nel 2018 è connesso ad un incremento delle spese in conto capitale, che rispetto alle previsioni a legislazione vigente registrano un aumento di 6,4 miliardi.

Nel complesso, va sottolineato che sebbene le spese finali del bilancio dello Stato registrano, nel triennio, un andamento crescente, passando da 567,5 miliardi nel 2016 a 577,5 miliardi nel 2018, tale andamento sembra essere sostenuto anche da una ripresa delle spese in conto capitale, che nel triennio salgono dai 37,9 miliardi di 2016 ai 39,1 miliardi del 2018.

 

Per quel che concerne le spese di parte corrente, si ricorda che il disegno di legge di stabilità 2016 contiene numerose disposizioni che determinano maggiori spese, tra le quali, le più consistenti riguardano: il Fondo di solidarietà comunale (cap. 1365/Interno), che risulta incrementato a compensazione, per i comuni delle regioni a statuto ordinario, del minor gettito IMU e TASI conseguente dall'attuazione del nuovo sistema di esenzione IMU per le abitazioni principali e terreni agricoli (si veda, in particolare, il comma 15 del disegno di legge di stabilità); il contributo di 390 milioni attribuito ai comuni per il 2016, in conseguenza delle norme di fiscalità immobiliare relative ai limiti massimi posti delle aliquote d’imposta (comma 17); lo sgravio contributivo per i contratti di lavoro dipendente a tempo indeterminato relativi ad assunzioni decorrenti dal 1° gennaio 2016 e stipulati entro il 31 dicembre 2016 (831 milioni nel 2016, ai sensi del comma 83); i benefici previsti per la 7^a salvaguardia in favore degli esodati (213 milioni per il 2016, ai sensi del comma 151); le misure relative alla c.d. opzione donna in materia pensionistica (160 milioni per il 2016, di cui al comma 15); il finanziamento di 600 milioni per il 2016 (e 1 miliardo per gli anni successivi) destinato al Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale (cap. 3550/Lavoro[15]) (comma 208); il finanziamento del Fondo per le non autosufficienze (SLA) (cap. 3538/Lavoro) di 150 milioni dal 2016 (comma 220); le risorse per i rinnovi contrattuali (300 milioni a decorrere dal 2016 ai sensi del comma 246); il contributo di 400 milioni per il 2016 in favore delle province e delle Città metropolitane (cap. 1383/Interno) (comma 439).

 

Tra le diminuzioni di spesa, si segnalano: la riduzione del Fondo per la contrattazione di secondo livello (-344,7 milioni nel 2016), si cui al comma 95 del ddl di stabilità; la rideterminazione del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard (-1,7 miliardi di euro, di cui al comma 325) e la riduzione delle dotazioni di bilancio dei singoli Ministeri a decorrere dall’anno 2016, per i seguenti importi: 512,5 milioni nel 2016, 563 milioni nel 2017 e 537,6 milioni nel 2018 e anni successivi, come indicati nell’elenco n. 2 allegato al comma 333 del disegno di legge di stabilità.

 

Va sottolineato, infine, l’aumento delle spese in conto capitale registrato nel disegno di legge di bilancio, come integrato dalla Nota di variazioni a seguito delle disposizioni introdotte dal disegno di legge di stabilità: nel corso del triennio, tale comparto di spesa registra un incremento di 2,7 miliardi nel 2016, di oltre 3,6 miliardi nel 2017 e di 6,5 miliardi nel 2018 rispetto alla legislazione vigente.

Tale incremento è legato, essenzialmente, al rifinanziamento del Fondo di riserva per le garanzie dello Stato (cap. 7590/Economia) per oltre 1,5 miliardi nel 2016 e 2017 e 1,7 miliardi nel 2018 (comma 499).

Ulteriori incrementi della spesa in conto capitale sono determinati dalla Tabella E, che nel complesso determina maggiori spese rispetto alla legislazione vigente per 1.066,6 milioni nel 2016, per 2.017,2 milioni nel 2017, per 4.557,2 milioni nel 2018 e per 13.902,4 milioni nel 2019 e annualità successive.

Per quanto riguarda i settori di spesa interessati dai rifinanziamenti disposti dalla Tabella E (nel complesso 22,6 miliardi nel quadriennio), si osserva che 8,5 miliardi riguardano Ferrovie dello Stato (di cui 200 milioni per RFI), 6,8 miliardi sono destinati all’ANAS, 3,2 miliardi al settore della imprese della difesa (di cui 2,3 miliardi per la difesa aeronautica e 870 per la Marina), poco meno di 2 miliardi sono destinati al dissesto idrogeologico e 1,7 miliardi all’edilizia sanitaria.

 

4. L’evoluzione della spesa e dell’entrata nel bilancio dello Stato come integrato dalla I^a Nota di variazioni: tavole

 

 

Tavola I     Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola II   Evoluzione della spesa finale per categorie e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola III – Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

Tavola IV  Evoluzione delle entrate finali per categorie e incidenza percentuale sulle entrate finali del bilancio dello Stato;

Tavola V   Andamento delle principali imposte.

 

Tutti i dati delle spese sono al lordo dei rimborsi IVA e delle regolazioni debitorie.

 

 

Tavola I – Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola II – Evoluzione della spesa finale per categorie
ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola III – Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

 

Tavola IV – Evoluzione delle entrate finali per categorie
ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

Tavola V – Andamento delle principali imposte
e loro incidenza percentuale sulle entrate tributarie

(competenza – milioni di euro – dati al lordo dei rimborsi IVA)