Le note metodologiche e i fabbisogni standard per i comuni

24 novembre 2014
Schede di lettura

Indice

Presupposti normativi

I fabbisogni standard sono stati introdotti nell'ordinamento con il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216, emanato in attuazione della delega in materia di federalismo fiscale disposta con la legge n. 42 del 2009.

Essi costituiscono i nuovi parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica.

La metodologia per la determinazione dei fabbisogni costituisce una operazione tecnicamente complessa, per la cui effettuazione il decreto definisce una serie di elementi da utilizzare, ed in particolare:

• l'individuazione dei modelli organizzativi e dei livelli quantitativi delle prestazioni, determinati sulla base di un sistema di indicatori in relazione a ciascuna funzione fondamentale e ai relativi servizi;
• l'analisi dei costi finalizzata alla individuazione di quelli più significativi e alla determinazione degli intervalli di normalità;
• l'enucleazione di un modello di stima dei fabbisogni sulla base di criteri di rappresentatività attraverso la sperimentazione di diverse tecniche statistiche;
• la definizione di un sistema di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli.

La procedura di messa in pratica di tale metodo è affidata alla Società per gli studi di settore, ora Soluzioni per il Sistema Economico – SO.S.E. s.p.a., società per azioni che opera per la elaborazione degli studi di settore. A tal fine la società potrà avvalersi dell'Istituto per la finanza e per l'economia locale IFEL, nonché dell'ISTAT.

Le metodologie risultanti dall'attività della SO.S.E. dovranno essere sottoposte alla valutazione della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (COPAFF), nonché del Ministero dell'economia e delle finanze.

Viene poi prevista una specifica procedura per la pubblicazione sia della nota metodologica della procedura di calcolo sia dei fabbisogni standard per ciascun ente locale, ai cui fini si dispone che ciascun schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, verificato dai competenti organi del Ministero dell'economia e delle finanze e corredato di relazione tecnica che ne evidenzi gli effetti finanziari, venga sottoposto, sentita la Conferenza Stato - città e autonomie locali, al parere della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale ed a quello delle Commissioni bilancio delle due Camere.

I termini di conclusione del procedimento per i fabbisogni erano inizialmente stabiliti secondo una scansione lineare in base alla quale essi avrebbero dovuti essere determinati: entro il 2011 per un terzo delle funzioni fondamentali, per entrare in vigore nel 2012; per un ulteriore terzo entro il 2012, con entrata in vigore nel 2013 e, per il restante terzo entro il 2013, con entrata in vigore nel 2014. Per ciascuna di tali fasi era previsto un processo di gradualità diretto a garantirne l'entrata a regime nell'arco di un triennio, in modo da concludere la fase transitoria entro il 2017.

Via via che questa tempistica si dimostrava non realizzabile, le prime due fasi sono state eliminate, senza tuttavia modificarsi conseguentemente anche il termine finale, per cui allo stato la normativa vigente (articolo 2 del D.Lgs. 216/2010) dispone che, fermo restando il triennio di gradualità nell'entrata a regime:

• entro il 31 marzo 2013 dovevano essere determinati i fabbisogni standard per almeno due terzi delle funzioni fondamentali, che entrano in vigore nello stesso anno;
• entro il 2013 deve essere determinato il restante terzo (la norma reca però una formulazione più generica – non del tutto precisa - riferita a tutti i fabbisogni standard) che entreranno in vigore nel 2014.

Il sistema delineato dal D.Lgs. n. 216 del 2010 peraltro prevede una fase di aggiornamento dei dati con conseguente rideterminazione dei fabbisogni non oltre il terzo anno successivo alla loro adozione (articolo 7).

Con riferimento ai comuni, l'articolo 3 del decreto legislativo n. 216 del 2010 prevede che siano calcolati i fabbisogni standard relativamente alle seguenti funzioni fondamentali:

1. le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della legge n. 42 del 2009;
2. le funzioni di polizia locale;
3. le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l'edilizia scolastica;
4. le funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
5. le funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;
6. le funzioni del settore sociale.

Il comma 1-bis dell'articolo 3 (introdotto in sede di conversione in legge del D.L. n. 174 del 2012), ha precisato che, ai fini della determinazione dei fabbisogni standard, le modifiche nell'elenco delle funzioni fondamentali (indicate all'articolo 14 del D.L. n. 78 del 2010, come modificato dall'articolo 19 del D.L. n. 95 del 2012) sono prese in considerazione dal primo anno successivo all'adeguamento dei certificati di conto consuntivo alle suddette nuove elencazioni, tenuto conto anche degli esiti dell'armonizzazione degli schemi di bilancio disposta dal decreto legislativo n. 118 del 2011.

Pertanto SOSE e IFEL hanno determinato le note metodologiche e i fabbisogni standard relativamente alle funzioni fondamentali come indicate dall'articolo 3 del D.Lgs. n. 216 del 2010.

Relativamente ai comuni, con il D.P.C.M. del 21 dicembre 2012 (pubblicato sulla G.U. del 5 aprile 2013) sono stati approvati definitivamente la nota metodologica e i fabbisogni standard delle funzioni fondamentali di polizia locale; con il D.P.C.M. del 23 luglio 2014  (pubblicato sulla G.U. del 15 ottobre 2014) sono stati approvati quelli relativi alle funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo. In ordine ai due provvedimenti la Commissione bicamerale per l'attuazione del federalismo fiscale aveva reso parere favorevole con osservazioni, nelle sedute, rispettivamente, del 14 novembre 2012 (A.G. 508 – XVI Legislatura) e del 23 gennaio 2014 (A.G. 41).

Con riguardo alle note metodologiche e ai fabbisogni standard oggetto del presente provvedimento, le stesse sono state adottate nel dicembre 2013 (funzioni di istruzione pubblica, viabilità e trasporto pubblico locale, gestione del territorio e ambiente, settore sociale e asili nido) e successivamente approvate in via preliminare dal Consiglio dei ministri nella seduta del 23 luglio 2014. Su di esse si è espressa la Conferenza Stato-città e autonomie locali nella seduta del 16 ottobre 2014, esprimendo parere favorevole con raccomandazioni.

Si ricorda, infine, che la legge di stabilità 2014 (legge n. 147 del 2013), all'articolo 1, comma 730, nel modificare la disciplina relativa al Fondo di solidarietà comunale, dispone, con l'introduzione di un nuovo comma 380-quater alla legge di stabilità 2013 (legge n. 228 del 2012), in merito alle modalità di ripartizione del Fondo, prevedendo che almeno il 10 per cento del Fondo sia prioritariamente ripartito sulla base delle capacità fiscali e dei fabbisogni standard, approvati dalla Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale di cui all'articolo 4 della legge n. 42 del 2009, entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento. La norma suddetta prevede altresì che le modalità e i criteri di attuazione di tale disposizione avrebbero dovuto essere stabiliti mediante intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da adottare entro il 15 aprile 2014. Tale intesa non risulta al momento ancora raggiunta.

Il disegno di legge di stabilità 2015 (A.C. 2679), all'articolo 35, comma 18, eleva tale percentuale del Fondo di solidarietà comunale dal 10 al 20 per cento.

Come riportato dal sottosegretario al Ministero dell'economia e delle finanze Zanetti nel corso dell'audizione del 13 novembre scorso presso la Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, le metodologie di riparto delle due quote del Fondo sono tuttora oggetto di studio dal parte della Ragioneria generale dello Stato.

Si ricorda che nella seduta del 16 ottobre 2014 della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale il Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, Fabrizia Lapecorella, ha relazionato in merito alle modalità di elaborazione delle capacità fiscali standard.

Nella successiva tavola sono indicate per ciascuna funzione le date relative alla loro definizione da parte della COPAFF, all'approvazione in via preliminare da parte del Consiglio dei ministri, al parere reso dalla Commissione bicamerale e alla approvazione definitiva e relativa pubblicazione sulla G.U.

Si riportano di seguito i dati, forniti dalla SOSE nel corso dell'audizione presso la Commissione bicamerale per l'attuazione del federalismo fiscale (seduta del 2 ottobre 2014), relativi alle spese correnti dei 6.702 comuni delle regioni a statuto ordinario tratti dai certificati di conto consuntivo dell'esercizio 2010 relativamente alla funzioni fondamentali dei comuni.

Contenuto

Con l'Atto n. 120 è sottoposto al parere della Commissione bicamerale per l'attuazione del federalismo fiscale e delle Commissioni Bilancio di Camera e Senato lo schema di D.P.C.M. recante l'adozione delle note metodologiche e dei fabbisogni standard per ciascun comune delle regioni a statuto ordinario relativi alle seguenti funzioni:

• istruzione pubblica (FC03U);
• viabilità (FC04A);
• trasporti (FC04B);
• gestione del territorio e dell'ambiente, al netto del servizio di smaltimento dei rifiuti (FC05A);
• servizio di smaltimento dei rifiuti (FC05B);
• settore sociale, al netto del servizio degli asili nido (FC06A);
• servizio degli asili nido (FC06B).

Rispetto alle 6 funzioni considerate dall'articolo 3 del D.Lgs n. 216 del 2010 le funzioni relative a "Viabilità e trasporti", "Gestione del territorio e dell'ambiente" e "Settore sociale" sono state suddivise in due servizi. In particolare per le funzioni "Gestione del territorio e dell'ambiente" e "Settore sociale" sono stati esposti in maniera autonoma, rispettivamente, i servizi di "Smaltimento dei rifiuti" e degli "Asili nido", con conseguente elaborazione di autonome note metodologiche per la determinazione dei relativi fabbisogni standard.

Ciascuna nota metodologica evidenzia il procedimento seguito per la determinazione dei rispettivi fabbisogni standard, secondo le cinque fasi indicate dall'articolo 4 del D.Lgs. n. 216 del 2010:

• identificazione delle informazioni e dei dati di natura strumentale e contabile, acquisiti sia da banche-dati ufficiali, sia tramite rilevazione diretta tramite appositi questionari somministrati da SOSE a comuni e unioni di comuni;
• individuazione dei modelli organizzativi e dei livelli quantitativi delle prestazioni, determinati sulla base di un sistema di indicatori in relazione a ciascuna funzione fondamentale e ai relativi servizi;
• analisi dei costi finalizzata all'individuazione dei quelli più significativi e alla determinazione degli "intervalli di normalità";
• individuazione di un modello di stima dei fabbisogni standard sulla base di criteri di rappresentatività attraverso la sperimentazione di diverse tecniche statistiche;
• definizione di un sistema di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli.

Come riportato nella relazione illustrativa i fabbisogni standard stimati attraverso le procedure di calcolo indicate dalla singole note metodologiche non hanno diretta valenza dal punto di vista finanziario, rappresentando piuttosto un ausilio per il calcolo dei coefficienti di riparto relativi a ciascuna funzione.

I dati sui fabbisogni possono fornire agli amministratori locali informazioni ed indicatori utili sui modelli organizzativi che garantiscono le migliori performance sia in termini di costo che in termini di qualità dei servizi, attraverso la consultazione della banca-dati OpenCivitas e le relativi elaborazioni comparative.

Lo schema di D.P.C.M. all'esame è composto di due articoli.

Con l'articolo 1 si dispone l'adozione delle note metodologiche relative:

• alla procedura di calcolo per la determinazione dei fabbisogni standard;
• alla determinazione del fabbisogno standard per ciascun comune delle regioni a statuto ordinario.

In riferimento a tale disposizione ciascuna nota metodologica è composta di una prima parte illustrativa dell'ambito di riferimento, del contesto teorico, delle modalità di rilevazione dei dati, seguita da numerosi allegati tecnici. In particolare nell'Allegato 7 di ciascuna nota sono riportati tutti i comuni delle regioni a statuto ordinario, articolati per regioni e province, con l'indicazione per ciascuno di essi del "Coefficiente di riparto relativo al Fabbisogno Standard" esposto in dodici cifre decimali.

L'articolo 2 dispone che i comuni diano adeguata pubblicità del presente decreto sul proprio sito istituzionale, nonché attraverso ulteriori forme di comunicazione del proprio bilancio.

Si ricorda che la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, nell'esprimere parere favorevole sullo schema di D.P.C.M. nella seduta del 16 ottobre 2014, ha raccomandato al Governo di dare massima pubblicità possibile presso i comuni, anche con circolari esplicative, a quanto disposto nel provvedimento e di dare la massima gradualità possibile all'applicazione dello stesso.